B. DES ANNULATIONS DE CRÉDITS DE 5,2 MILLIARDS D'EUROS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL
Dans un grand nombre de cas, les annulations de crédits portent sur des crédits mis en réserve ou sur des sous-consommations de dispositifs. On peut toutefois s'étonner que le Gouvernement ne justifie l'annulation de ces crédits que par ces justifications formelles alors que la budgétisation initiale doit se conformer au principe de « justification au premier euro » et que le Parlement doit être informé du détail des dispositifs ou lignes budgétaires qui ont, en pratique, permis l'annulation de ces crédits mis en réserve ou sous-consommés.
1. Mission « Aide publique au développement » : une annulation de près de 300 millions d'euros de crédits portant sur des sous-consommations importantes
S'agissant du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », le présent projet de loi de finances de fin de gestion propose l'annulation de 292,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 289,5 millions d'euros en crédits de paiement, que l'analyse par programme annexée au projet de loi de finances justifie au titre, principalement, des crédits mis en réserve.
Selon les éléments communiqués au rapporteur général, 194,6 millions d'euros relevaient de la mise en réserve initiale et 38,9 millions ont fait l'objet d'un surgel de 1 % effectué en septembre. Par ailleurs, 50 millions de crédits non consommés de la provision pour crises majeures du programme 209 ont été annulés du fait d'une sous-consommation de cette provision. Ce point est rassurant pour le Sénat, qui avait alerté sur la vigilance à adopter quant à cet instrument lors du projet de loi de finances 2023 : les rapporteurs spéciaux craignaient que cette réserve ne soit reportée sur d'autres actions.
En outre, 43 millions relevant de l'aide-projet gérée par l'Agence française de développement, qui devaient financer des projets au Niger et au Burkina Faso, ont également été annulés.
2. Mission « Crédits non répartis » : une annulation de 200 millions d'euros qui confirme le surdimensionnement de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles
La dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) fait l'objet d'une annulation de crédits de 200 millions d'euros. Cette annulation fait suite à une annulation de 700 millions d'euros par le décret précité du 18 septembre 2023.
L'absence de consommation de cette dotation, fixée à un niveau très élevé de 1,074 milliard d'euros en loi de finances initiale, confirme l'analyse du Sénat qui avait réduit très fortement ses crédits lors de l'examen du projet de loi de finances pour 202319(*).
3. Mission « Écologie, développement et mobilité durables » : des annulations de crédits de 1,3 milliard d'euros, dont près de 800 millions d'euros résultant notamment de la sous-exécution des crédits de MaPrimeRénov'
Une annulation importante de 780,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 1 092 millions d'euros en crédits de paiement concerne le programme 174 « Énergie, climat et après-mines ».
Selon les éléments obtenus par le rapporteur général, , l'annulation des crédits correspond à l'annulation de la réserve de précaution (0,5 milliard d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) et des reports de crédits actés en début d'année sur ce programme (0,3 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 0,6 milliard d'euros en crédits de paiement), essentiellement pour couvrir les restes à payer (notamment chèques fioul, bois) et faire face à d'éventuels aléas en cours de gestion, notamment sur les dispositifs exceptionnels au décaissement particulièrement incertain.
L'exécution du programme recouvre donc plusieurs mouvements qui se compensent en partie.
Exécution du programme 174 en 2023
(en milliards d'euros)
|
Loi de finances initiale pour 2023 |
Prévision d'exécution budgétaire |
Écart à la loi de finances initiale |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Programme 174 |
5,8 |
5,6 |
5,3 |
5,0 |
- 0,5 |
- 0,5 |
|
dont prime de transition énergétique (MaPrimeRénov') |
2,5 |
2,3 |
2,1 |
1,3 |
- 0,4 |
- 1,0 |
|
dont chèques énergie |
0,9 |
0,8 |
0,8 |
1,3 |
0,0 |
+ 0,5 |
|
dont Aides véhicules |
1,3 |
1,3 |
1,7 |
1,7 |
+ 0,4 |
+ 0,4 |
|
dont indemnité carburant travailleurs (ICT) |
0,7 |
0,7 |
0,4 |
0,4 |
- 0,3 |
- 0,3 |
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur général
S'agissant de MaPrimeRénov' et plus généralement des aides à la rénovation énergétique distribuées par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), des crédits ont été mobilisés sur le plan de relance et la trésorerie de l'Agence, ce qui contribue à expliquer une sous-exécution budgétaire de 0,4 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 1,0 milliard d'euros en crédits de paiement. Selon le Gouvernement, il ne s'agirait donc pas d'un retard sur les dépenses de rénovation énergétique.
