LES MODIFICATIONS
CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE
NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA
CONSTITUTION
Dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution, le Gouvernement n'a retenu aucun amendement relatif aux crédits de la mission « Pouvoirs publics ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le lundi 30 octobre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a examiné le rapport de M. Grégory Blanc, rapporteur spécial, sur la mission « Pouvoirs publics ».
M. Grégory Blanc, rapporteur spécial de la mission « Pouvoirs publics ». - En vertu du principe d'autonomie financière des pouvoirs publics, la mission « Pouvoirs publics » regroupe, pour rappel, les crédits dédiés aux différents pouvoirs publics constitutionnels que sont la présidence de la République, l'Assemblée nationale, le Sénat, les chaînes parlementaires, le Conseil constitutionnel et la Cour de justice de la République.
Je commencerai par une rapide analyse de l'évolution des crédits de la mission et de chacune des institutions, avant de vous livrer quelques remarques générales, qui pourront aussi, pour certaines, constituer de futurs axes de travail.
Concernant l'évolution générale des dotations, ces dernières sont restées stables à un peu moins de 1 milliard d'euros de 2015 à 2021, puis ont augmenté à partir de 2022 jusqu'à atteindre 1,14 milliard d'euros dans le projet de loi de finances pour 2024, soit une hausse de 5,7 % par rapport à 2023. Les pouvoirs publics ont largement participé à l'effort de redressement des comptes publics, la dotation ayant progressé d'un montant bien inférieur à celui de l'inflation constatée, ce qui signifie une baisse en termes réels.
Pour l'année 2024, l'évolution est plus hétérogène. En effet, la dotation de la présidence de la République augmentera de 10,96 % ; celle de l'Assemblée nationale de 6,42 % et celle du Sénat de 2,07 % seulement. En revanche, elle augmentera de 34,86 % pour le Conseil constitutionnel.
La dotation de la présidence de la République atteindra plus de 125 millions d'euros, soit 10,5 millions d'euros de plus que l'année précédente. Cette hausse s'explique d'abord par le coût des déplacements internationaux (21 millions d'euros inscrits au projet de budget pour 2024), impacté par l'inflation internationale et les nouvelles conditions de sécurité dans les hôtels. Ce montant reste toutefois inférieur à celui qu'on a pu connaître sous la présidence 2007-2012, avec un montant record s'élevant à près de 22 millions d'euros en 2009.
Quant aux dépenses de fonctionnement, elles subissent, elles aussi, la hausse de l'inflation. Elles ne peuvent désormais être financées que par une hausse de la dotation, la présidence de la République nous ayant en effet expliqué avoir puisé, lors des exercices précédents, dans sa trésorerie et ses réserves, qui sont désormais presque épuisées.
Cela démontre que des politiques volontaristes de stabilité peuvent conduire à des effets de rattrapage et qu'il convient, notamment en matière d'investissement, d'être réaliste.
Concernant les dotations des assemblées parlementaires, rappelons qu'elles étaient toutes deux gelées entre 2012 et 2021, ce qui a obligé ces institutions à puiser dans leurs réserves. La hausse octroyée cette année représente 6,42 % pour l'Assemblée nationale et 2,07 % pour le Sénat, atteignant respectivement 607,65 millions d'euros et 353,47 millions d'euros.
J'évoquerai le budget du Sénat.
Si la dotation augmente légèrement de 2,07 %, son budget est en hausse de seulement 1,7 %, en tenant compte du recours à ses réserves. Notons la stabilité des dépenses de fonctionnement, signe d'une gestion vertueuse puisqu'elles s'élèveront en 2024 à 356,33 millions d'euros, soit une hausse modérée de 2,51 %, essentiellement due à la revalorisation du point d'indice et plus généralement à l'inflation.
S'agissant des dépenses d'investissement, elles s'élèveront à 16,29 millions d'euros. Signalons que des opérations d'ampleur sont en cours, avec la rénovation des deux immeubles situés aux 26 et 36 rue de Vaugirard, mais aussi la restauration des façades et des couvertures des pavillons Est du Palais du Luxembourg, ainsi que celle des grilles et des murets du Jardin du Luxembourg.
Permettez-moi de parler plus précisément du recours aux réserves.
L'ensemble des institutions ont puisé dans leurs réserves au cours des dix dernières années. Toutefois, il me semble essentiel de limiter les prélèvements pour maintenir les disponibilités a minima entre trois et quatre mois de dépenses, soit entre 90 et 120 millions d'euros pour le Sénat, un niveau nécessaire pour garantir l'autonomie de notre assemblée en cas de crise de régime.
J'en viens au budget des chaînes parlementaires. Celui-ci augmente légèrement, de 2,17 %, pour s'établir à 35,25 millions d'euros. Celui de LCP-Assemblée nationale connaît une hausse de 4,45 %, tandis que le budget de Public Sénat est, lui, reconduit à l'identique.
