II. EN COMPLÉMENT DES MÉCANISMES DE SOUTIEN FINANCES PAR LES CSPE, LE PROGRAMME 174 FINANCE DIFFÉRENTS DISPOSITIFS D'AIDE FACE À LA HAUSSE DES COÛTS DE L'ÉNERGIE ET EN FAVEUR DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
Le coeur du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » est constitué par les aides versées aux ménages pour les accompagner dans la transition énergétique :
- le chèque énergie ;
- la prime à la transition énergétique « MaPrimeRenov » ;
- les aides à l'acquisition de véhicules propres.
Les autres dépenses du programme concernent notamment :
- l'accompagnement de l'après-mines, centré sur la gestion des garanties sociales et la reconversion économique des bassins miniers ;
- les activités permettant la promotion de la lutte contre l'effet de serre et le changement climatique ainsi que l'amélioration de la qualité de l'air.
Les crédits proposés en 2024 sur le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » s'élevaient, dans la version initiale du projet de loi de finances, à 5,6 milliards d'euros en AE et 4,9 milliards d'euros en CP. En comparaison des montants votés en LFI pour 2023, ces crédits apparaissaient en diminution de 3 % en AE et de 12 % en CP. Cette baisse s'expliquait par l'enveloppe de 700 millions d'euros32(*) prévue par le LFI pour 2023 dans l'objectif de financer l'aide de 100 euros ciblée sur les travailleurs modestes qui utilisent leur véhicule pour se rendre sur leur lieu de travail. Malgré l'annonce faite par le Gouvernement d'une reconduction de l'aide en 2024, et alors que le dispositif n'aurait coûté que 430 millions d'euros aux finances publiques en 2023 aucune nouvelle enveloppe de crédits n'avait été inscrite à cette fin dans le PLF initial.
Le Gouvernement a déposé en première lecture à l'Assemblée nationale un amendement visant à ouvrir 435 millions d'euros à ce titre en 2024. Il a également retenu deux amendements identiques visant à étendre, pour 160 millions d'euros supplémentaires, l'indemnité jusqu'au sixième décile.
En plus des amendements visant à financer la prorogation et l'extension de l'indemnité carburant en 2024, le Gouvernement a également intégré au texte sur lequel il a engagé sa responsabilité un amendement qu'il a déposé pour minorer de 400 millions d'euros les autorisations d'engagement et de 40 millions d'euros les crédits de paiement relatifs au dispositif MaPrimRénov pour les transférer sur le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Cohésion des territoires ».
Ainsi, en tenant compte des amendements retenus par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en première lecture à l'Assemblée nationale, les crédits proposés en 2024 pour le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » s'élèvent désormais à 5,8 milliards d'euros en AE et 5,4 milliards d'euros en CP, soit respectivement une hausse de 0,6 % et une baisse de 2 % par rapport à la LFI pour 2023.
Crédits prévus au titre du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » en 2024 (CP)
(en millions d'euros)
|
2023 (LFI) |
2024 (PLF initial) |
2024 (PLF issu de la première lecture à l'Assemblée nationale) |
Variation LFI 2023-PLF 2024 issu de la première lecture à l'Assemblée nationale |
|
|
01- Politique de l'énergie |
141,4 |
192,7 |
192,7 |
+ 36,3 % |
|
02- Accompagnement transition énergétique |
3795,5 |
2860,2 |
3415,2 |
- 10,0 % |
|
03- Aides à l'acquisition de véhicules propres |
1296,6 |
1500,0 |
1501,0 |
+ 15,7 % |
|
04- Gestion économique et sociale de l'après-mines |
270,3 |
270,2 |
270,2 |
- 0,1 % |
|
05- Lutte contre le changement climatique et pour la qualité de l'air |
58,7 |
63,7 |
63,7 |
+ 8,5 % |
|
06- Soutien |
1,4 |
1,4 |
1,4 |
- |
|
Total programme |
5563,8 |
4888,2 |
5444,2 |
-2,1 % |
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
A. POUR QUE LA FIN DU « QUOI QU'IL EN COÛTE » NE SOIT PAS QU'UN SIMPLE EFFET D'ANNONCE, IL EST NÉCESSAIRE DE PROPOSER UNE AIDE CIBLÉE PLUS EFFICACE ET PLUS ÉCONOME DES DENIERS PUBLICS EN LIEU ET PLACE DE LA BAISSE DE FISCALITÉ SUR L'ÉLECTRICITÉ INDISCRIMINÉE PROPOSÉE PAR LE GOUVERNEMENT
1. Le chèque énergie doit faire l'objet d'une réforme structurelle
a) Le dispositif du chèque énergie
Le chèque énergie est un titre spécial de paiement conçu pour aider les ménages les plus modestes à payer leurs factures d'énergie. Il a été instauré par l'article 201 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte33(*) pour remplacer les tarifs sociaux de l'énergie. Après une phase d'expérimentation il a été généralisé en 2018. Il permet aux ménages bénéficiaires de régler leur facture d'énergie, quel que soit leur moyen de chauffage.
