Proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les politiques publiques face aux opérations d'influences étrangères visant notre vie démocratique, notre économie et les intérêts de la France

Rapports législatifs

Rapport n° 270 (2023-2024), déposé le

N° 270

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2023-2024

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 janvier 2024

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) portant avis sur la recevabilité de la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les politiques publiques face aux opérations d'influences étrangères visant notre vie démocratique, notre économie et les intérêts de la France sur le territoire national et à l'étranger afin de doter notre législation et nos pratiques de moyens d'entraves efficients pour contrecarrer les actions hostiles à notre souveraineté,

Par M. François-Noël BUFFET,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet, président ; M. Christophe-André Frassa, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Marc-Philippe Daubresse, Jérôme Durain, Philippe Bonnecarrère, Thani Mohamed Soilihi, Mme Cécile Cukierman, MM. Dany Wattebled, Guy Benarroche, Mme Nathalie Delattre, vice-présidents ; Mmes Agnès Canayer, Muriel Jourda, M. André Reichardt, Mme Isabelle Florennes, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Philippe Bas, Mme Nadine Bellurot, MM. Olivier Bitz, François Bonhomme, Hussein Bourgi, Ian Brossat, Christophe Chaillou, Mathieu Darnaud, Mmes Catherine Di Folco, Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, Françoise Gatel, Laurence Harribey, Lauriane Josende, MM. Éric Kerrouche, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Audrey Linkenheld, MM. Alain Marc, Hervé Marseille, Michel Masset, Mmes Marie Mercier, Corinne Narassiguin, M. Paul Toussaint Parigi, Mme Olivia Richard, M. Pierre-Alain Roiron, Mmes Elsa Schalck, Patricia Schillinger, M. Francis Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Dominique Vérien, M. Louis Vogel, Mme Mélanie Vogel.

Voir le numéro :

Sénat :

242 (2023-2024)

L'ESSENTIEL

Réunie le mercredi 24 janvier 2024, la commission des lois a examiné, sur le rapport de son président, François-Noël Buffet, la recevabilité de la proposition de résolution n° 242 (2023 - 2024), présentée par Rachid Temal et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain tendant à créer une commission d'enquête sur les politiques publiques face aux opérations d'influences étrangères visant notre vie démocratique, notre économie et les intérêts de la France sur le territoire national et à l'étranger afin de doter notre législation et nos pratiques de moyens d'entraves efficients pour contrecarrer les actions hostiles à notre souveraineté.

Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain a fait savoir qu'il demandait la création de cette commission d'enquête au titre de son « droit de tirage ». Prévue à l'article 6 bis du Règlement du Sénat, cette procédure permet à chaque groupe politique d'obtenir, de droit, une fois par année parlementaire, la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information.

Conformément à l'article 8 ter du Règlement, la commission des lois s'est prononcée sur la recevabilité de la proposition de résolution.

Le rapporteur a constaté que l'objet de la commission d'enquête envisagée portait, au sens large, sur la gestion de services publics, en l'espèce le service public de la sécurité nationale et les conséquences qui en résultent sur l'imperméabilité de nos politiques publiques aux stratégies d'influences mises en oeuvre par des entités étrangères, et non sur des faits déterminés.

Il a indiqué que la proposition de résolution entrait donc bien dans le champ défini à l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, sans qu'il soit nécessaire d'interroger le garde des sceaux sur l'existence d'éventuelles poursuites judiciaires en cours, et qu'elle respectait les conditions de recevabilité fixées au même article 6 et par le Règlement du Sénat.

En conséquence, la commission des lois a constaté que la proposition de résolution était recevable. Il n'existe donc aucun obstacle à la création de cette commission d'enquête par la procédure du « droit de tirage ».

I. LA CRÉATION D'UNE COMMISSION D'ENQUÊTE SUR LE FONDEMENT DU « DROIT DE TIRAGE » D'UN GROUPE POLITIQUE

a) La reconnaissance constitutionnelle des commissions d'enquête parlementaires

Par l'introduction, dans la Constitution, d'un nouvel article 51-2 au sein de son titre V traitant des rapports entre le Parlement et le Gouvernement, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République a hissé au niveau constitutionnel l'existence des commissions d'enquête parlementaires, qui ne trouvaient jusqu'alors leur fondement juridique qu'à l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, laquelle n'a que la valeur d'une loi ordinaire.

