III. LE PROGRAMME 159 « EXPERTISE, INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET MÉTÉOROLOGIE » DE LA MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES »
Le programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » regroupe les subventions pour charges de service public (SCSP) de Météo France, de l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) et du Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) ainsi que les moyens du commissariat général au développement durable (CGDD).
Les crédits autorisés par LFI pour 2022 sur ce programme s'élevaient à 471 millions d'euros (AE = CP), en baisse de 2 % par rapport à 2021. La totalité des crédits disponibles en 2022 a atteint 481 millions d'euros et, comme en 2021, leur consommation effective (480 millions d'euros) a avoisiné les 100 %.
Mouvements de crédits de paiement
intervenus en gestion
pendant l'exercice 2022
(en millions d'euros)
|
Expertise, information géographique et météorologie |
LFI 2022 |
Reports entrants |
Décret d'avance |
LFR |
Mouvements réglementaires |
FDC / ADP |
Total crédits disponibles |
Total crédits consommés |
Pourcentage d'exécution des crédits |
|
Crédits de paiement |
471,1 |
1,0 |
-6,0 |
+6,5 |
+8,6 |
0,1 |
481,3 |
479,8 |
99,7 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
1. En 2022, il est apparu manifeste que la tendance à la baisse des moyens de Météo-France n'était plus tenable
Au cours de la période 2018-2022, la trajectoire budgétaire de Météo-France a été encadrée par un contrat budgétaire conclu en juin 2019. S'il a donné une visibilité bienvenue à un établissement en phase de transformation et engagé dans un programme ambitieux de renouvellement de sa puissance de calcul, il n'en était pas moins exigeant en termes budgétaires.
La SCSP effectivement versée à Météo France s'est établie à 173,1 millions d'euros en 2022, en baisse de près de 20 % en une décennie.
Évolution de la SCSP versée à Météo-France (2012-2022)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La SCSP de l'opérateur a été majorée en toute fin d'année 2022 par un complément exceptionnel de 6 millions d'euros destiné à compenser en partie et de manière anticipée les conséquences de l'augmentation des prix de l'électricité pour l'opérateur en 2023. Fin 2022, Météo-France anticipait une augmentation d'environ 10 millions d'euros en 2023 sur ce poste de dépenses. En 2022, les conséquences de la crise des prix de l'énergie se seraient traduites par une majoration de 1,8 million d'euros des dépenses de l'opérateur.
En 2022, Météo-France a également perçu 6,1 millions d'euros au titre de la dotation de l'État destinée à contribuer au financement de ces nouveaux supercalculateurs. Enfin, l'opérateur a également bénéficié d'une subvention de 2,4 millions d'euros de la part du fonds d'accompagnement interministériel des ressources humaines (FAIRH) destiné à accompagner son projet de transformation.
Aussi, au total, en 2022, Météo-France a perçu du programme 159 des dotations à hauteur de 187,6 millions d'euros.
Dotations versées à Météo-France via le programme 159 en 2022
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Par ailleurs, en fin d'année 2022, Météo-France a reçu deux subventions complémentaires :
- 4,2 millions d'euros financés par le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » afin de compenser les effets de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique au 1er juillet 2022 ;
- 2,3 millions d'euros depuis le programme 181 « Prévention des risques » destinés à l'acquisition de bouées instrumentées qui seront déployées au large de la Corse à la suite des évènements dramatiques survenus le 18 août 2022.
En 2022, l'opérateur Météo France a respecté son schéma d'emploi en réduisant ses effectifs de 60 ETP. Dans son rapport d'information du 22 septembre 2021 « temps instable sur Météo-France : quand le refroidissement budgétaire se confronte au réchauffement climatique »12(*), le rapporteur spécial avait alerté sur le fait que le schéma d'emplois prévu à l'origine par le contrat budgétaire (- 95 ETP) ne pourrait pas être réalisé. Il était devenu irréaliste et dangereux du fait de retard pris dans certaines opérations d'automatisation. Aussi, le rapporteur spécial avait-il formulé la recommandation d'ajuster le schéma d'emplois prévu en 2022. Il avait ainsi accueilli favorablement l'assouplissement du schéma d'emploi de Météo-France prévu en LFI pour 2022.
En 2022, Météo-France comptait 2 561 ETPT sous plafond et 51 ETPT hors plafond. Les possibilités des emplois hors plafond de l'établissement ont été encore une fois nettement sous-exécutées (la LFI autorisait 105 ETPT hors plafond) du fait de restrictions réglementaires qui, pour répondre à la commande d'une entité publique, conditionnent ce type de recrutements à la publication d'un appel d'offre, les contrats dits « in house », pouvant déroger aux règles de la commande publique, ne permettant pas actuellement de réaliser de tels recrutements.