Pour clôturer cette présentation j'évoquerai le budget du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République. Il fait un peu le « yo-yo » puisqu'il avait augmenté en 2022 de 32 % en raison des élections présidentielle et législatives, puis baissé en 2023 de 16,7 % ; il augmentera de nouveau en 2024, pour s'établir à 17,93 millions d'euros, soit une hausse importante de 34,86 %. Cette hausse s'explique par une dotation spéciale de 3,8 millions d'euros destinée à financer, d'une part, les dépenses relatives à l'organisation, en juin 2024, à Paris, d'une conférence des chefs des cours constitutionnelles francophones dans le cadre de l'année de la francophonie, dont le secrétariat général est assuré par le Conseil constitutionnel, et celles qui sont liées à la rénovation du rez-de-chaussée des locaux de la rue Montpensier.
Enfin, la dotation de la Cour de justice de la République est identique à celle de l'an passé, à hauteur de 984 000 euros.
Je terminerai mon intervention en formulant quatre remarques qui vont guider mon travail.
Tout d'abord, il est primordial d'avoir une vision transparente et responsable de la gestion des pouvoirs publics, notamment du coût de la démocratie. Il est essentiel de respecter l'autonomie de gestion de chaque institution, les contraintes de chacune d'entre elles n'étant pas comparables, qu'il s'agisse du renouvellement électoral des assemblées parlementaires - l'Assemblée nationale doit, qui plus est, provisionner en cas de dissolution -, d'investissements urgents pour entretenir le patrimoine historique, ou de faire face à l'inflation internationale, qui impacte en particulier les déplacements présidentiels.
Ensuite, je suis partisan d'avoir une connaissance globale des budgets afin de pouvoir les comparer avec ceux des institutions équivalentes au niveau européen. Même si le périmètre des exécutifs est différent, comparons au moins les missions. Il en est de même pour les assemblées parlementaires ; comparons par exemple les budgets du Sénat et du Bundesrat rapportés à chaque parlementaire.
Par ailleurs, je souhaiterais évoquer la construction d'un budget vert et le rôle d'exemplarité de nos institutions face aux collectivités territoriales qui sont de plus en plus sollicitées à ce sujet. L'ensemble des institutions mènent un grand nombre d'actions écoresponsables. C'est particulièrement vrai pour le Sénat qui développe de nombreuses actions, et mène un travail de consolidation de la méthodologie de son bilan carbone ainsi que de mise à jour de sa stratégie environnementale. Pour ce qui est du budget vert, certaines institutions invoquent comme frein l'importance de la masse salariale. Mais les collectivités s'engagent dans cette voie, alors qu'elles sont confrontées à la même problématique.
Enfin, j'ai souhaité mieux appréhender ce que représente pour nos concitoyens le coût de la démocratie. Le coût de l'ensemble des institutions est d'environ 16,50 euros par Français, dont 9 euros pour l'Assemblée nationale, un peu plus de 5 euros pour le Sénat et un peu moins de 2 euros pour l'Élysée, ce qui nous place sous la moyenne européenne. Cette démarche apparait fort utile pour combattre les idées reçues, voire les populismes. La démocratie a un coût, et il importe d'évaluer l'efficacité de l'argent public.
M. Claude Raynal, président. - Est-il souhaitable que le Sénat continue à puiser dans ses réserves qui s'amenuisent ? N'aurait-on pas pu prévoir une augmentation de la dotation du Sénat à hauteur de 3 ou 4 % au regard de l'inflation notamment ? Outre les dépenses d'investissement, qui sont propres à chaque assemblée, n'y aurait-il pas intérêt à prévoir une évolution similaire des dotations avec l'Assemblée nationale ?
M. Marc Laménie. - Concernant les dotations des assemblées parlementaires, quelles sont les raisons pour lesquelles la dotation de l'Assemblée nationale est supérieure à celle du Sénat ? Par ailleurs, pourquoi les dépenses de fonctionnement du Jardin du Luxembourg, patrimoine très fréquenté, sont-elles en légère baisse ?
Mme Sylvie Vermeillet. - Vous avez relativisé le coût de la démocratie pour nos concitoyens par rapport à la moyenne européenne. Pourrait-on avoir plus de précisions sur les pays qui auraient des coûts plus élevés, afin d'établir des comparaisons ?
Mme Isabelle Briquet. - Il est légitime que la démocratie ait un coût. Aussi est-il souhaitable d'évoquer en parallèle la préservation de notre patrimoine. À cet égard, le Sénat prouve qu'il peut poursuivre un programme d'investissements très important avec un budget constant.
Au sujet de la dotation de la présidence de la République, l'inflation et les déplacements du Président de la République dans un contexte international particulier ne me paraissent pas justifier à eux seuls cette nette augmentation. Serait-il possible d'avoir plus d'éléments sur ces dépenses ?
Par ailleurs, la hausse des crédits alloués au Conseil constitutionnel manque aussi de lisibilité. L'évocation d'importants travaux et la préparation de la conférence dans le cadre de l'année de la francophonie ne justifient pas là non plus totalement cette augmentation. Comme chaque année on ne peut que regretter le caractère très minimaliste des données concernant le Conseil constitutionnel. Avez-vous d'autres éléments d'information ?
Mme Christine Lavarde. - Il est étonnant que le Conseil économique, social et environnemental (Cese), souvent considéré comme étant la troisième assemblée de l'État, ne figure pas dans cette mission. Quelle en est la raison ?
En outre, je m'interroge sur le montant des ressources propres des assemblées. En 2012, l'Assemblée nationale a enregistré des recettes budgétaires propres à hauteur de quelque 12 millions d'euros, contre 1,9 million pour les années 2023 et 2024. Or les recettes propres du Sénat se maintiennent, quant à elles, autour de 5 millions d'euros. Même si ce sujet relève du projet de loi de règlement, pouvez-vous m'apporter des éclaircissements à ce sujet ?
M. Grégory Blanc, rapporteur spécial. - J'ai effectivement attiré votre attention sur les réserves, car il importe d'avoir une vision globale. Chaque institution a la volonté d'avoir des outils de pilotage lui permettant d'être plus précise, plus efficace et surtout plus transparente. Une convention est en cours de signature entre l'Élysée et l'Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (Oppic), qui intervient sur la gestion patrimoniale, en vue de clarifier et préciser ses domaines d'intervention. D'ailleurs, il serait intéressant d'avoir un budget annexé pour avoir une idée de l'ensemble des coûts.
Par ailleurs, j'ai été surpris de constater que, au cours des dix dernières années, les dotations ont augmenté de manière inférieure aux dépenses, chaque institution prélevant sur ses réserves. Or les réserves sont différentes d'une institution à l'autre : celles du Sénat sont, rapportées à son coût de fonctionnement, comparables à celles de l'Assemblée nationale. De son côté, l'Élysée a bénéficié d'une augmentation de ses réserves de 2012 à 2017, en raison d'un niveau d'investissement peu élevé. Après une période de rattrapage et plusieurs prélèvements importants au cours des exercices récents, les réserves s'élèveraient désormais à seulement 2 millions d'euros, pour un budget de 125 millions d'euros, ce qui pose problème pour financer les investissements futurs.
L'Assemblée nationale souhaite avoir des réserves qui couvrent les dépenses de fonctionnement pendant six mois, afin d'anticiper notamment une éventuelle dissolution, dont le coût est de 50 millions d'euros. Les réserves du Sénat couvrent aujourd'hui deux à trois mois de dépenses de fonctionnement. Porter ce niveau à quatre mois nous permettrait d'avoir une vision pluriannuelle plus solide. Au cours de ces dernières années, le Sénat a réussi à peu prélever dans ses réserves en raison d'une relative sous-exécution des dépenses d'investissement. De son côté, l'Assemblée nationale a sollicité une augmentation de sa dotation qui vise à faire face à l'inflation et à couvrir des investissements importants, comme la rénovation des plafonds Delacroix de la bibliothèque.
Concernant le jardin du Luxembourg, il enregistre effectivement une baisse de ses dépenses de fonctionnement, en raison principalement d'une prévision affinée des crédits dévolus aux dépenses de personnel.
Quant au coût de la démocratie, des comparaisons ont déjà été établies par l'Assemblée nationale, et il en ressort qu'il est largement inférieur à celui du Parlement européen. Je souhaite que l'on poursuive les investigations à ce sujet.
Concernant les dépenses de la présidence de la République, le coût du carburant a effectivement augmenté et les contraintes sécuritaires lors d'un déplacement à l'étranger sont plus onéreuses qu'il y a quinze ans, compte tenu du contexte diplomatique actuel. Il semblerait notamment que les hôtels prévoient désormais des frais plus élevés qu'auparavant en cas d'annulation d'un déplacement.
Concernant le Conseil constitutionnel, des efforts pourraient être réalisés en matière de transparence. J'ai, par exemple, été surpris par le coût des déplacements de ses membres, qui frôle les 250 000 euros. Peut-être y-aurait-il d'autres postes budgétaires à regarder.
Je vous rejoins, madame Lavarde, concernant le Cese, mais les textes le prévoient ainsi et cette institution relève d'une autre mission.
Enfin, concernant votre question sur les ressources propres de l'Assemblée nationale, il s'agit d'une ressource hors dotation qui relève tout simplement d'une restitution de solde d'avance de frais de mandat par les députés sous la XVe législature, à hauteur de 12,1 millions d'euros, ce qui équivaut à une hausse de 9,4 millions d'euros par rapport à l'année 2021.
Mme Christine Lavarde. - Ce sont des ressources propres ?
M. Grégory Blanc, rapporteur spécial. - Il s'agit d'une ressource hors dotation.
Au vu de tous ces éléments, j'émets un avis favorable à l'adoption des crédits de cette mission.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Pouvoirs publics ».
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Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Pouvoirs publics ».