Projet de loi relatif à la restitution des biens culturels ayant fait l'objet de spoliations dans le contexte des persécutions antisémites perpétrées entre 1933 et 1945

• TRAVAUX DE LA COMMISSION
  

RAPPORT

FAIT

^{AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI relatif à la restitution des biens culturels ayant fait l'objet de spoliations dans le contexte des persécutions antisémites perpétrées entre 1933 et 1945,}

(1) Cette commission est composée de : Mme Isabelle Rauch, députée, présidente ; M. Laurent Lafon, sénateur, vice-président ; Mme Fabienne Colboc, députée, rapporteure ; Mme Béatrice Gosselin, sénatrice, rapporteure.

Membres titulaires : Mmes Caroline Yadan, Caroline Parmentier, Ersilia Soudais, Annie Genevard et Sophie Mette, députées ; Mmes Else Joseph, Sabine Drexler, MM. Lucien Stanzione, Yan Chantrel et Julien Bargeton, sénateurs.

Membres suppléants : MM. Fabrice Le Vigoureux, Quentin Bataillon, Roger Chudeau, Mme Sophie Taillé-Polian, MM. Stéphane Peu et Stéphane Lenormand, députés ; Mmes Del Fabro, Elsa Schalck, Céline Boulay-Espéronnier, Catherine Morin-Desailly, Sylvie Robert, MM. Bernard Fialaire et Pierre Ouzoulias, sénateurs.

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1^re lecture : 1269 et 1435.

Sénat : 1^re lecture : 539, 611, 612 et T.A. 113 (2022-2023).

Commission mixte paritaire : T.A. 856 (2022-2023).

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Mesdames, Messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, et à la demande de la Première ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la restitution des biens culturels ayant fait l'objet de spoliations dans le contexte des persécutions antisémites perpétrées entre 1933 et 1945 s'est réunie à l'Assemblée nationale le jeudi 6 juillet 2023.

Elle a procédé à la désignation de son bureau, qui a été ainsi constitué :

- Mme Isabelle Rauch, députée, présidente ;

- M. Laurent Lafon, sénateur, vice-président.

Elle a également désigné :

- Mme Fabienne Colboc, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale ;

- Mme Béatrice Gosselin, sénatrice, rapporteure pour le Sénat.

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La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen des dispositions restant en discussion.

Mme Isabelle Rauch, députée, présidente. - Mes chers collègues, je vous rappelle que l'esprit de l'article 45 de la Constitution, qui doit guider nos travaux, implique que si nous parvenons à un texte commun, celui-ci doit pouvoir être adopté par les deux assemblées. Il ne servirait à rien que la commission mixte paritaire adopte un texte qui serait ensuite rejeté par l'une ou l'autre chambre. Selon cette logique, je veillerai à ce que la parité entre nos deux assemblées soit maintenue tout au long de nos débats, qu'il s'agisse du nombre de commissaires ou des majorités.

À l'issue de la première lecture, trois des quatre articles du projet de loi demeurent en discussion, mais les divergences sont minimes.

M. Laurent Lafon, sénateur, vice-président. - Nous pouvons être satisfaits du travail accompli par nos deux assemblées. De petites divergences demeurent, plutôt d'ordre rédactionnel, mais nos deux rapporteures vont nous proposer dans quelques instants des versions communes de chacun des articles restant en discussion.

Sans préjuger du vote final, il serait bon que nous puissions dégager un large consensus, sinon une unanimité sur ce texte nécessaire pour réparer les préjudices causés entre 1933 et 1945. Que nous légiférions sur une période aussi éloignée constitue par ailleurs une leçon de modestie. Je tiens à rappeler que le discours du président Chirac qui a enclenché ce processus de restitution date de 1995 : il aura fallu accomplir un long chemin pour arriver au texte que nous élaborons.