Évolution du plafond d'emploi fixé à Météo-France (2012-2022)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
En 10 ans, le plafond d'emploi de l'établissement s'est contracté de près d'un quart. Dans le même temps, la masse salariale de l'opérateur reste légèrement orientée à la baisse en 2022 à 239,7 millions d'euros. En 10 ans, elle a diminué de 11 %.
Évolution de la masse salariale de Météo-France (2012-2022)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La réduction des effectifs de l'opérateur et la contraction de sa SCSP se sont inscrits dans le cadre d'une restructuration profonde de son réseau territorial. Entamée en 2012, cette restructuration, achevée en 2022, a conduit à une contraction de 66 % des implantations territoriales de Météo-France.
Dans son rapport de 2021 précité, le rapporteur spécial avait souligné que la poursuite de la trajectoire budgétaire de l'opérateur n'était plus tenable compte-tenu des efforts significatifs déjà réalisés depuis dix ans et des défis exigeants qui se dressent devant Météo-France, en particulier du fait des conséquences des dérèglements climatiques sur les phénomènes météorologiques extrêmes. Aussi, le rapporteur spécial avait formulé la recommandation de stabiliser les moyens financiers et les effectifs de l'opérateur à compter de 2023 et sur l'ensemble de la période de son nouveau contrat d'objectifs et de performance (2022-2026). Il se félicite que cette inflexion qu'il avait appelée de ses voeux ait été suivie d'effet dans le cadre de la LFI pour 2023, l'exercice actuel étant le premier depuis 10 ans au cours duquel la SCSP et les effectifs de Météo-France ne baisseront pas.
Alors que Météo-France a mis en service ses nouveaux supercalculateurs en 2021 dans le cadre de son plan Calcul 2020, la course à la puissance de calcul continue de plus belle entre services météorologiques. En effet, les capacités de calcul intensif ont des traductions très concrètes sur la performance des modèles de prévision numérique du temps (PNT), elles sont incontournables pour permettre une prévision plus fine des phénomènes météorologiques extrêmes. Dans ce contexte, l'opérateur et ses tutelles ont décidé de lancer un nouveau programme de développement de la puissance de calcul de Météo-France à horizon 2026. Ce projet a été validé par le secrétariat général pour l'investissement (SGPI) en 2022.
En raison d'évolutions technologiques, le coût de cet investissement devrait plus que doubler par rapport à celui du plan calcul 2020. Le nouveau projet pourrait ainsi coûter près de 350 millions d'euros13(*). Une étude de la société Citizing de septembre 2021 portant sur « l'évaluation socioéconomique du renouvellement des supercalculateurs de Météo-France en 2025 » estime cependant qu'une nouvelle multiplication par six de la puissance de calcul, telle qu'elle est prévue dans ce nouveau projet, pourrait générer des gains socio-économiques de l'ordre de 1,4 milliard d'euros pour une valeur actuelle nette d'environ 1,1 milliard d'euros, soit un retour sur investissement proche de cinq euros pour un euro investi.
2. Alors que l'IGN poursuit sa transformation, sa trajectoire budgétaire s'inscrit désormais dans un contrat pluriannuel
Dans son rapport d'information publié au mois de novembre 2022 et intitulé « acteur de référence de la donnée géolocalisée souveraine, l'IGN avance sur un chemin à baliser »14(*), le rapporteur spécial s'est penché sur les implications financières de la profonde transformation engagée par l'opérateur depuis 2019. Remis en cause dans son identité et contesté dans sa légitimité, l'établissement devait se réformer pour rester un opérateur de référence en matière d'information géographique. Cette transformation suppose un profond bouleversement du modèle de l'IGN qui, de façon schématique, évolue progressivement de la production-diffusion d'information géographique vers des missions d'agrégateur de données, d'expert, de coordinateur ou de certificateur tout en concentrant son activité de production sur les données souveraines. Dans le cadre de ce nouveau modèle, l'opérateur recentre ses moyens vers le pilotage de vastes projets d'accompagnement de grandes politiques publiques financés par leurs commanditaires en dehors de la SCSP.
Comme le rapporteur spécial a pu le souligner dans son rapport d'information précité, et face au risque d'emprise des GAFAM sur ce secteur stratégique, l'IGN constitue un outil indispensable pour garantir un exercice de la souveraineté nationale fondé sur des données géolocalisées indépendantes.
À ce stade, l'activité de l'IGN se trouve stimulée par son nouveau modèle. D'environ 150 millions d'euros avant le lancement de la réforme, le budget de l'IGN devrait se situer entre 170 et 180 millions d'euros jusqu'en 2024. Cette croissance à effectifs constants, et même en diminution, s'explique par l'effet de levier généré par le recours à la sous-traitance. Cette situation révèle également que les multiples projets auxquels participe l'IGN ont saturé ses moyens humains.
