Proposition de loi visant à réduire et à encadrer les frais bancaires sur succession

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N° 575

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2023-2024

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 mai 2024

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à réduire et à encadrer les frais bancaires sur succession,

Par M. Hervé MAUREY,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Bernard Delcros, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; M. Michel Canévet,
Mmes Marie-Claire Carrère-Gée, Frédérique Espagnac, M. Marc Laménie, secrétaires ; MM. Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mme Florence Blatrix Contat, M. Éric Bocquet, Mme Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Carole Ciuntu, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (16^ème législ.) :		2056, 2204 et T.A. 246
Sénat :	374 et 576 (2023-2024)

L'ESSENTIEL

Dans la période récente, la régulation et l'encadrement des frais bancaires sur succession ont fait l'objet de nombreuses initiatives parlementaires. Le cas de parents qui s'étaient vus réclamer des frais de 138 euros pour clôturer le livret A de leur enfant de 8 ans décédé en mai 2021 et la publication d'une première étude de l'UFC Que Choisir en octobre 2021 ont appuyé ces démarches.

Ainsi, la proposition de loi n° 309 (2021-2022) du 4 janvier 2022 visant à encadrer les frais bancaires sur succession, présentée par M. Hervé Maurey, énonçait que les frais bancaires et opérations facturés devaient être « en rapport avec les coûts réellement supportés » par les établissements. Plus récemment, deux amendements identiques, respectivement déposés par M. Hervé Maurey et par Mme Vanina Paoli-Gagin, adoptés par le Sénat en janvier 2023 sur la proposition de loi n° 46 (2022-2023) tendant à renforcer la protection des épargnants prévoyaient la gratuité pour les comptes inférieurs à 5 000 euros bénéficiant de la procédure de clôture simplifiée et instituaient, pour les autres cas, un plafonnement à 1 % du montant total des sommes détenues par l'établissement. Face à ces différentes initiatives, le Gouvernement a longtemps indiqué privilégier la solution d'un accord de place entre les acteurs, avant d'admettre son caractère irréaliste.

C'est dans ce contexte que s'inscrit la proposition de loi n° 374 (2023-2024) visant à réduire et à encadrer les frais bancaires sur succession, déposée à l'Assemblée nationale le 16 janvier 2024 par Mme Christine Pirès Beaune. Le 29 février 2024, l'Assemblée nationale a adopté le texte en première lecture, avec modifications, et à l'unanimité.

Le texte étant désormais inscrit à l'ordre du jour du Sénat du mercredi 15 mai 2024, la commission des finances s'est réunie le 7 mai 2024 pour examiner le rapport de M. Hervé Maurey sur ce dispositif qui entend répondre aux difficultés soulevées par l'opacité et la grande disparité des frais prélevés au titre des opérations de succession, en prévoyant un encadrement et notamment trois cas de gratuité.

Soutenant l'encadrement des frais bancaires sur succession prévu à l'article 1^er de la proposition de loi, la commission a adopté deux amendements du rapporteur afin d'assurer l'intelligibilité, la validité juridique et la mise en oeuvre effective du dispositif :

- en procédant à une réécriture globale du dispositif de l'article 1^er, afin notamment de clarifier la structuration du dispositif, de le préciser, de mieux encadrer le renvoi au décret d'application et de prévoir expressément le contrôle par les agents de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ( COM-3) ;

- en adaptant la rédaction de l'article 2, relatif à une demande de rapport d'évaluation, avec celle de l'article 1^er ( COM-4).

La commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

I. LES FRAIS APPLIQUÉS AU TITRE DES OPÉRATIONS DE SUCCESSION CONNAISSENT UNE FORTE HÉTÉROGÉNÉITÉ QUI N'A PU ÊTRE RÉSOLUE PAR LA CONCLUSION D'UN ACCORD ENTRE LES ACTEURS

A. EN L'ABSENCE DE CADRE LÉGAL SPÉCIFIQUE, LES FRAIS ACTUELLEMENT APPLIQUÉS AU TITRE DES OPÉRATIONS DE SUCCESSION SE DISTINGUENT PAR LEUR OPACITÉ, UN COÛT ÉLEVÉ ET UNE DISPARITÉ CERTAINE

Les frais appliqués par les établissements teneurs de comptes au titre des opérations liées aux successions sont évalués en France à un montant annuel total d'environ 125 millions d'euros, voire 200 millions d'euros selon une estimation haute (soit au plus 1 % du total des frais bancaires, compris entre 20 et 25 milliards d'euros par an).

Ces frais se caractérisent par leur opacité, un niveau élevé et une disparité marquée, liées à leur nature très particulière. D'une part, en raison de leur caractère ponctuel, ceux-ci ne font pas l'objet d'une attention particulière de la part des consommateurs. D'autre part, et plus fondamentalement, les successibles, qui en assument la charge en pratique, sont dans l'impossibilité de mettre en concurrence les établissements pour les services associés. Dans ce contexte, les établissements peuvent pratiquer des tarifs très variables, y compris parfois relativement décorrélés de la réalité des coûts supportés.

Selon une étude de l'UFC Que Choisir de février 2024, les frais bancaires acquittés par les héritiers pour une succession de 20 000 euros s'échelonnent entre 80 euros et 527,50 euros. Toutes banques confondues, ces frais s'élevaient à 291 euros en moyenne en 2023, en hausse de 25 % par rapport à 2021 et de 50 % par rapport à 2012. Les frais facturés en France seraient ainsi près de trois fois supérieurs à ceux pratiqués en Belgique et en Italie et même près de quatre fois plus élevés qu'en Espagne.

Les frais bancaires sur succession sont évalués en France à un montant annuel total de 125 millions d'euros.

Les frais pour une succession de 20 000 euros peuvent s'élever jusqu'à 527,50 euros dans certaines banques.

Toutes banques confondues, ces frais s'élèvent en moyenne en France à 291 euros.

125 M€

527,50 €

291 €

Ces frais spécifiques représenteraient ainsi 1 % du total des frais bancaires.	Ce montant est de seulement 80 euros dans d'autres établissements.	Ce niveau est 3 fois supérieur aux montants pratiqués en Belgique et en Italie et 4 fois plus élevé qu'en Espagne.

Si la réalité des opérations effectuées par les établissements de crédit ne saurait être contestée, la justification exacte de ces opérations, tout comme l'importance des coûts associés, apparaissent peu évidentes.

D'après le Conseil supérieur du notariat (CSN), les opérations effectuées par les banques dans le cadre des successions, mises en avant pour justifier les frais appliqués, seraient même en partie redondantes avec les actions réalisées par les notaires.

B. ALORS QUE DE NOMBREUSES INITIATIVES PARLEMENTAIRES ONT APPELÉ À LA RÉGULATION DES FRAIS BANCAIRES SUR SUCCESSION, L'ACCORD DE PLACE PROMIS PAR LE GOUVERNEMENT N'A PAS ABOUTI

1. Plusieurs initiatives parlementaires ont défendu un encadrement des frais bancaires sur succession, sans recueillir le soutien du Gouvernement

La question des frais bancaires sur succession a fait l'objet d'une forte médiatisation à la suite de l'émotion créée par le cas de parents qui s'étaient vus réclamer des frais de 138 euros pour clôturer le livret A de leur enfant de 8 ans décédé en mai 2021. Elle a suscité un certain nombre de réactions parlementaires dans la période récente.

Plusieurs questions écrites ont ainsi interpellé l'exécutif. Dès novembre 2021, M. Hervé Maurey, rapporteur, a attiré l'attention du ministre Bruno Le Maire sur ce sujet, l'interrogeant sur les mesures qu'il comptait prendre pour remédier aux difficultés observées. Dans sa réponse de janvier 2022, le ministre indiquait avoir demandé à ses services, en consultation avec les acteurs bancaires, d'examiner des pistes de réforme en la matière. Celui-ci précisait que le Gouvernement était déterminé à ce que « une solution soit rapidement dégagée dans le cadre des instances de concertation de Place ».

Face à l'absence de « solution rapidement dégagée », M. Hervé Maurey a déposé en janvier 2022 la proposition de loi n° 309 (2021-2022) visant à encadrer les frais bancaires sur succession, qui prévoyait que ces frais devaient être « en rapport avec les coûts réellement supportés ». En septembre, le ministre de l'économie et des finances assurait dans un courrier vouloir faire évoluer les pratiques des banques « d'ici le début de l'automne ».

Dans ce contexte, et en l'absence de toute avancée, deux amendements identiques, respectivement déposés par M. Hervé Maurey et par Mme Vanina Paoli-Gagin, ont été adoptés par le Sénat en janvier 2023 sur la proposition de loi n° 46 (2022-2023) tendant à renforcer la protection des épargnants, et ce malgré l'avis défavorable donné par le Gouvernement. Ces amendements instituaient, d'une part, une gratuité pour les comptes inférieurs à 5 000 euros bénéficiant de la procédure de clôture simplifiée, et, d'autre part, dans les cas non couverts par cette gratuité, un plafonnement à 1 % du montant total des sommes détenues par l'établissement, dans la limite d'un plafond fixé par arrêté du ministre chargé de l'économie.

Lors de l'examen de ces amendements, le ministre délégué Jean-Noël Barrot annonçait la conclusion sous un mois d'un « accord de place engageant pleinement les banques au-delà des exigences légales ». Le ministre délégué déclarait alors espérer « parvenir à un accord de place prévoyant que le plafonnement des frais soit inférieur à 1 % des sommes du compte ». Il n'en a rien été.

2. Alors que des échanges avec les banques ont été initiés à plusieurs reprises par le Gouvernement, les conditions d'un accord de place entre les acteurs n'ont jamais été réunies

D'après la direction générale du Trésor, interrogée par le rapporteur, en 2021 comme en février 2023, les conditions n'ont jamais été réunies pour un accord de place permettant une modération tarifaire de la part des acteurs bancaires.

La piste d'un accord de place s'est avérée une solution illusoire

Au-delà des questions de fond posées par une modération des frais bancaires sur succession, la validité juridique d'un accord de place en matière tarifaire aurait été très incertaine au regard de la prohibition des ententes anticoncurrentielles.

De fait, la conclusion d'un tel accord sur les prix aurait exposé les banques impliquées à des sanctions pécuniaires pouvant atteindre un maximum de 10 % du montant du chiffre d'affaires annuel mondial hors taxes des activités en cause.

II. LA PROPOSITION DE LOI : UN DISPOSITIF LÉGISLATIF ATTENDU DONT LES MODALITÉS DOIVENT ÊTRE CONSOLIDÉES

A. UN ENCADREMENT DES FRAIS ÉQUILIBRÉ, AVEC DES CAS DE GRATUITÉ COUVRANT LES SITUATIONS LES PLUS PROBLÉMATIQUES

L'article 1^er de la proposition de loi institue trois cas de gratuité répondant aux situations les plus critiquées par les consommateurs et par leurs représentants :

- lorsque l'héritier justifie de sa qualité d'héritier dans les conditions de la procédure de clôture des comptes simplifiée, prévues à l'article L. 312-1-4 du CMF, autrement dit soit par la production d'un acte de notoriété, soit par la production d'une attestation signée de l'ensemble des héritiers (cas correspondant aux successions les plus simples) ;

- lorsque le montant total des soldes des comptes est inférieur à un seuil fixé à 5 000 euros (cas correspondant aux successions les plus modestes) ;

- lorsque le détenteur des comptes était mineur à la date du décès.

