LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION
Dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, le Gouvernement n'a retenu aucun amendement de crédits relatif à la mission « Régimes sociaux et de retraite » ou au compte d'affectation spéciale « Pensions ».
Il a en revanche retenu trois amendements portant sur la création des deux articles additionnels rattachés à la mission « Pensions », les articles 55 ter et 55 quater, qui ont pour objet respectivement de corriger deux erreurs matérielles résultant de l'entrée en vigueur de la loi du 14 avril 202329(*) et d'étendre le bénéfice du complément de pension au titre des indemnités de technicité pour les fonctionnaires des ministères économiques et financiers ou des juridictions financières n'y exerçant plus au moment de la liquidation de leur pension.
Examen des articles rattachés
ARTICLE 55 ter (nouveau)
Rétablissement d'un
âge d'annulation de la décote adapté pour certaines
catégories de fonctionnaires
Le présent article corrige deux erreurs matérielles résultant de la réforme des retraites de 2023 mise en oeuvre par la loi du 14 avril 2023.
La rapporteure spéciale relève que ces corrections sont bien en cohérence avec cette réforme dès lors qu'elles permettent de maintenir inchangé l'âge d'annulation de la décote des fonctionnaires, conformément à l'intention exprimée dans l'étude d'impact du projet de loi portant la réforme des retraites de 2023.
La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : LA RÉFORME DES RETRAITES DE 2023 A DISSOCIÉ LA LIMITE D'ÂGE EN ACTIVITÉ ET L'ÂGE D'ANNULATION DE LA DÉCOTE POUR LES FONCTIONNAIRES
A. LA DÉCOTE EST UN MÉCANISME D'INCITATION AU MAINTIEN DANS L'ACTIVITÉ QUI MINORE LES PENSIONS DES RETRAITÉS N'AYANT PAS ATTEINT LA DURÉE D'ASSURANCE REQUISE POUR BÉNÉFICIER D'UNE RETRAITE À TAUX PLEIN
Le mécanisme de la décote, dont le principe a été consacré pour le régime général par l'ordonnance du 26 mars 198230(*) dite « loi Auroux », est un instrument d'incitation au maintien dans l'activité des personnes qui atteignent l'âge d'ouverture des droits (AOD) à une pension de retraite.
Pour les fonctionnaires, le mécanisme de la décote se traduit par l'application d'un coefficient de minoration de 1,25%31(*) par trimestre manquant lorsque, au moment de la liquidation de sa pension, la durée d'assurance d'un agent public titulaire n'atteint pas la durée d'assurance requise (DAR).
Pour calculer le nombre de trimestres manquants, le régime de la fonction publique retient le plus petit nombre entre :
- la différence entre l'âge auquel la pension est liquidée et l'âge d'annulation de la décote ;
- la différence entre le nombre de trimestres d'assurance tous régimes confondus et la durée d'assurance requise.
Pour le calcul du coefficient de décote, les trimestres manquants sont retenus dans la limite de 20.
B. LA RÉFORME DES RETRAITES DE 2023 A DISSOCIÉ POUR LES FONCTIONNAIRES L'ÂGE D'ANNULATION DE LA DÉCOTE ET LA LIMITE D'ÂGE EN ACTIVITÉ
Jusqu'au 1er septembre 2023, l'âge d'annulation de la décote pour les fonctionnaires était fixé par référence à la limite d'âge en activité du grade des fonctionnaires concernés32(*). Concrètement, cela a pour conséquence que les fonctionnaires liquidant leur pension après avoir atteint la limite d'âge en activité de leur grade ne se voit pas appliquer de décote.
La réforme des retraites adoptée par la loi du 14 avril 202333(*) a dissocié, en droit, la limite d'âge en activité et l'âge d'annulation de la décote.
La nouvelle rédaction de l'article L. 14 du code des pensions civiles et militaires de retraite fait désormais référence à un « âge d'annulation de la décote » dont la fixation est déterminée par renvoi à l'article L. 14 bis du même code.
Pour la détermination de l'âge d'annulation de la décote, l'article L. 14 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite, créé par la loi du 14 avril 2023, distingue cinq cas.
En premier lieu, pour les fonctionnaires civils, l'âge d'annulation de la décote est fixé comme l'âge d'ouverture des droits augmenté de trois ans, soit 67 ans pour les personnes nées à partir du 1er janvier 1968.
En deuxième lieu, pour les fonctionnaires en catégorie active, l'âge d'annulation de la décote est fixé comme l'âge anticipé de départ augmenté de trois ans, soit 62 ans à partir de la génération 1968.