Dépenses et recettes effectives de l'IGN (2017-2022)
(en milliers d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
En janvier 2022, l'IGN, ses autorités de tutelle et la direction du budget (DB) ont conclu un engagement pluriannuel d'objectifs et de moyens (EPOM) sur la période 2022-2024, un contrat qui s'apparente aux anciens contrats d'objectifs et de moyens15(*) et qui retrace les engagements réciproques de l'opérateur et de l'État. Pour conduire sa refondation, l'IGN avait besoin d'un assouplissement et d'une visibilité budgétaire à moyen-terme. Cette contractualisation prévoit ainsi la stabilisation de la SCSP de l'établissement ainsi qu'un assouplissement de son schéma d'emploi jusqu'en 202416(*).
Le rapporteur spécial salue cet accord tout en soulignant que la soutenabilité du nouveau modèle de l'IGN dépendra des équilibres budgétaires post 2024. Il rappelle que la viabilité économique de long terme de l'opérateur repose sur plusieurs hypothèses qu'il faudra vérifier : un gel du schéma d'emploi et de la SCSP à compter de 2025, le bouclage du financement des programmes Lidar HD et OCS GE, la conclusion de nouveaux contrats pour 100 millions d'euros sur la période 2024-2027 tout en maintenant des flux financiers conséquents en provenance de ses deux principaux clients institutionnels (le ministère de l'agriculture et le ministère de la défense) dont son équilibre économique demeure encore beaucoup trop dépendant.
Au cours de l'exercice budgétaire 2022, l'IGN a perçu 84,3 millions d'euros en provenance du programme 159 au titre de sa SCSP historique, soit une très légère baisse de 0,8 % en comparaison de l'année précédente.
De façon exceptionnelle et ponctuelle, l'IGN a bénéficié, en 2022, des subventions suivantes :
- 4,3 millions d'euros alloués par le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilités durables » pour apurer la dette de l'établissement à certains de ses agents17(*), au titre de l'indemnité spéciale et de l'indemnité spéciale de service dans le cadre de la réforme des régimes indemnitaires des corps et emplois techniques relevant du ministère de la transition écologique et suite à la publication de deux décrets en octobre 2022 déterminant les détails de cette réforme ;
- 1,3 million d'euros pour compenser l'incidence de l'augmentation du point d'indice de la fonction publique ;
- 0,6 million d'euros alloués par le FAIRH pour accompagner la transformation de l'opérateur.
En 2022, les emplois sous plafond de l'IGN ont représenté 1 437 ETPT.
L'exercice 2022 a confirmé le point de bascule symbolique intervenu en 2021 et révélateur de la transition du modèle économique de l'établissement. Désormais, les ressources propres, tirées des grands programmes auxquels participe l'IGN, sont devenues majoritaires dans les recettes globales de l'établissement.
Évolution de la part de la SCSP dans les ressources de l'IGN (2016-2022)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Dans le cadre de la transformation de son modèle et du fait des évolutions technologiques accélérées dans le domaine de l'information géolocalisée, l'IGN a de nouveaux besoins de compétences. Pour les satisfaire, il a engagé un programme de recrutement et de formation visant à développer 150 nouveaux postes d'ici 2024 sur des compétences émergentes18(*). Fin 2022, 83 des 150 postes attendus avaient été pourvus.
3. Après des années difficiles, les perspectives du Cerema semblent s'éclaircir
La SCSP effectivement perçue par le Cerema a poursuivi sa diminution en 2022 (- 1,8 %) pour s'établir à 186,9 millions d'euros. Entre 2014 et 2022, la SCSP du Cerema s'est contractée de 17 %. En outre, en 2022, le Cerema a dû assumer sur son propre budget les dépenses supplémentaires occasionnées par la revalorisation du point d'indice (2,6 millions d'euros) et la crise des prix de l'énergie (1 million d'euros).
Évolution de la SCSP versée au Cerema (2014-2022)
(en milliers d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Si elle s'est fortement ralentie en 2022, la tendance à la baisse des effectifs du Cerema s'est néanmoins poursuivie au cours de cet exercice. En 2022, le nombre de ses emplois sous plafond a ainsi diminué de 14 ETPT pour s'établir à 2 456 ETPT.
À compter de 2023, les moyens du Cerema doivent se stabiliser. Le rapporteur spécial a pu souligner au cours de l'examen du PLF 2023 que cette inflexion était devenue une nécessité pour préserver les capacités de l'établissement à répondre aux nouvelles sollicitations dont il fait l'objet. Il a par ailleurs ajouté que si le succès de la quasi-régie conjointe (voir infra) se confirme, pour éviter une tension excessive sur les effectifs du Cerema, de nouveaux recrutements hors plafond financés par ses ressources propres pourraient s'avérer indispensables sauf à fragiliser le nouveau modèle économique de l'établissement.