En fait, cette sous-exécution budgétaire des crédits de MaPrimeRénov ne correspond pas au niveau effectif de dépenses en faveur de la rénovation énergétique. Les prévisions actuelles sur le dispositif MaPrimeRénov' font état d'une exécution à hauteur de 2 milliard d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, qui se situerait légèrement en deçà des crédits votés en budget initial en raison des effets de l'inflation sur le coût des rénovations énergétiques, de la hausse des taux de crédits immobiliers mais aussi du renforcement des contrôles pour lutter contre les fraudes.
Le rapporteur général prend acte de ces explications, qui dénotent comment l'attribution de crédits aussi importants à une agence, à laquelle s'ajoute la pratique de reports de crédits d'une année à la suivante, rendent l'exécution des crédits bien moins facile à tracer.
En tout état de cause, le rythme des dépôts de dossiers MaPrimeRénov' a ralenti en 2023 sous l'effet de plusieurs facteurs : effets de l'inflation sur la capacité des ménages à s'engager dans les travaux, durcissement des réglementations, découplage entre les aides MaPrimeRénov' et les certificats d'économie d'énergie, mais aussi le renforcement des actions de contrôle en matière de lutte contre les fraudes.
Au total, on comptait, au 22 octobre 2023, 442 732 rénovations pour un objectif de 721 957 et l'administration prévoit d'aboutir fin décembre à 550 000 rénovations environ, soit 76 % de l'objectif seulement. Le dispositif faisant l'objet d'une réforme globale dans le projet de loi de finances pour 2024, il conviendra de suivre l'an prochain si ces facteurs continuent à limiter le rythme de progression des rénovations énergétiques.
S'agissant du programme 181 « Prévention des risques », l'annulation proposée de 23 millions d'euros en autorisations d'engagement et 58 millions d'euros de crédits de paiement est motivée par une annulation portant sur une partie des crédits de la réserve de précaution. Or le montant mis en réserve sur ce programme n'était que de 49,3 millions d'euros. Selon les éléments obtenus par le rapporteur général, 11 millions d'euros annulés en crédits de paiement concernent l'Institution national de l'environnement industriel et des risques (INERIS), qui seront imputés sur la trésorerie de l'opérateur. Les autres crédits annulés consistent notamment en crédits non utilisés sur le fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit « fonds Barnier », qui est sous-exécuté certaines années. Les restes à payer sur ce fonds demeurent d'ailleurs élevés (598,4 millions d'euros fin 2022).
4. Mission « Économie » : une nouvelle annulation de 400 millions d'euros sur les régimes d'aide aux entreprises, qui ont déjà fait l'objet d'une annulation de 4 milliards d'euros par décret
Le programme 134 « Développement des entreprises et régulation » a déjà connu une annulation de crédits de 4,0 milliards d'euros par le décret précité du 18 septembre 2023. Le rapport relatif à ce décret justifie l'annulation par une révision à la baisse de la prévision d'exécution de l'aide visant à compenser la hausse des coûts d'approvisionnement en énergie des entreprises particulièrement affectées par les conséquences économiques et financières de la guerre en Ukraine (guichet d'aide gaz et électricité). Il était également précisé que cette moindre consommation tenait notamment au fait que le prix de l'énergie était plus favorable qu'escompté au moment du calibrage du dispositif et que 543 millions d'euros d'aides avaient été versées aux entreprises depuis l'instauration du dispositif en juillet 2022 ; le dispositif est ouvert jusqu'à la fin de l'année 2023.
Le présent projet de loi de finances de fin de gestion prévoit pour le programme 134 une annulation supplémentaire de 321,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 422,8 millions d'euros en crédits de paiement du fait essentiellement, selon l'analyse par programmes annexée au projet de loi, d'une sous-exécution de la compensation carbone et du guichet en faveur des entreprises électro-intensives.
Pour mémoire, deux dispositifs de soutien ont été mis en place sur le programme 134 en 2022 afin d'aider les entreprises à faire face à la hausse des prix de l'énergie :
- 3 milliards d'euros ont été ouverts par la première loi de finances rectificative pour 2022, auxquels la loi de finances initiale pour 2023 a ajouté 4 milliards d'euros afin de financer le guichet « énergo-intensifs » visant à compenser la hausse des prix pour les entreprises grandes consommatrices d'énergie. Ce dispositif a été prolongé jusqu'au 31 décembre 2023 ;
- par ailleurs, 80 millions d'euros ont été ouverts par la même première loi de finances rectificative pour 2022 afin de financer la mise en place d'une aide destinée aux entreprises du secteur des travaux publics, visant à couvrir la hausse du prix du gazole non routier (GNR). Cette aide n'a pas été prolongée en 2023.
L'annulation de crédits tire les conséquences de la très large sous-consommation des crédits ouverts : les crédits non consommés en 2022 et reportés à 2023, d'un montant de 3,2 milliards d'euros, n'auront donc pas été utilisés. À la mi-octobre 2023, 803 millions d'euros d'aides avaient été versées sur le guichet « énergo-intensifs ».
Les annulations proposées par le projet de loi de finances de fin de gestion permettent donc de conserver une marge de précaution suffisante pour la fin de gestion.
Sur le programme 367 « Financement des opérations patrimoniales en 2024 sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » », en revanche, aucune annulation de crédit n'est prévue.
Ce programme conserve pourtant 2 milliards d'euros de crédits, issus d'une ouverture de crédits de 12,7 milliards d'euros par la première loi de finances rectificative pour 2022. À la fin 2022, 4,1 milliards d'euros restaient disponibles sur ce programme, qui ont été pour partie reportés à 2023 (2 milliards d'euros) et pour partie proposés à l'annulation dans le projet de loi de règlement pour 2022 (2,1 milliards d'euros). Selon les éléments obtenus par le rapporteur général, ces crédits ouverts en 2022 seront donc reportés une nouvelle fois à 2024.
Cette pratique est emblématique du mode de gestion du Gouvernement qui, sur des montants extrêmement élevés, préfère reporter les crédits d'année en année, en vue d'une utilisation hypothétique, plutôt que de présenter en loi de finances de l'année le montant véritable des dépenses envisagées.
5. Mission « Engagements financiers de l'État » : un moindre coût des prêts garantis à hauteur de près de 500 millions d'euros
Sur le programme 114 « Appels en garantie de l'État », dont les crédits sont évaluatifs, 490,9 millions d'euros sont annulés en raison d'une sinistralité moindre qu'attendue des garanties instituées pendant la crise sanitaire, telles que les prêts garantis par l'État (PGE).
6. Mission « Immigration, asile et intégration » : des annulations de crédits liées au retard de déploiement d'un dispositif d'intégration des réfugiés
Les annulations de crédits prévues sur le programme 104 » Intégration et accès à la nationalité française », d'un montant de 18,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 50,5 millions d'euros en crédits de paiement, sont déterminées selon les éléments communiqués au rapporteur général en fonction des besoins effectivement constatés, correspondent essentiellement à des sous-consommations de certains dispositifs d'intégration, en particulier au titre du programme d'intégration des réfugiés Accompagnement personnalisé dans le logement et l'emploi (AGIR), en cours de déploiement sur l'ensemble du territoire. Les annulations de crédit tirent les conséquences des difficultés de déploiement de ce programme, qui a vocation à se poursuivre et se généraliser en 2024 grâce aux crédits prévus par le projet de loi de finances.
7. Mission « Justice » : une annulation de crédits en autorisations d'engagements liée à des retards de projets informatiques
Sur le programme 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice », l'annulation de 117,7 millions d'euros en autorisations d'engagement va au-delà de la réserve de précaution et s'explique par des décalages dans les engagements sur les projets informatiques. L'annulation de 14,8 millions d'euros en crédits de paiement porte sur la réserve de précaution.
