Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2022 : Cohésion des territoires - Aménagement des territoires

N° 771

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 juin 2023

RAPPORT

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi,
rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,
de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2022,

Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,

Sénateur

TOME II
CONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 6b
Cohésion des territoires - Aménagement des territoires

(Programmes 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du

Territoire » et 162 « Interventions territoriales de l'État »)

Rapporteur spécial : M. Bernard DELCROS

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (16^ème législ.) : 1095, 1271 et T.A. 125

Sénat : 684 (2022-2023)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Les crédits du programme 112 s'élèvent en 2022 à 382,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 338 millions d'euros en crédits de paiement, de nouveau en nette hausse par rapport à l'année précédente, essentiellement du fait de l'augmentation des moyens dédiés au fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT).

2. La hausse des dépenses du programme 112 est également liée à la montée en puissance de plusieurs dispositifs, comme le programme France Services.

3. Le rapporteur spécial note l'inversion de cap opérée par le Gouvernement qui a appuyé une légère augmentation des crédits de l'agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), entre autres dédiés au soutien à l'ingénierie des collectivités. Il considère toutefois que cette première étape doit être poursuivie afin de consacrer davantage de moyens au développement rural.

4. Il note, comme chaque année, pour les programmes 112 et 162, l'importance des mouvements de crédits, aboutissant à des surconsommations ou à des sous-consommations selon les actions par rapport à la loi de finances initiale. Ceux-ci rendent peu fiables les prévisions initiales et incertaines les lignes de conduite suivies par les différentes politiques publiques concernées.

5. La hausse des crédits exécutés en 2022 sur le programme 162, après un net recul en 2021, traduit notamment l'implication de l'État en Guyane à travers l'augmentation des financements de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFIT France) au sein de l'action 10 « Fonds interministériel pour la transformation de la Guyane ».

6. Enfin, il note avec satisfaction la création d'une huitième action sur le programme 162 « Algues sargasses », qui traduit une réelle prise en compte du problème dans les Antilles, tout en souhaitant que les insuffisances constatées dans la lutte contre les algues vertes en Bretagne ne se reproduisent pas.

I. UNE EXÉCUTION QUI MOBILISE TOUJOURS DAVANTAGE DE CRÉDITS

La mission « Cohésion des territoires » est composée de six programmes portant des politiques de natures diverses, allant de la politique du logement à celle de l'aménagement du territoire :

- le programme 109 « Aide à l'accès au logement » porte les crédits des aides personnelles au logement ;

- le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » comprend le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), qui finance une partie des contrats de plan État-régions ainsi que divers dispositifs, dont les maisons France Services ;

- le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » finance, via des fonds de concours, les aides à la pierre et, au moyen de crédits budgétaires, d'autres actions relatives au logement, à la construction, à l'urbanisme et à l'aménagement ;

- le programme 147 « Politique de la ville » porte les moyens de l'État consacrés aux quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et au nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU).

- le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE) porte sept actions spécifiques de portée régionale ou interrégionale ;

- le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » met en oeuvre la politique d'hébergement et de veille sociale.

A. LA MISSION « COHÉSION DES TERRITOIRES » REGROUPE DES POLITIQUES VARIÉES POUR UN MONTANT DE CRÉDITS TOTAL AVOISINANT 18 MILLIARDS D'EUROS

Les crédits exécutés de la mission « Cohésion des territoires » se sont élevés en 2022 à 18,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 17,9 milliards d'euros en crédits de paiement, ce qui représente une augmentation de 361,8 millions d'euros, soit + 2,0 %, en autorisations d'engagement, et de 42,9 millions d'euros, soit + 0,2 %, en crédits de paiement par rapport à 2021.

Évolution des crédits de la mission « Cohésion des territoires » en 2022

(en millions d'euros et en pourcentage)

		2021			2022		Exécution / prévision 2022		Exécution 2022 / 2021
		Prévision	Exécution		Prévision	Exécution	en volume	en %	en volume	en %
177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables	AE	2 174,5	2 876,6	+ 32,3 %	2 785,8	2 976,4	+ 190,6	+ 6,8 %	+ 99,8	+ 3,5 %
	CP	2 200,0	2 897,9	+ 31,7 %	2 677,5	2 885,4	+ 207,9	+ 7,8 %	- 12,5	- 0,4 %
109 - Aide à l'accès au logement	AE	12 439,3	12 438,3	- 0,0 %	13 079,4	13 078,5	- 0,9	- 0,0 %	+ 640,2	+ 5,1 %
	CP	12 439,3	12 437,4	- 0,0 %	13 079,4	13 079,4	- 0,0	- 0,0 %	+ 642,0	+ 5,2 %
162 - Interventions territoriales de l'État	AE	159,0	87,1	- 45,2 %	147,1	328,1	+ 181,0	+ 123,0 %	+ 241,0	+ 276,6 %
	CP	72,8	68,0	- 6,6 %	176,4	137,7	- 38,7	- 21,9 %	+ 69,8	+ 102,7 %
135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat	AE	975,5	1 395,6	+ 43,1 %	1 064,5	962,1	- 102,4	- 9,6 %	- 433,5	- 31,1 %
	CP	975,5	941,2	- 3,5 %	1 064,5	891,7	- 172,9	- 16,2 %	- 49,6	- 5,3 %
112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire	AE	192,5	300,6	+ 56,1 %	282,2	382,5	+ 100,4	+ 35,6 %	+ 81,9	+ 27,3 %
	CP	247,5	282,5	+ 14,1 %	284,9	338,0	+ 53,1	+ 18,6 %	+ 55,6	+ 19,7 %
147 - Politique de la ville	AE	513,2	523,3	+ 2,0 %	558,3	551,5	- 6,8	- 1,2 %	+ 28,2	+ 5,4 %
	CP	513,2	523,9	+ 2,1 %	558,3	551,8	- 6,5	- 1,2 %	+ 28,0	+ 5,3 %
Total mission	AE	16 454,1	17 621,6	+ 7,1 %	17 917,4	18 279,1	+ 361,8	+ 2,0 %	+ 657,5	+ 3,7 %
	CP	16 448,2	17 150,8	+ 4,3 %	17 841,1	17 884,0	+ 42,9	+ 0,2 %	+ 733,2	+ 4,3 %

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Cette augmentation résulte d'effets plus importants allant en sens opposé :

- les crédits du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » poursuivent leur augmentation (+ 207,9 millions d'euros en crédits de paiement, après une augmentation de 463,9 millions d'euros en 2021), ainsi que ceux du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (+ 53,1 millions d'euros) ;

- le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat », après une augmentation ponctuelle en 2021 liée à la mise en oeuvre du plan de relance et à une subvention à l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH), voit ses crédits diminuer de 172,9 millions d'euros en 2022 ;

- il en est de même du programme 162 « Interventions territoriales de l'État » pour les crédits de paiement (- 38,7 millions d'euros), mais dont les autorisations d'engagement consommées sont en très forte hausse (+ 181,0 millions d'euros) en raison notamment de fonds de concours versés sur le fonds interministériel pour la transformation de la Guyane ;

- les crédits consommés par les programmes 109 « Aide à l'accès au logement » et 147 « Politique de la ville », avec une augmentation limitée, respectivement, à + 5,2 % et + 5,3 %, sont en réalité stables en euros constants puisque l'inflation^1(*) s'est établie à 5,2 % en 2022.

La très grande majorité des crédits de la mission correspondent à des dépenses largement contraintes : dépenses de guichet (aides au logement du programme 109, qui représentent plus de 70 % des crédits de la mission), ou fortement déterminées par l'évolution de la situation économique et sociale (dépenses d'hébergement et de veille sociale portées par le programme 177) et donc difficilement pilotables.

La mission comporte très peu de dépenses de personnel. Le montant des crédits de paiement de titre 2 exécuté en 2021 est de 1,4 million d'euros, exclusivement imputés sur le programme 147 « Politique de la ville » au titre de la masse salariale des délégués du préfet pour 292 équivalents temps plein travaillés (ETPT).

Comme chaque année, le programme 135 est celui qui a été le plus concerné par les mouvements de crédits en cours d'année, en raison du financement par fonds de concours des projets relevant du fonds national d'aide à la pierre (FNAP, voir infra), des transferts en provenance de la mission « Plan de relance » et de la nature pluriannuelle des projets qui a pour conséquence un niveau élevé de reports de crédits d'année en année.

L'année 2022 a enfin connu un décret d'avance et deux lois de finances rectificatives.

Le décret d'avance du 21 mai 2022 a annulé 70,7 millions d'euros de crédits sur la mission « Cohésion des territoires », en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, répartis sur l'ensemble des programmes de la mission, à l'exception du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ». Celui-ci a fait l'objet d'une ouverture de crédits de 100 millions d'euros afin de financer les surcoûts attendus de l'accueil des réfugiés ukrainiens.

Les annulations de crédit réalisées par le décret d'avance avaient pour seul objectif d'assurer l'équilibre formel du décret d'avance. Ces crédits ont en effet été rétablis par la première loi de finances rectificative du 16 août 2022, qui a, en outre, ouvert des crédits supplémentaires sur les programmes 177, 135 et 147. La loi de finances rectificative de fin d'année a procédé à des ajustements de crédits sur les programmes 135, 112 et 162.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2022

(en millions d'euros)

		Ouverts LFI (hors FDC et ADP)	Ouverts / annulés après la LFI				Total crédits ouverts	Crédits consommés	Crédits annulés en PLR	Crédits reportés à 2023
			Reports de la gestion précédente	Mouvements réglementaires	FDC et ADP	LFR
177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables	AE	2 785,8	1,5	116,7	0,0	134,3	3 038,3	2 976,4	10,3	51,6
	CP	2 677,5	11,0	116,7	0,0	134,3	2 939,5	2 885,4	0,0	54,2
109 - Aide à l'accès au logement	AE	13 079,4	0,0	-38,7	0,0	38,5	13 079,2	13 078,5	0,7	51,6
	CP	13 079,4	0,5	-38,7	0,0	38,5	13 079,7	13 079,4	0,3	54,2
135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat	AE	529,5	211,9	67,0	359,0	17,5	1 185,0	962,1	61,4	51,6
	CP	529,5	607,4	143,3	359,0	-0,2	1 639,1	891,7	5,5	54,2
112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire	AE	244,2	17,6	122,2	36,6	53,2	473,8	382,5	31,0	51,6
	CP	247,0	20,1	94,2	36,6	41,0	438,9	338,0	47,2	54,2
162 - Interventions territoriales de l'État	AE	98,4	152,3	34,9	58,3	-1,8	342,1	328,1	1,9	51,6
	CP	92,3	26,5	10,5	50,7	-2,1	177,9	137,7	1,6	54,2
147 - Politique de la ville	AE	558,0	2,6	-24,9	0,3	18,9	554,9	551,5	3,4	51,6
	CP	558,0	4,5	-24,9	0,3	18,9	556,8	551,8	3,5	54,2
Total mission	AE	17 295,4	385,7	277,2	454,2	260,7	18 673,2	18 279,1	108,7	-285,4
	CP	17 183,7	670,0	301,1	446,6	230,5	18 831,9	17 884,0	58,2	-889,6

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires et les données Chorus. FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produit

---

* ¹ Indice des prix à la consommation, mesuré par l'Insee.