N° 252
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2023-2024
Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 janvier 2024
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur
la proposition de loi,
adoptée par l'Assemblée nationale
après engagement de la procédure accélérée,
portant mesures pour
bâtir la
société du bien-vieillir
en France,
Par M. Jean SOL et Mme Jocelyne GUIDEZ,
Sénateur et Sénatrice
(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Mouiller, président ; Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale ; Mme Pascale Gruny, M. Jean Sol, Mme Annie Le Houerou, MM. Bernard Jomier, Olivier Henno, Xavier Iacovelli, Mmes Cathy Apourceau-Poly, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge, vice-présidents ; Mmes Viviane Malet, Annick Petrus, Corinne Imbert, Corinne Féret, Jocelyne Guidez, secrétaires ; Mmes Marie-Do Aeschlimann, Christine Bonfanti-Dossat, Corinne Bourcier, Céline Brulin, M. Laurent Burgoa, Mmes Marion Canalès, Maryse Carrère, Catherine Conconne, Patricia Demas, Chantal Deseyne, Brigitte Devésa, M. Jean-Luc Fichet, Mme Frédérique Gerbaud, M. Khalifé Khalifé, Mmes Florence Lassarade, Marie-Claude Lermytte, Monique Lubin, Brigitte Micouleau, M. Alain Milon, Mmes Laurence Muller-Bronn, Solanges Nadille, Anne-Marie Nédélec, Guylène Pantel, M. François Patriat, Mmes Émilienne Poumirol, Frédérique Puissat, Marie-Pierre Richer, Anne-Sophie Romagny, Laurence Rossignol, Silvana Silvani, Nadia Sollogoub, Anne Souyris, MM. Dominique Théophile, Jean-Marie Vanlerenberghe.
Voir les numéros :
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Assemblée nationale (16ème législ.) : |
643, 1070 et T.A. 193 |
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Sénat : |
147, 240 et 253 (2023-2024) |
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L'ESSENTIEL
Face aux enjeux liés au vieillissement de la population et à l'inclusion des personnes en situation de handicap, la proposition de loi contient diverses mesures en matière de gouvernance et de pilotage, de prévention de la perte d'autonomie, de promotion de la bientraitance, d'accompagnement des professionnels, de conditions d'hébergement et d'habitat ainsi que de qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESMS).
Ce texte d'une ampleur modeste, qui comptait initialement 14 articles, a considérablement gonflé au cours de son examen par l'Assemblée nationale pour totaliser 65 articles.
Leurs dispositions sont toutefois d'une portée et d'une pertinence très inégales et la proposition de loi n'entraînera pas de bouleversement des politiques de soutien à l'autonomie. Les attentes des acteurs sont désormais tournées vers la future loi de programmation pluriannuelle pour le grand âge que la proposition de loi annonce dans son article 2 bis B - lequel n'a qu'une portée morale et symbolique, et nullement juridique.
La commission a recentré le texte sur son contenu utile en supprimant 31 articles, dont 5 à l'initiative de la commission des lois. Elle a adopté des amendements visant notamment à territorialiser le pilotage des politiques de soutien à l'autonomie, à clarifier les dispositifs de prévention et à renforcer le droit de recevoir de la visite en établissement.
I. UNE VOLONTÉ DE RENFORCER LE PILOTAGE, D'AMÉLIORER LA COORDINATION ET DE DÉVELOPPER LA PRÉVENTION
A. GOUVERNANCE ET PILOTAGE : VERS UN SERVICE PUBLIC DÉPARTEMENTAL DE L'AUTONOMIE
1. Au niveau national, de nouveaux instruments de pilotage
L'article 1er prévoit la création d'une conférence nationale de l'autonomie afin d'assurer le pilotage national de la politique de prévention de la perte d'autonomie. La commission a considéré que cette nouvelle instance ne trouverait pas sa place dans le paysage actuel et l'a supprimée.
Elle a en revanche approuvé, au même article, l'inscription dans la loi du centre national de ressources probantes institué au sein de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), sans toutefois lui confier la mission d'évaluer et de labelliser les aides techniques, pour laquelle le centre ne serait pas dimensionné.
La commission a par ailleurs adopté l'article 1er bis G confiant à la CNSA une mission nationale d'audit au bénéfice des départements, des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et des maisons départementales de l'autonomie (MDA). Elle a toutefois limité son rôle d'évaluation aux MDPH et aux MDA et exclu son application aux départements afin de respecter les principes de la décentralisation.
2. Au niveau territorial, la recherche d'une meilleure coordination
La création, à l'article 1er bis A, du service public départemental de l'autonomie (SPDA), poursuit un double objectif de décloisonnement des politiques sanitaires et médico-sociales et de rapprochement des politiques en faveur des personnes âgées et des personnes en situation de handicap. Dans chaque département, ce service assuré conjointement par les acteurs territoriaux des politiques de l'autonomie aurait pour objectif de faciliter les démarches des personnes âgées, des personnes en situation de handicap et des proches aidants et de coordonner les services et les aides à leur intention. Piloté par le département, il exercerait quatre grandes missions conformément aux préconisations du rapport de Dominique Libault qui l'a inspiré.
Les 4 missions du SPDA
1. Réaliser l'accueil, l'information et l'orientation des personnes âgées, des personnes handicapées et des proches aidants et apporter une réponse complète et coordonnée à leurs demandes
2. S'assurer de la réalisation par les services qui en ont la charge de l'instruction, de l'attribution et de la révision des droits dans le respect des délais légaux
3. Assister les professionnels des secteurs social, médico-social et sanitaire intervenant auprès des bénéficiaires du SPDA dans l'élaboration de réponses globales et adaptées aux besoins de chaque personne
4. Diffuser, planifier et réaliser des actions d'information et de sensibilisation aux démarches de prévention individuelles, des offres de prévention collective ainsi que des actions de repérage et une démarche d'aller-vers
Une conférence territoriale de l'autonomie composée du département et du bloc communal, de l'agence régionale de santé (ARS), du rectorat d'académie et du service public de l'emploi serait chargée de coordonner l'action des membres du SPDA à travers un programme annuel d'actions. Dans une formation élargie, elle succèderait à l'actuelle conférence des financeurs sous la dénomination de « commission des financeurs de la prévention de la perte d'autonomie », également compétente en matière de financement de l'habitat inclusif pour les personnes handicapées et les personnes âgées.
Les rapporteurs observent que, loin de bouleverser la gouvernance territoriale des politiques de l'autonomie, le SPDA ajoute une couche de coordination supplémentaire à l'existant. En outre, la notion de guichet unique qui sous-tend les recommandations du rapport Libault n'est pas explicitement reprise dans le texte. Cependant, l'imprécision du texte présente l'avantage de la souplesse et de l'adaptabilité du dispositif aux réalités locales, la réponse aux objectifs du SPDA pouvant varier selon les territoires.
Sans attendre l'adoption de la proposition de loi, le Gouvernement a adressé aux départements un appel à manifestation d'intérêt afin de préfigurer le SPDA. 18 départements ont ainsi été retenus pour expérimenter le dispositif en 2024.
Pour les rapporteurs, la logique de parcours doit être un pilier du SPDA, qui doit s'inscrire dans la perspective du virage domiciliaire de nos politiques de soutien à l'autonomie.
Sur leur proposition, la commission a ajouté, parmi les objectifs du SPDA, le maintien à domicile des personnes accompagnées et précisé que ses missions s'accompagnent du suivi dans la durée des personnes âgées et des personnes en situation de handicap. Afin de donner au financement de la prévention de la perte d'autonomie une perspective pluriannuelle, la commission a prévu que la commission des financeurs établirait un plan trisannuel définissant des axes prioritaires.
Par ailleurs, la commission a souhaité renforcer l'inscription territoriale du SPDA en ouvrant la possibilité au conseil départemental et à l'ARS de définir conjointement des « territoires de l'autonomie » au niveau infra-départemental et de mettre en place la conférence territoriale de l'autonomie à cette échelle.
La commission a par ailleurs adopté l'article 1er bis D prévoyant la généralisation à tous les départements des équipes locales d'accompagnement sur les aides techniques.
Elle a également adopté un amendement afin d'adapter la composition du conseil départemental de la citoyenneté et de l'autonomie (CDCA) dans la collectivité de Saint-Martin et de reconnaître en tant que MDPH le service compétent de cette collectivité (article 1er bis FA).
Elle a en revanche supprimé plusieurs articles concernant le pilotage territorial de l'autonomie :
- l'article 1er bis B, proposant d'inclure les gérontopôles aux conférences des financeurs, et l'article 1er bis C, prévoyant la transmission à la CNSA de données relatives au nombre de projets pérennes financés par les conférences des financeurs, inopérants et incompatibles avec l'article 1er bis A ;
- l'article 1er bis E, visant à aligner les calendriers des schémas régionaux de santé et des schémas d'organisation sociale et médico-sociale, qui introduirait une complexité inutile.