8. Mission « Recherche et enseignement supérieur » : une annulation de crédits de plus de 60 millions d'euros
Sur le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », il est procédé à une annulation de 90,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 64,6 millions d'euros en crédits de paiement qui, d'après l'analyse par programme annexée au projet de loi de finances de fin de gestion, correspond à une « annulation partielle de la réserve de précaution, permettant de financer, en parallèle une partie des surcoûts issus du rendez-vous salarial de juillet 2023 ». Cependant, d'après les informations du ministère de l'Enseignement supérieur et de la recherche, ces montants reviennent à annuler la quasi-totalité de la réserve de précaution, qui s'élève à 93,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 67,6 millions d'euros en crédits de paiement. Dans ces conditions, on peut s'interroger sur le montant des surcoûts salariaux pris en charge par redéploiement.
9. Mission « Régimes sociaux et de retraite » : un besoin de financement du régime SNCF minoré de près de 200 millions d'euros
Le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » fait l'objet d'une annulation de crédits de 188,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.
Selon les informations obtenues par le rapporteur général, le régime SNCF afficherait un besoin de financement minoré égal à ce montant par rapport à la loi de finances initiale pour 2023.
Cette minoration est majoritairement liée à des facteurs portant sur les recettes pour près de 130 millions d'euros, concernant aussi bien les compensations versées par la sécurité sociale que les cotisations issues de la hausse du taux T1 à la charge de la SNCF, encore plus dynamiques via les différentes mesures de revalorisations salariales récentes.
Elle est également liée à des facteurs portants sur de moindres dépenses de pensions pour près de 60 millions d'euros, liés principalement à une surestimation des effets de la revalorisation exceptionnelle de juillet 2022 sur les dépenses de 2023.
10. Mission « Santé » : une rectification de la prévision de consommation de l'aide médicale d'État
S'agissant du programme 183 « Protection maladie », les crédits annulés, à hauteur de 65,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, correspondent à une rectification de la prévision de consommation au titre de l'aide médicale d'État (AME). En projet de loi de finances pour 2023, il était prévu que les dépenses d'AME de droit commun augmentent de 133 millions d'euros, soit 12,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2022. La prévision a été revue à la baisse, d'où l'annulation de crédits dans le présent projet de loi de finances de fin de gestion.
Cette annulation témoigne des difficultés du Gouvernement pour prévoir correctement les dépenses liées à l'AME et établit l'évolution des dépenses d'AME en 2024 à + 5,4 % par rapport à l'exécution attendue en 2023.
11. Mission « Travail et emploi » : une réduction de crédits de 750 millions d'euros liée à une réforme du mode de paiement par l'Agence de services et de paiement
Sur le programme 102 « Accès et retour à l'emploi », les annulations de crédits, à hauteur de 753,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 755,7 millions d'euros en crédits de paiement, correspondent notamment, pour 200 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, à la réforme de la facturation à l'Agence de services et de paiements (ASP). En effet, la généralisation de la facturation à terme échu entrainerait un décalage des paiements initialement prévus en 2023 vers l'exercice 2024.
En outre, il est indiqué que 80,7 millions d'euros font l'objet d'une annulation au titre de sous-exécutions diverses, qui concernent notamment le Contrat d'engagement jeune (CEJ).
Enfin, 475,0 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement font l'objet d'une annulation correspondant à 6,2 % en autorisations d'engagement et 6,3 % en crédits de paiement des crédits du programme. Ce montant correspond à une annulation de la réserve de précaution, fixée en cours de gestion à 486 millions d'euros en autorisations d'engagement et 175 millions d'euros en crédits de paiement, selon les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux.
Sur le programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations au travail », les 13,0 millions d'euros en autorisations d'engagement et 14,5 millions d'euros en crédits de paiement annulés correspondent à des annulations de 16,6 % (autorisations d'engagement) et 13,1 % (crédits de paiement) des crédits du programme. Selon l'analyse par programme annexée au présent projet de loi de finances de fin de gestion, il s'agit de crédits « mis en réserve et libres d'emploi », formule également employée pour une annulation de crédits mineure sur le programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail », ce qui ne constitue pas une description suffisamment claire de l'annulation proposée de la part du Gouvernement. Pour mémoire, la mise en réserve de précaution a été fixée sur ce programme à 8,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 5 millions d'euros en crédits de paiement.
* 19 Amendement II-7 présenté par Albéric de Montgolfier et Claude Nougein, rapporteurs spéciaux, au nom de la commission des finances. Cet amendement, qui réduisait les crédits prévus de 1 milliard d'euros, avait été partiellement repris par le Gouvernement en nouvelle lecture (réduction des crédits de 700 millions d'euros).