Évolution du plafond d'emploi du Cerema et de son exécution (2015-2022)
(en ETPT)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Après avoir déjà progressé de plus d'un tiers en 2021, les revenus d'activité du Cerema ont poursuivi leur augmentation très rapide en 2022 en tutoyant les 60 millions d'euros (+ 35 % en un an). Ce résultat inattendu représente un montant plus de 40 % supérieur aux prévisions du budget initial.
Le rapporteur spécial reste inquiet du niveau très insuffisant des dépenses d'investissement de l'établissement : 7,8 millions d'euros en 2022. Cette insuffisance récurrente se traduit par un phénomène d'obsolescence préoccupant des outils techniques du Cerema et pourrait à terme fragiliser les perspectives de l'opérateur. Pour maintenir les capacités de l'opérateur, ses dépenses d'investissements annuelles devraient être deux fois supérieures à la moyenne constatée ces dernières années.
Évolution des dépenses d'investissement du Cerema depuis 2017
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial
L'article 159 de loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale dit loi « 3DS », a ouvert la voie à une nouvelle ère et à un nouveau modèle économique pour l'opérateur. La loi prévoit de faire de l'établissement un outil partagé entre l'État et les collectivités territoriales à travers un dispositif juridique dit de « quasi-régie conjointe ».
Ce modèle permet aux collectivités qui font le choix d'adhérer d'attribuer au Cerema des marchés publics par simple voie conventionnelle, sans application des obligations de publicité et de mise en concurrence exigées par le code de la commande publique. Les collectivités adhérentes s'engagent sur une durée de quatre ans et s'acquittent d'une cotisation selon leur démographie ou en fonction de leur type selon un barème délibéré en conseil d'administration. Le premier barème a été voté par le conseil d'administration du 6 octobre 2022.
Le Cerema affiche des ambitions très optimistes quant au déploiement de son nouveau modèle. Dès 2023, il estime que plus de 600 collectivités devraient adhérer à la quasi-régie et, à terme, en 2027, il en attend 2 000.
Du fait des opportunités permises par son nouveau régime de quasi-régie, le Cerema prévoit de multiplier par 2,6 les recettes qu'il perçoit des collectivités d'ici 2027.
Évolution prévisionnelle des
ressources propres du Cerema dont les recettes
provenant des
collectivités territoriales
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial
Le rapporteur spécial voit favorablement l'approfondissement des relations entre le Cerema et les collectivités.
Il constate également que les programmes du plan de relance dans lesquels le Cerema est impliqué ont poursuivi leur mise en oeuvre en 2022.
Le Cerema pilote « le programme national ponts » qui propose un appui en ingénierie aux communes. Pour l'exercice 2022, le Cerema a perçu 18,5 millions d'euros au titre de ce programme. Par ailleurs, compte-tenu des enjeux pour les petites communes, le rapporteur se félicite que dans le cadre de la seconde LFR pour 2022, et à l'initiative de la commission des finances du Sénat, 50 millions d'euros supplémentaires aient été affectés à ce plan.
Le Cerema porte également le programme « France vue sur mer - sentier du littoral » financé à hauteur de 5 millions d'euros par le plan de relance. Il vise, pour le sentier du littoral à finaliser l'ouverture de tronçons manquants, à en restaurer certains, et à faciliter l'accès libre et gratuit aux littoraux en métropole et en Outre-mer. L'opérateur a perçu 1,6 million d'euros pour mettre en oeuvre ce programme au cours de la gestion 2022.
* 12 Rapport d'information n° 840 (2020-2021) de M. Vincent CAPO CANELLAS, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 septembre 2021.
* 13 346 millions d'euros d'après les dernières estimations présentées dans le rapport annuel de performance (RAP) du programme 159.
* 14 Rapport d'information n° 17 (2022-2023) de M. Vincent Capo-Canellas, fait au nom de la commission des finances, novembre 2022.
* 15 Il constitue le volet financier du contrat d'objectifs et de performance (COP) de l'IGN.
* 16 Les engagements de l'IGN renvoient quant à eux au respect d'une trajectoire d'évolution de sa masse salariale, au maintien d'un niveau de trésorerie prudentiel, au développement de ses partenariats financiers ou encore à la concrétisation de son programme de recrutement.
* 17 Des corps des Ingénieurs de travaux géographiques et cartographiques de l'État (ITGCE) et des géomètres.
* 18 Intelligence artificielle, programmation agile, data science, altimétrie 3D, géovisualisation, gestion de projets innovants, animation de communautés, infrastructures et services numériques, etc.