Article 51-2 de la Constitution

Pour l'exercice des missions de contrôle et d'évaluation définies au premier alinéa de l'article 24, des commissions d'enquête peuvent être créées au sein de chaque assemblée pour recueillir, dans les conditions prévues par la loi, des éléments d'information.

La constitutionnalisation des commissions d'enquête, participant d'une revalorisation du rôle de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques dévolu au Parlement, s'est accompagnée, en parallèle, de l'obtention de nouveaux droits pour les groupes politiques minoritaires et d'opposition, formalisée à l'article 51-1 de la Constitution, également introduit lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Article 51-1 de la Constitution

Le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. Il reconnaît des droits spécifiques aux groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'aux groupes minoritaires.

S'il n'était pas nécessaire, en tout état de cause, qu'une telle disposition figurât dans la Constitution pour que les règlements fussent en mesure de déterminer les droits des groupes - ce qu'ils font depuis le début du XXème siècle -, cette disposition assure la reconnaissance au niveau constitutionnel des groupes politiques et de leur rôle au sein des assemblées.

b) Le « droit de tirage » au Sénat

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et sa transposition, en 2009, au sein du Règlement du Sénat, chaque groupe politique du Sénat a ainsi droit à la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information par année parlementaire1(*).

Communément appelé « droit de tirage », ce droit attribué à chaque groupe du Sénat, qu'il se soit ou non déclaré d'opposition ou minoritaire, a donné une réelle consistance aux articles 51-1 et 51-2 de la Constitution.

Lorsqu'un groupe demande la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information et fait connaître son intention d'utiliser à cette fin son « droit de tirage » annuel, la Conférence des présidents prend acte de la demande. Cette prise d'acte vaut création de la commission d'enquête ou de la mission d'information, sous la seule réserve du contrôle de sa conformité avec l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 (cf. infra).

Le groupe politique à l'origine de la demande de création a, en outre, le droit d'obtenir que la fonction de président ou de rapporteur soit confiée à l'un de ses membres2(*).

Ces règles figurent aux articles 6 bis et 6 ter du Règlement du Sénat.

Article 6 bis du Règlement du Sénat

« 1. - Chaque groupe a droit à la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information par année parlementaire. La demande de création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information est formulée au plus tard une semaine avant la réunion de la Conférence des Présidents qui doit en prendre acte.

« 2. - La fonction de président ou de rapporteur est attribuée au membre d'un groupe minoritaire ou d'opposition, le groupe à l'origine de la demande de création obtenant de droit, s'il le demande, que la fonction de président ou de rapporteur revienne à l'un de ses membres. »

Article 6 ter du Règlement du Sénat

« 1. - La demande de création d'une commission d'enquête en application de l'article 6 bis prend la forme d'une proposition de résolution qui détermine avec précision, soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services publics ou les entreprises nationales dont la commission d'enquête se propose d'examiner la gestion.

« 2. - Les alinéas 3, 4 et 5 de l'article 8 ter relatifs au contrôle de la recevabilité de la proposition de résolution, à la détermination de la composition et à la désignation des membres de la commission d'enquête sont applicables. »

Ce droit de tirage est désormais fréquemment usité, démontrant son appropriation par les groupes politiques du Sénat. Depuis juin 2009 et la création de ce dispositif, trente et une commissions d'enquête ont été créées sur le fondement du « droit de tirage »3(*), soit une moyenne de deux par an, en augmentation sur les dernières années.

Les trente et une commissions d'enquête créées au Sénat
sur le fondement du « droit de tirage » :

- sur le rôle des firmes pharmaceutiques dans la gestion par le Gouvernement de la grippe A (H1N1v), créée en 2010 ;

- sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales, créée en 2012 ;

- sur le coût réel de l'électricité afin d'en déterminer l'imputation aux différents agents économiques, créée en 2012 ;

- sur l'influence des mouvements à caractère sectaire dans le domaine de la santé, créée en 2012 ;

- sur l'efficacité de la lutte contre le dopage, créée en 2013 ;

- sur le rôle des banques et acteurs financiers dans l'évasion des ressources financières en ses conséquences fiscales et sur les équilibres économiques ainsi que sur l'efficacité du dispositif législatif, juridique et administratif destiné à la combattre, créée en 2013 ;

- sur les modalités du montage juridique et financier et l'environnement du contrat retenu in fine pour la mise en oeuvre de l'écotaxe poids lourds, créée en 2013 ;

- sur l'organisation et les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes en France et en Europe, créée en 2014 ;

- sur la réalité du détournement du crédit d'impôt recherche de son objet et de ses incidences sur la situation de l'emploi et de la recherche dans notre pays, créée en 2014 ;

- sur le fonctionnement du service public de l'éducation, sur la perte de repères républicains que révèle la vie dans les établissements scolaires et sur les difficultés rencontrées par les enseignants dans l'exercice de leur profession, créée en 2015 ;

- sur le coût économique et financier de la pollution de l'air, créée en 2015 ;

- sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, créée en 2015 ;

- sur les chiffres du chômage en France et dans les pays de l'Union européenne, ainsi que sur l'impact des réformes mises en place par ces pays pour faire baisser le chômage, créée en 2016 ;

- sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures, intégrant les mesures d'anticipation, les études préalables, les conditions de réalisation et leur suivi dans la durée, créée en 2016 ;

- sur les frontières européennes, le contrôle des flux des personnes et des marchandises en Europe et l'avenir de l'espace Schengen, créée en 2016 ;

- sur l'état des forces de sécurité intérieure, créée en 2018 ;

- sur l'organisation et les moyens des services de l'État pour faire face à l'évolution de la menace terroriste après la chute de l'État Islamique, créée en 2018 ;

- sur les mutations de la haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions de la République, créée en 2018 ;

- sur la souveraineté numérique, créée en 2019 ;

- sur les réponses apportées par les autorités publiques au développement de la radicalisation islamiste et les moyens de la combattre, créée en 2019 ;

- sur les problèmes sanitaires et écologiques liés aux pollutions des sols qui ont accueilli des activités industrielles ou minières, et sur les politiques publiques et industrielles de réhabilitation de ces sols, créée en 2020 ;

- sur le contrôle, la régulation et l'évolution des concessions autoroutières, créée en 2020 ;

- sur l'influence croissante des acteurs du secteur privé sur la détermination et la conduite des politiques publiques, créée en 2021 ;

- sur les processus ayant permis ou pouvant aboutir à une concentration dans les médias en France et l'évaluation de l'impact de cette concentration dans une démocratie, créée en 2021 ;

- sur la situation de l'hôpital et le système de santé en France, créée en 2021 ;

- sur l'efficacité des politiques publiques en matière de rénovation énergétique des bâtiments, créée en 2022 ;

- sur la pénurie de médicaments et les choix de l'industrie pharmaceutique française, créée en 2022 ;

- sur l'utilisation du réseau social TikTok, son exploitation des données, sa stratégie d'influence, de propagande et de désinformation, créée en 2023 ;

- sur l'impact du narcotrafic en France et les mesures à prendre pour y remédier, créée en 2023 ;

- sur la production, la consommation et le prix de l'électricité aux horizons 2035 et 2050, créée en 2023 ;

- sur les moyens mobilisés et mobilisables par l'État pour assurer la prise en compte et le respect par le groupe TotalEnergies des obligations climatiques et des orientations de la politique étrangère de la France, créée en 2023.

En outre, la commission des lois a constaté l'irrecevabilité de deux propositions de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête au titre du « droit de tirage » :

- en 2017, sur la prise en charge des djihadistes français et de leurs familles de retour d'Irak et de Syrie4(*), en raison de l'existence de plusieurs enquêtes et informations judiciaires en cours sur les faits ayant motivé le dépôt de la proposition de résolution (diligentées au principal sous la qualification d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste, au parquet de Paris ainsi qu'au pôle antiterroriste du tribunal de grande instance de Paris, concernant des individus de retour de la zone irako-syrienne) ;

- et en 2018, sur le traitement des abus sexuels sur mineurs et des faits de pédocriminalité commis dans une relation d'autorité, au sein de l'Église catholique, en France5(*), en raison de l'existence de plusieurs informations judiciaires en cours sur les faits ayant motivé le dépôt de la proposition de résolution (notamment sous les qualifications de corruption de mineurs, d'agressions sexuelles sur mineur de quinze ans par personne ayant autorité, de viols sur mineur de quinze ans par personne ayant autorité ou sur personne vulnérable, ou encore de non-dénonciation et de non-assistance à personne en péril).

Depuis juin 2009, deux commissions d'enquête ont été créées selon la procédure normale, hors droit de tirage :

- sur les conséquences environnementales, sanitaires et économiques de l'incendie de l'usine Lubrizol à Rouen, créée en 2019 ;

- et, en 2020, sur l'évaluation des politiques publiques face aux grandes pandémies à la lumière de la crise sanitaire de la covid-19 et de sa gestion.

c) Un dispositif sénatorial transposé à l'Assemblée nationale

À titre de comparaison, l'Assemblée nationale a repris en 2014 le dispositif sénatorial du « droit de tirage »6(*), en instaurant un nouveau mécanisme similaire de création d'une commission d'enquête : chaque président de groupe d'opposition ou minoritaire obtient, de droit, une fois par session ordinaire, à l'exception de celle qui précède le renouvellement de l'Assemblée, la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information, la Conférence des présidents prenant acte de cette création, sous réserve des règles de recevabilité applicables à la création d'une commission d'enquête7(*).

Auparavant, le mécanisme instauré à l'Assemblée nationale par la résolution du 27 mai 2009 permettait seulement à chaque président de groupe d'opposition ou minoritaire de demander, une fois par an, la mise d'office à l'ordre du jour d'une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête, à condition qu'elle fût recevable, mais celle-ci pouvait être modifiée par la commission saisie au fond de la proposition et rejetée en séance (à la majorité des trois cinquièmes des députés).

L'Assemblée nationale a également repris en 2019 un autre mécanisme déjà en vigueur au Sénat et vecteur de pluralisme : la possibilité offerte aux groupes d'opposition ou minoritaires de choisir la fonction
- président ou rapporteur - qu'ils exerceront dans le cadre d'une commission d'enquête dont ils sont à l'origine8(*) (auparavant, à l'Assemblée, il était seulement prévu que la fonction de président ou de rapporteur revienne de droit à un membre du groupe à l'origine de cette demande, mais c'était la majorité qui choisissait la fonction qu'elle préférait exercer, généralement celle de rapporteur9(*)).

II. LE CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ D'UNE PROPOSITION DE RÉSOLUTION TENDANT À CRÉER UNE COMMISSION D'ENQUÊTE DANS LE CADRE DU « DROIT DE TIRAGE »

Lorsque le « droit de tirage » porte sur la création d'une commission d'enquête, l'article 6 ter du Règlement du Sénat prévoit que la demande prenne la forme d'une proposition de résolution qui « détermine avec précision, soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services publics ou les entreprises nationales dont la commission d'enquête se propose d'examiner la gestion ».

L'exercice du « droit de tirage » pour la création d'une commission d'enquête ne dispense pas du contrôle de la recevabilité de la proposition de résolution tendant à cette création10(*).

Cette obligation de contrôle de recevabilité fut rappelée dès le rapport du sénateur Patrice Gélard sur la proposition de résolution ayant introduit le mécanisme du droit de tirage en juin 2009. Après avoir constaté que « la création de la commission d'enquête ne ferait pas l'objet d'un vote du Sénat » ; il indiquait ainsi que « la création de l'organe de contrôle serait donc automatique, sous réserve, pour les demandes de création d'une commission d'enquête, d'un contrôle de recevabilité minimal »11(*).

Elle a été fermement réaffirmée par le Conseil constitutionnel lorsqu'il a statué sur la conformité de ces dispositions à la Constitution12(*), et réitérée lors de l'introduction d'un dispositif similaire par l'Assemblée nationale13(*).

Aux termes de l'article 8 ter du Règlement du Sénat, le contrôle de recevabilité d'une résolution tendant à la création d'une commission d'enquête est effectué par la commission des lois, qu'elle soit, ou non, saisie au fond de la proposition de résolution.

Article 8 ter du Règlement du Sénat

« 1. - Sous réserve de la procédure prévue à l'article 6 bis, la création d'une commission d'enquête par le Sénat résulte du vote d'une proposition de résolution, déposée, renvoyée à la commission permanente compétente, examinée et discutée dans les conditions fixées par le présent Règlement.

« 2. - Cette proposition détermine avec précision, soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services publics ou les entreprises nationales dont la commission d'enquête se propose d'examiner la gestion.

« 3. - Lorsqu'elle n'est pas saisie au fond d'une proposition tendant à la création d'une commission d'enquête, la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale émet un avis sur la conformité de cette proposition avec les dispositions de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

« 4. - La proposition de résolution fixe le nombre des membres de la commission d'enquête, qui ne peut excéder vingt-trois.

« 4 bis. - Toutefois, lors de l'inscription à l'ordre du jour de l'examen de la proposition de résolution, la Conférence des Présidents peut décider de déroger à ce plafond, dans la limite de l'effectif minimal d'une commission permanente mentionné à l'article 7.

« 5. - Pour la désignation des membres des commissions d'enquête dont la création est décidée par le Sénat, une liste des candidats est établie par les présidents de groupe et le délégué des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, conformément à la règle de la proportionnalité. Il est ensuite procédé selon les modalités de constitution des commissions permanentes prévues aux alinéas 3 à 10 de l'article 8.

« 6. - Tout membre d'une commission d'enquête ne respectant pas les dispositions du IV de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 précitée relatives aux travaux non publics d'une commission d'enquête peut être exclu de cette commission par décision du Sénat prise sans débat sur le rapport de la commission après que l'intéressé a été entendu.

« 7. - En cas d'exclusion, celle-ci entraîne l'incapacité de faire partie, pour la durée du mandat, de toute commission d'enquête. »

Le contrôle de recevabilité par la commission des lois consiste à s'assurer du respect par la proposition de résolution de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 précitée, aux termes duquel :

- « les commissions d'enquête sont formées pour recueillir des éléments d'information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales » ;

- « il ne peut être créé de commission d'enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours » ;

- et les commissions d'enquête « ne peuvent être reconstituées avec le même objet avant l'expiration d'un délai de douze mois à compter de la fin de leur mission ».

Enquête sur des faits déterminés ou enquête sur la gestion :
une procédure différenciée de vérification de la recevabilité

En 1991, le législateur a regroupé14(*), sous l'unique dénomination globale de « commissions d'enquête », les anciennes commissions d'enquête et les commissions de contrôle (lesquelles avaient pour objet de contrôler spécifiquement le fonctionnement d'une entreprise nationale ou d'un service public).

Pour autant, cette unification d'ordre terminologique n'a pas remis en cause la dualité existante entre les anciennes commissions d'enquête stricto sensu, portant sur des faits, et les commissions d'enquête chargées de contrôler la gestion d'un service public ou d'une entreprise nationale, dualité qui entraîne une procédure différenciée de vérification de la recevabilité :

- en effet, dans la première hypothèse, c'est-à-dire en cas d'enquête sur des faits déterminés, la pratique traditionnellement suivie pour les anciennes commissions d'enquête continue d'être observée par la commission des lois : le président de la commission demande au Président du Sénat de bien vouloir interroger le garde des sceaux sur l'existence éventuelle de poursuites judiciaires concernant les faits en cause ;

- dans la seconde hypothèse, comme pour les anciennes commissions de contrôle, cette procédure de consultation du garde des sceaux ne s'impose pas en raison de l'objet même de la commission, qui est d'enquêter non sur des faits déterminés, mais sur la gestion d'un service public ou d'une entreprise nationale.

Par conséquent, lorsque la commission des lois est chargée d'examiner la recevabilité d'une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête, sa tâche consiste non seulement à déterminer si cette création entre bien dans le champ de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 mais aussi si la consultation du garde des sceaux s'impose ou non.

En outre, il convient de s'assurer que, conformément à l'alinéa 4 de l'article 8 ter du Règlement du Sénat, la proposition de résolution fixe le nombre des membres de la commission d'enquête, qui ne peut excéder vingt-trois.

Dans le cadre du « droit de tirage », ce contrôle de recevabilité doit s'opérer, le cas échéant, dans des conditions compatibles avec le délai, établi à l'alinéa 1 de l'article 6 bis du Règlement du Sénat, selon lequel la demande de création d'une commission d'enquête doit être formulée au plus tard une semaine avant la réunion de la Conférence des présidents qui doit prendre acte de cette demande.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES LOIS : LA RECEVABILITÉ DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Dans le cadre d'un « droit de tirage », la compétence de la commission des lois se limite strictement à l'examen de la recevabilité de la proposition de résolution, reposant sur l'évaluation du respect des critères précités.

a) Un effectif ne dépassant pas vingt-trois membres

L'article unique de la proposition de résolution présentée par Rachid Temal et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain tend à créer une commission d'enquête composée de vingt-trois membres, « sur les politiques publiques face aux opérations d'influences étrangères visant notre vie démocratique, notre économie et les intérêts de la France sur le territoire national et à l'étranger afin de doter notre législation et nos pratiques de moyens d'entraves efficients pour contrecarrer les actions hostiles à notre souveraineté ».

L'effectif de la commission d'enquête n'excéderait donc pas la limite de vingt-trois membres fixée à l'article 8 ter du Règlement du Sénat.

b) Un objet non traité par une commission d'enquête au cours des douze derniers mois

L'étude des stratégies d'influence d'acteurs étrangers en France a déjà fait l'objet de travaux parlementaires, aussi bien dans le cadre de l'examen de projets ou de propositions de loi que dans le cadre des travaux de contrôle des commissions permanentes, en particulier la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, la commission des lois ou encore la commission des affaires économiques. Elles font également l'objet d'un suivi par la délégation parlementaire au renseignement.

À titre d'exemple, au cours des trois dernières années, le Sénat s'est prononcé sur la loi confortant le respect des principes de la République, promulguée le 25 août 2021. Sur la même période, et sans être exhaustif, la commission des affaires économiques a adopté un rapport d'information sur l'intelligence économique comme outil de reconquête de notre souveraineté15(*), la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées un rapport sur le renseignement et la prospective16(*) et la commission des lois un rapport sur le vote à distance, notamment sous l'angle des risques de cyberattaques étrangères17(*).

En parallèle des commissions permanentes, l'analyse des opérations d'influence étrangères a fait l'objet de travaux de structures temporaires, à l'instar, en 2021, de la mission d'information sur les influences étatiques extra-européennes dans le monde universitaire et académique français et leurs incidences18(*). Enfin, au titre du « droit de tirage » du groupe Les Indépendants - République et Territoires, une commission d'enquête sur l'utilisation du réseau social TikTok, son exploitation des données, sa stratégie d'influence a été créée lors de la précédente année parlementaire19(*).

Comme illustré par les exemples cités précédemment, les travaux menés jusqu'à présent au Sénat sur l'étude des influences étrangères ont cependant revêtu un caractère davantage sectoriel, ciblé sur l'influence dans un domaine particulier (organisation des élections, milieu universitaire, pratiques industrielles, etc.). La commission d'enquête qu'il est proposé de créer aurait un objet plus large, puisqu'il s'agirait d'investiguer sur les opérations d'influences étrangères « visant notre vie démocratique, notre économie et les intérêts de la France sur le territoire national et à l'étranger ».

À l'Assemblée nationale, une commission d'enquête « relative aux ingérences politiques, économiques et financières de puissances étrangères - États, organisations, entreprises, groupes d'intérêts, personnes privées - visant à influencer ou corrompre des relais d'opinion, des dirigeants ou des partis politiques français » a clôturé ses travaux le 1er juin 2023. Si les travaux de cette commission d'enquête embrassent partiellement ceux de la commission d'enquête que tend à créer la proposition de résolution n° 242 (2023 - 2024), l'objet de cette dernière n'est cependant pas circonscrit à l'influence ou à la corruption des relais d'opinion, des dirigeants ou des partis politiques. En outre, comme l'écrivent les auteurs de la proposition de résolution, l'Assemblée nationale a centré ses travaux sur « les ingérences étrangères », tandis que le Sénat concernerait « les influences étrangères ». Les auteurs estiment que la notion d'influence est « plus englobante » et « a un champ plus large » que celle d'ingérence. Ils définissent cette dernière comme « une immixtion dans des réseaux pour essayer de changer le cours d'une politique », tandis que l'influence « s'adresse à des publics sans forcément essayer de pratiquer l'entrisme, en agissant sur le temps long ». À ce titre, la commission d'enquête que tend à créer la proposition de résolution n° 242 (2023 - 2024) ne peut être considérée comme ayant « le même objet », au sens de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958, que celle de l'Assemblée nationale.

En conséquence, la proposition de résolution n° 242 (2023 - 2024) n'a pas pour effet de reconstituer avec le même objet une commission d'enquête ayant achevé ses travaux depuis moins de douze mois, respectant ainsi l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958.

c) Une commission d'enquête portant sur la gestion des services publics

Estimant qu'il résulte du « nouvel environnement informationnel numérique et transnational » une virtualité des frontières qui rend opaque la distinction entre l'état de guerre et l'état de paix, les auteurs de la proposition de résolution appellent à la prise de conscience de la « menace » que représenterait « une nouvelle guerre d'influence » qui aurait pour outils « les opérations de manipulation sur les réseaux sociaux ».

