Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2022 : Conseil et contrôle de l'État

N° 771

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 juin 2023

RAPPORT

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi,
rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,
de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2022,

Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,

Sénateur

TOME II
CONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 7
Conseil et contrôle de l'État

Rapporteur spécial : M. Christian BILHAC

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (16^ème législ.) : 1095, 1271 et T.A. 125

Sénat : 684 (2022-2023)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. La mission « Conseil et contrôle de l'État » comporte quatre programmes :

- le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » (476,2 millions d'euros de crédits de paiement consommés en 2022) ;

- le programme 126 « Conseil économique, social et environnemental » (42,7 millions d'euros de crédits de paiement consommés en 2022) ;

- le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » (232,1 millions d'euros de crédits de paiement consommés en 2022) ;

- le programme 340 « Haut Conseil des finances publiques » (0,85 million d'euros de crédits de paiement consommés en 2022).

En 2022, contribution au CAS (compte d'affectation spéciale) « Pensions » comprise, les dépenses de la mission se sont élevées à 832,3 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 755,1 millions d'euros en crédits de paiement (CP), en hausse de 16 % pour les AE et de 5,8 % pour les CP par rapport à 2021.

À l'échelle de la mission, les crédits ont été consommés à hauteur de 95 % pour les AE et de 96,7 % pour les CP. Si le taux de consommation des CP est stable par rapport à l'an passé, le ratio des crédits consommés par rapport aux crédits disponibles a augmenté de plus de 13 points pour les AE.

2. Les dépenses de personnel, qui représentent 82,4 % des crédits consommés en 2022 sur la mission, sont en hausse du fait de revalorisations indemnitaires des magistrats administratifs et financiers. Elles ont augmenté de 32 millions d'euros en 2022 par rapport à 2021.

3. Contrairement aux précédents exercices, le schéma d'emplois du programme 165 a été complètement exécuté en 2022. Devant les juridictions administratives de droit commun, le délai moyen de jugement constaté connaît une légère dégradation liée à la baisse du nombre de référés en sortie de crise sanitaire.

4. Le rapporteur spécial regrette de nouveau le manque de lisibilité des informations budgétaires relatives au CESE, à la source de nombreuses divergences de données entre les documents budgétaires. Dans ce contexte, il est difficile de suivre la consommation des crédits alloués à la participation citoyenne, qui ne bénéficie de surcroît pas d'une action budgétaire spécifique.

5. Une légère sur-exécution des crédits est constatée pour la Cour des comptes et les juridictions financières. Les dépenses de personnel sont responsables pour 2,2 millions d'euros de l'écart à la prévision.

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2022

En 2022, contribution au CAS (compte d'affectation spéciale) « Pensions » comprise, les dépenses de la mission « Conseil et contrôle de l'État » se sont élevées à 832,3 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 755,1 millions d'euros en crédits de paiement (CP), en hausse de 16 % pour les AE et de 5,8 % pour les CP par rapport à 2021.

1. Une progression globale de l'exécution des crédits de la mission

À l'échelle de la mission, les crédits ont été consommés à hauteur de 95 % pour les AE et de 96,7 % pour les CP. Si le taux de consommation des CP est stable par rapport à l'an passé, le ratio des crédits consommés par rapport aux crédits disponibles a augmenté de plus de 13 points pour les AE. Pour rappel, le taux de consommation des AE était de 81,8 % en 2021. Le spectre de la sous-consommation des crédits des années 2020 et 2021 s'éloigne donc avec le retour à l'activité courante d'avant la crise sanitaire et la reprise des grandes opérations d'aménagement et d'investissement.

Évolution des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État » en 2022

(en millions d'euros et en pourcentage)

			2021							2022				Exécution / LFI 2022				Exécution 2022 / 2021
			LFI			Exécution				LFI		Exécution		en volume		en %		en volume		en %
126 - Conseil économique, social et environnemental		AE		46,1				44,7	- 3 %		44,6		45,8		+ 1,2		+ 2,7 %		+ 1,1		+ 2,5 %
		CP		46,1				44,7	- 3 %		44,6		45,8		+ 1,2		+ 2,7 %		+ 1,1		+ 2,5 %
164 - Cour des comptes et autres juridictions financières		AE		226,1				215,5	- 4,7 %		227,7		232,4		+ 4,7		+ 2,1 %		+ 16,9		+ 7,8 %
		CP		222,1				218,3	- 1,7 %		228,6		232,1		+ 3,5		+ 1,5 %		+ 13,8		+ 6,3 %
165 - Conseil d'État et autres juridictions administratives		AE		469,6				456,5	- 2,8 %		442		553,2		+ 111,2		+ 25,2 %		+ 96,7		+ 21,2 %
		CP		451,9				450,0	- 0,4 %		481,3		476,3		- 5		- 1 %		+ 26,3		+ 5,8 %
340 - Haut Conseil des finances publiques		AE		1,1				0,5	- 54,5 %		1,3		0,8		- 0,5		- 38,5 %		+ 0,3		+ 60 %
		CP		1,1				0,5	- 54,5 %		1,3		0,8		- 0,5		- 38,5 %		+ 0,3		+ 60 %
Total mission		AE		743,0				717,5	- 3,5 %		715,6		832,3		+ 116,7		+ 16,3 %		+ 89,3		+ 12 %
		CP		721,2				713,6	- 1,0 %		755,9		755,1		- 0,8		- 0,1 %		+ 41,5		+ 8,6 %

