C. LA CLAUSE DE REVOYURE DU CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE PERFORMANCE DE VNF DEVRA TENIR COMPTE DU CONTEXTE INFLATIONISTE ET DES CONCLUSIONS DU CONSEIL D'ORIENTATION DES INFRASTRUCTURES
1. Si les ressources de VNF sortent confortées des années précédentes, l'établissement attend les résultats de l'ajustement à venir de son contrat d'objectifs et de performance
Voies navigables de France (VNF), établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de la transition écologique et solidaire, gère le réseau de voies navigables français. Il est chargé de son exploitation, de son entretien, de sa maintenance, de son amélioration ainsi que de son extension. Le réseau géré par l'établissement comprend 6 700 kilomètres de voies navigables, plus de 3 000 ouvrages d'art et 40 000 hectares de domaine public en bordure de voie d'eau.
Le contrat d'objectifs et de performance (COP) de VNF prévu à l'article L. 4311-8 du code des transports introduit par la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM) a été adopté le 30 avril 2021. Il inclut un cadrage des moyens de l'opérateur et détermine la trajectoire de la subvention que lui verse l'AFIT France. Ce contrat prévoit ainsi un programme d'investissement de 3 milliards d'euros sur une période de dix ans.
Ce contrat présentait cependant deux points de fragilité. D'une part il était établi en euros courants et d'autre part il prévoyait une diminution assez significative des dépenses d'investissements sur la période 2025 - 2027. Tous les trois ans ce contrat doit faire l'objet d'une clause de revoyure.
Les négociations relatives à la première clause de revoyure du contrat sont toujours en cours et devraient être finalisées d'ici à la fin de l'année. Elles ont pour objet de corriger les défauts du contrat actuel exposés ci-dessus et de prendre en compte les conclusions des travaux du Conseil d'orientation des infrastructures.
D'après les informations qui ont été mises à la connaissance des rapporteurs, la clause de revoyure devrait permettre de stabiliser le montant des investissements au niveau atteint en 2023, en revenant sur la diminution des dépenses qui était prévue sur la période 2025-2027. Cette stabilisation serait permise par une augmentation de près de 40 millions d'euros de la subvention annuelle versée par l'AFIT France. Le Gouvernement se serait par ailleurs déjà engagé à relever encore le niveau d'investissements de VNF à horizon 2028, à travers une nouvelle hausse de la subvention annuelle versée par l'AFIT France. Cette évolution aurait vocation à intégrer les recommandations formulées par le COI.
Après une réduction de 40 ETPT en 2023, le plafond d'emploi de VNF se stabilise à 4 028 ETPT en 2024. Le présent PLF prévoit également un schéma d'emplois stable en 2024. Pour mémoire, celui-ci avait prévu une baisse d'effectifs à hauteur de 60 ETP en 2023. D'après les informations recueillies par les rapporteurs spéciaux, la clause de revoyure du COP devrait garantir une stabilisation des effectifs de VNF au cours des trois prochaines années.
À travers les investissements de modernisation qu'il réalise, et notamment le déploiement de postes de commande centralisés qui permettent la téléconduite, VNF doit dégager des gains de productivité permettant de réduire ses effectifs permanents. Toutefois, il est nécessaire de veiller à la bonne synchronisation des deux processus. VNF a besoin d'une stabilisation temporaire de ses effectifs pour déployer dans le calendrier prévu le programme de modernisation qui lui permettra, dans une seconde phase, d'augmenter substantiellement sa performance.
Pour 2023, la prévision des dépenses de personnel de VNF s'établit à 266,5 millions d'euros, dont 1,4 million d'euros qui s'expliquent par la nouvelle revalorisation du point d'indice de la fonction publique au mois de juillet dernier. Ces dépenses devraient ainsi progresser d'environ 3 % par rapport à 2022. Les dépenses de fonctionnement de VNF hors masse salariale devraient quant à elles atteindre 135 millions d'euros en 2023.
Après une augmentation de 2 % en 2023 destinée à compenser la revalorisation du point d'indice de la fonction publique, la subvention pour charges de service public (SCSP) de VNF, qui représente environ un tiers de ses ressources, devrait se stabiliser en 2024 (- 0,2 %) pour s'établir à 253,3 millions d'euros.
Cette stabilisation masque en fait une lourde charge financière pour l'établissement dans la mesure où, avec des effectifs constitués à 90 % de fonctionnaires en position normale d'activité, l'établissement a été particulièrement affecté par les mesures nationales décidées par le Gouvernement et ayant pour conséquence de revaloriser le traitement des fonctionnaires. Le coût total de ces mesures en 2024 pour VNF avoisinerait les 11 millions d'euros. D'après les éléments portés à la connaissance des rapporteurs, 55 % de cette somme, soit 6 millions d'euros, pourraient être compensés à l'opérateur en 2025. En attendant, l'équilibre du fonctionnement de VNF sera mis sous tension.
Évolution de la SCSP de VNF inscrite en loi de finances initiale
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Depuis le 1er janvier 2020, la taxe hydraulique que percevait VNF a été remplacée par une redevance domaniale, créée par voie réglementaire42(*). Son fait générateur est le même que celui de la taxe hydraulique, à savoir le prélèvement ou le rejet d'eau. L'article 28 du présent PLF prévoit d'augmenter son plafond d'affectation à VNF de 9 millions d'euros pour le fixer à 136,5 millions d'euros en 2024.
Les recettes propres de l'établissement, qui correspondent à ses redevances domaniales et à ses péages devraient s'élever à environ 55 millions d'euros en 2023. Elles poursuivent ainsi leur rebond dynamique depuis le creux constaté en répercussion de la crise sanitaire. Selon les estimations de l'opérateur, ces ressources devraient encore légèrement progresser au cours de l'année à venir.
Évolution des ressources propres de VNF
(redevances domaniales et péages) entre 2019 et 2023
(en millions d'euros)
Source : Commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
En 2023, VNF devrait aussi percevoir 74,4 millions d'euros de cofinancements en provenance, d'une part des collectivités territoriales dans le cadre de la mise en oeuvre des contrats de plan État-Régions et, d'autre part, en provenance de l'Union européenne (UE) dans le cadre du Mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE).
En 2024, à la faveur du développement de nouveaux partenariats avec les collectivités territoriales, d'aménagements sur la Seine liés aux jeux olympiques et à des travaux de restauration écologique de la Loire, VNF pourrait voir le montant de ces cofinancements progresser de plus de 20 % pour atteindre 90 millions d'euros, soit un niveau supérieur de 10 millions d'euros à l'objectif prévu par son COP.
2. Sous réserve de l'actualisation de son COP, les investissements de VNF devraient se maintenir à plus de 300 millions d'euros en 2024
La LOM a prévu une augmentation progressive des crédits de l'AFIT France consacrés à la régénération et à la modernisation du réseau fluvial. Ces objectifs ont été traduits dans la trajectoire financière qui accompagne le COP de l'opérateur.
D'après les informations transmises aux rapporteurs spéciaux, afin de stabiliser le niveau d'investissements de VNF en 2024, la clause de revoyure du COP de l'opérateur devrait ainsi prévoir une augmentation de près de 40 millions d'euros de la subvention de l'AFIT France en faveur de la régénération et de la modernisation du réseau. Celle-ci devrait ainsi être portée à 166 millions d'euros dès l'année prochaine.
Évolution de la subvention de l'AFIT France versée à VNF (2019 et 2024)
(en millions d'euros)
Source : Commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
En 2023, les dépenses d'investissement de VNF devraient dépasser les 300 millions d'euros, en hausse de 10 % en AE et de 4 % en CP par rapport à 2022.
Évolution des dépenses
d'investissement totales de VNF
en CP (2019-2023)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires et les réponses au questionnaire budgétaire
Le budget 2024 de VNF ne doit être adopté que le 29 novembre prochain mais, d'après les informations transmises aux rapporteurs spéciaux relatives à la revoyure du COP de l'opérateur, ses dépenses d'investissement devraient se stabiliser au niveau atteint en 2023 jusqu'en 2027.
Les dépenses d'investissement de VNF se déclinent en trois volets :
- la régénération vise au maintien en état des voies navigables par des opérations de gros entretien, de réparation ou de sécurité ;
- la modernisation a pour objet d'assurer l'exploitation des voies navigables par des dispositifs centralisés ou automatisés, à développer une politique de maintenance préventive, à moderniser la gestion hydraulique et à optimiser la gestion du trafic ;
- le développement consiste à construire de nouvelles infrastructures, ou à aménager des infrastructures existantes pour en améliorer la capacité ou les fonctionnalités.
Pour 2023, le graphique ci-après présente la répartition prévisionnelle entre ces trois dimensions des crédits de paiement d'investissement.
Répartition des dépenses d'investissement (en CP) de VNF en 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires et les réponses au questionnaire budgétaire
* 42 La taxe hydraulique, dont le rendement tendait à se réduire sous l'effet de la diminution du nombre de centrales thermiques et nucléaires d'EDF, principal redevable, et qui, de plus, voyait sa conformité au droit européen remise en cause dans le cadre de plusieurs contentieux, a été supprimée à compter du 1er janvier 2020 par la loi de finances pour 2019.