Mme Béatrice Gosselin, rapporteure pour le Sénat. - L'adoption à l'unanimité du projet de loi en première lecture dans chacune de nos deux assemblées montre combien son objet fait consensus. Il répond au souhait, que nous avions exprimé au moment de l'examen du premier texte de restitution de biens dont leurs propriétaires ont été spoliés, il y a un an et demi, de nous doter d'un cadre général facilitant la restitution de tels biens lorsqu'ils appartiennent aux collections publiques. Cette restitution fait partie intégrante du travail de mémoire et de justice concernant la Shoah.

Le Sénat est convaincu de la nécessité de lever l'inaliénabilité des biens culturels qui se révèlent avoir fait l'objet de spoliations, par devoir de mémoire vis-à-vis des victimes et pour la légitimité de nos collections. Il a pleinement souscrit à la procédure de restitution proposée par le Gouvernement, qui répond à ses exigences en matière d'objectivité, de transparence et de collégialité. Il a adopté plusieurs amendements visant à en renforcer la transparence et à en faciliter l'application. Il a également veillé à ce que le Parlement soit convenablement informé des restitutions opérées en demandant la transmission d'un rapport permettant de contrôler l'action du Gouvernement.

Le Sénat a aussi eu à coeur de saisir l'occasion de mieux reconnaître la responsabilité propre du régime de Vichy dans les persécutions antisémites. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale ont permis d'approfondir le travail que nous avions amorcé et de sécuriser encore davantage la procédure de restitution. Plusieurs d'entre elles répondent à des préoccupations que nous avions exprimées en séance. Nous nous étions inquiétés des problèmes financiers pouvant faire obstacle aux modalités alternatives de réparation permises par le texte et nous avions appelé de nos voeux l'accélération du travail de recherche de provenance. Nous n'en devrons pas moins nous montrer vigilants sur ces points lors de l'examen de la prochaine loi de finances.

En ce qui concerne la caractérisation des autorités françaises responsables des spoliations antisémites, vous êtes parvenus à un bon compromis en évoquant « l'État français entre le 10 juillet 1940 et le 24 août 1944 ». Cette formule présente le mérite de ne pas revenir en arrière par rapport à la reconnaissance de la responsabilité de l'État français par le président Jacques Chirac, tout en l'enserrant dans des délais distincts de la période 1933-1945 couverte par le texte.

Dans ces conditions, rien ne s'oppose à un accord entre nos deux assemblées au cours de la commission mixte paritaire.

Je tiens à remercier chaleureusement Fabienne Colboc pour nos contacts réguliers ces dernières semaines. La navette parlementaire a permis d'aboutir à un texte satisfaisant. Nous vous soumettons deux propositions visant à en perfectionner la rédaction.

Mme Fabienne Colboc, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Je me réjouis que ce texte historique ait fait l'objet d'un vote unanime en première lecture, au Sénat comme à l'Assemblée nationale. Cela témoigne de notre volonté commune de faciliter les restitutions de biens culturels et de contribuer ainsi dans une certaine mesure au rétablissement de la justice.

Le texte crée un dispositif administratif dérogatoire à l'inaliénabilité, permettant la sortie du domaine public des biens culturels ayant fait l'objet de spoliations et leur juste restitution. Nous pourrons ainsi nous rapprocher des solutions justes et équitables prévues par les principes de Washington.

Ce dispositif ne constitue pas une fin en soi, mais bien un instrument, qui devra s'accompagner des moyens nécessaires à son déploiement, dont ceux accordés à la recherche de provenance. Il nous reviendra d'évaluer ces moyens lors de la remise par le Gouvernement du rapport prévu à l'article 4, mais également, de façon plus systématique, lors des auditions de la CIVS (Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation) ou des établissements culturels. Le texte représente un jalon de plus sur le chemin de la reconnaissance des crimes antisémites et une invitation à continuer l'indispensable travail de mémoire qui constitue notre dette commune.