Cette « guerre » d'influence prendrait la forme de « campagnes de désinformation » qui chercheraient notamment à « porter atteinte à [l']image » de la France, notamment lors des prochains jeux Olympiques et Paralympiques, et à peser sur l'organisation des scrutins par des « attaques contre la démocratie » qui seraient « susceptibles de s'aggraver à l'approche des élections européennes de 2024 ».

À partir du constat de ces menaces étrangères, les auteurs de la proposition de résolution souhaitent « mieux appréhender » les stratégies d'influence dont serait sujette la France en interrogeant « tous les acteurs de la mise en oeuvre de politiques publiques visant à contrecarrer les opérations d'influences étrangères ». De nombreuses entités publiques sont ainsi citées par les auteurs de la proposition de résolution, telles que le commandement de la cyberdéfense (COMCYBER), placé sous l'autorité du chef d'État-major des armées, le service de vigilance et protection contre les ingérences numériques étrangères (VIGINUM), qui dépend du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), l'institut de recherche stratégique de l'École militaire (IRSEM), les services extérieur et intérieur de renseignement, le centre d'analyse, de prévision et de stratégie (CAPS) du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, ainsi que les ministères de tutelle de ces services.

Les auteurs de la proposition de résolution formulent le voeu que les travaux de la commission d'enquête permettent de « définir un cadre légal rénové afin de lutter contre les offensives commanditées depuis l'étranger visant à porter atteinte, autrement que par la confrontation militaire, à nos intérêts fondamentaux et à notre souveraineté dans toutes ses dimensions politique, juridique, militaire, économique, médiatique et technologique ».

Il appert que les investigations de cette commission d'enquête devraient ainsi porter sur le service public de la sécurité nationale, y compris dans sa dimension économique, et, de façon plus large, sur l'imperméabilité de nos politiques publiques aux stratégies d'influences mises en oeuvre par des entités étrangères.

Le champ d'investigation retenu peut bien être regardé comme portant sur la gestion d'un service public au sens large, non sur des faits déterminés.

Ainsi, la proposition de résolution entre-t-elle bien dans le champ défini à l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 précitée, sans qu'il soit nécessaire d'interroger le garde des sceaux aux fins de connaître l'existence d'éventuelles poursuites judiciaires en cours.

* *

*

Dès lors, la commission des lois a constaté que la proposition de résolution n° 242 (2023 - 2024) est recevable.

Il n'existe donc aucun obstacle à la création de cette commission d'enquête par la procédure du « droit de tirage ».

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 24 JANVIER 2024

M. François-Noël Buffet, président, rapporteur. - Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain a demandé la création d'une commission d'enquête au titre de son « droit de tirage » sur les politiques publiques face aux opérations d'influences étrangères visant notre vie démocratique, notre économie et les intérêts de la France sur le territoire national et à l'étranger afin de doter notre législation et nos pratiques de moyens d'entraves efficients pour contrecarrer les actions hostiles à notre souveraineté.

Notre commission doit se prononcer sur la recevabilité de cette proposition de résolution, qui sera présentée à la Conférence des présidents de ce jour.

Cette proposition de résolution respecte les conditions fixées à l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et par le Règlement du Sénat.

D'une part, elle n'a pas pour effet de reconstituer une commission d'enquête ayant achevé ses travaux depuis moins de douze mois. En effet, bien que l'Assemblée nationale ait mis en place, lors de la session parlementaire précédente, une commission d'enquête « relative aux ingérences politiques, économiques et financières de puissances étrangères [...] visant à influencer ou corrompre des relais d'opinion, des dirigeants ou des partis politiques français », l'objet de la commission d'enquête que tend à créer la présente proposition de résolution n'est cependant pas circonscrit à l'influence ou à la corruption des relais d'opinion, des dirigeants ou des partis politiques. En outre, comme l'écrivent les auteurs de la proposition de résolution, l'Assemblée nationale a centré ses travaux sur « les ingérences étrangères », tandis que les travaux du Sénat concerneraient « les influences étrangères », ce qui, selon eux, recouvre un champ plus large. Je considère donc qu'il ne s'agit pas du même objet que la commission d'enquête de l'Assemblée nationale.

La proposition de résolution respecte en outre la condition d'effectifs, en ne dépassant pas la limite de vingt-trois membres fixée à l'article 8 ter de notre Règlement.

D'autre part, elle porte sur la gestion de services publics, au sens large, en l'espèce le service public de la sécurité nationale et les conséquences qui en résultent sur l'imperméabilité de nos politiques publiques aux stratégies d'influences mises en oeuvre par des entités étrangères, et non sur des faits déterminés.

Je vous invite donc à constater la recevabilité de cette proposition de résolution, sans qu'il soit nécessaire d'interroger le garde des sceaux.

La commission constate la recevabilité de la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les politiques publiques face aux opérations d'influences étrangères visant notre vie démocratique, notre économie et les intérêts de la France sur le territoire national et à l'étranger afin de doter notre législation et nos pratiques de moyens d'entraves efficients pour contrecarrer les actions hostiles à notre souveraineté.

* 1 Introduites initialement le 2 juin 2009 à la suite de l'adoption de la résolution n° 85 (2008 - 2009) tendant à modifier le Règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat, ces dispositions figurent désormais à l'article 6 bis du Règlement du Sénat.

* 2 Dispositions introduites en mai 2015.

* 3 Ce chiffre n'inclut pas les travaux d'enquête exercés par les commissions permanentes auxquelles sont conférées, sur le fondement de l'article 22 ter du Règlement du Sénat, les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête.

* 4 Proposition de résolution n° 101 (2017-2018) tendant à la création d'une commission d'enquête sur la prise en charge des djihadistes français et de leurs familles de retour d'Irak et de Syrie.

* 5 Proposition de résolution n° 24 (2018-2019) tendant à la création d'une commission d'enquête sur le traitement des abus sexuels sur mineurs et des faits de pédocriminalité commis dans une relation d'autorité, au sein de l'Église catholique, en France.

* 6 Résolution du 28 novembre 2014.

* 7 Articles 141, alinéa 2, et 145, alinéa 5, du Règlement de l'Assemblée nationale.

* 8 Articles 143, alinéa 3, et 145, alinéa 5, du Règlement de l'Assemblée nationale, dans leur rédaction résultant de la résolution n° 281 du 4 juin 2019.

* 9 Rapport n° 1955 de Sylvain Waserman sur la proposition de résolution de Richard Ferrand tendant à modifier le Règlement de l'Assemblée nationale (p. 142).

* 10 Comme le rappelle explicitement l'alinéa 2 de l'article 6 ter : « Les alinéas 3, 4 et 5 de l'article 8 ter relatifs au contrôle de la recevabilité de la proposition de résolution, à la détermination de la composition et à la désignation des membres de la commission d'enquête sont applicables. »

* 11 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l08-427/l08-427.html.

* 12 Décision n° 2009-582 DC du 25 juin 2009, Résolution tendant à modifier le règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat, considérants 5 et 6.

* 13 Décision n° 2014-705 DC du 11 décembre 2014, Résolution tendant à modifier le règlement de l'Assemblée nationale.

* 14 Loi n° 91-698 du 20 juillet 1991 tendant à modifier l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relatif aux commissions d'enquête et de contrôle parlementaires.

* 15 Rapport d'information n° 872 (2022 - 2023) de Marie-Noëlle Lienemann et Jean-Baptiste Lemoyne, fait au nom de la commission des affaires économiques, intitulé : « Anticiper, adapter, influencer : l'intelligence économique comme outil de reconquête de notre souveraineté », déposé le 12 juillet 2023.

* 16 Rapport d'information n° 637 (2022 - 2023) de Pascal Allizard et Yannick Vaugrenard, faut au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, intitulé : « Renseignement et prospective : garder un temps d'avance, conserver une industrie de défense solide et innovante », déposé le 24 mai 2023.

* 17 Rapport d'information n° 240 (2020 - 2021) de François-Noël Buffet, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, intitulé : « Le vote à distance, à quelles conditions ? », déposé le 16 décembre 2020.

* 18 Rapport d'information n° 873 (2020 - 2021) d'André Gattolin, fait au nom de la mission d'information sur les influences étatiques extra-européennes, intitulé : « Mieux protéger notre patrimoine scientifique et nos libertés académiques », déposé le 29 septembre 2021.

* 19 Rapport d'information n° 831 (2022 - 2023) de Claude Malhuret fait au nom de la commission d'enquête sur l'utilisation du réseau social TikTok, son exploitation des données, sa stratégie d'influence, intitulé : « La tactique TikTok : opacité, addiction et ombres chinoises », déposé le 4 juillet 2023.

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