Ces cas de gratuité devraient ainsi bénéficier à une part importante des clients, qu'il s'agisse des successions les plus modestes (environ 30 % de la population) ou des successions les plus simples.

Dans les autres cas, les opérations liées à la succession pourraient donner lieu à un prélèvement de frais, dont un décret d'application définirait le barème.

Quant aux articles 1^er bis et 2, ceux-ci prévoient respectivement l'application de l'encadrement des frais bancaires sur succession à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles de Wallis et Futuna, et la remise d'un rapport d'évaluation un an après la publication du décret d'application.

B. DES PRÉCISIONS NÉCESSAIRES AFIN D'ASSURER L'INTELLIGIBILITÉ ET LA VALIDITÉ JURIDIQUE DU DISPOSITIF AINSI QUE SA MISE EN oeUVRE EFFECTIVE

Tout d'abord, afin de prévenir toute confusion et assurer le respect des impératifs constitutionnels en matière d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, la structuration de l'article a été refondue afin de distinguer plus clairement les différents cas de gratuité, avec un alinéa dédié pour chacun des trois cas. S'agissant du champ d'application, la mention des comptes visés a été harmonisée. De même, ont été inclus dans le dispositif les frais prélevés par les établissements de paiement, dont les offres attirent un nombre croissant de clients. Par ailleurs, les conditions du cas de gratuité relatif aux successions les plus simples ont été complétées.

Conformément à la mesure votée par le Sénat en janvier 2023, le barème relatif au plafonnement des frais dans les cas non couverts par la gratuité, qui sera déterminé au niveau du décret d'application, a été précisé pour prévoir une limite de 1 % du montant total des soldes des comptes et des produits d'épargne.

En complément, les agents de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) sont expressément habilités à contrôler le respect de ces nouvelles règles.

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE 1er

Encadrement des frais bancaires sur succession et cas de gratuité

Le présent article prévoit d'introduire un nouvel article L. 312-1-4-1 au sein du code monétaire et financier (CMF) afin d'encadrer les frais facturés dans le cadre des opérations de clôture des comptes et des produits d'épargne liées aux successions.

Il s'agit ainsi de répondre aux difficultés soulevées par l'opacité et la grande disparité des frais appliqués par les banques dans le cadre des successions, au titre de certaines opérations administratives et des transferts des avoirs aux héritiers.

Trois cas de gratuité, dans lesquels aucun frais d'aucune nature ne peut être facturé, seraient ainsi institués :

- lorsque l'héritier justifie de sa qualité d'héritier auprès de l'établissement de crédit, teneur des comptes, dans les conditions de la procédure de clôture des comptes simplifiée, prévues à l'article L. 312-1-4 du CMF, autrement dit soit par la production d'un acte de notoriété, soit par la production d'une attestation signée de l'ensemble des héritiers, permettant de garantir qu'il s'agit des successions les plus simples à traiter pour les établissements ;

- lorsque le montant total des soldes des comptes est inférieur à 5 000 euros (cas correspondant aux successions les plus modestes) ;

- lorsque le détenteur des comptes était mineur à la date du décès.

Dans les autres cas, les opérations liées à la succession pourraient donner lieu à un prélèvement de frais, dont un décret d'application définirait le barème.

La commission soutient résolument l'encadrement des frais bancaires sur succession, dont la nature très spécifique ne permet pas une information préalable satisfaisante des consommateurs et une mise en concurrence effective des établissements.

De fait, la présente proposition de loi fait suite à de nombreuses initiatives parlementaires dans la période récente, notamment deux amendements adoptés par le Sénat en janvier 2023 dans le cadre de l'examen de la proposition de loi tendant à renforcer la protection des épargnants, issue des travaux de votre commission (MM. Albéric de Montgolfier et Jean-François Husson, rapporteurs).

Alors que le Gouvernement a longtemps indiqué privilégier la solution d'un accord de place entre les acteurs, il apparaît que les conditions d'un tel accord n'ont jamais été réunies, notamment du fait du risque juridique en l'assimilant à une entente anticoncurrentielle.

Par l'adoption de l'amendement COM-3 du rapporteur, la commission a procédé à une réécriture du présent article afin d'améliorer le dispositif proposé tout en assurant son intelligibilité. L'amendement propose aussi de remplacer le montant de 5 000 euros, plafond en-deçà duquel une succession est considérée comme modeste, par une référence directe au seuil fixé par l'arrêté mentionné au 2° de l'article L. 312-1-4 du code monétaire et financier, relatif à la procédure de clôture des comptes simplifiée, afin d'assurer son adaptation automatique dans le temps.

Par ailleurs, l'amendement prévoit de préciser le barème relatif au plafonnement des frais pouvant être prélevés pour la clôture des comptes et des produits d'épargne des défunts dans les cas non couverts par la gratuité, en instituant, d'une part, une limite de 1 % du montant total des sommes détenues par l'établissement et, d'autre part, un plafond en valeur dont le montant sera fixé par décret.

Enfin, en vue d'assurer la mise en oeuvre effective du dispositif, les agents de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ont été habilités à contrôler le respect des nouvelles règles.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

I. LE DROIT EXISTANT : ALORS QUE LES FRAIS APPLIQUÉS PAR LES BANQUES AU TITRE DES OPÉRATIONS DE SUCCESSION CONNAISSENT UNE FORTE HÉTÉROGÉNÉITÉ, LA SOLUTION D'UNE AUTO-RÉGULATION DU SECTEUR, À TRAVERS UN ACCORD DE PLACE, EST APPARUE ILLUSOIRE

A. EN L'ABSENCE DE CADRE LÉGAL SPÉCIFIQUE, LES FRAIS ACTUELLEMENT APPLIQUÉS AU TITRE DES OPÉRATIONS DE SUCCESSION SE DISTINGUENT PAR UNE OPACITÉ ET UNE DISPARITÉ CERTAINES

1. À la différence d'autres types de frais prélevés par les banques, les frais facturés pour les opérations de succession ne sont soumis à aucun encadrement spécifique

Afin de protéger les publics les plus fragiles financièrement, les frais bancaires ont fait l'objet d'une régulation croissante au cours des deux dernières décennies. C'est ainsi que plusieurs textes, au niveau législatif ou réglementaire, ont introduit des dispositifs de plafonnement pour certains frais particulièrement sensibles pour les consommateurs :

- le décret n° 2007-1611 du 15 novembre 2007 plafonne ainsi les frais bancaires applicables aux incidents de paiement, en fonction du montant concerné et du moyen de paiement utilisé ;

- le décret n° 2013-931 du 17 octobre 2013, pris en application de l'article 52 de la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires, prévoit un double plafonnement, par opération et par mois, pour les commissions d'intervention en cas de dépassement du découvert autorisé, avec un encadrement spécifique bénéficiant aux personnes en situation de fragilité financière ;

- un arrêté du 21 septembre 2015 encadre les frais de gestion des comptes inactifs ;

- le décret n° 2018-1118 du 10 décembre 2018 limite les frais bancaires d'avis à tiers détenteur ;

- la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat impose le remboursement à l'utilisateur des frais perçus au titre des incidents de paiement multiples au-delà du montant correspondant au premier incident.

En complément de ces plafonnements, des obligations particulières ont été mises à la charge des établissements de crédit en vue de réduire le montant des frais appliqués aux publics les plus fragiles. En vertu de la loi n° 013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires et du décret n° 2014-738 du 30 juin 2014, une offre spécifique doit ainsi être proposée aux personnes en situation de fragilité financière, leur permettant de bénéficier de moyens de paiement et de services appropriés à leur situation et de nature à limiter les frais supportés en cas d'incident (dispositif codifié aux articles L. 312-1-3 et R. 312-4-3 du code monétaire et financier).

Cependant, les frais prélevés dans le cadre des opérations de succession ne sont, en revanche, soumis à aucune régulation, alors même que ces frais échappent par nature à une mise en concurrence effective entre les établissements.

2. La nature très particulière des opérations de succession ne permet pas une mise en concurrence effective des établissements au regard des services proposés, aboutissant à une forte disparité tarifaire dont la justification peine à être objectivée

Les frais appliqués par les établissements teneurs de comptes au titre des opérations liées aux successions sont évalués en France à un montant annuel total d'environ 125 millions d'euros^1(*), voire 200 millions d'euros selon une estimation haute^2(*). Alors que le montant tous frais bancaires confondus représenterait 20 à 25 milliards d'euros par an, ces frais spécifiques constitueraient donc au plus 1 % de ce total^3(*).

Si les réseaux bancaires présentent sur leurs plaquettes tarifaires les frais susceptibles de s'appliquer aux opérations de succession, le niveau d'information donné aux clients apparaît hétérogène. Ainsi que le relève la Banque de France, certaines brochures affichent une liste relativement détaillée d'opérations génératrices de frais, alors que d'autres documentations tarifaires présentent des offres sous forme de forfaits^4(*). Dans ce dernier cas, l'information est de fait très limitée et ne saurait éclairer réellement le choix des clients.

Par ailleurs, compte tenu de la nature spécifique des opérations concernées, la transparence des informations tarifaires ne suffit pas à assurer une mise en concurrence effective des établissements, ce qui se traduit par une disparité des frais appliqués suscitant l'incompréhension des consommateurs.

D'une part, les frais prélevés dans le cadre des opérations liées aux successions, en ce qu'ils sont ponctuels et non supportés directement par les clients défunts, ne font pas l'objet d'une attention particulière de la part des consommateurs, que ce soit lors de l'ouverture d'un compte bancaire ou lors de l'actualisation des brochures tarifaires. Selon la Banque de France, les frais liées aux successions « ne (...) paraissent pas être un argument commercial ou un élément de choix entre les banques, notamment au moment de l'ouverture du compte ».

D'autre part, et plus fondamentalement, les successibles, qui assument en pratique la charge de ces frais, ne peuvent mettre en concurrence les établissements pour les services associés, au moment du décès. Comme le souligne la direction générale du Trésor, « par définition, le successible ne peut faire jouer la concurrence en sollicitant par exemple un autre réseau bancaire pour clôturer les comptes du défunt situés dans la banque de ce dernier »^5(*).

Dans ce contexte marqué par un faible degré d'intensité concurrentielle, les établissements peuvent pratiquer des tarifs très variables, relativement décorrélés de la réalité des coûts supportés. Ainsi, alors que les coûts associés au traitement par les banques des opérations de succession dépendent essentiellement de la complexité juridique et patrimoniale des situations en cause, ainsi que de l'état des relations entre les successibles^6(*), la majorité des établissements fixent les frais appliqués en fonction du montant des avoirs et des produits détenus par le défunt.

Selon un échantillonnage réalisé par les services de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) en janvier 2024 et couvrant douze établissements, les frais appliqués par les banques au titre des opérations de succession s'élèvent en moyenne à 259 euros en France, soit plus du double de la moyenne européenne des pays limitrophes (Belgique, Espagne et Italie), estimée à 114 euros^7(*).

Ces observations sont corroborées par une étude de février 2024 de l'UFC Que Choisir, actualisant les résultats d'une précédente étude d'octobre 2021, qui souligne la grande disparité des frais bancaires sur succession en France. D'après cette étude, les frais bancaires acquittés par les héritiers pour une succession de 20 000 euros s'échelonnent, selon les établissements, entre 80 euros et 527,50 euros, soit un rapport de 1 à 6,5. Toutes banques confondues, ces frais s'élevaient en moyenne à 291 euros en 2023^8(*), en hausse d'environ 25 % par rapport à 2021 (soit trois fois plus que l'inflation sur la période) et d'environ 50 % par rapport à 2012. Selon l'UFC Que Choisir, les frais facturés en France seraient ainsi près de trois fois supérieurs à ceux pratiqués en Belgique et en Italie (respectivement 107 euros et 112 euros) et même près de quatre fois plus élevés qu'en Espagne (80 euros)^9(*).

D'après le Conseil supérieur du notariat (CSN), les opérations effectuées par les banques dans le cadre des successions, mises en avant pour justifier les frais appliqués, seraient même redondantes avec les actions réalisées par les notaires. Selon le CSN, la clôture des comptes du défunt s'effectue le plus souvent à la demande du notaire en charge de la succession, en fonction de la situation familiale^10(*). Les fonds sont alors rapatriés à l'office notarial sur le compte de la succession ouvert dans les livres des comptes clients. C'est donc le notaire qui procède au traitement des effets de la succession, à savoir le paiement des factures et le partage entre les ayants-droits. Dans ces conditions, « [le] transfert ne pose généralement aucune difficulté et cette opération ne semble pas être d'une grande complexité »^11(*). De même, la Banque de France relève que « pour nombre de successions, assez simples, la banque n'a à établir que la liste des avoirs au jour du décès et à exécuter les instructions du notaire »^12(*).

Certes, la réalité des opérations effectuées par les établissements de crédit dans le cadre des successions ne saurait être aucunement contestée^13(*), ainsi que l'admettent eux-mêmes les auteurs de la présente proposition de loi. Ces opérations peuvent ainsi recouvrir, selon les cas, la vérification de l'authenticité de l'acte de décès, le gel des avoirs et leur déclaration à l'administration fiscale, les échanges avec le notaire, la désolidarisation éventuelle des comptes joints ou encore le transfert des fonds aux héritiers selon les ordres du notaire.

Néanmoins, la justification exacte des opérations effectuées par les banques, tout comme l'importance des coûts associés, apparaissent peu évidentes, suscitant le plus souvent incompréhension et défiance de la part des consommateurs.

B. ALORS QUE DE NOMBREUSES INITIATIVES PARLEMENTAIRES ONT APPELÉ À LA RÉGULATION DES FRAIS BANCAIRES SUR SUCCESSION DANS LA PÉRIODE RÉCENTE, L'ACCORD DE PLACE RECHERCHÉ PAR LE GOUVERNEMENT N'A PAS ABOUTI

1. Plusieurs initiatives parlementaires ont défendu un encadrement des frais bancaires sur succession, sans recueillir le soutien du Gouvernement qui privilégiait la conclusion d'un accord de place entre les acteurs bancaires

Dans la période récente, la régulation et l'encadrement des frais bancaires sur succession ont fait l'objet de nombreuses initiatives, tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale. Le cas de parents qui s'étaient vus réclamer des frais de 138 euros pour clôturer le livret A de leur enfant de 8 ans décédé en mai 2021 et la publication d'une première étude de l'UFC Que Choisir en octobre 2021 ont appuyé ces initiatives :

- des dizaines de questions écrites de parlementaires issus de différents groupes politiques ;

- la proposition de loi n° 309 (2021-2022) du 4 janvier 2022 visant à encadrer les frais bancaires sur succession, présentée par le rapporteur et plusieurs de ses collègues ;

- des amendements déposés sur des textes en lien avec les frais bancaires - dont celui déposé par Madame Christine Pirès Beaune, députée, sur la proposition de loi n° 4852 portant lutte contre l'exclusion financière et plafonnement des frais bancaires, présentée par Messieurs Bertrand Pancher, Charles de Courson et leurs collègues députés membres du groupe Libertés et Territoires ;

- les amendements identiques n° 1 rect. bis et n° 5 rect. quater, respectivement déposés par le rapporteur et par Madame Vanina Paoli-Gagin, adoptés par le Sénat en janvier 2023 sur la proposition de loi n° 46 (2022-2023) tendant à renforcer la protection des épargnants, présentée par Messieurs Jean-François Husson et Albéric de Montgolfier ;

- la proposition de loi n° 841 du 14 février 2023 relative au plafonnement des frais bancaires lors de la clôture des comptes des défunts, présentée par Monsieur Richard Ramos, député, non inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

En particulier, la proposition de loi n° 309 (2021-2022) portée par le rapporteur - tout comme la présente proposition de loi dans sa version initiale - visait précisément à imposer que les frais bancaires et opérations facturés soient « en rapport avec les coûts réellement supportés » par les établissements. Si un objectif de frais en adéquation avec les coûts réels des banques apparaît conforme à la théorie microéconomique, l'absence à ce jour de données fiables en la matière ne permet pas de retenir une telle solution à court terme.

Dispositif de l'article unique de la proposition de loi n° 309 (2021-2022)
visant à encadrer les « frais bancaires de succession »

Après l'article L. 312-1-4 du code monétaire et financier, il est inséré un article L. 312-2-4-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 312-1-4-1. - Les frais bancaires et opérations facturés aux comptes de paiement et comptes sur livret des clients défunts sont en rapport avec les coûts réellement supportés par les prestataires de services. Un décret pris sur avis du comité consultatif du secteur financier détermine les conditions de leur calcul. »

Aussi, afin de prévoir un encadrement plus intelligible, dont l'application puisse être sans la moindre équivoque, la mise en place d'un plafonnement des frais bancaires sur succession a été portée par les parlementaires, suivant la logique des dispositifs d'encadrement institués pour les autres frais bancaires^14(*).

C'est ainsi que les amendements adoptés par le Sénat, notamment à l'initiative du rapporteur, dans le cadre de l'examen de la proposition de loi n° 46 (2022-2023) tendant à renforcer la protection des épargnants prévoyaient un plafonnement à 1 % du montant total des sommes détenues par l'établissement dans la limite d'un plafond fixé par arrêté du ministre chargé de l'économie.

Extrait du dispositif des amendements identiques n° 1 rect. bis et n° 5 rect. quater sur la proposition de loi n° 46 (2022-2023) tendant à renforcer la protection des épargnants

L'article L. 312-1-4 du code monétaire et financier est ainsi modifié :

1° Au quatrième alinéa, les mots : « et le versement des sommes y figurant » sont remplacés par les mots : « et le versement de l'intégralité des sommes y figurant, sur lesquelles aucuns frais d'aucune nature ne peut être prélevé » ;

2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Dès lors que le montant total des sommes détenues par l'établissement est supérieur au montant fixé par arrêté mentionné au 2°, la clôture des comptes du défunt et le versement des sommes y figurant ne peuvent donner lieu au prélèvement de frais d'un niveau supérieur à 1 % du montant total des sommes détenues par l'établissement dans la limite d'un plafond fixé par arrêté du ministre chargé de l'économie. »

Face à ces différentes initiatives, le Gouvernement a dans un premier temps indiqué privilégier une solution fondée sur l'auto-régulation du secteur, à travers un accord de place entre les acteurs bancaires. Ce faisant, il s'est donc opposé pendant plus de deux ans à l'adoption d'un cadre législatif, qui aurait permis d'apporter une réponse rapide aux difficultés soulevées par l'opacité et la disparité des frais bancaires sur succession.

2. Alors que des échanges avec les banques ont été initiés à plusieurs reprises par le Gouvernement, les conditions d'un accord de place entre les acteurs n'ont jamais été réunies

Depuis le début des initiatives parlementaires sur le sujet de l'encadrement des frais bancaires sur succession et jusqu'à l'examen de la présente proposition de loi à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a mis en avant la solution d'un éventuel accord de place entre les banques pour s'opposer à l'adoption de tout dispositif contraignant, au niveau législatif ou au niveau réglementaire.

Ainsi, en janvier 2022, dans une réponse à une question écrite du rapporteur, le ministre de l'économie, des finances et de la relance affirmait être « conscient des difficultés engendrées par les frais » prélevés à l'occasion d'une succession et avoir « demandé à la direction générale du Trésor, en consultation avec la communauté bancaire et toutes les parties prenantes intéressées, d'examiner des pistes de réforme en la matière ». Le ministre Bruno Le Maire poursuivait en soulignant la détermination du Gouvernement à ce que « une solution soit rapidement dégagée dans le cadre des instances de concertation de Place ».

De même, en janvier 2023, dans le cadre de l'examen au Sénat de la proposition de loi tendant à renforcer la protection des épargnants, le ministre délégué Jean-Noël Barrot indiquait que « une démarche de négociation, en d'autres termes un accord de place engageant pleinement les banques au-delà des exigences légales, est en cours ». Annonçant une réunion des acteurs bancaires pour le mois suivant « afin de finaliser les travaux », le ministre délégué déclarait alors espérer « parvenir à un accord de place prévoyant que le plafonnement des frais soit inférieur à 1 % des sommes du compte ».

Six mois plus tard, dans un courrier de juillet 2023, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique assurait encore le rapporteur de sa vigilance « quant aux pratiques des établissements bancaires » s'agissant des frais appliqués à la clôture de comptes de titulaires décédés. Le ministre Bruno Le Maire notait même à cet égard que « depuis le début de l'année 2023, après les travaux que nous avons menés avec eux, les principaux établissements bancaires ont pu faire évoluer leurs pratiques ». Alors que cette appréciation ne s'appuyait sur aucun élément tangible, le courrier ne faisait aucune mention d'un éventuel accord de place, pourtant promis par le ministre délégué Jean-Noël Barrot lors de sa prise de parole au Sénat.

D'après la direction générale du Trésor, interrogée par le rapporteur, en 2021 comme en février 2023, les conditions n'ont jamais été réunies pour un accord de place.

Au-delà des questions de fond posées par une modération des frais bancaires sur succession, une contrainte juridique majeure a été soulignée par la Fédération bancaire française (FBF), à savoir la prohibition des ententes anticoncurrentielles. Comme le rappelle la FBF, « le droit de la concurrence (...) empêche [la conclusion d'un accord de place]. Il est interdit aux entreprises en général de conduire des actions collectives qui aboutiraient à une entente, ou un accord, pour organiser le fonctionnement ou la tarification de services ».

De fait, la conclusion d'un tel accord sur les prix aurait exposé les banques impliquées à des sanctions pécuniaires individuelles pouvant atteindre un maximum de 10 % du montant du chiffre d'affaires annuel mondial hors taxes des activités en cause (article L. 464-2 du code de commerce)^15(*).