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. LFI : budgétisation en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires et les données de la Cour des comptes s'agissant du Conseil économique, social et environnemental

Ce constat masque toutefois d'importantes disparités selon les programmes. Pour les crédits du programme 340 - Haut Conseil des finances publiques - la consommation n'est de l'ordre que de 60 % en AE comme en CP, tandis que la consommation du programme 164 - Cour des comptes et autres juridictions financières - est proche de la programmation initiale, avec une légère sur-exécution des crédits en 2022.

2. D'importants mouvements de crédits en gestion ciblés sur le programme 165

La mission Conseil et contrôle de l'État a fait l'objet de mouvements en gestion plus importants que l'exercice précédent, mais qui demeurent de nouveau ciblés sur le programme 165 - Conseil d'État et autres juridictions administratives.

Modifications des crédits de la mission Conseil et contrôle de l'État en 2022

(en millions d'euros)

	Programme 126		Programme 165		Programme 164		Programme 340		Mission
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI	44,6	44,6	441,8	481,1	225,7	226,6	1,4	1,4	713,4	753,7
LFR	-0,1	-0,1	8,9	7,3	3,8	3,8			12,5	11,0
Reports de crédits de 2021			137,9	9,4	6,7	2,1			144,6	11,5
FDC et ADP (hors reports)	1,6	1,6	0,4	0,4	2,8	2,8			4,8	4,8
Autres mouvements	-0,2	-0,2	-1,0	-1,0	1,6	1,6			0,4	0,4
Exécution	45,8	44,1	553,2	476,3	232,4	232,1	0,8	0,8	832,3	753,4

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires et la note d'analyse de l'exécution budgétaire de la mission Conseil et contrôle de l'État pour 2022

En premier lieu, le Conseil d'État a bénéficié de reports de crédits d'un montant de 137,9 millions d'euros en AE et 9,4 millions d'euros en CP. Dans ce contexte, les reports d'AE non consommés en 2021 ont permis de financer de nombreux travaux de rénovation non prévus en LFI. Ainsi, comme les années précédentes, l'écart entre la budgétisation en LFI et l'exécution en AE concerne essentiellement le programme 165.

En second lieu, la loi de finances rectificative du 16 août 2022 a ouvert 9 millions d'euros en AE comme en CP afin de financer la revalorisation indemnitaire des magistrats administratifs suite à la réforme de la haute fonction publique.

3. Une nouvelle hausse des dépenses de personnel principalement imputable aux revalorisations indemnitaires des magistrats administratifs et financiers

Les dépenses de personnel (titre 2) représentent 82,4 % des crédits consommés en 2022 sur la mission.

Là où les dépenses hors titre 2 sont relativement stables depuis 2019, les dépenses de personnel augmentent régulièrement. Alors que leur hausse était continue depuis 2019, elle est plus marquée de 2021 à 2022. En effet, alors que les crédits de titre 2 ont progressé de 6 millions d'euros de 2020 à 2021, ils ont augmenté de 32 millions d'euros en 2022 par rapport à ceux consommés en 2021.

Pour l'année 2022, la revalorisation indemnitaire des magistrats administratifs et financiers a tiré à la hausse les dépenses de personnel de la mission. La revalorisation indemnitaire des magistrats administratifs de tous les grades, soit 1 264 ETP, à partir du 1^er janvier 2022, a coûté 7,6 millions d'euros. La revalorisation ciblée sur les magistrats administratifs en début de carrière, qui concerne 220 ETP, a coûté quant à elle 0,6 million d'euros. Le coût de la revalorisation des magistrats financiers a été de 2,8 millions d'euros en 2022.

Évolution des dépenses de la mission (en CP) entre 2019 et 2023

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires