Proposition de loi visant à permettre une gestion différenciée de la compétence « Eau et Assainissement »

Rapports législatifs

Rapport n° 381 (2022-2023), déposé le

Rapport n° 381 (2022-2023) de M. Alain MARC , fait au nom de la commission des lois, déposé le 1er mars 2023

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N° 381

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023

Enregistré à la Présidence du Sénat le 1 er mars 2023

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi visant à permettre une gestion différenciée de la compétence « Eau et Assainissement »,

Par M. Alain MARC,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet , président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Thani Mohamed Soilihi, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche , vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Muriel Jourda, Agnès Canayer , secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Nadine Bellurot, Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, MM. Loïc Hervé, Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Alain Richard, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mme Lana Tetuanui, M. Dominique Théophile, Mmes Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled .

Voir les numéros :

Sénat :

908 (2021-2022) et 382 (2022-2023)

L'ESSENTIEL

Sur le rapport d'Alain Marc (Les indépendants - Aveyron), la commission des lois a adopté le mercredi 1 er mars 2023, avec modifications, la proposition de loi n° 908 (2021-2022), déposée par Jean-Yves Roux (Rassemblement démocratique et social européen - Alpes de Haute-Provence) et plusieurs de ses collègues, visant à permettre une gestion différenciée des compétences « eau » et « assainissement ».

Depuis le vote de la loi dite « NOTRe », instituant le transfert obligatoire des compétences eau et assainissement des communes aux communautés de communes et aux communautés d'agglomérations à compter du 1 er janvier 2020 1 ( * ) , le Sénat a souhaité, à plusieurs reprises, remettre en cause le caractère impératif de cette réforme .

Ayant pour objet de rétablir le caractère facultatif du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes, l'article unique de la proposition de loi s'inscrit dans la continuité de cette position constante . Ce texte répond en particulier aux attentes légitimes des élus des territoires ruraux et de montagne qui soulignent l'inadéquation de l'intercommunalisation des compétences eau et assainissement avec les capacités techniques et financières de leurs communes .

La commission, partageant l'objectif poursuivi par l'auteur de la proposition de loi, a souhaité renforcer le dispositif proposé en renforçant la liberté des communes qui souhaitent être à nouveau titulaires des compétences eau et assainissement déjà transférées d'une part, et, en assurant un maintien et une réversibilité des délégations de ces compétences aux communes ou aux syndicats d'autre part.

I. LES AMÉNAGEMENTS AU TRANSFERT OBLIGATOIRE DES COMPÉTENCES EAU ET ASSAINISSEMENT AUX COMMUNAUTÉS DE COMMUNES NE PERMETTENT PAS D'EMPÊCHER LEUR INTERCOMMUNALISATION

A. UNE OBLIGATION D'INITIATIVE GOUVERNEMENTALE REMETTANT EN CAUSE LA LIBERTÉ DES COMMUNES DANS LEUR GESTION DE L'EAU ET DE L'ASSAINISSEMENT

Antérieurement à la loi « NOTRe » du 7 août 2015 , les compétences eau et assainissement étaient régies, pour les communautés de communes, par deux régimes distincts. L'assainissement des eaux usées, en tout ou partie, était une compétence optionnelle et se trouvait dans l'un des sept groupes de compétences proposés aux communautés de communes qui devaient en exercer au moins trois 2 ( * ) . L'eau était une compétence facultative puisque le transfert à la communauté de communes n'était possible que si la majorité des deux tiers des communes membres représentant la moitié de la population - ou l'inverse - y était favorable.

Dans sa version initiale, le projet de loi NOTRe ne prévoyait pas le transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes. C'est uniquement lors du vote en première lecture à l'Assemblée nationale, sans aucune étude d'impact préalable, que le Gouvernement a déposé deux amendements visant à rendre obligatoire le transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes au motif qu'il était nécessaire de réduire « le morcellement et la dispersion » de ces compétences 3 ( * ) .

En deuxième lecture, le Sénat s'est opposé à l'obligation du transfert des compétences. La commission mixte paritaire l'a finalement réintroduite mais assortie d'un compromis puisque l'échéance du transfert a été reportée, au plus tard, au 1 er janvier 2020, prenant ainsi en compte, partiellement, les réticences exprimées par les sénateurs.

Ainsi, la loi NOTRe, a instauré le transfert obligatoire, aménagé dans le temps, des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes .

B. LES AMÉNAGEMENTS À L'OBLIGATION DE TRANSFERT N'ONT PERMIS QUE DE LE REPORTER ET D'EN ATTÉNUER PARTIELLEMENT SES EFFETS

Face à l'obstination du Gouvernement qui n'entend pas revenir sur le caractère impératif du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés des communes, le Parlement, et en particulier les sénateurs, a cherché à obtenir davantage de souplesse dans l'organisation de ces compétences et à préserver, autant que possible, les modes de gestion existants, dans un souci d'efficacité.

1. Un second report du transfert : l'échéance du 1er janvier 2026

À l'écoute des craintes des élus locaux, notamment en matière d'augmentation du coût de l'eau, d'une gestion moins directe de cette ressource et d'une connaissance moins fine des réseaux d'eau et d'assainissement par les intercommunalités, le Sénat a adopté à l'unanimité, le 23 février 2017, une proposition de loi, de Bruno Retailleau et plusieurs de ses collègues, tendant au maintien des compétences « eau » et « assainissement » dans les compétences optionnelles des communautés de communes 4 ( * ) .

Toutefois, l'Assemblée nationale a fait le choix de renvoyer en commission ce texte et d'examiner une proposition de loi tendant plutôt à reporter la date de mise en oeuvre du transfert obligatoire des compétences prévu par la loi NOTRe.

La loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en oeuvre du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes, qui en est résultée, a donc instauré un mécanisme de minorité de blocage des communes leur permettant d'obtenir le report du transfert au 1 er janvier 2026 .

Initialement, ce report n'était possible qu'à trois conditions : la communauté de communes ne devait pas exercer les compétences eau et assainissement à la date du 5 août 2018, elle devait se prononcer sur le transfert avant le 1 er juillet 2019 et au moins 25 % des communes membres de la communauté de communes représentant au moins 20 % de la population devaient être favorables au report du transfert des compétences.

Par la suite, la loi « engagement et proximité » 5 ( * ) est venue faciliter les modalités de ce report . Premièrement, ce texte a étendu la minorité de blocage aux cas où la communauté de communes exerce les compétences eau et assainissement sur une partie du territoire seulement ou n'exerce qu'une partie de ses compétences. Deuxièmement, il a permis aux communautés de communes de se prononcer jusqu'au 1 er janvier 2020, régularisant ainsi les délibérations intervenues entre le 1 er juillet 2019, et cette nouvelle échéance. Troisièmement, si après le 1 er janvier 2020 la communauté de communes, qui n'exerce pas ou que partiellement les compétences eau et assainissement, se prononce sur leur exercice, les communes membres de l'intercommunalité peuvent s'y opposer si elles réunissent une minorité de blocage nouvellement définie par la loi Engagement et proximité.

2. Des assouplissements complémentaires mais limités : la délégation des compétences à un syndicat ou à une commune

En premier lieu, la loi du 3 août 2018 a permis aux communautés de communes de se substituer à leurs communes membres au sein d'un syndicat si au moins une commune siégeant au sein de ce syndicat n'est pas membre de la communauté de communes. Antérieurement à cette modification, le syndicat devait regrouper des communes appartenant à au moins trois établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

En second lieu, la loi Engagement et proximité a apporté une nouvelle souplesse, limitée, aux communes en prévoyant la possibilité de déléguer les compétences eau et assainissement à une commune membre de la communauté de communes ou à un syndicat infra-communautaire . La délégation à ce dernier est toutefois particulièrement encadrée.

En effet, le syndicat doit être existant au 1 er janvier 2019 et inclus en totalité dans le périmètre de l'intercommunalité. Les communes ne peuvent donc pas créer un syndicat pour bénéficier de cette faculté de délégation offerte par la loi Engagement et proximité. En outre, le maintien du syndicat doit être décidé, dans un délai de neuf mois, par le seul organe délibérant de la communauté de communes. La décision ne revient donc pas aux conseils municipaux et aucun mécanisme de minorité de blocage n'est prévu. Si le principe de la délégation est acté par l'intercommunalité, le maintien du syndicat est prolongé d'un an afin de permettre aux parties de prévoir les conditions de la délégation. Même si le syndicat est au final maintenu, il exerce ses missions pour le compte de l'intercommunalité à qui il rend compte de son activité.

En troisième lieu, l'article 30 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale dite « loi 3DS », dispose que les syndicats infra-communautaires de gestion des eaux préexistants au sein d'une communauté de communes sont maintenus après le 1 er janvier 2026, sauf si la communauté de communes délibère contre ce maintien . Les syndicats exerceront alors les compétences eau et assainissement en lieu et place de la communauté de communes. Le pouvoir des communes est donc fortement limité.

Par ailleurs, la loi 3DS prévoit la possibilité pour l'intercommunalité de financer, à l'aide de son budget général, les budgets « eau » et « assainissement des eaux usées » dans deux situations : lorsque des investissements sont nécessaires et que leur importance entraînerait une augmentation excessive des tarifs pour les usagers ou pendant la période d'harmonisation des tarifications de l'eau et de l'assainissement à l'issue de la prise de compétence par l'intercommunalité.

II. FAIRE CONFIANCE À L'INTELLIGENCE DES TERRITOIRES EN REDONNANT LA POSSIBILITÉ AUX COMMUNES D'EXERCER LES COMPÉTENCES EAU ET ASSAINISSEMENT

A. LA PROPOSITION DE LOI DÉFEND UNE POSITION CONSTANTE DU SÉNAT : RENDRE FACULTATIF LE TRANSFERT DES COMPÉTENCES EAU ET ASSAINISSEMENT AUX COMMUNAUTÉS DE COMMUNES

L'article unique de la présente proposition de loi vise à modifier l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, qui liste les compétences obligatoires et facultatives des communautés de communes, en vue de faire à nouveau figurer les compétences « eau » et « assainissement » dans la liste des compétences facultatives de la communauté de communes.

1. La proposition de loi s'inscrit dans la continuité de la volonté sénatoriale : faire vivre les principes de différenciation et de subsidiarité

La proposition de loi de Jean-Yves Roux et ses collègues, en ce qu'elle vise à redonner le pouvoir aux communes de choisir si elles souhaitent transférer, ou non, les compétences eaux et assainissement à leur communauté de communes , s'inscrit en parfaite cohérence avec la position défendue par le Sénat depuis le vote de la loi NOTRe en 2015 et lors de chaque examen des textes qui ont abordé ce sujet : la loi du 3 août 2018, la loi Engagement et proximité en 2019 et encore récemment dans le cadre du vote de la loi 3DS en 2022. Cette dernière loi a consacré le principe de différenciation, à l'article L. 1111-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT), qui tend à mettre en oeuvre la présente proposition de loi, comme le rappelle son intitulé.