Aussi, le rapporteur s'étonne que le ministère de l'économie ait longtemps défendu la solution d'un accord de place, alors même qu'il était clair que, d'une part, les acteurs n'y étaient pas disposés, et que, d'autre part, le droit de la concurrence limitait fortement, pour ne pas dire annihilait, les marges de manoeuvre en la matière. Néanmoins, il se félicite que le ministère soutienne désormais la voie d'un encadrement législatif des frais bancaires sur succession.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN ENCADREMENT DES FRAIS APPLIQUÉS AU TITRE DES OPÉRATIONS DE SUCCESSION QUI INSTITUE TROIS CAS DE GRATUITÉ

Le présent article insère un nouvel article L. 312-1-4 au sein du code monétaire et financier (CMF), spécialement dédié à l'encadrement des frais facturés au titre des opérations bancaires liées aux successions.

A. AFIN DE RÉPONDRE AUX DIFFICULTÉS LES PLUS ÉVIDENTES, LE DISPOSITIF PROPOSÉ COMPORTE TROIS CAS DE GRATUITÉ, DANS LESQUELS AUCUN FRAIS D'AUCUNE NATURE NE POURRAIT ÊTRE PRÉLEVÉ AU TITRE DES OPÉRATIONS LIÉES AUX SUCCESSIONS

1. Premier cas de gratuité : lorsque l'héritier justifie de sa qualité d'héritier auprès de l'établissement de crédit teneur des comptes dans les conditions de la procédure de clôture des comptes simplifiée (cas correspondant aux successions les plus simples)

L'alinéa 2 du présent article prévoit, à la suite d'un amendement en commission de la rapporteure à l'Assemblée nationale, Madame Christine Pirès Beaune, députée^16(*), un premier cas de gratuité lorsque l'héritier justifie de sa qualité d'héritier auprès de l'établissement de crédit teneur des comptes du défunt dans les conditions prévues au cinquième alinéa de l'article L. 312-1-4 du CMF.

L'article L. 312-1-4 du CMF prévoit en effet une procédure de clôture des comptes simplifiée, par laquelle tout successible en ligne directe peut, sous réserve de justifier de sa qualité d'héritier, obtenir la clôture des comptes du défunt et le versement des sommes y figurant, dès lors que le montant total des sommes détenues par l'établissement est inférieur à un montant fixé par arrêté du ministre chargé de l'économie, actuellement de 5 000 euros^17(*).

Dans ce cadre, le cinquième alinéa de l'article L. 312-1-4 du CMF prévoit deux modalités alternatives pour justifier de la qualité d'héritier :

- d'une part, la production d'un acte de notoriété, soit un acte notarié ;

- d'autre part, la production d'une attestation signée de l'ensemble des héritiers, par laquelle ils attestent qu'il n'existe pas de testament ni d'autres héritiers du défunt ; qu'il n'existe pas de contrat de mariage ; qu'ils autorisent le porteur du document à percevoir pour leur compte les sommes figurant sur les comptes du défunt ou à clôturer ces derniers ; qu'il n'y a ni procès, ni contestation en cours concernant la qualité d'héritier ou la composition de la succession.

Ainsi, suivant l'intention des auteurs de la proposition de loi, ce premier cas de gratuité vise à s'appliquer aux successions les plus simples. Selon les termes du rapport législatif de l'Assemblée nationale, « une succession simple, où le successible justifie de sa qualité d'héritier auprès de la banque sans appui de celle-ci, se rapprocherait d'une clôture classique de compte ou d'un simple transfert, qu'il soit intra ou inter-banques. Dans cette situation, il serait difficile pour les établissements bancaires de justifier un prélèvement lors de la clôture ou lors d'un transfert »^18(*).

Ce cas de gratuité serait ainsi indépendant du montant des avoirs bancaires du défunt. En conséquence, le plafond fixé par arrêté à 5 000 euros pour bénéficier de la procédure de clôture des comptes simplifiée de l'article L. 312-1-4 du CMF ne s'appliquerait pas dans le cadre de la présente disposition.

2. Deuxième cas de gratuité : lorsque le montant total des soldes des comptes est inférieur au seuil de 5 000 euros (cas correspondant aux successions les plus modestes)

L'alinéa 3 du présent article institue un deuxième cas de gratuité lorsque le montant total des soldes des comptes du défunt est inférieur à 5 000 euros.

Plus précisément, l'établissement teneur des comptes ne peut facturer aucun frais au titre des opérations bancaires liées à la succession lorsque le montant total des soldes des comptes de dépôt, des comptes de paiement, des comptes sur livret et, à l'exception du plan d'épargne en actions (PEA), de la valorisation des produits d'épargne générale à régime fiscal spécifique du défunt est inférieur à 5 000 euros.

Les comptes et produits d'épargne visés recouvrent ainsi à la fois les avoirs bancaires réglementés et les avoirs bancaires non réglementés. Le PEA n'est pas pris en compte pour l'appréciation du montant total des avoirs dans la mesure où la valorisation des actions peut fortement fluctuer d'une période à l'autre.

Glossaire des comptes et produits d'épargne concernés par le dispositif

Compte de dépôt

Compte utilisé pour gérer quotidiennement son argent. C'est sur ce compte qu'un client dispose en général d'une carte bancaire et/ou d'un chéquier. Le compte doit être créditeur, sauf accord avec la banque.

On parle également de compte bancaire, compte chèque, compte à vue. Le terme « compte courant » est également utilisé mais de façon impropre.

Compte de paiement

Compte ouvert auprès d'un prestaire de services de paiement (PSP). Il peut s'agir :

- d'un compte bancaire ouvert dans un établissement de crédit ; [Note de la commission des finances : dans ce cas il s'agit d'un compte de dépôt]

- d'un compte ouvert dans un établissement de paiement. Ce compte est alors utilisé exclusivement pour la réalisation d'opérations de paiement et ne peut être débiteur. [Note de la commission des finances : c'est le cas des comptes ouverts auprès de sociétés telles que Compte Nickel ou Revolut]

Compte sur livret ou « Livret bancaire »

Produit d'épargne dont le taux d'intérêt n'est pas réglementé et qui n'est pas soumis à un plafond de dépôts. Les fonds déposés sur ce compte sont disponibles à tout moment. La durée du compte est illimitée ; il peut être clôturé à tout moment par le souscripteur. Les intérêts inscrits sur ce compte sont assujettis à l'impôt et aux prélèvements sociaux.

Produit d'épargne générale à régime fiscal spécifique ou « Épargne réglementée »

On appelle épargne réglementée un ensemble de produits d'épargne (comptes et livrets) dont les conditions de fonctionnement sont fixées par les pouvoirs publics.

Ces conditions de fonctionnement concernent : la rémunération, une fiscalité incitative, les montants plafonds d'épargne, des conditions d'ouverture ou de clôture, etc.

Les pouvoirs publics ont également déterminé la destination des fonds collectés sur ces livrets et comptes (par exemple, financement du logement social pour le livret A, financement de projets en faveur des petites et moyennes entreprises et des travaux liés à l'économie d'énergie pour le livret de développement durable, etc.).

Ces comptes et livrets sont définis dans le code monétaire et financier sous la dénomination « produits d'épargne générale à régime fiscal spécifique ».

Source : commission des finances d'après le comité consultatif du secteur financier

3. Troisième cas de gratuité : lorsque le détenteur des comptes était mineur à la date du décès

L'alinéa 3 du présent article institue, également à la suite d'un amendement en commission de la rapporteure à l'Assemblée nationale, un troisième cas de gratuité lorsque le détenteur des comptes était mineur à la date du décès, sans limite de montant. Alors que plusieurs banques se sont déjà engagées à pratiquer cette gratuité, l'inscription de celle-ci dans la loi doit permettre de sécuriser et de généraliser cette pratique.

B. UN RENVOI TRÈS LARGE AU POUVOIR RÉGLEMENTAIRE POUR L'ENCADREMENT DES FRAIS POUVANT ÊTRE PRATIQUÉS DANS LES AUTRES CAS NON COUVERTS PAR LA GRATUITÉ

1. La suppression de la référence aux coûts réels, initialement prévue par la proposition de loi, n'a pas été compensée par l'introduction d'un critère alternatif permettant d'encadrer le renvoi au décret d'application pour les cas ne bénéficiant pas de la gratuité

Aux termes de l'alinéa 4 du présent article, un décret, pris après avis du comité consultatif de la législation et de la réglementation financières, devrait, dans les autres cas que ceux induisant la gratuité en cas de décès du titulaire du compte, définir « les modalités de détermination du seuil et du plafonnement des frais pouvant être prélevés ».

Dans sa version initiale, la présente proposition de loi prévoyait que les frais bancaires et opérations facturés aux comptes des défunts, pour les cas non couverts par la gratuité, devaient être « en rapport avec les coûts réellement supportés par les établissements de crédit teneurs desdits comptes ». Il s'agissait de rétablir une proportionnalité de principe entre le service délivré et le prix facturé. Dans cette optique, le décret d'application devait préciser les modalités pratiques et notamment la méthodologie de calcul des coûts réels.

Cependant, cette référence a été écartée dans le cadre de l'examen de la proposition de loi à l'Assemblée nationale, à la suite d'un amendement en commission de la rapporteure. En effet, d'après les travaux préparatoires conduits par celle-ci, en lien avec les services de la direction générale du Trésor, il est apparu que le calcul au coût réel serait très difficile à déterminer et à contrôler au sein des banques.

Interrogée par le rapporteur^19(*), la direction générale du Trésor a précisé qu'elle « ne [disposait] pas des moyens de contrôler comptablement » les coûts réellement supportés par les banques et « de formuler une analyse des marges en coût complet », ces données étant de surcroît couvertes par le secret des affaires. De même, la Banque de France a estimé que la notion de coûts réels pourrait être difficile à définir et amener les établissements bancaires à adopter des interprétations différentes, avec le risque de créer des effets de bord et de conduire à une augmentation des frais bancaires sur succession actuellement appliqués.

Dans ces conditions, la référence aux coûts réels a donc été supprimée dans le cadre de l'examen à l'Assemblée nationale, mais le renvoi au décret d'application a été conservé, sans pour autant prévoir un critère ou un montant alternatif permettant d'encadrer l'intervention du pouvoir réglementaire.

2. Un renvoi qui réserve une grande latitude au pouvoir réglementaire

De fait, aux termes de l'alinéa 4 du présent article, le renvoi au décret d'application vise non seulement la définition des modalités de détermination du seuil et du plafonnement des frais dans les cas non couverts par la gratuité, mais également la détermination des « conditions d'application du premier alinéa ».

Ainsi, le décret définirait les conditions d'application du cas de gratuité correspondant aux successions les plus simples, pourtant déjà détaillées à l'article L. 312-1-4 du CMF.

Interrogée sur ce point par le rapporteur, la direction générale du Trésor a indiqué que le caractère « simple » des successions concernées devrait faire l'objet d'une définition précise dans le cadre du décret d'application afin de le sécuriser sur le plan juridique et de qualifier les cas simples ouvrant droit à gratuité au-dessus du seuil de 5 000 euros (succession en ligne directe, nombre limité de produits bancaires à clôturer, absence de bien immobilier, etc.).

Dans cette optique, le décret d'application viendrait donc compléter les conditions prévues à l'article L. 312-1-4 du CMF au titre de la procédure de clôture des comptes simplifiée, à savoir la production d'un acte de notoriété ou d'une attestation signée de l'ensemble des héritiers.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN ENCADREMENT ATTENDU DONT L'INTELLIGIBILITÉ, LA VALIDITÉ JURIDIQUE ET L'ÉVOLUTION DANS LE TEMPS DOIVENT ÊTRE CONSOLIDÉES

A. UN ENCADREMENT INDISPENSABLE DES FRAIS LIÉES AUX OPÉRATIONS DE SUCCESSION, AVEC UN DISPOSITIF PROPOSÉ ÉQUILIBRÉ DONT LE CHAMP D'APPLICATION GAGNERAIT À ÊTRE PRÉCISÉ

1. Un encadrement nécessaire et équilibré des frais bancaires sur succession, avec des cas de gratuité couvrant les situations les plus problématiques

L'encadrement proposé des frais liées aux opérations de successions constitue un dispositif que l'on peut qualifier de raisonnablement ambitieux, en ce qu'il institue trois cas de gratuité correspondant aux situations les plus critiquées par les consommateurs et leurs représentants.

À cet égard, il convient de souligner que la présente proposition de loi va plus loin :

- d'une part, que la proposition de loi n° 309 (2021-2022) portée par le rapporteur, qui ne prévoyait pas de cas de gratuité ;

- d'autre part, que les deux amendements identiques n° 1 rect. bis et n° 5 rect. quater, respectivement déposés par le rapporteur et par Madame Vanina Paoli-Gagin, adoptés par le Sénat en janvier 2023 sur la proposition de loi n° 46 (2022-2023) tendant à renforcer la protection des épargnants. Ces amendements introduisaient une gratuité uniquement pour les situations relevant de la procédure de clôture des comptes simplifiée, dans la limite du plafond applicable à cette procédure, fixé par arrêté du ministre chargé de l'économie, soit 5 000 euros.

S'agissant du cas de gratuité correspondant aux successions les plus modestes, le seuil de 5 000 euros apparaît relativement approprié.

En effet, d'après les données les plus récentes de la Banque de France^20(*), datant d'avril 2023, la répartition des encours moyens des dépôts bancaires par tête est la suivante :

- 9 950 euros pour les cinq premiers déciles de patrimoine net (ce qui correspond au montant moyen d'encours pour les 50 % les moins bien dotés en patrimoine) ;

- 19 000 euros pour le décile 6 de patrimoine net ;

- 25 000 euros pour le décile 7 de patrimoine net ;

- 34 000 euros pour le décile 8 de patrimoine net ;

- 45 750 euros pour le décile 9 de patrimoine net ;

- 85 600 euros pour le décile 10 de patrimoine net (ce qui correspond au montant moyen d'encours pour les 10 % les mieux dotés en patrimoine).

Ainsi, selon les estimations du rapport législatif de l'Assemblée nationale, corroborées par la direction générale du Trésor, un seuil de 5 000 euros d'encours comprenant les dépôts et les livrets réglementés et non réglementés permettrait de faire bénéficier de la gratuité des opérations liées aux successions les trois premiers déciles des ménages français, soit 30 % de la population.

En effet, d'après les données de l'enquête Histoire de vie et Patrimoine 2017-2018 de l'Insee^21(*), le montant moyen par tête des avoirs bancaires réglementés et non réglementés (correspondant au champ du dispositif de la présente proposition de loi) est de :

- 4 954 euros pour le troisième décile ;

- 10 854 euros pour le quatrième décile ;

- environ 11 000 euros pour le cinquième décile.

Ainsi, le montant moyen de patrimoine financier liquide transmis lors d'une succession en France représenterait environ 10 000 euros^22(*).

Plus encore, concernant les 70 % de la population restants, mieux dotés en patrimoine, le cas de gratuité relatif aux successions les plus simples vise à exclure tout prélèvement de frais pour les successions ne présentant pas de difficulté particulière pour les établissements teneurs des comptes, suivant les conditions prévues à l'article L. 312-1-4 du CMF.

Comme l'indique le rapport législatif de l'Assemblée nationale, l'objectif est bien d'assurer une adéquation, certes indirecte, entre le service délivré par la banque et le prix facturé, en dépit de la suppression de la référence aux coûts réels : « au-delà de 5 000 euros, c'est (...) la notion de complexité qui va s'imposer pour justifier ces frais et non plus celle de coûts réels, mais l'objectif demeure identique : il s'agit, par cette dichotomie entre opérations simples et opérations complexes, de corréler plus étroitement les frais prélevés à la réalité des services assurés par les banques et aux coûts de gestion associés »^23(*).

Enfin, concernant le cas de gratuité spécifique aux mineurs à la date du décès, celui-ci permettra de généraliser une pratique qui, d'après les éléments recueillis par le rapporteur dans le cadre de ses travaux préparatoires, apparaît encore inégale.

Ainsi, selon l'échantillonnage réalisé par l'ACPR, 5 établissements bancaires sur 12 étudiés, soit une proportion de 42 %, pratiquent la gratuité pour les comptes détenus par un défunt mineur. Dans le même sens, l'UFC Que Choisir constate, à partir des données du site Money Vox, que 47 établissements sur 125, soit seulement 38 %, indiquent pratiquer une telle gratuité. Néanmoins, d'après la Fédération bancaire française, l'ensemble des principaux acteurs du secteur bancaire appliquerait aujourd'hui la gratuité dans les cas où le défunt était mineur à la date du décès. Pour des raisons opérationnelles, cette gratuité pourrait, dans le cas de certains établissements, être appliquée par le biais d'un remboursement ultérieur au prélèvement des frais.

2. Le champ d'application du dispositif pourrait être précisé afin d'inclure clairement les établissements de paiement

Ainsi que l'ont souligné plusieurs personnes entendues, une expression générale telle que « opérations bancaires liées à la succession » permet d'inclure l'ensemble des services et des actions réalisés par la banque en lien avec la clôture des comptes du défunt. De fait, il serait difficile voire contre-productif de prévoir, au niveau législatif, une liste exhaustive de services et d'actions, avec le risque d'un déport des frais facturés vers une action connexe à la clôture mais nécessaire pour y parvenir (qui n'aurait pas été mentionnée dans la liste).

Pour autant, et suivant une observation formulée par la Banque de France, le rapporteur entend aller plus loin dans cette logique englobante, en supprimant le terme « bancaire ».

En effet, une telle suppression présente un double intérêt :

- d'une part, les autres établissements concernés par les successions, notamment les établissements de paiement, seront bien soumis au dispositif d'encadrement des frais ;

- d'autre part, les autres frais liés à la succession, en particulier certains frais dits « administratifs », seront également inclus.

Ainsi, l'amendement COM-3 présenté par le rapporteur vise, de manière globale mais rigoureuse, l'ensemble des « opérations liées à la clôture des comptes et des produits d'épargne du défunt » tels que mentionnés au 2° du présent article.

B. DES PRÉCISIONS RÉDACTIONNELLES NÉCESSAIRES AFIN D'ASSURER L'INTELLIGIBILITÉ ET LA VALIDITÉ JURIDIQUE DU DISPOSITIF, Y COMPRIS SON ÉVOLUTION DANS LE TEMPS

1. La présentation des trois cas de gratuité pourrait être améliorée, notamment s'agissant du cas de gratuité correspondant aux successions « simples »

La structuration du présent article apparaît loin d'être évidente, en particulier s'agissant de l'articulation des trois cas de gratuité, qui sont mentionnés de manière relativement peu claire dans deux alinéas différents (l'alinéa 2 et l'alinéa 3).

Ainsi, il est notamment ressorti des échanges avec les auditionnés un risque de confusion entre :

- d'une part, le cas de gratuité correspondant aux successions les plus simples, qui ne serait pas soumis au plafond de 5 000 euros, pourtant fixé par l'arrêté du 7 mai 2015 au titre de l'application de la procédure de clôture des comptes simplifiée prévue à l'article L. 312-1-4 ;

- et, d'autre part, le cas de gratuité correspondant aux successions les plus modestes, qui se verrait appliquer un plafond de 5 000 euros, fixé directement au niveau législatif.

Or il importe au législateur de respecter l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, consacré par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999^24(*).

Aussi, afin de prévenir toute confusion et assurer le respect des impératifs constitutionnels, l'amendement COM-3 présenté par le rapporteur procède à une réécriture globale du présent article.

Suivant la rédaction proposée par cet amendement, la structuration en alinéas du présent article distinguera plus clairement les différents cas de gratuité, avec un alinéa dédié pour chacun des trois cas, de même pour l'encadrement relatif aux frais pouvant être prélevés dans les cas non couverts par la gratuité. Enfin, un sixième et dernier alinéa sera réservé au champ du décret d'application.

2. L'insertion de précisions afin d'encadrer le champ d'intervention du pouvoir réglementaire

Le caractère très large du renvoi au décret d'application ne saurait être satisfaisant, eu égard non seulement à la validité juridique du dispositif proposé mais aussi pour éviter que le décret ne restreigne trop l'encadrement souhaité par le législateur.

Du point de vue de la validité juridique du dispositif envisagé, il convient de souligner que le régime des obligations civiles et commerciales relève du domaine de la loi, en application de l'article 34 de la Constitution.

Or, en vertu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et au risque d'une censure pour incompétence négative, il incombe au législateur d'adopter des « dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques (...) sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi ».^25(*) Tel n'est pas le cas lorsque la loi « [abandonne] au pouvoir réglementaire la détermination du champ d'application de la règle qu'elle pose »^26(*).

Au-delà, une latitude trop grande laissée au pouvoir réglementaire risquerait de priver de base légale le décret d'application, lequel pourrait dès lors être annulé au contentieux pour avoir ajouté des conditions non prévues par la loi. Par ailleurs, il convient d'éviter que le décret vide le dispositif législatif d'une partie de sa substance. Cette inquiétude a été expressément mise en avant par l'UFC Que Choisir qui indique que « l'absence totale de critères à prendre en compte pour établir les plafonds mentionnés au dernier alinéa de l'article peut être problématique »^27(*).

Aussi, afin de prendre en compte ces exigences à la fois juridiques et de fond, l'amendement COM-3 reprend la limite de 1 % du montant total des soldes des comptes et des produits d'épargne du défunt, adoptée par le Sénat le 31 janvier 2023 dans le cadre de l'examen de la proposition de loi tendant à renforcer la protection des épargnants, afin de fixer au niveau législatif un plafond maximal pour les frais pouvant être prélevés dans les cas non couverts par la gratuité.

La limite de 1 % représentant un pourcentage maximal, il est renvoyé au décret d'application le soin de définir un barème, qui devra être dégressif, en fonction du montant total des soldes des comptes et des produits d'épargne du défunt. À cet égard, le rapporteur tient à souligner le caractère maximal de cette limite de 1 %. Il n'est nullement question de prévoir que ce pourcentage s'applique à l'ensemble ou même à la majorité des successions non couvertes par la gratuité.

De surcroît, ce premier plafond de 1 % sera complété par un second plafond en valeur, qui sera déterminé par le pouvoir réglementaire. Ainsi, l'application de ce double plafonnement ne saurait conduire à ce que les frais prélevés soient supérieurs aux niveaux actuels.