L'aide moyenne est d'environ 150 euros. Son montant, calculé en fonction du revenu fiscal de référence et de la situation familiale (évaluée en fonction du nombre d'unités de consommation34(*)) varie de 48 à 277 euros.
Barème du chèque énergie 2023
|
RFR/UC<5 700€ |
5 700€<RFR/UC<6 800€ |
6 800€<RFR/UC<7 850€ |
7 850€<RFR/UC<11 000€ |
|
|
1 UC |
194 € |
146 € |
98 € |
48 € |
|
1 <UC<2 |
240 € |
176 € |
113 € |
63 € |
|
2 UC ou + |
277 € |
202 € |
126 € |
76 € |
Source : réponses de la DGEC au questionnaire budgétaire
La distribution par montants du nombre de chèques émis au titre de la compagne 2023 est présentée dans le graphique ci-après.
Distribution par montants des chèques énergie émis au titre de la campagne 2023
(en nombre de chèques)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses de la DGEC au questionnaire budgétaire
Les chèques attribués à des ménages au revenu fiscal de référence inférieur à 5 700 euros par unité de consommation représentent 2,6 millions de chèques émis, soit 46 % du total. Les chèques de 194 euros attribués aux personnes seules avec un revenu fiscal de référence inférieur à 5 700 euros représentent à eux seuls 24 % des chèques émis. Les ménages dont le revenu fiscal de référence par unité de consommation se situe entre 7 850 euros et 11 000 euros représentent quant à eux 2 millions de chèques émis soit 36 % de l'ensemble.
Au titre de la campagne 2023, environ 5,6 millions de ménages bénéficient du dispositif de chèque énergie dans sa version classique contre 5,8 millions d'euros en 2022. Le montant des chèques émis pour les campagnes 2022 (hors chèque exceptionnel) et 2023 s'est élevé respectivement à 863 millions d'euros et 834 millions d'euros.
Pour 2024, 827 millions d'euros d'AE et 679 millions d'euros de CP sont prévus au titre du dispositif, soit une diminution significative des crédits par rapport aux montants prévus en LFI pour 2023 : de 72 millions d'euros en AE (- 8,0 %) et de 116 millions d'euros en CP (- 14,6 %).
b) Un dispositif fortement mobilisé pour répondre à la crise des prix de l'énergie
Dans le cadre de la crise des prix de l'énergie, les pouvoirs publics ont recouru au chèque énergie pour mettre en oeuvre des aides destinées aux ménages modestes, sous forme de chèques exceptionnels, ou visant spécifiquement certaines catégories de combustibles de chauffage.
Un premier chèque énergie exceptionnel de 100 euros avait été distribué à tous les bénéficiaires du chèque énergie (5,8 millions de ménages) à la fin de l'année 2021 pour 600 millions d'euros. Un deuxième chèque énergie exceptionnel, cette fois étendu jusqu'au quatrième décile de revenus (12 millions de ménages) a été prévu par la seconde LFR pour 2022 pour 1,8 milliard d'euros35(*).
Par ailleurs, la première et la seconde LFR pour 2022 ont également ouvert des crédits budgétaires, à hauteur de 230 millions d'euros pour chaque dispositif, afin d'instaurer des aides destinées à accompagner les ménages qui se chauffent au fioul domestique36(*) d'une part et au bois37(*) d'autre part.
Cumul des crédits ouverts au titre des
chèques mis en oeuvre
dans le cadre de la crise des prix de
l'énergie (2021-2022)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
c) Le taux de recours au chèque énergie
Pour la campagne 2023, il a été fait l'hypothèse d'un taux d'usage global de 87 % se répartissant en 77 % consommés en 2023 et 10 % en 2024 et sur la campagne 2024 une hypothèse d'un taux d'usage global de 88 % se répartissant là aussi en 78 % consommés en 2024 et 10 % en 2025.
La progression régulière du taux d'usage du chèque énergie s'est poursuivie en 2022. Il reste cependant, comme chaque année (voir graphique ci-après), nettement inférieur à la prévision (87,5 %).
Taux d'usage du chèque énergie : comparaison entre les objectifs et la réalisation (2018-2022)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Au regard de l'expérience des années passées, le rapporteur spécial considère que des prévisions plus réalistes devraient être réalisées en la matière et que l'affichage d'objectifs qui ne sont jamais atteints ne relève pas d'un usage satisfaisant du dispositif de performance du programme 174.
Concernant les dispositifs de chèques exceptionnels mis en oeuvre dans la cadre de la crise des prix de l'énergie, le chèque énergie exceptionnel 2021 affiche un taux d'usage de 81 % (soit 4,7 millions de chèques pour un montant de 473,8 millions d'euros) tandis que son alter-ego pour 2022, qui peut être utilisé jusqu'au 31 mars 2024, atteint à ce jour un taux provisoire de 76,2 % (soit 9,1 millions de chèques pour un montant de 1 375,1 millions d'euros).
Les prévisions d'exécution de crédits des dispositifs en faveur des ménages qui se chauffent au fioul domestique et au bois sont nettement plus basses puisqu'elles s'établissent désormais globalement à moins de 25 %, soit seulement 110 millions d'euros qui devraient être consommés sur les deux dispositifs, pour un total de 460 millions d'euros qui avaient été ouverts en lois de finances.
Pour le chèque destiné aux foyers qui se chauffent au fioul domestique, à la fin du mois de septembre 2023, 306 389 chèques fioul ont été émis pour un montant de l'ordre de 48 millions d'euros. Seulement 38,9 millions d'euros ont été effectivement consommés à ce stade sur ce dispositif.
En ce qui concerne le chèque en faveur des ménages qui se chauffent au bois, à la fin du mois de septembre 2023, 500 544 chèques bois ont été émis pour un montant de l'ordre de 58 millions d'euros. Seulement 42,7 millions d'euros ont été effectivement consommés à ce stade sur ce dispositif.
d) Les réformes nécessaires du dispositif
Comme le rapporteur a pu le souligner dans son rapport d'information de juin 2023 intitulé « l'usine à gaz des aides énergie »38(*), si l'on avait disposé d'un chèque énergie de droit commun au périmètre plus étendu, les autres mesures exceptionnelles de soutien aux consommateurs d'énergie de type « boucliers tarifaires » auraient pu être calibrées à des niveaux inférieurs et le bilan en termes de dépenses publiques aurait peut-être été plus avantageux.
Pour sortir de cette logique de chèques exceptionnels et pour mieux protéger les travailleurs modestes et les classes moyennes de la volatilité des prix de l'énergie, il apparaît nécessaire de conduire une réforme structurelle du chèque énergie pour en élargir le périmètre aux troisième et quatrième déciles.
Au-delà de l'extension de son périmètre, la réforme structurelle du dispositif du chèque énergie doit aussi rendre effective son emploi pour les particuliers qui utilisent un mode de chauffage collectif. Aujourd'hui, un ménage peut, en effet, utiliser son chèque énergie pour payer ses factures de gaz, d'électricité ou de chaleur mais à condition qu'il dispose d'un contrat de fourniture à son nom, les seules exceptions étant le paiement de redevances pour l'occupation d'un foyer-logement conventionné au titre de l'allocation personnalisée au logement (APL) et, depuis 2020, le tarif hébergement dans les établissements d'hébergement pour personnes âgées (EHPA), les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), les établissements ou unités de soins de longue durée (ESLD, USLD) et les résidences autonomie.
Au regard notamment des missions d'intérêt général des organismes HLM, l'administration étudie actuellement la possibilité d'utiliser le chèque énergie pour le paiement des charges locatives des logements sociaux incluant des dépenses de chauffage. Cette évolution, qu'il conviendrait d'expérimenter au plus vite, devra nécessairement faire partie intégrante de la réforme structurelle du dispositif.