L'exposé des motifs des auteurs de la proposition de loi insistent sur le nécessaire exercice différencié des compétences eau et assainissement, en particulier pour les communes rurales ou de montagne « où les modalités de gestion d'un service public peut varier d'une commune à l'autre et nécessiter de maintenir une gestion directe par la commune ou les syndicats en place afin de permettre une capacité d'intervention plus souple et efficace ». Ils soulignent également que « la fixation du niveau d'exercice de ces compétences ne peut être uniforme et déconnectée du terrain mais doit au contraire relever de considérations matérielles et techniques propres à chaque territoire ». In fine , ce texte vient assurer, s'agissant de l'exercice des compétences eau et assainissement, la mise en oeuvre effective du principe de subsidiarité. 6 ( * )

Par ailleurs, outre la proposition de loi de Bruno Retailleau adoptée en 2017 à l'unanimité par le Sénat, plusieurs propositions de loi similaires, visant à rétablir le caractère facultatif du transfert des compétences eau et assainissement, ont été déposées au cours des derniers mois par les sénateurs 7 ( * ) . Cela traduit très clairement la persistance des problèmes soulevés par ce transfert imposé et la nécessité d'y apporter, enfin, une réponse pertinente et pérenne.

2. Une volonté récemment partagée par de nombreux députés

Le 8 juillet 2022, le député Thibault Bazin (Les Républicains - Meurthe-et-Moselle) et plusieurs de ses collègues, ont déposé une proposition de loi dont le dispositif est identique à celle examinée par le Sénat puisqu'elle vise uniquement les communautés de communes 8 ( * ) . Les membres de l'Assemblée nationale signataires motivent leur démarche en soulignant notamment que « la commune est un échelon central de la démocratie locale, elle devrait donc pouvoir décider de la pertinence, ou non, d'un transfert de compétence à la communauté de communes . »

Quelques mois plus tard, une seconde proposition de loi était déposée, le 20 septembre 2022, par le député Pierre Morel-à-l'Huissier (LIOT - Lozère) et plusieurs de ses collègues, visant à maintenir les compétences « eau » et « assainissement » dans les compétences facultatives des communautés de communes et des communautés d'agglomération 9 ( * ) . À l'instar de leurs collègues sénateurs, les députés défendent l'idée selon laquelle : « il ne semble pas pertinent de devoir imposer un seul et même modèle d'organisation dans les domaines de l'eau et de l'assainissement, mais plutôt de faire confiance à l'intelligence des élus locaux afin qu'ils s'organisent de la façon qui leur semblera la plus adaptée pour leur territoire ».

B. L'EXERCICE FACULTATIF DES COMPÉTENCES EAU ET ASSAINISSEMENT RÉPOND À DES INQUIÉTUDES FORTES DES ÉLUS LOCAUX

En premier lieu, et de manière constante, se pose la question du prix de l'eau et de l'assainissement des eaux usées. Depuis le vote de la loi NOTRe, la problématique tarifaire est demeurée au coeur des réflexions des élus locaux et des parlementaires qui sont en lien direct et régulier avec les bénéficiaires de ces services publics essentiels à la vie quotidienne des Français.

L a forte variabilité des prix de l'eau et de l'assainissement démontre que le risque d'une augmentation de la facture pour les usagers est bien réel compte tenu de l'harmonisation des tarifs qu'implique le transfert des compétences à l'intercommunalité 10 ( * ) . En effet, si au 1 er janvier 2021 pour une consommation annuelle de 120 m d'eau, le prix est en moyenne de 4,3 €/m (2,11 €/m pour l'eau potable et 2,19 €/m pour l'assainissement collectif), ce prix connaît des variations : il s'élève de 1,6 €/m à 2,72 €/m pour l'eau potable et entre 1,37 €/m et 3,05 €/m pour l'assainissement collectif 11 ( * ) .

L'exercice des compétences eau et assainissement par l'échelon intercommunal est également perçu comme une source de dépenses supplémentaires pour les communes particulièrement rurales dont le maire, ou d'autres élus municipaux, assurent parfois eux-mêmes bénévolement les missions du fontainier ou lorsqu'il ne s'agit pas d'une tâche confiée à un agent communal polyvalent ou à temps non-complet. Le transfert de compétences entraîne donc simultanément une perte de connaissance des réseaux et des dépenses nouvelles de fonctionnement .

En second lieu, le rapporteur partage également la critique récurrente tenant au fait que le périmètre administratif des communautés de communes ne correspond pas à la réalité géographique et hydrique des territoires concernés . Le transfert obligatoire des compétences eau et assainissement à l'intercommunalité apparaît donc comme une réponse rigide alors que la gestion de l'eau et le traitement des eaux usées doit appeler des solutions adaptées, notamment, aux besoins et spécificités des territoires ruraux ou de montagne . Lors de l'audition des maires des communes rurales par le rapporteur, l'exemple des réseaux d'alimentation en eau a été évoqué pour illustrer cette difficulté puisqu'ils ne sont pas superposables avec le périmètre administratif de l'intercommunalité.

Malgré les intenses épisodes de sécheresse qu'a connu la France au cours de l'été 2022 12 ( * ) , le rapporteur reste convaincu que pour les territoires ruraux et de montagne en particulier, seule une gestion communale, raisonnable et de proximité permettra de faire face aux enjeux liés à la quantité et à la qualité de l'eau .

En outre, lors des auditions menées par le rapporteur, les élus membres de l'association des petites villes de France et de l'association des maires ruraux de France ont aussi mis en évidence que de nombreuses intercommunalités ne sont pas en demande d'exercer les compétences relatives à l'eau et l'assainissement des eaux usées . Le rapporteur relève effectivement que les territoires où la mutualisation de ces compétences est pertinente l'ont déjà fait depuis plusieurs années, et ce, sans attendre le vote de la loi NOTRe en 2015.

