EXAMEN DES ARTICLES
Article unique
Élection du
maire et des adjoints au maire d'une commune nouvelle par un conseil municipal
incomplet
Par dérogation au droit commun, l'article unique de la proposition de loi vise à autoriser l'élection du maire et des adjoints au maire d'une commune nouvelle par un conseil municipal incomplet, jusqu'au premier renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle, à moins qu'un tiers des sièges ou plus soient vacants. Ce dispositif concernerait l'ensemble des communes nouvelles créées depuis le dernier renouvellement général des conseils municipaux de 2020, et n'ayant pas fait l'objet d'un renouvellement depuis lors.
La commission a accueilli favorablement cette initiative, qui évitera aux communes nouvelles de connaître une baisse brutale de l'effectif de leur conseil municipal, parfois très peu de temps après leur création, dans le cas où elles devraient procéder à des élections complémentaires pour pourvoir des sièges vacants avant d'élire un nouveau maire. Elle a par conséquent adopté cet article, après l'avoir modifié pour en clarifier la rédaction.
1. Comme dans les autres communes, l'élection du maire et des adjoints au maire d'une commune nouvelle requiert, sauf exception très encadrée, un conseil municipal complet
1.1. L'élection du maire et des adjoints au maire nécessite en principe un conseil municipal complet
a) Le principe : l'élection du maire et des adjoints au maire par un conseil municipal complet
Comme le prévoit l'article L. 2122-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le maire et les adjoints au maire sont élus par le conseil municipal.
Pour procéder à l'élection du maire comme des adjoints et à peine d'annulation par le juge administratif, le conseil municipal doit être complet, comme prévu par l'article L. 2122-8 du CGCT, qui précise qu'avant de convoquer le conseil municipal pour élire le maire ou les adjoints, « il est procédé aux élections qui peuvent être nécessaires lorsque le conseil municipal est incomplet2(*) ».
Le Conseil d'État a ainsi annulé l'élection des adjoints au maire de la commune de Maurepas en 2004, au motif qu'à la date des élections, « le conseil municipal, convoqué pour l'élection des adjoints au maire, n'était pas complet »3(*).
Il s'ensuit qu'en cas de siège vacant au sein d'un conseil municipal avant l'élection d'un maire ou d'adjoints au maire, le conseil municipal doit être complété avant de procéder à ladite élection.
S'agissant des règles applicables en cas de vacance de siège au sein d'un conseil municipal, deux hypothèses doivent ici être détaillées, selon le nombre d'habitants de la commune.
· Règles applicables aux communes de plus de 1 000 habitants
En cas de vacance d'un siège de conseiller municipal survenant dans une commune de plus de 1 000 habitants, où s'applique le scrutin de liste, il est fait appel au « suivant de liste » pour pourvoir le siège devenu vacant. L'article L. 270 du code électoral précise ainsi que « le candidat venant sur une liste immédiatement après le dernier élu est appelé à remplacer le conseiller municipal dont le siège devient vacant pour quelque cause que ce soit ».
Lorsque la liste est épuisée et qu'il ne peut plus être fait appel au suivant de liste, une élection partielle intégrale4(*) est organisée afin de renouveler le conseil municipal dans son ensemble, dans les deux cas suivants :
- dans les trois mois suivant la survenance de la dernière vacance, si le conseil municipal a perdu le tiers ou plus de ses membres - sauf à partir du 1er janvier de l'année qui précède le renouvellement général des conseils municipaux, où les élections complémentaires ne sont obligatoires que lorsque le conseil municipal a perdu la moitié ou plus de ses membres5(*) ;
- s'il est nécessaire de compléter le conseil municipal avant l'élection du maire ou des adjoints.
· Règles applicables aux communes de moins de 1 000 habitants
Dans les communes de moins de 1 000 habitants, où le scrutin est majoritaire et plurinominal, il n'est pas possible de faire appel au suivant de liste. En cas de vacance d'un siège de conseiller municipal, une élection partielle complémentaire est donc organisée, afin de pourvoir les seuls sièges devenus vacants, s'il est nécessaire de compléter le conseil municipal avant l'élection du maire ou des adjoints ou bien si le conseil municipal a perdu le tiers ou plus de ses membres (ou qu'il compte moins de cinq membres).
b) Les exceptions au principe de complétude du conseil municipal pour l'élection du maire et des adjoints au maire
Plusieurs dérogations ont été introduites par le législateur afin de tempérer l'obligation de disposer d'un conseil municipal complet pour élire un maire ou des adjoints au maire et éviter l'organisation d'élections complémentaires trop fréquemment.
· Les exceptions applicables à l'ensemble des communes
L'article L. 2122-8 du CGCT prévoit plusieurs dérogations applicables à l'ensemble des communes, quelle que soit la strate démographique à laquelle elles appartiennent.
D'une part, lorsque le conseil municipal est incomplet mais que l'élection d'un seul adjoint est prévue, le conseil municipal peut décider de procéder à l'élection sans que des élections complémentaires préalables soient organisées afin de compléter le conseil municipal, sauf si ce dernier a perdu le tiers ou plus de son effectif légal ou s'il compte moins de cinq membres.
D'autre part, si des vacances se produisent juste après la tenue d'élections complémentaires partielles ou intégrales, le conseil municipal peut procéder à l'élection du maire et des adjoints, à moins que le conseil municipal n'ait perdu le tiers ou plus de son effectif légal ou s'il compte moins de cinq membres.
· Les exceptions applicables aux communes de moins de 500 habitants
L'effectif légal des conseils municipaux des communes de moins de 100 habitants et des communes de 100 à 499 habitants est respectivement fixé à 7 et 11 conseillers municipaux6(*).
Aux termes de l'article L. 2121-2-1 du CGCT, par dérogation, dans les communes de moins de 100 habitants, le conseil municipal est réputé complet dès lors qu'il compte 5 membres à l'issue du second tour du renouvellement général du conseil municipal ou d'une élection complémentaire.
De même, dans les communes de 100 à 499 habitants, le conseil municipal est réputé complet dès lors qu'il compte au moins 9 membres, dans les mêmes conditions.
Dans les communes de moins de 500 habitants, il est donc possible de procéder à l'élection du maire avec un conseil municipal « réputé complet », dont l'effectif est inférieur à l'effectif légal.
· Les exceptions applicables aux communes de plus de 1 000 habitants
L'article L. 2122-9 du CGCT prévoit que dans les communes de plus de 1 000 habitants, avant de procéder à l'élection du maire, le conseil municipal est réputé complet si les seules vacances en son sein résultent :
- soit de démissions données lorsque le maire a cessé ses fonctions et avant l'élection de son successeur ;
- soit d'une décision de la justice administrative définitive annulant l'élection de conseillers municipaux, sans proclamation concomitante d'autres élus.
1.2. Sauf exception, le principe de l'élection du maire par un conseil municipal complet s'applique également aux communes nouvelles
a) Le maire d'une commune nouvelle doit également être élu par un conseil municipal complet
L'article L. 2113-1 du CGCT précise que les communes nouvelles sont soumises « aux règles applicables aux communes » - sous réserve des dispositions qui leur sont propres.
Aucune disposition spécifique aux communes nouvelles n'existant concernant l'élection du maire, il s'ensuit que l'article L. 2122-8 du CGCT et, par conséquent, les règles relatives à l'élection du maire sont applicables aux communes nouvelles, de même que les dérogations introduites.
En principe, un conseil municipal complet est donc requis pour permettre l'élection du maire d'une commune nouvelle, dans les conditions exposées supra.
Les communes nouvelles
Afin de remédier à l'émiettement communal, la loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a institué un nouveau dispositif de fusion de plusieurs communes, en remplacement du régime instauré par la loi dite « Marcellin » du 16 juillet 1971, critiqué pour ses rigidités procédurales et son efficacité limitée.
Dans le cadre de ce dispositif, une « commune nouvelle » se substitue aux communes fusionnées. Elle se voit transférer leurs biens, droits et obligations, ainsi que leur participation au sein des intercommunalités. Elle est ainsi une commune à part entière, bénéficiant du statut de collectivité territoriale et de la clause générale de compétence.
Les anciennes communes subsistent quant à elles sous la forme de « communes déléguées ». La commune déléguée conserve ainsi son nom et ses limites territoriales. En outre, un maire délégué est désigné par le conseil municipal de la commune nouvelle. Il exerce les fonctions d'officier d'état civil et d'officier de police judiciaire, avec la possibilité de recevoir des délégations du maire de la commune nouvelle. Une annexe de la mairie est également créée pour établir les actes d'état civil.
Au 1er janvier 2024, le nombre de communes nouvelles s'établit à 804.
b) Une exception, très encadrée, a cependant été introduite en 2019
Une exception au principe de complétude du conseil municipal pour l'élection du maire, au champ très limité, a été introduite par l'article 3 de la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires.
Celle-ci est codifiée à l'article L. 2113-8-1 A du CGCT, qui prévoit que « par dérogation au troisième alinéa de l'article L. 2122-8, si le siège d'un ou de plusieurs conseillers municipaux devient vacant, pour quelque cause que ce soit, entre la date de publication de l'arrêté du représentant de l'État dans le département prononçant la création de la commune nouvelle et la première réunion du conseil municipal, celui-ci procède à l'élection du maire et des adjoints, à moins qu'un tiers des sièges ou plus soient vacants. »
En cas de vacance de siège intervenue entre la date de création de la commune nouvelle et la première réunion du conseil municipal, celui-ci peut procéder à l'élection du maire et des adjoints, sans que tous les sièges soient pourvus, à moins qu'un tiers des sièges ou plus soient vacants. Le premier maire d'une commune nouvelle peut donc, dans ce cas très précis, être élu par un conseil municipal incomplet.
L'exception codifiée à l'article L. 2113-8-1 A du CGCT a été introduite en raison des difficultés spécifiques rencontrées par les communes nouvelles7(*). Celles-ci sont en effet plus fréquemment concernées par un renouvellement intégral de leur conseil municipal, pour deux raisons.
D'une part, il n'est pas possible de faire appel aux « suivants de liste » pour compléter un conseil municipal dans les communes nouvelles, comme en témoigne la jurisprudence du Conseil d'État (voir encadré infra.). En cas de vacance d'un siège de conseiller municipal, l'impossibilité de faire appel au suivant de liste dans les communes nouvelles rend donc obligatoire l'organisation d'un renouvellement intégral du conseil municipal pour élire un nouveau maire par exemple.
L'impossibilité de faire appel aux « suivants de liste » dans les communes nouvelles
Dans le cas où une commune nouvelle est issue de la fusion de plusieurs communes de moins de 1 000 habitants, il n'existe pas de « suivant de liste » et il n'est par conséquent pas possible de compléter le conseil municipal en faisant appel à un « suivant de liste ».
Toutefois, même dans le cas où une commune nouvelle est issue de la fusion de plusieurs communes de plus de 1 000 habitants, il n'est pas possible de faire appel au suivant de liste pour compléter les éventuelles vacances, comme l'a jugé le Conseil d'État8(*) :
« 5. Il résulte des dispositions de l'article L. 2113-7 du code des collectivités territoriales que, si les anciens conseils municipaux l'ont décidé par délibérations concordantes, le conseil municipal d'une commune nouvelle issue de la fusion de plusieurs communes est composé, à titre transitoire jusqu'au premier renouvellement suivant la création de la commune nouvelle, des seuls conseillers municipaux en exercice lors de la fusion. Ces dispositions font obstacle, pendant la période allant de la création de la commune nouvelle au premier renouvellement du conseil municipal suivant cette création, à l'application des dispositions de l'article L. 270 du code électoral permettant, pour les communes de plus de 1 000 habitants, le remplacement des conseillers municipaux dont le siège devient vacant par les suivants de liste.
« 6. Il résulte de ce qui précède que lorsqu'un siège de conseiller municipal devient vacant après la création d'une commune nouvelle et avant le premier renouvellement du conseil municipal suivant cette création, il ne peut être pourvu au remplacement par le suivant de liste. »
D'autre part, il n'est pas non plus procédé à des élections partielles complémentaires pour remplacer les conseillers élus dans les communes de moins de 1 000 habitants ayant fusionné, car comme souligné à l'époque par la rapporteure Agnès Canayer, « cela conduirait à organiser un scrutin sur une partie seulement du territoire communal9(*) ».
Or, la nécessité de procéder à un renouvellement intégral du conseil municipal dans les communes nouvelles pour permettre l'élection du maire (parfois immédiatement après la création de la commune nouvelle, dès l'élection du premier maire) créait des difficultés en raison des conséquences de ce renouvellement intégral sur l'effectif du conseil municipal.
En effet, aux termes des articles L. 2113-7 et L. 2113-8 du CGCT, l'effectif du conseil municipal d'une commune nouvelle nouvellement créé décroit progressivement au gré des renouvellements. Le conseil municipal est en effet composé :
- de l'ensemble des conseillers municipaux en exercice des anciennes communes, si les conseils municipaux des communes concernées le décident par délibérations concordantes avant la création de la commune nouvelle, jusqu'au prochain renouvellement suivant la création de la commune nouvelle ;
- d'un nombre de membres égal à l'effectif légal prévu par l'article L. 2121-2 du CGCT pour une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure après le premier renouvellement du conseil municipal ;
- de l'effectif légal correspondant à la strate démographique de la commune nouvelle après le deuxième renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle.
L'évolution de l'effectif du conseil municipal d'une commune nouvelle de 1 300 habitants, issue de la fusion de deux communes comportant respectivement 1 000 habitants et 300 habitants, est décrite dans le tableau ci-dessous :
|
Effectif après la création de la commune nouvelle |
Effectif après le premier renouvellement |
Effectif après le deuxième renouvellement général |
|
26 conseillers municipaux |
19 conseillers municipaux |
15 conseillers municipaux |
Comme en témoignent les travaux parlementaires10(*), la formule « premier renouvellement du conseil municipal » mentionnée aux articles L. 2113-7 et L. 2113-8 du CGCT doit s'entendre comme « tout renouvellement intégral du conseil municipal intervenant après la création de la commune nouvelle » et peut donc correspondre à une élection partielle intégrale.
Ainsi, avant l'introduction de cette dérogation, dans le cas où une commune nouvelle était obligée de renouveler intégralement son conseil municipal, dès sa création, pour élire un maire, elle voyait immédiatement l'effectif de son conseil municipal chuter. Comme souligné par Agnès Canayer dans son rapport en 2019, « quelques vacances de sièges, voire une seule, peuvent donc conduire à accélérer brutalement la diminution de l'effectif du conseil municipal ».
2. Le dispositif proposé : l'extension de la dérogation introduite en 2019 pour permettre l'élection du maire et des adjoints d'une commune nouvelle par un conseil municipal incomplet jusqu'au premier renouvellement général des conseils municipaux suivant sa création
2.1. En dépit de l'introduction de la dérogation en 2019, les communes nouvelles demeurent confrontées à des difficultés
La dérogation introduite à l'article L. 2113-8-1 A du CGCT en 2019 ne permet pas de résoudre l'intégralité des difficultés liées à la diminution progressive de l'effectif du conseil municipal des communes nouvelles, prévue par les articles L. 2113-7 et L. 2113-8 du CGCT.
Si cette dérogation permet d'éviter de procéder à un renouvellement intégral du conseil municipal en autorisant l'élection du premier maire d'une commune nouvelle par un conseil municipal incomplet - et donc d'éviter une diminution du nombre de conseillers municipaux -, des difficultés subsistent malgré tout, notamment dans le cas où une vacance surviendrait peu de temps après la première réunion du conseil municipal.
Dans cette hypothèse et si une élection du maire ou d'adjoints au maire devait être organisée, un renouvellement intégral du conseil municipal devrait être organisé pour procéder à cette élection, entraînant une baisse du nombre de conseillers municipaux - la dérogation évoquée supra ne pouvant s'appliquer après la première réunion du conseil municipal.
Comme souligné par l'exposé des motifs de la présente proposition de loi, cette situation crée des difficultés en ce qu'elle conduit à évincer très rapidement « des conseillers municipaux qui se sont investis pour la construction de la commune nouvelle » et que « la durée réduite du nouveau mandat rend difficile la définition d'un projet municipal ».
2.2. Le dispositif proposé tend donc à étendre la dérogation existante pour permettre l'élection du maire et des adjoints au maire par un conseil municipal incomplet jusqu'au premier renouvellement général des conseils municipaux
L'article unique de la présente proposition de loi modifie l'article L. 2113-8-1 A du CGCT et tend à permettre au conseil municipal incomplet d'une commune nouvelle d'élire le maire et les adjoints au maire, sans procéder au renouvellement intégral du conseil municipal, à moins qu'un tiers ou plus de ses sièges soient vacants, jusqu'au premier renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle.
Comme l'indique l'exposé des motifs, l'objectif est de permettre, en cas de démission ou de décès du maire d'une commune nouvelle, de procéder à l'élection d'un nouveau maire, sans organiser au préalable un renouvellement intégral du conseil municipal, parfois très rapidement après la création de la commune nouvelle, ce qui aurait pour effet de faire diminuer le nombre de conseillers municipaux et d'écarter rapidement les élus des anciennes communes, qui ont pourtant porté le projet de création de la commune nouvelle.
Sous réserve des décisions de justice ayant force de chose jugée, ce dispositif serait applicable aux communes nouvelles dont le conseil municipal n'a pas fait l'objet d'un renouvellement à la date de publication de la présente loi, c'est-à-dire aux communes nouvelles créées postérieurement au renouvellement général des conseils municipaux de 2020 et n'ayant pas procédé à des élections complémentaires.
3. La position de la commission : soutenir un dispositif qui renforcera l'attractivité des communes nouvelles
La commission a approuvé l'extension de la dérogation prévue par l'article L. 2113-8-1 A du CGCT à laquelle procède la présente proposition de loi et n'a adopté qu'un amendement COM-2 de clarification rédactionnelle de sa rapporteure.
Elle a estimé que cette mesure, bienvenue, garantirait une continuité dans la gouvernance des communes nouvelles en évitant l'organisation prématurée d'élections complémentaires et la diminution de l'effectif des conseils municipaux subséquente.
Au surplus, cette initiative permettra de renforcer l'attractivité des communes nouvelles et d'inciter les communes à fusionner. En l'état du droit, les communes peuvent en effet être réticentes à fusionner en cas de potentiel renouvellement à court terme.
La commission a adopté l'article unique ainsi modifié.
* 2 À noter cependant qu'à partir du 1er janvier de l'année précédant le renouvellement général des conseils municipaux, en cas de vacance du maire ou des adjoints, il n'est procédé aux élections nécessaires que si le conseil municipal a perdu le tiers ou plus de ses membres, ou s'il compte moins de quatre membres.
* 3 CE, 19 janvier 2007, Élection des adjoints au maire de Maurepas, req. n° 289431.
* 4 Le conseil municipal est nécessairement renouvelé dans son ensemble, il ne peut être procédé à une élection partielle complémentaire dans les communes de plus de 1 000 habitants.
* 5 Article L. 258 du code électoral.
* 6 Article L. 2121-2 du CGCT.
* 7 Rapport n° 179 (2018-2019) d'Agnès Canayer sur la proposition de loi visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires, 5 décembre 2018.
* 8 CE, 24 avril 2019, req. n° 426468.
* 9 Rapport n° 179 (2018-2019) d'Agnès Canayer sur la proposition de loi visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires, 5 décembre 2018.
* 10 Lors de la commission mixte paritaire sur la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, la députée Christine Pires Beaune précisait bien qu'« une des modifications proposées permet de prévoir qu'en cas de dissolution du conseil municipal, la modification de la composition du conseil municipal intervient lors de son renouvellement, et non lors du renouvellement général des conseils municipaux suivant ».