Avec ma collègue rapporteure Béatrice Gosselin, nous sommes tombées d'accord pour considérer le texte comme satisfaisant en tous points. Je la remercie des excellentes conditions de notre collaboration, ainsi que tous les sénateurs et tous mes collègues pour leur travail engagé et nos discussions constructives. Nous ne vous soumettons que deux propositions de modification rédactionnelle. Le texte nous semble complet et équilibré. Nous vous invitons donc à l'adopter en l'état, sans le modifier sur le fond.

M. Pierre Ouzoulias, sénateur. - Je félicite l'Assemblée nationale d'avoir trouvé la formule sur laquelle nous avions achoppé au Sénat parce que notre main avait tremblé. Les termes « l'État français entre le 10 juillet 1940 et le 24 août 1944 » permettent à la fois de désigner l'État français comme institution et de caractériser cette institution par une date : il ne s'agit pas de n'importe quel État français, mais bien de celui né de la loi du 10 juillet 1940. Ce régime a une certaine légitimité, car c'est bien l'Assemblée nationale qui, par 569 voix contre 80, donna ce jour-là les pleins pouvoirs au maréchal Pétain. Même si cet État n'était pas une démocratie mais une dictature, il était fondé sur un acte juridique. La République n'a pas été assassinée, elle s'est suicidée.

Le texte est fondamental : il permet, après sa reconnaissance verbale par le président Jacques Chirac, une reconnaissance législative de la spoliation et de sa mise en oeuvre par tout l'appareil d'État du gouvernement de Vichy. Il permettra également à la commission d'indemnisation de fonder son jugement sur des bases législatives plus solides. Je suis donc favorable à la proposition des deux rapporteures.

Mme Annie Genevard, députée. - Le texte nous convient très bien. Nous n'avons aucune observation particulière à faire sur cet aboutissement ni sur les ultimes modifications qui nous sont soumises par nos rapporteures.

La formulation à laquelle nous sommes arrivés, qui borne dans le temps l'implication de l'État français, est raisonnable. Il ne fait débat pour personne que l'État français s'est compromis avec les autorités nazies. C'est Jacques Chirac qui l'a définitivement établi dans son discours fondateur du Vel'd'Hiv, ce qui supposait un grand courage, car la chose était alors débattue. C'est pour honorer ce courage que j'avais souhaité introduire dans le texte le verbe « seconder », employé par Jacques Chirac pour qualifier la manière dont l'État français a relayé, épaulé la « folie criminelle de l'occupant » nazi, laquelle était ainsi présentée comme le fait générateur. Ce terme ne signifiait pas une moindre responsabilité de l'État français. Puisque tout le monde était chiraquien pendant l'examen du texte, ce qui, personnellement, me réjouit, j'aurais souhaité que cette fidélité à Jacques Chirac fût ainsi complète. Cette proposition n'a pas été acceptée ; je n'en tire aucune amertume, mais je tenais à expliquer devant mes collègues sénateurs la raison qui l'avait motivée.

Il se trouve que j'ai fait des études d'histoire de l'art. À l'époque, l'idée courante était que les collections publiques étaient susceptibles de deux qualifications fondamentales : l'inaliénabilité et l'imprescriptibilité, la carapace protectrice des collections publiques.

Qu'il n'y ait aucun malentendu : la restitution aux Juifs des biens dont ils ont été spoliés ne fait aucunement débat, non plus que la levée de l'inaliénabilité. Ces spoliations ont été très nombreuses, sans doute parce que les Juifs avaient à la beauté un rapport particulier, donc possédaient des collections particulièrement abondantes et de grande qualité. La restitution constitue une petite réparation de l'histoire qui ne comblera en aucun cas le préjudice majeur qu'a été la Shoah.

Néanmoins, le texte vient après la loi-cadre sur les oeuvres d'art du Bénin et sera suivi - c'est la ministre de la Culture elle-même qui a ouvert ce débat en l'annonçant devant l'Assemblée nationale - d'autres lois-cadres sur les restes humains et sur les biens africains. Le présent projet de loi constitue une exception qui ne peut pas être discutée. Mais j'invite à ce qu'on réfléchisse bien à ce qui se fera dans le futur. À l'avenir, il faudra établir une doctrine : les restitutions ne doivent pas se faire de façon détournée par des prêts définitifs, comme cela se pratique parfois aujourd'hui pour répondre aux demandes de pays étrangers sans restituer pour de bon.