En troisième lieu, les inquiétudes des élus locaux se reflètent dans les statistiques relatives à l'exercice des compétences eau et assainissement par les communautés de communes. En effet, au 1 er octobre 2022, seules 329 (sur 992 13 ( * ) ) communautés de communes exercent la compétence liée à l'eau, 420 ont en charge l'assainissement collectif et 723 gèrent la compétence de l'assainissement non collectif.

Ces chiffres confirment l'absence de consensus majoritaire au sein de l'organe délibérant des communautés de communes pour exercer les compétences eau et assainissement . Cela démontre une forme d'attentisme prudent de la part des élus locaux qui souhaitent éviter un éventuel « effet cliquet » du transfert et, peut-être même, un espoir que le législateur redonne enfin la liberté aux communes de décider si elles jugent opportun de transférer ces compétences.

C. RÉAFFIRMER L'OPPOSITION CONSTANTE DE LA COMMISSION AU TRANSFERT OBLIGATOIRE DES COMPÉTENCES TOUT EN RESPECTANT LES CHOIX DES COLLECTIVITÉS DEPUIS 2015

Par un amendement du rapporteur présenté en accord avec l'auteur de la proposition de loi, la commission des lois a réécrit le dispositif proposé. Tout en mettant un terme au transfert obligatoire des compétences eau et assainissement, elle a entendu adopter un dispositif assoupli afin de prendre en considération les situations créées sous l'empire de la loi NOTRe et donner ainsi toute marge de liberté possible aux communes.

1. La fin du transfert obligatoire des compétences eau et assainissement aux communautés de communes

Conformément à la position qui est la sienne depuis 2015, la commission partage pleinement l'intention de l'auteur de la proposition de loi de mettre un terme au transfert obligatoire des compétences eau et assainissement aux communautés de communes .

En effet, cette intercommunalité concentre la grande majorité des communes situées dans les territoires ruraux et de montagne pour qui le transfert obligatoire de ces compétences n'est pas ou peu opportun. Selon l'Insee, sur les 992 communautés de communes recensées en 2021, 817 sont qualifiés de rurales, tandis que sur 221 communautés d'agglomération, seules 48 sont décrites ainsi 14 ( * ) . La problématique apparaît donc moins prégnante pour ces communes davantage urbanisées que celles relevant des communautés de communes. Au surplus, le transfert obligatoire des compétences eau et assainissement aux communautés d'agglomération est effectif depuis le 1 er janvier 2020, de sorte qu'il n'apparaît plus pertinent, à ce jour, de remettre en cause des transferts devenus définitifs depuis déjà plus de deux ans.

Par ailleurs, sur proposition du rapporteur, la commission a entendu tirer l'ensemble des conséquences techniques de la suppression du transfert obligatoire des compétences eau et assainissement aux communautés de communes en abrogeant les dispositions des lois successives qui ont assoupli le caractère impératif du transfert.

2. La nécessité d'assurer l'opérationnalité du caractère facultatif du transfert des compétences eau et assainissement

À l'initiative du rapporteur, et avec l'auteur de la proposition de loi, la commission a estimé qu'il était nécessaire de renforcer l'opérationnalité du dispositif en organisant également les modalités de restitution des compétences aux communes, en leur offrant la possibilité de maintenir les conventions de délégation existantes ou de conclure de nouvelles conventions compte tenu de leur liberté retrouvée en la matière.

a) Une restitution facilitée des compétences aux communes par les communautés de communes

La commission a prévu la possibilité de « redescendre » les compétences eau et assainissement aux communes qui les ont déjà transférées mais qui souhaiteraient revenir en arrière . Cette faculté peut s'exercer à tout moment et pour tout ou partie des compétences.

En premier lieu, la commission a fait le choix de donner le pouvoir aux communes, et non à l'intercommunalité, de décider d'une restitution des compétences . Ainsi, la restitution des compétences eau et assainissement pourra être obtenue si une majorité des conseils municipaux la demande . Concrètement, si une communauté de communes est composée de 10 communes, il faudra qu'au moins six conseils municipaux, indépendamment de leur poids démographique, délibèrent en faveur d'une restitution des compétences.

Dans cette situation, les communes minoritaires risquaient de se voir imposer une « redescente » de compétences qu'elles ne souhaitaient pas exercer. L'amendement du rapporteur, adopté par la commission, a donc prévu un mécanisme de transfert « à la carte » et simplifié des compétences « redescendues » à la communauté de communes . Ce transfert intervient après délibérations concordantes de la communauté de communes et des conseils municipaux des communes membres concernées.

En deuxième lieu, et afin d'éviter qu'une minorité de communes ne se retrouvent dans l'impossibilité d'exercer à nouveau les compétences eau et assainissement en cas de majorité défavorable à une restitution de compétences, le dispositif retenu par la commission prévoit que dès lors qu'il existe un accord sur cette demande entre la communauté de communes d'une part, et une ou plusieurs communes d'autre part, la restitution peut avoir lieu . Ainsi, ce mécanisme offre une réelle possibilité pour les communes n'ayant pas pu constituer une minorité de blocage - en vue d'obtenir un report du transfert des compétences au 1 er janvier 2026 - de se voir restituer les compétences eau et assainissement.

La solution retenue par la commission, sur proposition du rapporteur , semble répondre aux attentes des élus locaux en ce qu'elle assure une véritable différenciation entre les communes selon leurs besoins .

b) Une stabilisation des conventions de délégation existantes entre les communautés de communes et leurs délégataires (syndicats et communes)

Soucieuse de ne pas remettre en cause des modalités de fonctionnement satisfaisantes pour les communes, la commission a souhaité assurer une stabilité aux communes et aux intercommunalités ayant fait le choix de la délégation de compétence même si, selon les informations transmises par la direction générale des collectivités locales (DGCL) au rapporteur, « le recours à la délégation des compétences eau, assainissement des eaux usées et gestion des eaux pluviales urbaines reste minoritaire » 15 ( * ) . L'amendement du rapporteur, adopté par la commission, vise à garantir le maintien des conventions de délégation de compétences existantes.

Néanmoins, dans l'hypothèse d'un changement du titulaire de l'exercice des compétences eau et assainissement , en raison d'une restitution de ces dernières à la commune, la commission a prévu la possibilité pour la commune de mettre fin à la convention de délégation avant son terme dans le but de la renégocier, d'assurer une restitution effective des compétences aux communes ou de modifier le périmètre des syndicats délégataires.

c) La délégation des compétences eau et assainissement : assurer souplesse et protection aux communes

La commission a enfin prévu un mécanisme dérogatoire de délégation de compétences plus souple que le droit commun 16 ( * ) . En effet, les délégataires peuvent être des communes ou des syndicats infra-communautaires existants ou créés postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi. La délégation peut porter sur tout ou partie des compétences eau et assainissement. Enfin, la convention de délégation doit prévoir les conditions tarifaires des services d'eau et d'assainissement des eaux usées sur le territoire de la communauté de communes.

EXAMEN EN COMMISSION

__________

MERCREDI 1 ER MARS 2023

M. François-Noël Buffet , président . - Nous examinons la proposition de loi visant à permettre une gestion différenciée de la compétence « Eau et Assainissement », déposée par Jean-Yves Roux et plusieurs de ses collègues.

M. Jean-Yves Roux , auteur de la proposition de loi . - Mme Ventalon, MM. Darnaud et Rietmann puis M. Arnaud ont déjà déposé en 2022 deux propositions de loi sur cette thématique.

Le texte que nous examinons aujourd'hui sera débattu en séance publique le 16 mars prochain, à l'occasion de la niche parlementaire réservée au groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen (RDSE).

La loi du 3 août 2018 dite « Ferrand-Fesneau » a rendu possible le report au 1 er janvier 2026 du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes. Nous prenons la mesure des limites de cette loi et sommes confrontés à une difficulté, les communautés de communes n'ayant pas réalisé les travaux nécessaires.

Après les annonces faites hier par M. Béchu, ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires de France, sur la préservation de l'eau et la réparation des canalisations d'eau et d'assainissement, il nous semble qu'octroyer un délai supplémentaire ou rendre le transfert de compétence facultatif pourrait permettre de régler le problème. Les avis sont très favorables à cette proposition au sein de l'Association des maires ruraux de France (AMRF), de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) et de l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM).

M. Alain Marc , rapporteur . - Cette proposition de loi entend répondre à une problématique qui nous préoccupe régulièrement et que vous connaissez bien : celle du transfert obligatoire des compétences eau et assainissement aux communautés de communes.

Certains de nos collègues, comme Mathieu Darnaud ou Françoise Gatel, s'intéressent depuis longtemps à cette question sur laquelle nous nous penchons de nouveau, parce que les députés n'ont pas souhaité s'en saisir. Nous soumettrons donc ce texte à la sagacité de nos collègues de l'Assemblée nationale, après avoir conduit des auditions qui démontrent la nécessité de rendre la capacité aux communes de choisir si elles souhaitent transférer les compétences eau et assainissement aux communautés de communes.

Je suis conseiller municipal d'une petite commune de 215 habitants et conseiller d'une petite communauté de communes de 5 200 habitants, dont j'ai été président pendant quelques années. Le texte proposé par Jean-Yves Roux répond aux attentes légitimes des élus des territoires ruraux et de la montagne, dont nous sommes tous les deux issus. En effet, l'intercommunalisation forcée des compétences eau et assainissement n'est pas en phase avec les capacités techniques et financières des communes de ces territoires.

En matière d'eau et d'assainissement des eaux usées, le Gouvernement a brutalement remis en cause la liberté des communes par le biais de simples amendements déposés à l'Assemblée nationale lors de l'examen du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). L'objectif poursuivi était de rendre obligatoire le transfert de ces compétences aux communautés de communes et d'agglomération, à l'instar de ce qui était déjà prévu pour les communautés urbaines et les métropoles.

Notre assemblée s'est opposée à ce transfert obligatoire, consciente des difficultés qu'il allait poser aux communes de nos territoires ne connaissant pas la même urbanisation que les autres intercommunalités. Toutefois, lors de la commission mixte paritaire qui s'était alors tenue, le Parlement avait trouvé un compromis en reportant le transfert obligatoire au 1 er janvier 2020.

Il s'agissait d'un premier aménagement, qui a été suivi d'une longue série, car nous n'avons jamais abandonné l'objectif de laisser aux communes leur liberté, ce qui constitue une position constante du Sénat.

Ainsi, dès janvier 2017, le président Retailleau a déposé une proposition de loi visant à rétablir le caractère optionnel du transfert de ces compétences aux communautés de communes et d'agglomération. Sur la base de l'excellent rapport de notre collègue Mathieu Darnaud, notre commission avait adopté ce texte, qui a ensuite été voté à l'unanimité par le Sénat. L'Assemblée nationale a néanmoins décidé de renvoyer l'examen de cette proposition de loi en commission.

Nos collègues députés ont préféré apporter une réponse différente en adoptant un texte visant à reporter le transfert au 1 er janvier 2026 pour les seules communautés de communes, à condition pour les communes membres de réunir une minorité de blocage. Ce texte, devenu loi du 3 août 2018 dite « Ferrand-Fesneau », a offert un répit bienvenu, mais insuffisant.

Par la suite, la loi Engagement et proximité du 27 décembre 2019 a étendu les cas dans lesquels cette minorité de blocage pouvait s'appliquer. De plus, elle a régularisé les délibérations intervenues après le 1 er juillet 2019, date butoir à laquelle les intercommunalités devaient se prononcer sur le report. Elle a aussi permis, après le 1 er janvier 2020, l'exercice d'une minorité de blocage des communes membres d'une communauté de communes, dans l'hypothèse où cette dernière tenterait d'obtenir l'exercice des compétences eau et assainissement de manière anticipée par rapport à l'échéance de 2026.

Le transfert obligatoire a ensuite fait l'objet d'une autre série d'aménagements, qui demeurent toutefois limités et ne sauraient constituer des réponses adéquates aux attentes exprimées de façon répétée par les élus locaux.

En premier lieu, la loi Ferrand-Fesneau a permis aux communautés de communes de se substituer à leurs communes membres au sein d'un syndicat, si au moins une commune siégeant au sein de ce syndicat n'est pas membre de la communauté de communes.

En second lieu, la loi Engagement et proximité a prévu la possibilité de déléguer les compétences eau et assainissement à une commune membre de la communauté de communes ou à un syndicat infra-communautaire. La délégation à ce dernier est toutefois très encadrée. En effet, le syndicat doit avoir existé au 1 er janvier 2019 et être inclus en totalité dans le périmètre de l'intercommunalité. Les communes ne peuvent donc pas créer un syndicat pour bénéficier de cette faculté de délégation. En outre, le maintien du syndicat doit être décidé par le seul organe délibérant de la communauté de communes. La décision ne revient donc pas aux conseils municipaux et aucun mécanisme de minorité de blocage n'est prévu. Même si le syndicat est finalement maintenu, il exerce ses missions pour le compte de l'intercommunalité, à qui il rend compte de son activité.

En troisième lieu, la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (3DS) dispose que les syndicats infra-communautaires de gestion des eaux préexistants au sein d'une communauté de communes sont maintenus après le 1 er janvier 2026, sauf si la communauté de communes délibère contre ce maintien. Les syndicats exerceront alors les compétences eau et assainissement en lieu et place de la communauté de communes. Une fois de plus, le pouvoir des communes est donc fortement réduit.

En résumé, après le 1 er janvier 2026, le transfert des compétences sera définitif, même si les communes peuvent en moduler les effets par le mécanisme des délégations que je viens de décrire. Toutefois, celui-ci ne permet pas aux communes d'être maîtres de leur destin en matière d'eau et d'assainissement.

Cette situation doit donc évoluer rapidement, car, nous le savons, l'échéance du 1 er janvier 2026 est proche et risque d'avoir un « effet cliquet ».

Avant d'évoquer la proposition de loi de notre collègue Jean-Yves Roux, je tiens à revenir quelques instants sur les arguments qui justifient un vote favorable de notre commission.

D'abord, les élus locaux craignent une forte augmentation du tarif de l'eau, compte tenu de l'hétérogénéité des modalités de gestion au sein d'une même intercommunalité. En outre, l'intercommunalisation de ces compétences risque d'entrainer simultanément une perte de connaissance des réseaux et des dépenses nouvelles de fonctionnement, pour l'emploi d'agents spécifiques dédiés.

Ensuite, le périmètre administratif des communautés de communes ne correspond pas à la réalité géographique et hydrique des territoires concernés - il s'agit là d'une critique constante de notre commission.

En outre, les maires que j'ai entendus confirment que de nombreuses intercommunalités ne sont pas en demande d'exercer les compétences relatives à l'eau et à l'assainissement des eaux usées. Nombre d'entre elles ne le souhaitent pas. Il est évident que les territoires pour lesquels la mutualisation de ces compétences est pertinente l'ont déjà fait depuis plusieurs années, sans attendre le vote de la loi NOTRe en 2015.

Enfin, les inquiétudes des élus locaux sont objectivées par les statistiques relatives à l'exercice des compétences eau et assainissement par les communautés de communes. En effet, au 1 er octobre 2022, seules 329 des 992 communautés de communes exercent la compétence liée à l'eau, 420 sont chargées de l'assainissement collectif et 723 gèrent la compétence de l'assainissement non collectif. Ces chiffres confirment l'absence de consensus majoritaire au sein de l'organe délibérant des communautés de communes pour exercer ces compétences.

Lorsque j'ai procédé à l'audition des services de la direction générale des collectivités locales (DGCL) chargée des questions d'eau et d'assainissement, je leur ai présenté les différents arguments que je viens d'évoquer. Cependant, j'ai été surpris par leur impossibilité de m'expliquer comment justifier concrètement l'obligation de transfert.

J'aimerais également partager une réponse que l'on m'a apportée et qui pourrait vous faire sourire. Il m'a été expliqué que le transfert des compétences aux communautés de communes pourrait résorber le taux de fuites. Ce taux est utilisé pour mesurer l'efficacité de la gestion des réseaux. Mais ce n'est pas parce que la compétence sera transférée à l'intercommunalité qu'il y aura des financements supplémentaires pour les investissements à réaliser ! L'État sera-t-il prêt à dépenser davantage pour les communautés de communes ? Je ne le crois pas et j'aimerais que l'on parvienne à m'expliquer en quoi ce transfert permettra de résoudre le problème.

À l'aune de l'ensemble de ces éléments concrets et de ma conviction personnelle, j'adhère complètement à l'intention qui sous-tend la proposition de loi de Jean-Yves Roux, laquelle prévoit de supprimer le transfert obligatoire des compétences eau et assainissement aux communautés de communes.

Je vous proposerai néanmoins d'adopter un amendement de réécriture globale, visant à renforcer l'opérationnalité du dispositif, en organisant les modalités de restitution des compétences aux communes et en leur offrant la possibilité de maintenir les conventions de délégation existantes, et de conclure de nouvelles conventions compte tenu de leur liberté retrouvée en la matière. En prévoyant un mécanisme de restitution aux communes des compétences déjà transférées, nous renforcerons l'effectivité juridique du texte.

La faculté de restitution peut s'exercer à tout moment et pour tout ou partie des compétences. L'amendement proposé donne le pouvoir aux communes, et non à l'intercommunalité, de décider d'une restitution des compétences eau et assainissement. Ainsi, elle pourra être obtenue si une majorité des conseils municipaux la demande. Concrètement, si une communauté de communes est composée de dix communes, il faudra qu'au moins six conseils municipaux, indépendamment de leur poids démographique, délibèrent en faveur d'une restitution des compétences. À titre d'exemple, la communauté de communes de Millau compte 30 000 habitants dont 23 000 se trouvent à Millau. En retenant le poids démographique, si la ville de Millau s'opposait, les communes rurales ne pourraient jamais retrouver leurs compétences.

Afin d'éviter aux communes minoritaires de se voir imposer une « redescente » de compétences qu'elles ne souhaitaient pas exercer, l'amendement prévoit aussi un mécanisme de transfert « à la carte » et simplifié des compétences « redescendues » à la communauté de communes.

En outre, afin d'éviter qu'une minorité de communes ne se retrouvent dans l'impossibilité d'exercer à nouveau ces compétences en cas de majorité défavorable à une restitution, le dispositif prévoit que dès lors qu'il existe un accord sur cette demande entre la communauté de communes et une ou plusieurs communes, la restitution peut avoir lieu.

En second lieu, il semble essentiel d'assurer une stabilité aux conventions de délégation existantes entre les communautés de communes et leurs délégataires. En effet, il ne faut pas remettre en cause des modalités de fonctionnement satisfaisantes pour les communes.

Néanmoins, dans l'hypothèse d'un changement du titulaire de l'exercice de ces compétences en raison d'une restitution de ces dernières à la commune, l'amendement prévoit la possibilité pour la commune de mettre fin à la convention de délégation avant son terme dans le but de la renégocier, d'assurer une restitution effective des compétences aux communes ou de modifier le périmètre des syndicats délégataires.

En troisième lieu, je propose de créer un mécanisme dérogatoire de délégation de compétences plus souple que celui prévu par le droit commun. En effet, les délégataires pourront être des communes ou des syndicats infra-communautaires existants ou créés postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi, ce qui est actuellement impossible. La délégation pourra également porter sur tout ou partie des compétences eau et assainissement. Enfin, la convention de délégation devra prévoir les conditions tarifaires des services d'eau et d'assainissement des eaux usées sur le territoire de la communauté de communes.

Pour conclure mon propos, je tiens à souligner que j'ai travaillé en parfaite coopération avec Jean-Yves Roux et que j'ai interrogé certains de nos collègues ayant beaucoup travaillé sur ce sujet, pour élaborer l'amendement proposé et pour formuler des pistes de solutions équilibrées et consensuelles, dans l'intérêt de nos communes.

M. François Bonhomme . - Le rapporteur a parfaitement rappelé la longue histoire qui prévaut depuis que se pose cette question du transfert forcé des compétences. Tout cela m'évoque L'Affaire Tournesol et le sparadrap du capitaine Haddock, dont il ne parvient pas à se débarrasser. En l'espèce, il s'agirait plutôt du sparadrap de Marylise Lebranchu, anciennement ministre de la décentralisation, de la fonction publique et de la réforme de l'État, puisque la faute originelle provient de la loi NOTRe de 2015. Nous avions alors prévenu du risque que nous courions en niant le principe de libre administration des communes.

Depuis, nous avons observé quelques tentatives, émanant surtout du Sénat, pour trouver des aménagements au transfert obligatoire des compétences eau et assainissement aux intercommunalités. Toutefois, ces mesures se heurtent à de telles difficultés de mise en oeuvre qu'il apparaît clairement que ces concessions modestes, faites par le Gouvernement pour tenter de sauver la mise et maintenir coûte que coûte ces transferts obligatoires, ne suffiront pas.

En 2015, le Gouvernement justifiait son choix sous couvert de rationalisation des cartes syndicales liées à ce service public. Il expliquait que les taux de fuites étaient plus importants pour les petits syndicats que pour les gros et que ces compétences devraient donc s'exercer au niveau intercommunal. Il niait ainsi la réalité territoriale et géophysique, sur laquelle s'appuie l'exercice syndical.

Nous sommes face à un sujet majeur. Le Gouvernement s'obstine à ne pas vouloir remettre cette mesure sur le métier, niant une réalité que les communes perçoivent de mieux en mieux à l'approche de 2026. En 2018, nous leur avons donné huit années supplémentaires, mais il ne s'agissait que de faire reculer l'obstacle qui s'annonce et se traduira par de graves difficultés en matière de fonctionnement démocratique, de gouvernance, de prix de l'eau, de réseaux et de capacités, les petits syndicats risquant de perdre des compétences, techniques, mais aussi humaines. Aujourd'hui, nous ne sommes pas en mesure de leur donner une perspective claire. Il va falloir que le Gouvernement prenne conscience des difficultés à venir et cette proposition de loi est la bienvenue, car elle fait office de piqûre de rappel, sur un sujet dont on risque de ne pas pouvoir se débarrasser, comme du sparadrap du capitaine Haddock.

