II. SI DES PROGRÈS ONT ÉTÉ ACCOMPLIS DANS LA GESTION DE LA MISSION, ILS DEMEURENT ENCORE TRÈS INSUFFISANTS
Si l'augmentation conséquente des autorisations d'engagement pour 2024 peut se justifier au regard du calendrier d'avancement des projets, en parallèle d'une stabilisation des crédits de paiement, cette évolution ne paraît cependant pas prendre suffisamment en compte les difficultés structurelles que connait la mission depuis sa création.
Ainsi, la mission se caractérise toujours par un niveau d'exécution très inférieur aux autres missions, par un manque de lisibilité budgétaire et par des lacunes dans son dispositif de performance. Ce sont autant d'éléments qui doivent être revus, alors que les objectifs de la mission, que ce soit au titre de la transition énergétique ou de la numérisation des administrations et des démarches administratives, sont ambitieux et méritent un suivi plus approfondi.
A. LE PROGRAMME 348 DEVRAIT ENFIN VOIR SES ACTIONS DE RÉNOVATION ABOUTIR, ALORS QUE LE RETARD PRIS S'EST ACCOMPAGNÉ D'UNE AUGMENTATION DES COÛTS SOUS L'EFFET DE L'INFLATION
Alors qu'il a fallu attendre fin 2022, soit près de cinq ans après la création du programme 348, pour que l'ensemble des travaux de rénovation des cités administratives puisse débuter, les années 2024 et 2025 devraient enfin voir la livraison des chantiers correspondants.
Avancement du programme de rénovation des cités administratives
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État d'avancement |
Au 31 décembre 2022 |
Au 30 août 2023 |
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Marché global de performance ou marché de travaux notifié ou acquisition réalisée |
874 millions d'euros |
922 millions d'euros |
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Travaux en cours |
24 projets |
35 projets |
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Opérations de réception en cours |
- |
5 projets |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Si tous les chantiers ont démarré à l'exception du projet de rénovation de la cité de Bourges dont le périmètre des travaux a évolué, soit 35 cités sur un total de 36 (contre 39 chantiers prévus initialement), seules 5 cités ont déjà été réceptionnées, à savoir : Mulhouse, Charleville-Mézières, Albi, Besançon et Aurillac. 3 autres cités devraient l'être d'ici la fin de l'année 2023 : Clermont-Ferrand, Amiens et Limoges.
Interrogé en audition, le directeur de l'immobilier de l'État a indiqué que la livraison de la nouvelle cité administrative de Lille devrait intervenir en janvier 2024.
Enfin, des livraisons partielles sont intervenues pour Bordeaux, Rouen (troisième tranche en cours), Colmar, Strasbourg, Metz, ainsi que pour la vente en l'état futur d'achèvement d'un des bâtiments de la cité administrative de Toulon.
Si le rapporteur spécial se félicite de la livraison prochaine des 27 cités administratives restantes en 2024 et 2025, il tient à souligner le retard pris sur un programme de rénovation dont la livraison était initialement fixée à 2022 et dont le coût a considérablement augmenté, notamment sous l'effet de l'inflation.
Dans ce contexte, les crédits des trois projets de rénovation annulés en 2022 et 2023, à savoir ceux de Melun, de Brest et de Tours, ne seront donc pas réemployés au bénéfice de la rénovation d'autres cités administratives, mais utilisés pour couvrir la hausse des coûts des matières premières.
Il est dommage que cette contrainte sur les coûts, aggravée par le retard de mise en oeuvre des travaux, empêche la réallocation des crédits vers une autre cité administrative. Pour mémoire, 52 dossiers avaient été déposés par les préfets lors de l'appel à candidature, pour 39 sélectionnés.
Les délais ont néanmoins eu un effet positif, en permettant à la DIE et aux acteurs impliqués de tenir compte des évolutions des modes de travail, avec un recours accru au télétravail. Le développement du travail hybride a en effet un impact notable sur la gestion des surfaces des bâtiments, sur le nombre de postes à prévoir en présentiel ou encore sur l'organisation des locaux.
En revanche, et en dépit de critiques réitérées chaque année par les différents rapporteurs spéciaux, le dispositif de performance du programme 348 apparaît toujours aussi incomplet. Les indicateurs de performance du programme se contentent de retranscrire le niveau des économies d'énergie et de surface attendues, ainsi que le coût du kilowatt (kWh/EP) économisé. Les trois cibles sont définies à partir des données transmises dans les dossiers présentés par les préfets de département et les résultats ne seront donc constatés qu'une fois les travaux achevés : ils n'engagent que les gestionnaires du programme.