En troisième lieu, pour les fonctionnaires en catégorie super-active, l'âge d'annulation de la décote est fixé à l'âge minoré augmenté de trois ans, soit 57 ans à partir de la génération 1968.
En quatrième lieu, pour certains militaires et certains fonctionnaires de police, l'âge d'annulation de la décote reste fixé par référence à la limite d'âge de leur grade.
Enfin en cinquième lieu, l'âge d'annulation de la décote est fixé à 64 ans pour les fonctionnaires bénéficiant d'un droit au départ anticipé au titre d'un emploi dont la limite d'âge est fixée à 64 ans.
II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : LE RÉTABLISSEMENT D'UN ÂGE ADAPTÉ POUR LE FONCTIONNAIRES PLACÉS DANS DEUX SITUATIONS SPÉCIFIQUES
Le présent article, retenu par le Gouvernement dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, reprend deux amendements distincts déposés par le Gouvernement. Ces amendements n'ont pas été examinés en Séance publique par l'Assemblée nationale.
Cet article a pour objet de corriger deux erreurs matérielles résultant de la réforme des retraites de 202334(*) en application desquelles l'âge d'annulation de la décote a été involontairement modifié pour les fonctionnaires placés dans deux situations spécifiques.
A. RÉTABLIR L'ÂGE D'ANNULATION DE LA DÉCOTE À LA LIMITE D'ÂGE DE LEUR GRADE POUR LES FONCTIONNAIRES EN CATÉGORIE ACTIVE QUI NE BÉNÉFICIENT PAS D'UN DROIT AU DÉPART ANTICIPÉ
Jusqu'au 1er septembre 2023, l'âge d'annulation de la décote pour les fonctionnaires de catégorie active était fixé comme étant « la limite d'âge du grade détenu par le pensionné ». Sous réserve des exceptions traitées par des dispositions spécifiques prévues par la loi du 14 avril 2023 et du cas des contrôleurs aériens, la limite d'âge pour les corps classés en catégorie active est de 62 ans.
L'entrée en vigueur de la réforme des retraites de 202335(*) a changé la base légale de détermination de cet âge d'annulation de la décote. Le nouvel article L. 14 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite prévoit un âge d'annulation de la décote de 62 ans pour les fonctionnaires « bénéficiant d'un droit au départ (...) anticipé ». Cette disposition s'applique aux fonctionnaires de catégorie active qui peuvent se prévaloir de 17 années de service actif.
Par conséquent, la rédaction actuelle ne permet pas de couvrir les fonctionnaires en catégorie active mais ne pouvant se prévaloir de 17 années de service actif. Il existe un risque que l'entrée en vigueur de la réforme de 2023 ne se traduise, pour les fonctionnaires concernés, par l'application du droit commun c'est-à-dire un âge d'annulation de la décote de 67 ans.
Les alinéas 1 à 3 du présent article opèrent une modification de la rédaction de l'article L. 14 bis dont le but est de prévoir qu'un fonctionnaire occupant un emploi classé en catégorie active et radié des cadres par limite d'âge bénéficie d'un âge d'annulation de la décote égal à la limite d'âge de son grade.
Ces alinéas permettent donc, pour les fonctionnaires concernés, de maintenir l'âge d'annulation de la décote applicable avant la réforme des retraites de 2023.
B. RÉTABLIR L'ÂGE D'ANNULATION DE LA DÉCOTE À LEUR LIMITE D'ÂGE POUR LES CONTRÔLEURS AÉRIENS
Les ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne sont soumis à une limite d'âge spécifique, fixée à 59 ans par l'article L. 556-10 du code général de la fonction publique. Jusqu'au 1er septembre 2023, l'âge d'annulation de leur décote était donc égal à 59 ans.
Dans sa rédaction actuelle issue de la loi du 14 avril 202336(*), le 3° de l'article L. 14 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite prévoit un âge d'annulation de la décote de 57 ans pour les fonctionnaires bénéficiant d'un droit au départ à un âge minoré « au titre des troisième à dernier alinéa du 1° du I » de l'article L. 24 du même code. Or cette référence a pour effet d'inclure le cas des ingénieurs ou anciens ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne ayant effectué 17 ans de service actif, mentionné au dernier alinéa du 1° du I de l'article L. 24.
Par conséquent, il existe un risque que l'entrée en vigueur de la réforme de 2023 ne se traduise par une modification de l'âge d'annulation de la décote des fonctionnaires concernés, qui serait porté de 59 à 57 ans en application du 3° de l'article L. 14 bis.
Les alinéas 4 à 6 du présent article opèrent une modification de l'article L. 14 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite dont le but est d'y ajouter un 6° spécifiquement dédié aux ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne et fixant leur âge d'annulation de la décote à 59 ans.
Ces alinéas permettent donc, pour les fonctionnaires concernés, de maintenir l'âge d'annulation de la décote applicable avant la réforme des retraites de 2023.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : LES DEUX CORRECTIONS PROPOSÉES SONT EN COHÉRENCE AVEC LA RÉFORME DES RETRAITES ADOPTÉE EN 2023
En premier lieu, la rapporteure spéciale relève que lors des débats relatifs à la réforme paramétrique des retraites mise en oeuvre par la loi du 14 avril 202337(*), le Gouvernement avait clairement affirmé son intention de ne pas faire évoluer l'âge d'annulation de la décote des fonctionnaires.
L'étude d'impact de l'article 7 du projet de loi est à cet égard sans ambiguïté en mentionnant le fait que : « quant à l'âge d'annulation de la décote, il demeure inchangé pour l'ensemble des catégories de la fonction publique »38(*).
Dès lors que le maintien d'un âge d'annulation de la décote inchangé pour tous les fonctionnaires faisait partie de la réforme débattue et adoptée par le Sénat, la correction de deux erreurs matérielles opérée par le présent article est opportune pour garantir la cohérence et la bonne application de la réforme.
La rapporteure spéciale estime cependant qu'il eut été préférable que ces corrections fussent intégrées au projet de loi initial déposé par le Gouvernement, dès lors qu'elles auraient fait l'objet d'une évaluation préalable de nature à informer plus précisément le Parlement notamment sur le périmètre des personnes concernées par ces corrections.
En conclusion, la correction des erreurs matérielles résultant de la réforme de 2023 proposée par le présent article est opportune dans la mesure où elle est en cohérence avec l'intention exprimée au moment du vote de cette réforme.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 55 quater
(nouveau)
Extension du complément de pension au titre des
indemnités de technicité versées aux fonctionnaires des
ministères économiques et financiers et des juridictions
financières
Le présent article étend le bénéfice du complément de pension de retraite au titre des indemnités de technicité aux fonctionnaires ayant exercé dans les ministères économiques et financiers ou les juridictions financières mais n'y exerçant plus au moment de la liquidation de leur pension.
La rapporteure spéciale soutient cette mesure d'équité, qui aurait néanmoins dû faire l'objet d'une évaluation plus détaillée quant à ses conséquences financières pour le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ».
La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : LES FONCTIONNAIRES DES MINISTÈRES ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS BÉNÉFICIENT SOUS CERTAINES CONDITIONS D'UN COMPLÉMENT DE PENSION LORSQU'ILS LIQUIDENT LEUR RETRAITE
La loi du 29 décembre 1989 de finances pour 199039(*) a prévu, pour les fonctionnaires des ministères économiques et financiers et ceux des juridictions financière, la prise en compte dans le calcul de leurs pensions de retraite des indemnités de technicité instituées à leur profit.
Ce dispositif permet d'augmenter la valeur des pensions liquidées par les fonctionnaires « exerçant au ministère des finances ou dans les juridictions financières », en tenant compte dans leur calcul de l'indemnité mensuelle de technicité qui peut être versée aux fonctionnaires en activité dans les ministères économiques et financiers40(*) ou dans les juridictions financières41(*). Il est à relever que l'indemnité de technicité ne peut être versée qu'aux fonctionnaires qui appartiennent à un corps dont la gestion relève respectivement des ministères économiques et financiers ou de la Cour des comptes.
Le montant de l'indemnité mensuelle de technicité (IMT) est actuellement de 106,76 euros pour les fonctionnaires des ministères économiques et financiers42(*) et de 94,26 euros pour les fonctionnaires des juridictions financières43(*).
Pour financer ce complément de pension, la loi de finances pour 1990 prévoit également que les indemnités de technicité versées aux fonctionnaires concernés sont soumises à une cotisation dont le taux est fixé à 20% depuis 2009.
Pris pour l'application de l'article 126 de la loi de finances pour 1990, le décret du 15 décembre 201044(*) prévoit que le montant du complément de pension est calculé par référence au montant annuel de l'indemnité mensuelle de technicité, en tenant compte du taux de remplacement maximal de 75%45(*) et au prorata de la durée de service pendant laquelle l'indemnité de technicité a été perçue.
II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : L'ÉLARGISSEMENT DU BÉNÉFICE DU COMPLÉMENT DE PENSION AUX FONCTIONNAIRES N'EXERÇANT PLUS DANS LES MINISTÈRES ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS AU MOMENT DE LA LIQUIDATION DE LEUR PENSION
Le présent article, retenu par le Gouvernement dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, reprend un amendement du député Louis Marguerite (Renaissance) et de plusieurs de ses collègues. Cet amendement n'a pas été examiné en séance publique par l'Assemblée nationale.
Cet article a pour objet d'étendre le bénéfice du complément de pension aux fonctionnaires ayant exercé dans les ministères économiques et financiers ou dans les juridictions financières mais n'y exerçant plus au moment de la liquidation de leur pension.
La motivation de l'amendement retenu par le Gouvernement évoque un surcoût « estimé à 0,04 million d'euros » pour « une centaine de personnes par an » concernées par la mesure.
Pour procédé à cet extension, l'unique alinéa de l'article vient modifier l'article 126 de la loi de finances pour 199046(*) en prévoyant que le complément de pension s'applique aux fonctionnaires exerçant « ou ayant exercé » dans les ministères économiques et financiers et les juridictions financières.
Le présent article permettrait aux fonctionnaires concernés et liquidant leur pension à compter du 1er janvier 2024 de tenir compte dans le calcul de cette pension du complément lié à l'indemnité de technicité, y compris lorsque le fonctionnaire liquide sa pension à un moment où il n'exerce plus au sein des ministères économiques et financiers ou des juridictions financières.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : L'AJUSTEMENT DU DISPOSITIF PERMET DE RÉTABLIR UNE ÉGALITÉ DE TRAITEMENT ENTRE LES FONCTIONNAIRES AYANT COTISÉ SUR LE MONTANT DE LEUR INDEMNITÉ DE TECHNICITÉ
Le présent article vise à rétablir un traitement équivalent entre les fonctionnaires indépendamment des fonctions exercées au moment de la liquidation de leur pension.
L'ouverture du complément de pension aux fonctionnaires ayant exercé dans les ministères économiques et financiers ou dans les juridictions financières est justifiée par deux motifs principaux.
En premier lieu, le montant du complément de pension tient compte de la durée des services pendant laquelle l'indemnité a été perçue.
En second lieu, il est légitime que les fonctionnaires liquidant leur pension à un moment où ils n'exercent plus dans les ministères économiques et financiers ou dans les juridictions financières bénéficient d'un complément de pension dès lors qu'ils ont cotisé sur les indemnités de technicité qu'ils ont perçues pendant la durée de leur service au sein des ministères économiques et financiers ou des juridictions financières.
La rapporteure spéciale est par conséquent favorable à cette mesure d'équité.
Pour autant, la rapporteure spéciale regrette que le Gouvernement n'ait pas intégré cette mesure à son projet de loi initial, ce qui aurait permis au Parlement de disposer d'une évaluation préalable de cette mesure et en particulier du nombre de personnes concernées et du coût associé pour le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ». Sur ce dernier point, la rapporteure spéciale relève que le Gouvernement n'a pas modifié le montant de crédits inscrits au programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » du CAS « Pensions » pour tirer les conséquences des effets du présent article.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
* 29 Loi 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.
* 30 Ordonnance n°82-270 du 26 mars 1982 relative à l'abaissement de l'âge de la retraite des assurés du régime général et du régime des assurances sociales ou agricoles.
* 31 Ce taux est applicable à l'ensemble des fonctionnaires dont l'année d'ouverture des droits au départ à la retraite est strictement postérieure à 2014.
* 32 art. L. 14 du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans sa version en vigueur du 15 juillet 2018 au 1er septembre 2023
* 33 Loi n°2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, art. 10
* 34 Loi n°2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.
* 35 Loi n°2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.
* 36 Loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.
* 37 Loi n°2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.
* 38 Gouvernement, janvier 2023, Fiches d'évaluation préalables des articles du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, p. 37.
* 39 Loi n°89-935 du 29 décembre 1989 de finances pour 1990, art. 126.
* 40 Décret n°2010-1568 du 15 décembre 2010.
* 41 Décret n°2012-401 du 23 mars 2012.
* 42 Arrêté du 9 décembre 2022 fixant le montant de l'indemnité mensuelle de technicité des personnels, art. 1.
* 43 Arrêté du 10 mai 2017 fixant le montant de l'indemnité mensuelle de technicité des magistrats et fonctionnaires des juridictions financières, art. 1.
* 44 Décret n°2010-1567 du 15 décembre 2010.
* 45 L. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite.
* 46 Loi n°89-935 du 29 décembre 1989 de finances pour 1990, art. 126.