Enfin, ces restitutions ne doivent pas être le fait du prince : le Parlement doit y être systématiquement associé.

Mme Ersilia Soudais, députée. - Je suis ravie que nos débats n'aient pas été vains. Ce projet de loi permettra aux familles des victimes de tourner une page.

Le groupe La France insoumise-NUPES soutient ce texte et souhaite qu'il soit appliqué rapidement. Cela nécessite des moyens comme des outils de contrôle efficaces. Je remercie Mme Gosselin, rapporteure pour le Sénat, d'avoir appelé à la vigilance lors de l'examen de la loi de finances : le budget alloué à la mission de recherche et de restitution des biens culturels spoliés est de 200 000 euros, ce qui reste une goutte d'eau par rapport aux besoins humains, financiers et techniques. Si nous voulons être à la hauteur de ces derniers, ce montant devra augmenter, et j'espère que nous serons aussi unis qu'aujourd'hui pour le demander.

Nous sommes satisfaits que les rapporteures proposent de conserver l'amendement du groupe LIOT aux termes duquel la personne publique peut solliciter le concours de l'État lorsqu'il s'agit de convenir de modalités de réparation autres que la restitution du bien. Ce dispositif demeure peu contraignant. Nous espérons que la discussion budgétaire permettra d'aller plus loin : les musées et les collectivités territoriales, plus que jamais étranglées financièrement, n'ont pas toujours assez de moyens pour proposer des compensations financières. Celles-ci ne doivent pas rester théoriques.

Mme la ministre de la Culture n'a jamais vraiment répondu sur la question des collections privées, nos collègues de la majorité non plus. C'est dommage et il faudra y revenir.

Nous regrettons que le rapport relatif aux spoliations soit remis tous les deux ans et non chaque année : ce délai ne permettra pas un suivi efficace ni d'éventuelles corrections.

Je souligne un point très positif : nous avons tenu bon face aux amendements fallacieux qui proposaient une relecture de l'histoire. Certains éléments fondamentaux sont encore remis en cause dans notre champ politique : au mépris de toute étude historique sérieuse, l'extrême droite a essayé de revisiter ces moments douloureux et de faire passer l'État français pour la victime d'une usurpation d'identité menée par une entité qui aurait pratiqué en son nom des persécutions antisémites. Nous sommes satisfaits que personne ne soit tombé dans son piège, et nous continuerons de lutter contre les tentatives révisionnistes qui visent à déresponsabiliser l'État français. Nous combattrons toujours le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie.

Soyons à la hauteur des enjeux.

Mme Isabelle Rauch, députée, présidente. - S'agissant des collections privées, Mme la ministre a largement répondu : il n'est pas possible de les contraindre à des restitutions. Par ailleurs, la commission mixte paritaire n'est pas le lieu pour refaire l'ensemble du débat.

Mme Catherine Morin-Desailly, sénatrice. - Merci aux rapporteures pour leur excellent travail. Il est très important que nous soyons unanimes sur un tel texte.

Je rends hommage à Corinne Bouchoux, ancienne sénatrice, qui a mené les premiers travaux sur ces sujets. Elle a été notre conscience. Ce texte de loi nous engage, ainsi que le Gouvernement.

C'est vrai, le Parlement va se dessaisir en partie de sa capacité à faire sortir certaines oeuvres de nos collections par des lois de circonstance. Nous conservons notre rôle de contrôle et d'évaluation, et nous devrons faire preuve d'une grande vigilance, notamment au moment de la discussion de la loi de finances, qui devra prévoir des fonds suffisants pour que les musées s'attellent vraiment à la tâche.