Toutefois, et même si les possibilités sont plus complexes, notamment en raison de difficultés opérationnelles et des risques de fraudes, ne serait-ce qu'en vertu de l'impératif d'égalité, les bailleurs privés et les copropriétés ne pourront rester durablement à l'écart du bénéfice du chèque énergie et une solution doit être trouvée pour leur permettre d'en profiter au même titre que les autres ménages.
Plusieurs éléments de contexte imposent par ailleurs de réformer structurellement le dispositif du chèque énergie. Il s'agit premièrement de la réforme du système d'échange de quotas d'émission européen (ETS2) qui va conduire à renchérir le prix du gaz, du fioul et du GPL à compter de 2026. Deuxièmement, l'identification des bénéficiaires du chèque énergie dans son format actuel devra nécessairement évoluer en raison de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales en 2023. En effet, après cette suppression, la direction générale des finances publiques (DGFIP) ne disposera plus de l'information relative aux revenus des habitants d'un même logement, mais uniquement des revenus des foyers fiscaux au sens de l'impôt sur le revenu. Or les habitants d'un même logement peuvent appartenir à des foyers fiscaux disjoints, notamment s'agissant des concubins ou des colocataires.
Le rapporteur spécial a été informé qu'une mission d'inspection a été confiée à la fin du mois de septembre 2023 à l'Inspection générale des finances (IGF), au Conseil général de l'économie et à l'Inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGEDD) sur les modalités d'aides au paiement des factures d'énergie pour les ménages précaires à horizon 2025. Elle sera très attentive à ses conclusions.
2. Une aide exceptionnelle ciblée pour remplacer la baisse de fiscalité de l'électricité indiscriminée et dispendieuse du Gouvernement
En substitution de la minoration d'accise sur l'électricité non ciblée proposée par le Gouvernement à l'article 11, le rapporteur propose une aide renforcée et concentrée sur les ménages modestes et les classes moyennes. Le montant du dispositif sera progressif en fonction du revenu et du nombre de personnes que compte le foyer. Il concernera 60 % des ménages et apportera aux foyers éligibles une aide au moins équivalente à celle qui aurait résulté de la mesure fiscale non ciblée du Gouvernement. Le montant de l'aide sera même renforcé pour les ménages les plus modestes et pour les familles nombreuses. Un ménage dont le revenu fiscal par unité de consommation est inférieur à 5 700 euros et qui se compose de quatre personnes disposera par exemple d'une aide exceptionnelle de 400 euros.
Le coût de cette mesure sera d'environ 3,5 milliards d'euros à comparer aux 4,6 milliards d'euros de la mesure gouvernementale, soit un gain de plus d'un milliard d'euros pour les finances publiques.
3. La reconduction et l'élargissement d'une aide pour les travailleurs « gros rouleurs »
Une remise sur les prix des carburants à hauteur de 15 centimes d'euros hors taxes (HT) a été mise en oeuvre par un décret du 25 mars 2022. Cette aide devait initialement intervenir sur la période allant du 1er avril au 31 juillet 2022. Pour la financer, 3 milliards d'euros avaient été ouverts sur la mission « Écologie développement et mobilité durables » dans le cadre du décret d'avance d'avril 2022. Dans le cadre de la première LFR pour 2022, le dispositif a été prolongé en août et même amplifié à hauteur de 25 centimes d'euros HT du 1er septembre au 15 novembre 2022 avant de diminuer à 8,33 centimes d'euros HT jusqu'à la fin de l'année. Cette seconde période de la remise a été financée par 4,7 milliards d'euros de crédits supplémentaires.
Tous les publics ont été concernés par cette aide générale, indépendamment du régime fiscal dont relève le carburant et son usage. L'intégralité des carburants utilisés pour les transports routier, fluvial, ferroviaire ou pour la pêche ont été subventionnés. Toutes les essences, tous les gazoles ainsi que le gaz de pétrole liquéfié (GPL) carburant et le gaz naturel véhicules étaient concernés.
L'aide était directement versée aux opérateurs chargés de fournir ou mettre à la consommation les carburants, elle était ensuite répercutée par eux sur les prix, au bénéfice du consommateur final. Sur l'année 2022 (d'avril à décembre), les remises carburant auront ainsi coûté 7,6 milliards d'euros à l'État.
Cette remise généralisée a été remplacée au 1er janvier 2023 par une indemnité de 100 euros par bénéficiaire ciblée sur les travailleurs modestes qui utilisent leur véhicule individuel pour se rendre sur leur lieu de travail. Les modalités de l'aide ont été prévues dans un décret du 2 janvier 202339(*). Cette indemnité de 100 euros mise en oeuvre par les services de la direction générale des finances publiques (DGFIP) a ainsi été réservée aux personnes utilisant un véhicule motorisé régulièrement assuré et appartenant à un foyer fiscal dont le revenu fiscal de référence était inférieur ou égal à 14 700 euros.
Lors de l'examen du PLF pour 2023 en deuxième lecture, une enveloppe de 700 millions d'euros avait été ouverte sur le programme 174 pour financer cette nouvelle indemnité ciblée. Le coût total de la mesure était alors estimé à un milliard d'euros et il avait été envisagé que le solde de 300 millions d'euros soit couvert par des reports de crédits non consommés dans le cadre de la remise carburant généralisée appliquée en 2022.
Le coût effectif de cette indemnité n'aura finalement été que de 433 millions d'euros en 2023 (pour 4,3 millions de bénéficiaires), soit 43 % du montant estimé à la fin de l'année 2022.
Alors qu'une forte hausse des prix des carburants a été observée l'été dernier et que les prix se maintiennent à un niveau élevé, le Gouvernement avait annoncé vouloir reconduire l'aide ciblée mise en place en 2023 selon les mêmes modalités.
D'après les estimations réalisées par la DGEC basées sur des hypothèses de consommation et d'évolution des prix des carburants, cette indemnité représenterait en moyenne un soutien de l'ordre de 20 centimes par litre de carburant.
Aucune ouverture de crédits correspondante n'était prévue dans le texte initial. Cependant (voir infra) le Gouvernement a déposé en première lecture à l'Assemblée nationale un amendement qui vise à augmenter de 435 millions d'euros les crédits du programme 174 afin de financer cette indemnité. Il a par ailleurs retenu dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité deux autres amendements identiques qui ont pour objet d'étendre les personnes éligibles au dispositif jusqu'au sixième décile de revenus pour un montant supplémentaire de 160 millions d'euros. Ainsi, au total, une ouverture de crédits de 595 millions d'euros est prévue en 2024 pour financer cette indemnité élargie.
* 32 Le coût total de la mesure était alors estimé à un milliard d'euros mais 300 millions d'euros devaient être couverts par des reports de crédits non consommés dans le cadre du dispositif de remise généralisée mis en oeuvre en 2022.
* 33 L'article 201 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte définit le chèque énergie comme « un titre spécial de paiement permettant aux ménages dont le revenu fiscal de référence est, compte tenu de la composition du ménage, inférieur à un plafond, d'acquitter notamment tout ou partie du montant des dépenses d'énergie relatives à leur logement ou des dépenses qu'ils assument pour l'amélioration de la qualité environnementale ou la capacité de maîtrise de la consommation d'énergie de ce logement ».
* 34 La première personne du ménage compte pour 1 UC, la deuxième pour 0,5 UC et les suivantes pour 0,3UC.
* 35 Le montant versé était de 200 euros pour les 5,8 millions de ménages bénéficiaires du chèque énergie de droit commun (deux premiers déciles de revenus) et 100 euros pour les autres ménages (troisième et quatrième déciles).
* 36 Le « chèque fioul » concerne les cinq premiers déciles de revenus, soit 1,6 million de ménages et correspond à une aide de 200 euros pour les bénéficiaires du chèque énergie et de 100 euros pour les autres.
* 37 Le « chèque bois » s'adresse quant à lui aux sept premiers déciles de revenus, soit 2,6 millions de ménages, pour un montant de 50 à 200 euros en fonction des revenus, de la composition du ménage et du type de combustible bois utilisé. Ces aides sont cumulables avec le chèque énergie classique ainsi qu'avec le chèque énergie exceptionnel pour 2022.
* 38 Rapport d'information n° 779 (2022-2023) fat au nom de la commission des finances sur le contrôle budgétaire sur les dispositifs de soutien aux consommateurs d'énergie par Mme Christine Lavarde, juin 2023.
* 39 Le décret n° 2023-2 du 2 janvier 2023 relatif à la création, aux conditions et aux modalités de versement d'une indemnité carburant.