Il n'y a donc pas de mesure en cours de projets ou de processus de suivi des travaux, pour une information parlementaire très limitée. Aussi, les indicateurs ne répondent donc que très partiellement aux exigences organiques41(*), aux termes desquelles les indicateurs de performance doivent permettre, en sus des résultats attendus, de mesurer les coûts associés à chacune des actions ainsi que les résultats obtenus. À cet égard, le rapporteur spécial reprend ici la première recommandation des travaux de contrôle sur cette mission42(*), et appelle une nouvelle fois à réviser les indicateurs de performance du programme 348.
Le comité d'évaluation du plan France Relance, dans son rapport intermédiaire sur l'exécution du plan de relance43(*) et, plus particulièrement, des crédits alloués à la rénovation des bâtiments publics (4,3 milliards d'euros)44(*), a également proposé plusieurs pistes pour mieux évaluer les effets de cette action a posteriori, au-delà de la prévision du montant des économies d'énergie escomptées (235 000 kwH).
Renouvelant les recommandations présentées dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2023, le rapporteur spécial estime que la direction de l'immobilier de l'État, responsable du programme 348, pourrait s'inspirer de ces pistes. Il s'agit notamment de :
- comparer la trajectoire de consommation d'énergie après les travaux de rénovation à celle qui aurait été réalisée sans l'intervention des travaux (trajectoire contrefactuelle) ;
- inclure dans les évaluations des travaux de rénovation des cités administratives les conséquences socio-économiques sur le bien-être des agents comme des usagers ;
- mesurer l'empreinte environnementale des projets, en estimant les coûts d'abattement45(*) pour la rénovation thermique des cités administratives, en les comparant d'une part à ceux obtenus sur l'action 01 du programme 302 de la mission « Plan de relance » pour l'ensemble des bâtiments publics, et d'autre part, à ceux observés dans le cadre du soutien à la rénovation des bâtiments privés.
Par ailleurs, il serait opportun d'assortir l'action « Résilience », dotée de 300 millions d'euros supplémentaires en 2024 (après 150 millions d'euros en 2023), d'indicateurs de performance distincts, permettant de suivre les projets financés. Pourraient par exemple être indiqués l'état d'avancement des projets, le coût moyen et médian des actions à gains rapides financées, le coût moyen du mégawatheure économisé, etc.
En effet, si l'effet de levier de la mise en oeuvre d'actions dites « à gains rapides »46(*) est très élevé47(*), seules les rénovations globales peuvent permettre à l'État d'atteindre les objectifs fixés par le décret tertiaire48(*).
Enfin, le rapporteur spécial relève que, dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution, 55 millions d'euros ont été ajoutés en autorisations d'engagement sur l'action 14 « Résilience » pour soutenir spécifiquement la rénovation immobilière des casernes de gendarmerie sur le territoire national. Compte tenu de l'importance du parc immobilier représenté par les implantations de la gendarmerie nationale et de la nécessité d'accélérer l'amélioration des conditions de vie des gendarmes et de leurs familles, le rapporteur spécial accueille cette modification de manière favorable, mais appelle, comme pour l'ensemble des programmes immobiliers portés par la mission, à ce que l'exécution de ces crédits fasse l'objet d'un suivi accru.
* 41 Article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.
* 42 Rapport n° 743, tome II, annexe 15, volume 1 (2020-2021) de MM. Albéric de MONTGOLFIER et Claude NOUGEIN, déposé le 7 juillet 2021 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Crédits non répartis - Action et transformation publiques, dans le cadre de l'examen par la commission des finances de la loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020. Se reporter également à la communication en commission des rapporteurs spéciaux, en date du 7 juillet 2021.
* 43 Comité d'évaluation du plan France Relance, Premier rapport, octobre 2021.
* 44 Action 01 « Rénovation énergétique » du programme 302 « Écologie » de la mission « Plan de relance ».
* 45 Le coût d'abattement désigne, pour les différentes solutions de décarbonation, le rapport entre le coût du projet et le volume des émissions évitées grâce à ce projet.
* 46 Il s'agit d'actions se caractérisant par un fort retour sur investissement, avec d'importantes économies générées à moyen ou long terme. Parmi ces actions figurent par exemple le contrôle, le pilotage et la régulation des systèmes de chauffage ou encore la modernisation des systèmes d'éclairage ou de chauffage.
* 47 Interrogé en audition en 2022, le directeur de l'immobilier de l'État estimait que le coût du mégawatheure économisé par la mise en place d'une action à gains rapides s'élevait de 1 000 euros à 1 500 euros, alors que l'État achetait un mégawatheure pour environ 250 euros. Pour une rénovation globale, le coût serait de l'ordre de 7 000 euros le mégawatheure.
* 48 Décret n° 2019-771 du 23 juillet 2019 relatif aux obligations d'actions de réduction de la consommation d'énergie finale dans des bâtiments à usage tertiaire.