Aussi, selon les données de la Banque de France et de l'Insee précitées, près de 80 % des consommateurs acquitteraient au maximum, dans le cadre du dispositif proposé, 200 euros de frais pour les opérations liées à la clôture des comptes et produits d'épargne de leur proche défunt. Ce double plafonnement, en pourcentage et en valeur, constitue donc une protection majeure pour nos concitoyens.

De même, s'agissant du cas de gratuité relatif aux successions les plus simples à traiter pour les établissements, une référence expresse à l'absence de complexité manifeste a été introduite à la suite des échanges du rapporteur avec les services du ministère de l'économie. Les critères d'appréciation de cette notion devront être détaillés par le décret d'application de manière restrictive.

De fait, dans la version du texte transmise au Sénat, l'absence d'une telle référence présentait une contradiction avec le champ du renvoi prévu pour le décret. Selon cette version, le décret devait en effet « [déterminer] les conditions d'application » du cas de gratuité relatif aux successions les plus simples. Or, en l'absence de toute référence au niveau législatif pour orienter le pouvoir réglementaire, le décret n'aurait pas été en mesure, au regard des exigences constitutionnelles, de préciser le champ d'application du cas de gratuité correspondant.

À cet égard, il convient de relever que la notion de « complexité manifeste » n'est pas inconnue en droit des successions. Ainsi, le 2° de l'article 5 de la loi n° 2019-786 du 26 juillet 2019 relative à la Polynésie française prévoit expressément que le partage judiciaire des successions ouvertes sur ce territoire peut se faire par souche, et non par tête, dès lors que la masse partageable comprend des biens immobiliers dépendant de plusieurs successions et lorsque ces biens « ne peuvent être facilement partagés ou attribués par tête compte tenu de la complexité manifeste à identifier, localiser ou mettre en cause l'ensemble des indivisaires dans un délai et à un coût raisonnables ».

Cette disposition a récemment été reprise, pour les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution (départements et régions de la Guadeloupe et de la Réunion, collectivités uniques de Guyane et de Martinique, département de Mayotte) et les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, à l'article 2-1 de la loi n° 2018-1244 du 27 décembre 2018 visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer, concernant les successions ouvertes depuis plus de dix ans (introduit par l'article 51 de la loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 visant à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé et des grandes opérations d'aménagement).

3. La nécessité de prévoir l'évolution dans le temps du cas de gratuité pour les successions les plus modestes

Le niveau du seuil de gratuité institué pour les successions les plus modestes, à savoir 5 000 euros, apparaît pertinent.

Pour autant, l'inscription d'un seuil en valeur absolue au niveau législatif ne permet pas de prendre en compte, de manière directe et immédiate, l'évolution dans le temps de la conjoncture économique, notamment l'inflation ou le niveau des salaires.

Aussi, afin de prévoir au niveau législatif une évolution dynamique du seuil de gratuité institué pour les successions relatives à des montants modestes et en cohérence avec la piste privilégiée par la rapporteure à l'Assemblée nationale^28(*), l'amendement COM-3 présenté par le rapporteur supprime la référence à un seuil en valeur absolue au profit d'un renvoi au montant mentionné au 2° de l'article L.312-1-4 du code monétaire et financier, relatif à la procédure de clôture des comptes simplifiée. Ce montant, fixé à 5 000 euros par l'arrêté du 7 mai 2015, est indexé annuellement sur l'inflation, représentant ainsi 5 909,95 euros en avril 2024^29(*).

4. Une mise en oeuvre qui sera dûment contrôlée

En vue d'assurer la mise en oeuvre effective du dispositif d'encadrement des frais sur succession, l'amendement COM-3 présenté par le rapporteur, en lien avec les services du ministère de l'économie, prévoit expressément l'habilitation des agents de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) à contrôler le respect des nouvelles règles.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 1er bis (nouveau)

Coordination Outre-mer

Le présent article prévoit l'application de l'encadrement des frais bancaires sur succession à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles de Wallis-et-Futuna, territoires régis par un principe de spécialité législative.

Cette disposition paraît dès lors bienvenue.

La commission a adopté cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LA NOUVELLE-CALÉDONIE, LA POLYNÉSIE FRANÇAISE ET LES ÎLES DE WALLIS-ET-FUTUNA SONT DÉJÀ SOUMISES AUX DISPOSITIONS DE L'ARTICLE L. 3121-4 DU CODE MONÉTAIRE ET FINANCIER

A. LA NOUVELLE-CALÉDONIE, LA POLYNÉSIE FRANÇAISE ET LES ÎLES DE WALLIS-ET-FUTUNA SONT RÉGIES PAR UN PRINCIPE DE SPÉCIALITÉ LÉGISLATIVE

En application des articles 73 et 74 de la Constitution, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna sont soumises au principe de spécialité législative.

En vertu de ce principe, une disposition législative ne s'applique localement à ces territoires que si la loi le prévoit expressément. En conséquence, l'État y étant compétent en matière de monnaie et de services financiers, le code monétaire et financier (CMF) comporte des dispositions explicites détaillant les conditions de son application dans ces trois territoires.

Ainsi, la liste des dispositions du CMF applicables à chacun de ces territoires figure respectivement :

- pour la Nouvelle-Calédonie, au tableau du second alinéa du I de l'article L. 752-2 du CMF ;

- pour la Polynésie française, au tableau du second alinéa du I de l'article L. 753-2 du CMF ;

- pour les îles de Wallis et Futuna, au tableau du second alinéa du I de l'article L. 754-2 du CMF.

B. LA PROCÉDURE DE CLÔTURE DES COMPTES SIMPLIFIÉE PRÉVUE À L'ARTICLE L. 312-1-4 DU CODE MONÉTAIRE ET FINANCIER S'APPLIQUE DÉJÀ À CES TROIS TERRITOIRES

Plus particulièrement, il convient de noter que la procédure de clôture des comptes simplifiée, définie à l'article L. 312-1-4 du CMF, figure à la sixième ligne des tableaux du second alinéa du I des articles L. 752-2, L. 753-2 et L. 754-2 du même code correspondant respectivement aux dispositions applicables à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles de Wallis et Futuna.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : L'APPLICATION DE L'ENCADREMENT DES FRAIS BANCAIRES SUR SUCCESSION À LA NOUVELLE-CALÉDONIE, À LA POLYNÉSIE FRANÇAISE ET AUX ÎLES DE WALLIS-ET-FUTUNA

Le présent article a été introduit par un amendement de séance à l'Assemblée nationale, déposé par Monsieur Philippe Dunoyer et plusieurs de ses collègues députés, afin de prévoir l'application du dispositif d'encadrement des frais bancaires sur succession, défini à l'article 1 de la présente proposition de loi, aux trois territoires de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et des îles de Wallis-et-Futuna.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE COORDINATION OUTRE-MER BIENVENUE

Le présent article ne pose aucune difficulté particulière sur le fond.

Selon les auteurs de l'amendement, « dans le Pacifique, où opèrent de nombreuses banques filiales des banques nationales, les mêmes dérives qu'en métropole sont constatées en matière de frais bancaires sur les successions ». Cette affirmation est corroborée par l'Institut d'Émission d'Outre-Mer (IEOM), qui relève que la tarification des frais prélevés à l'occasion d'une succession dans les collectivités d'outre-mer « est comme en métropole très hétérogène »^30(*).

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 2 (nouveau)

Remise d'un rapport d'évaluation

Le présent article, introduit à l'Assemblée nationale, prévoit la remise d'un rapport d'évaluation par le Gouvernement au Parlement portant sur l'impact du dispositif d'encadrement sur l'évolution des frais bancaires sur succession. Remis dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur du décret d'application prévu à l'article 1^er, ce rapport devrait notamment s'appuyer sur les travaux du comité consultatif du secteur financier.

Une évaluation après une année de mise en oeuvre de ces nouvelles règles pourrait effectivement être utile. Le rapport permettra en particulier d'apprécier si les critères retenus par voie réglementaire pour déterminer les cas dans lesquels les frais peuvent être prélevés dans les cas non couverts par la gratuité sont appropriés ou non.

Par l'adoption de l'amendement COM-4, la commission a procédé à une coordination afin d'adapter la rédaction du présent article avec celle de l'article 1^er.

La commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.

I. LE DROIT EXISTANT : L'ABSENCE D'ENCADREMENT DES FRAIS BANCAIRES SUR SUCCESSION SE TRADUIT PAR UNE FORTE DISPARITÉ TARIFAIRE

Il est ici renvoyé au commentaire de l'article 1^er de la présente proposition de loi.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA REMISE D'UN RAPPORT D'ÉVALUATION SUR L'ÉVOLUTION DES FRAIS BANCAIRES SUR SUCCESSION PROPOSÉE PAR LA PROPOSITION DE LOI

Le présent article a été introduit par un amendement de commission de Madame Marie-Christine Dalloz et plusieurs de ses collègues députés, complété ensuite en séance.

Cet article prévoit la remise d'un rapport d'évaluation par le Gouvernement au Parlement portant sur l'impact du dispositif d'encadrement proposé par la présente proposition de loi, sur l'évolution des frais bancaires sur succession.

Remis dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur du décret d'application prévu à l'article 1^er de la proposition de loi, ce rapport devrait notamment s'appuyer sur les travaux du comité consultatif du secteur financier.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN RAPPORT RESTITUANT LES RÉSULTATS D'UNE ÉVALUATION UTILE ET DONT LA RÉDACTION DOIT ÊTRE ADAPTÉE COMPTE TENU DES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION À L'ARTICLE 1^ER 

Comme le rapporteur a pu s'en rendre compte à travers ses travaux préparatoires, un certain nombre de données ne sont pas accessibles à ce jour, notamment s'agissant du nombre de comptes déjà concernés par la gratuité, que ce soit les comptes bénéficiant du cas de gratuité correspondant aux successions les plus simples ou ceux bénéficiant du cas de gratuité correspondant aux successions les plus modestes.

En conséquence, le rapporteur soutient cette mesure visant à assurer une plus grande transparence, laquelle permettra, dans un délai raisonnable d'un an à compter de l'entrée en vigueur du décret d'application, d'évaluer l'efficacité de l'encadrement législatif prévue par la proposition de loi. Il sera également l'occasion de vérifier que les critères retenus au niveau règlementaire pour définir les frais pouvant être prélevés dans les cas non couverts par la gratuité.

L'amendement COM-4 présenté par le rapporteur propose d'adapter la rédaction du présent article à celle de l'article 1^er, en visant « les frais appliqués dans le cadre des opérations liées à la clôture des comptes et des produits d'épargne du défunt ».

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 7 mai 2024 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a examiné le rapport de M. Hervé Maurey sur la proposition de loi n° 374 (2023-2024) visant à réduire et à encadrer les frais bancaires sur succession.

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons ce matin le rapport de M. Hervé Maurey sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à réduire et à encadrer les frais bancaires sur succession.

M. Hervé Maurey, rapporteur. - Parmi les différents types de frais bancaires, les frais appliqués dans le cadre des opérations de succession se distinguent par leur disparité, leur coût élevé et leur manque de transparence, suscitant incompréhension et défiance de la part d'un grand nombre de consommateurs.

Ces frais représenteraient un montant annuel total estimé entre 125 et 200 millions d'euros, soit environ 1 % de l'ensemble des frais bancaires prélevés en France. Si ce montant peut sembler marginal au regard de l'activité des banques, les sommes prélevées pour une succession donnée peuvent être significatives, notamment pour les successions les plus modestes. Selon une étude récente de l'UFC-Que Choisir, les frais bancaires acquittés par les héritiers pour une succession de 20 000 euros peuvent s'élever jusqu'à 527,50 euros dans certains établissements, contre seulement 80 euros dans d'autres.

Avec une moyenne de 291 euros en 2023, en hausse de 25 % par rapport à 2021, et de 50 % par rapport à 2012, les frais bancaires facturés en France au titre des opérations liées aux successions seraient trois fois supérieurs à ceux qui sont pratiqués en Belgique et en Italie, et même quatre fois plus élevés qu'en Espagne.

Cette question a été très médiatisée par l'émotion créée par le cas de parents qui se sont vu réclamer des frais de 138 euros pour clôturer le livret A de leur enfant de huit ans décédé en mai 2021. Elle a suscité un certain nombre de réactions et d'initiatives parlementaires.

Plusieurs questions écrites ont ainsi interpellé l'exécutif. Dès novembre 2021, j'ai appelé l'attention du ministre Bruno Le Maire sur ce sujet et l'ai interrogé sur les mesures qu'il comptait prendre pour remédier aux difficultés observées. Dans sa réponse de janvier 2022, le ministre indiquait avoir demandé à ses services, en consultation avec les acteurs bancaires, d'examiner des pistes de réforme en la matière. Celui-ci précisait que le Gouvernement était déterminé à ce que « une solution soit rapidement dégagée dans le cadre des instances de concertation de place ».

Face à l'absence de « solution rapidement dégagée », pour reprendre l'expression du ministre, j'ai déposé en janvier 2022 une proposition de loi visant à encadrer les « frais bancaires de succession », afin de prévoir que ces frais soient « en rapport avec les coûts réellement supportés ». En septembre 2022, Bruno Le Maire m'assurait vouloir faire évoluer les pratiques des banques « d'ici au début de l'automne » de la même année.

En l'absence de toute avancée, j'ai déposé, en janvier 2023, un amendement sur la proposition de loi tendant à renforcer la protection des épargnants. Le dispositif proposé prévoyait la gratuité pour les comptes inférieurs à 5 000 euros bénéficiant de la procédure de clôture simplifiée et instituait, pour les autres cas, un plafonnement à 1 % du montant total des sommes détenues par l'établissement. Cet amendement, tout comme l'amendement identique déposé par notre collègue Mme Vanina Paoli-Gagin, a été adopté par le Sénat, malgré l'avis défavorable donné par le Gouvernement. Lors de l'examen de ces amendements, le ministre M. Jean-Noël Barrot annonçait la conclusion sous un mois d'un accord de place qui, je cite les propos du ministre au banc, devait « engager pleinement les banques ».

Alors que la voie d'un tel accord de place s'est révélée illusoire, je me réjouis que Mme Christine Pires Beaune ait pris l'initiative, avec ses collègues députés socialistes, de porter à nouveau cette question devant le Parlement. Je me réjouis également que le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique ait finalement jugé, dans un tweet en date du 20 février dernier, qu'il fallait mettre un terme à cette situation, je cite le ministre, « révoltante » et « inacceptable ». J'ajoute que le Gouvernement a longtemps privilégié la solution d'un accord de place entre les acteurs bancaires. Or leurs représentants m'ont indiqué en audition qu'un tel accord n'a jamais été envisagé, car il aurait été manifestement contraire au droit de la concurrence. Celui-ci prohibe en effet les ententes sur les prix, sous peine de sanctions pécuniaires pouvant aller jusqu'à 10 % du chiffre d'affaires des activités concernées.

Conscient de la qualité des travaux réalisés par Mme la rapporteure à l'Assemblée nationale, en lien avec les services du ministère de l'économie, j'ai donc abordé cette proposition de loi avec la volonté d'aboutir à un vote conforme. En effet, le dispositif proposé m'apparaît tout à fait équilibré dans sa conception, en ce qu'il institue trois cas de gratuité permettant de couvrir les situations les plus problématiques du point de vue des consommateurs.

Néanmoins, à la suite des échanges techniques que j'ai pu avoir avec la direction générale du Trésor et la Banque de France, il m'a semblé nécessaire de conforter l'intelligibilité et la validité juridique de l'encadrement proposé, afin d'assurer sa mise en oeuvre effective. C'est ainsi que je vous présenterai deux amendements concernant l'article 1^er et l'article 2 de la proposition de loi.

L'article 1^er introduit un nouvel article L. 312-1-4-1 au sein du code monétaire et financier, afin d'encadrer les frais facturés par les établissements de crédit teneurs de comptes au titre des opérations bancaires liées aux successions. Cet article institue en particulier trois cas de gratuité, dans lesquels aucun frais d'aucune nature ne peut être facturé au titre de ces opérations.

En premier lieu, la gratuité s'applique lorsque l'héritier justifie de sa qualité d'héritier auprès de l'établissement de crédit, teneur des comptes, dans les conditions de la procédure de clôture des comptes simplifiée, c'est-à-dire soit par la production d'un acte notarié, soit par la production d'une attestation signée de l'ensemble des héritiers ; sont ainsi visées les successions les plus simples à traiter pour les établissements.

En deuxième lieu, la gratuité est prévue lorsque le montant total des soldes des comptes est inférieur à 5 000 euros ; sont ici couvertes les successions les plus modestes, représentant 30 % de la population.

En troisième et dernier lieu, la gratuité est retenue lorsque le détenteur des comptes était mineur à la date du décès ; ce cas de gratuité répond à des considérations morales évidentes.

Dans les autres cas, les opérations liées à la succession pourraient donner lieu à un prélèvement de frais, dont un décret d'application définirait le barème.

La nouvelle rédaction que je vous propose permet, d'une part, de clarifier la présentation des cas de gratuité et, d'autre part, de préciser le barème relatif au plafonnement des frais pouvant être prélevés dans les autres cas, lequel sera déterminé par le décret d'application.

Pour ce faire, j'ai repris la limite de 1 % du montant total des soldes des comptes du défunt, adoptée par le Sénat en janvier 2023 dans le cadre de l'examen de la proposition de loi de nos collègues MM. Jean François Husson et Albéric de Montgolfier tendant à renforcer la protection des épargnants. De même, concernant le cas de gratuité relatif aux successions modestes, j'ai souhaité substituer au plafond de 5 000 euros une référence au montant fixé par l'arrêté du 7 mai 2015 relatif à la procédure de clôture des comptes simplifiée, lequel prévoit une revalorisation annuelle en fonction de l'inflation, afin d'assurer son adaptation automatique dans le temps. Ce montant était de 5 909,95 euros en avril 2024.

S'agissant du cas de gratuité relatif aux successions les plus simples, les conditions ont été complétées avec une référence à l'absence de « complexité manifeste », introduite à la suite de mes échanges avec le ministère de l'économie. Ces critères devront être détaillés par le décret d'application. Je serai particulièrement attentif à ce qu'en séance le Gouvernement s'engage sur un certain nombre de critères et que les rapporteurs des deux chambres soient associés à l'élaboration du décret. Il vous est loisible, mes chers collègues, de proposer des amendements visant à préciser le champ de ce décret.

Par ailleurs, la rédaction du dispositif a été élargie afin d'inclure les établissements de paiement, tels que Nickel et Revolut, très utilisés par les jeunes.

Enfin, en vue d'assurer la mise en oeuvre effective du dispositif, je propose d'habiliter expressément les agents de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) à contrôler le respect des nouvelles règles.

S'agissant des articles 1^er bis et 2 de la proposition de loi, ils traitent, respectivement, de l'application de l'encadrement des frais bancaires sur succession à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna, et de la remise d'un rapport destiné à évaluer l'impact des nouvelles règles un an après la publication du décret d'application. Je ne m'attarderai pas sur ces deux articles qui ne soulèvent pas de difficulté particulière, étant précisé que l'article 2 fait l'objet d'un amendement de coordination rédactionnelle.

J'espère que vous soutiendrez la démarche engagée avec ce texte, qui devrait permettre de consacrer - enfin - au niveau législatif un encadrement équilibré des frais bancaires sur succession.

J'ai eu le plaisir de travailler en étroite collaboration avec Mme Pires Beaune, qui a toujours souligné l'importance des travaux du Sénat.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je remercie le rapporteur pour son travail et sa constance. Sa détermination n'a cependant pas réussi à accélérer l'adoption de mesures, malgré l'urgence déclarée par le ministre de l'économie et des finances.

La chronologie n'est pas inintéressante : il y a eu trois ou quatre déclarations officielles, mais non suivies d'effets. Cette proposition de loi ne fait que remédier à la situation. Essayons de profiter de la conjoncture pour avancer. Resteront quelques ajustements à faire avant le passage du texte en séance publique. Je partage les orientations proposées par le rapporteur.

M. Marc Laménie. - Ces 200 millions de frais bancaires liés aux successions représenteraient un peu moins de 1 % des 25 milliards d'euros de frais bancaires acquittés par les clients par an. Pourriez-vous préciser ces chiffres ?

Les disparités entre banques sont grandes. Quel est le rôle de la Fédération bancaire française (FBF) et celui des notaires ? Ne pourraient-ils pas oeuvrer afin d'uniformiser ces frais bancaires ?

Mme Nathalie Goulet. - Je souhaite féliciter le rapporteur pour sa constance : espérons que cela fasse jurisprudence sur d'autres sujets.

Le texte s'appliquera-t-il aux successions en cours non liquidées ?

Mme Vanina Paoli-Gagin. - Je souhaite vous présenter brièvement mes deux amendements.

Par mon premier amendement, je propose une solution alternative, pour revenir à la rédaction sénatoriale de 2023.

Cette proposition de loi ne couvre que les opérations bancaires liées à la succession, alors que le dispositif sénatorial couvrait l'ensemble des sommes détenues sur le compte du défunt, sans préciser leur affectation et leur utilisation.

Par ailleurs, la proposition de loi indique que l'interdiction de prélever les frais intervient au moment de la clôture des comptes de dépôt et des comptes sur livret du défunt, ce qui suppose que des frais pourraient être prélevés entre le décès et la clôture. La rédaction de 2023 est beaucoup plus protectrice.

Mon second amendement supprime, conformément à la doctrine du Sénat, la remise d'un rapport.

M. Hervé Maurey, rapporteur. - Monsieur Laménie, les notaires jouent un rôle important. Ils font l'essentiel du travail, et trouvent les frais bancaires de succession peu justifiés. Les banques diront qu'elles réalisent un travail colossal, mais on peut s'interroger. Il est tout à fait sage d'encadrer ces frais.

Madame Goulet, la constance est peut-être une vertu normande ! Le dispositif entrera en vigueur une fois pris le décret d'application, notamment pour établir le barème des frais. Il ne peut y avoir d'application rétroactive. Pour autant, tel n'est pas le cas de successions en cours non liquidées à la date de publication du décret d'application : le dispositif devrait pouvoir s'appliquer aux opérations de clôture effectuées par les établissements teneurs de comptes à compter de cette date, que les successions aient été ouvertes avant celle-ci ou pas.