Nous devrons mener le même exercice quand le Parlement aura, comme je l'espère, voté la proposition de loi relative à la restitution des restes humains appartenant aux collections publiques déjà adoptée par le Sénat ; un troisième volet sera le texte sur la restitution des oeuvres. Là encore, nous devrons nous montrer vigilants. Dans le monde dans lequel nous vivons, il est essentiel d'avancer sur ces questions.

Je suis, comme Mme Genevard, hostile aux fausses restitutions. Nous avons aussi vu les réactions qu'a provoquées le dépôt des crânes algériens, effectué avant que le comité d'experts ait terminé son travail. Ce geste a été manqué et ces erreurs ne peuvent être réparées.

Mme Caroline Yadan, députée. - Je remercie nos rapporteures pour leur travail efficace.

Nous allons nous mettre d'accord sur un texte essentiel. Il nous revient de reconnaître la responsabilité de la France, après le discours fondateur de Jacques Chirac déjà évoqué. Nous devons rester vigilants face à l'antisémitisme, qui se présente sous des habits neufs, qu'ils soient ceux du complotisme, de l'islamisme ou de la haine d'Israël.

Mme Isabelle Rauch, députée, présidente. - Nous allons donc passer à l'examen des articles et des rédactions proposées par les rapporteures.

Article 1^er

Mme Fabienne Colboc, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Nous proposons de conserver la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, à l'exception d'une modification rédactionnelle à l'alinéa 8, qui vise à assurer la cohérence avec les termes employés dans le code du patrimoine.

La proposition commune de rédaction des rapporteures est adoptée.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 2

L'article 2 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Article 4

Mme Béatrice Gosselin, rapporteure pour le Sénat. - Nous vous proposons de reprendre la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, à l'exception d'un amendement de précision rédactionnelle qui vise, d'une part, à préciser que les moyens nécessaires sont non seulement financiers mais aussi humains - une vraie souplesse sera nécessaire concernant les plafonds d'emploi - et, d'autre part, à remplacer l'anglicisme « dédiés » par le mot « affectés », qui englobe les moyens consacrés à la recherche de provenance par les établissements et les moyens supplémentaires qui seront octroyés par l'État.

La proposition commune de rédaction des rapporteures est adoptée.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

La commission mixte paritaire adopte à l'unanimité, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la restitution des biens culturels ayant fait l'objet de spoliations dans le contexte des persécutions antisémites perpétrées entre 1933 et 1945.

Mme Isabelle Rauch, députée, présidente. - Je me réjouis de cette unanimité, au Sénat, à l'Assemblée puis en commission mixte paritaire, sur un projet de loi hautement symbolique. Je ne doute pas qu'il en sera de même lorsque ces conclusions seront examinées en séance publique.

M. Laurent Lafon, sénateur. - Je me réjouis moi aussi de ce consensus. Il a été fait plusieurs fois référence au triptyque des textes sur les spoliations : le Sénat a déjà adopté, à l'unanimité, la proposition de loi sur la restitution des restes humains, et nous espérons la même unanimité dans la suite de la procédure. Viendra ensuite un troisième texte peut-être plus complexe. La bonne collaboration de nos deux commissions laisse augurer un travail constructif.

Mme Béatrice Gosselin, rapporteure pour le Sénat. - Je me félicite de ce consensus. Nous accomplissons un devoir de justice.

Mme Fabienne Colboc, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Merci à tous de ce travail où chacun a cherché le mot juste. Nous sommes fiers de ce texte important, qui va au-delà des lois de circonstance : bien que le principe d'inaliénabilité soit très ancien, il est possible de changer nos règles et d'adopter une démarche juste et équilibrée selon les principes de Washington.

Le vote en séance dans nos deux assemblées devrait intervenir juste avant la Journée nationale à la mémoire des victimes des crimes racistes et antisémites de l'État français et d'hommage aux Justes de France, le 16 juillet. C'est un signe fort.

Le travail contre le racisme et l'antisémitisme doit continuer : ce texte est un point de départ.

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En conséquence, la commission mixte paritaire vous demande d'adopter le projet de loi dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.