Madame Paoli-Gagin, nous proposons une rédaction qui comble des lacunes de la rédaction de l'Assemblée nationale : elle est plus protectrice, conformément à vos souhaits.

Pour ce qui concerne les rapports, nous passons souvent d'un extrême à l'autre. En l'espèce, un tel rapport n'est pas inutile. Le président Raynal nous a signalé la semaine dernière que le taux des rapports présentés par le Gouvernement augmentait, ce qui est de bon augure.

M. Claude Raynal, président. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, la commission propose que le périmètre indicatif de la proposition de loi visant à réduire et à encadrer les frais bancaires sur succession comprenne les dispositions relatives aux frais appliqués dans le cadre des opérations liées à la clôture des comptes et des produits d'épargne du défunt par les établissements teneurs desdits comptes et produits.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

M. Hervé Maurey, rapporteur. - L'amendement COM-1 rectifié de Mme Paoli-Gagin a pour objet de rétablir le plafond de 1 % que nous avions adopté en 2023. L'amendement  COM-3 que j'ai déposé intègre la demande de notre collègue. C'est pourquoi je propose le retrait de l'amendement  COM-1 rectifié, sinon j'émettrai un avis défavorable.

L'amendement  COM-1 rectifié est retiré.

M. Hervé Maurey, rapporteur. - L'amendement COM-3 permet de bien identifier les trois cas de gratuité évoqués et de réintroduire la limite de 1 %. Ce plafond reste cependant un sujet de divergence entre Mme la rapporteure de l'Assemblée nationale et le Sénat.

Nous proposons comme à l'Assemblée nationale un seuil de gratuité pour le cas des successions les plus modestes, mais nous renvoyons à un arrêté relatif à la procédure de clôture des comptes simplifiée, clôture qui peut s'effectuer sans l'intervention du notaire. Cet arrêté prévoyant une revalorisation annuelle sur l'inflation, le seuil de gratuité sera réajusté automatiquement chaque année.

S'agissant du cas de gratuité relatif aux successions les plus simples, nous avons, en lien avec le ministère de l'économie, complété ses conditions d'application en prévoyant que la succession ne présente pas de « complexité manifeste ». Un amendement d'appel pourrait engager le Gouvernement à nous donner des informations supplémentaires. Aux yeux des banques, la notion de « complexité manifeste » intervient très rapidement. Nous souhaitons que cette complexité ne soit pas invoquée trop vite ; il faut donc bien cadrer le dispositif. La discussion en séance permettra d'apporter des précisions.

Ensuite, cet amendement intègre les établissements de paiement, très utilisés par les jeunes.

Enfin, il prévoit que l'ACPR et la DGCCRF soient expressément habilités à contrôler la mise en oeuvre du dispositif proposé.

L'amendement  COM-3 est adopté.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 1^er bis (nouveau)

L'article 1^er bis est adopté sans modification.

Article 2 (nouveau)

M. Hervé Maurey, rapporteur. - Je me suis déjà exprimé sur l'amendement  COM-2 rectifié, qui supprime une demande de rapport. Je souhaiterais, à titre tout à fait exceptionnel, que nous puissions le conserver. Aussi, je propose le retrait de cet amendement.

L'amendement COM-2 rectifié est retiré.

L'amendement de coordination COM-4 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

TABLEAU DES SORTS

Article 1^er
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Mme PAOLI-GAGIN	1 rect.	Plafonnement des frais sur succession à 1 % du montant total des sommes détenues par l'établissement et gratuité pour les successions inférieures à 5 000 euros bénéficiant de la procédure de clôture simplifiée	Retiré
M. MAUREY, rapporteur	3	Réécriture globale du dispositif en vue de préciser le barème relatif au plafonnement des frais pouvant être prélevés dans les cas non couverts par la gratuité, à clarifier les cas de gratuité, à élargir le champ d'application et à en garantir le contrôle	Adopté

Article 2 (nouveau)
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Mme PAOLI-GAGIN	2 rect.	Suppression de la demande de rapport d'évaluation du dispositif d'encadrement des frais bancaires sur succession	Retiré
M. MAUREY, rapporteur	4	Amendement de coordination rédactionnelle avec l'article premier	Adopté

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45
DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS
DU RÈGLEMENT DU SÉNAT (« CAVALIERS »)

Si le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution, depuis la révision du 23 juillet 2008, dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis », le Conseil constitutionnel estime que cette mention a eu pour effet de consolider, dans la Constitution, sa jurisprudence antérieure, reposant en particulier sur « la nécessité pour un amendement de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie »^31(*).

De jurisprudence constante et en dépit de la mention du texte « transmis » dans la Constitution, le Conseil constitutionnel apprécie ainsi l'existence du lien par rapport au contenu précis des dispositions du texte initial, déposé sur le bureau de la première assemblée saisie^32(*).
Pour les lois ordinaires, le seul critère d'analyse est le lien matériel entre le texte initial et l'amendement, la modification de l'intitulé au cours de la navette restant sans effet sur la présence de « cavaliers » dans le texte^33(*). Pour les lois organiques, le Conseil constitutionnel considère comme un « cavalier » toute disposition organique prise sur un fondement constitutionnel différent de celui sur lequel a été pris le texte initial^34(*).

En application de l'article 44 bis du Règlement du Sénat, il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur les irrecevabilités résultant de l'article 45 de la Constitution, étant précisé que le Conseil constitutionnel les soulève d'office lorsqu'il est saisi d'un texte de loi avant sa promulgation.

En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, la commission des finances a arrêté, lors de sa réunion du 7 mai 2024, le périmètre indicatif de la proposition de loi n° 374 (2023-2024) visant à réduire et à encadrer les frais bancaires sur succession.

Ce périmètre comprend :

- les dispositions relatives aux frais appliqués dans le cadre des opérations liées à la clôture des comptes et des produits d'épargne du défunt par les établissements teneurs desdits comptes et produits.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Direction générale du Trésor

- M. Jean-Baptiste BERNARD, chef du bureau des services bancaires et des moyens de paiement ;

- M. Hadrien HADDAK, adjoint au chef du bureau des services bancaires et des moyens de paiement.

Banque de France

- Mme Hélène TANGUY, directrice des services aux particuliers ;

- Mme Véronique BENSAID-COHEN, conseillère parlementaire auprès du Gouverneur.

Fédération bancaire française (FBF)

- Mme Maya ATIG, directrice générale ;

- M. Jérôme PARDIGON, directeur du département relations institutionnelles France, Stratégie, Communication, Adhérents.

UFC-Que Choisir

- M. Antoine AUTIER, responsable des études et du lobby ;

- M. Benjamin RECHER, chargé des relations institutionnelles France.

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl23-374.html

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* ¹ Réponses de la direction générale du Trésor au questionnaire du rapporteur.

* ² Assemblée nationale, rapport fait au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur la proposition de loi visant à réduire et à encadrer les frais bancaires sur succession (n° 2056), par Mme Christine PIRES BEAUNE.

* ³ Ibid.

* ⁴ Réponses de la Banque de France au questionnaire du rapporteur.

* ⁵ Réponses de la direction générale du Trésor au questionnaire du rapporteur.

* ⁶ Réponses du Conseil supérieur du notariat.

* ⁷ Réponses de la Banque de France au questionnaire du rapporteur.

* ⁸ Montant communiqué par l'UFC Que Choisir dans le cadre de ses réponses au questionnaire du rapporteur, rectifié par rapport au montant de 303 euros indiqué dans son communiqué de presse du 13 février 2024.

* ⁹ Communiqué de presse de l'UFC Que Choisir du 13 février 2024 « Frais bancaires de succession. Face à une explosion immorale des tarifs, mettre les banques au pas s'impose ».

* ¹⁰ Dans le cas de la présence d'un conjoint survivant, il est rarement procédé au partage entre les ayants-droits, ce qui se traduit par l'absence de rapatriement des fonds.

* ¹¹ Réponses du Conseil supérieur du notariat.

* ¹² Réponses de la Banque de France au questionnaire du rapporteur.

* ¹³ Réponses de la Fédération bancaire française au questionnaire du rapporteur.

* ¹⁴ Voir plus haut la section correspondante.

* ¹⁵ Voir également le communiqué de l'Autorité de la concurrence du 30 juillet 2021 relatif à la méthode de détermination des sanctions pécuniaires.

* ¹⁶ Également première signataire de la proposition de loi.

* ¹⁷ Arrêté du 7 mai 2015.

* ¹⁸ Assemblée nationale, rapport fait au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur la proposition de loi visant à réduire et à encadrer les frais bancaires sur succession (n° 2056), par Mme Christine PIRES BEAUNE.

* ¹⁹ Réponses de la direction générale du Trésor au questionnaire du rapporteur.

* ²⁰ Citées par Assemblée nationale, rapport fait au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur la proposition de loi visant à réduire et à encadrer les frais bancaires sur succession (n  2056), par Mme Christine PIRES BEAUNE.

* ²¹ Réponses de la direction générale du Trésor aux questions du rapporteur.

* ²² Le montant moyen des successions en France peut être estimé à 70 000 euros, en incluant les biens immobiliers qui constituent l'essentiel du patrimoine transmis (voir Conseil d'analyse économique, note n° 69 et focus n° 077-2021, décembre 2021).

* ²³ Assemblée nationale, rapport fait au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur la proposition de loi visant à réduire et à encadrer les frais bancaires sur succession (n° 2056), par Mme Christine PIRES BEAUNE.

* ²⁴ Conseil constitutionnel, décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, Loi portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes.

* ²⁵ Conseil constitutionnel, décision n° 2006-540 DC du 27 juillet 2006, Loi relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information.

* ²⁶ Conseil constitutionnel, décision n° 84-173 DC du 26 juillet 1984, Loi relative à l'exploitation des services de radio-télévision mis à la disposition du public sur un réseau câblé.

* ²⁷ Réponses de l'UFC Que Choisir au questionnaire du rapporteur.

* ²⁸ Assemblée nationale, rapport fait au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur la proposition de loi visant à réduire et à encadrer les frais bancaires sur succession (n° 2056), par Mme Christine PIRES BEAUNE.

* ²⁹ D'après les réponses de la Banque de France au questionnaire du rapporteur.

* ³⁰ Réponses de la Banque de France au questionnaire du rapporteur.

* ³¹ Cf. commentaire de la décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010 - Loi portant réforme des retraites.

* ³² Cf. par exemple les décisions n° 2015-719 DC du 13 août 2015 - Loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne et n° 2016-738 DC du 10 novembre 2016 - Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.

* ³³ Décision n° 2007-546 DC du 25 janvier 2007 - Loi ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique.

* ³⁴ Décision n° 2011-637 DC du 28 juillet 2011 - Loi organique relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française, confirmée par les décisions n° 2016-732 DC du 28 juillet 2016 - Loi organique relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature, et n° 2017-753 DC du 8 septembre 2017 - Loi organique pour la confiance dans la vie politique.