M. Mathieu Darnaud . - Rares sont les sujets qui reviennent ainsi à échéance régulière et font l'objet de trois dépôts de propositions de loi, émanant de trois groupes différents. On a prétendu que nous étions enfermés dans des logiques anti-intercommunalistes et que nous tentions, de façon déguisée, de détricoter l'intercommunalité. Mais les faits sont têtus. Nous devons prendre en compte les aspirations des élus des territoires.

La loi NOTRe avait pour objectif de toiletter la carte intercommunale et les préfets avaient la mission de faire disparaitre les syndicats, notamment ceux des eaux. Pourtant, aucun syndicat des eaux n'a été supprimé lors des travaux des commissions départementales de coopération intercommunale.

Le Sénat a toujours adopté une démarche objective. À titre d'exemple, je rappelle que pour la loi Engagement et proximité, nous avons souscrit à la proposition faite par le Gouvernement de mettre en oeuvre le principe de subdélégation. Cependant, nous avions annoncé nos craintes - tout comme nous l'avions fait au moment des discussions sur la loi NOTRe -, convaincus que cette disposition nouvelle en droit ne fonctionnerait pas. Aujourd'hui, quatre départements s'y sont essayés, mais cela ne pouvait pas fonctionner puisque les communes se voyaient transférer ou déléguer l'exercice de la compétence, sans retrouver la capacité de fixer le prix de l'eau ou de voter le budget.

Nous sommes dans une impasse et, au-delà du débat technique dans lequel je ne voudrais pas que nous nous enfermions, deux sujets prévalent. Le premier a été rappelé : la compétence de l'eau est singulière et ne répond pas à une logique intercommunale, mais à une problématique de bassin versant. Souvent, les périmètres intercommunaux relèvent plutôt d'une logique de bassin de vie, raison pour laquelle nous n'avons pas fait disparaitre les syndicats des eaux. Cependant, à partir de 2026, les syndicats agiront en représentation-substitution des intercommunalités. Ainsi, ce ne seront plus les communes qui désigneront les membres du conseil syndical, mais les intercommunalités. L'intercommunalité sera toujours en capacité d'imposer des choix, à commencer par des choix budgétaires, à des syndicats dont tout le monde s'accorde à dire qu'ils fonctionnent parfaitement bien.

Le prix de l'eau pour l'usager représente le deuxième argument plaidant en faveur d'un caractère facultatif du transfert. Hier, nous entendions l'ensemble des directeurs des agences de l'eau, dans le cadre de la mission d'information sur la « Gestion durable de l'eau : l'urgence d'agir pour nos usages, nos territoires et notre environnement » que le Sénat conduit depuis le mois dernier. Tous s'émeuvent et expliquent qu'ils ont mis en place les « Aqua prêts » pour leur permettre d'investir, mais que cela ne fonctionne pas. Les budgets eau et assainissement des intercommunalités sont saturés en raison du désengagement de ces agences et, au bout du compte, on actionne le levier fiscal et on augmente le prix de l'eau. Ce n'était pas la volonté du législateur.

Nous ne souhaitons pas faire de l'eau une compétence singulière même si, compte tenu des phénomènes de sécheresse qui vont rythmer les années à venir, une grande agilité en matière de gouvernance de l'eau sera nécessaire.

J'observe d'ailleurs que de nombreuses agences, alors même que nous ne sommes pas encore en 2026, ne financent plus les projets d'eau dès lors que la commune n'est pas en intercommunalité. Il s'agit là d'un profond dysfonctionnement et une façon de piétiner le travail du législateur. Par ailleurs, les enveloppes de dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) sont contraintes de prendre en compte les projets eau et assainissement dans certains départements, alors que la DGCL ne le souhaitait pas. Pour toutes ces raisons, je souscris pleinement au texte et aux aménagements proposés.

Mme Françoise Gatel . - Au Sénat, l'eau constitue une sorte de marronnier. Nous nous battons depuis 2016 pour faire valoir une intelligence de situation et nous sommes totalement incompris. Chaque fois que nous évoquons ce sujet, nous sommes confrontés à une raideur caricaturale et on nous explique que l'intercommunalité est à même de gérer l'eau de la façon la plus efficiente, assurant un taux de fuites et un coût moindres. Toutefois, si nous continuons d'évoquer ce sujet, c'est parce qu'il y a des territoires en France où l'on ne peut pas intercommunaliser la gestion de l'eau. Celle-ci doit se faire à l'échelle d'un bassin versant, l'eau ne suivant pas, dans son cours, un périmètre administratif.

J'en viens à l'invention de la subdélégation. Pourquoi les communes donneraient-elles à l'intercommunalité une compétence pour qu'elle la leur redonne ensuite ?

Certains territoires rencontrent toujours des difficultés que nous ne parviendrons pas à résoudre. Il est temps que nous réussissions à nous faire comprendre et qu'on arrête de nous caricaturer, alors même qu'il s'agit d'une affaire de bon sens et que la preuve de l'efficience du transfert n'a pas été faite. Le transfert pose un problème de coût et interroge en matière de DETR, voire de dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), quand des sommes folles sont prévues pour financer la distribution, la qualité de l'eau et les ouvrages.

Les élus ont inventé l'intercommunalité pour la gestion de l'eau et de l'assainissement il y a bien longtemps, avec la création des syndicats. Notre obsession est salutaire. Je finirai en soulignant que les choses se compliquent, certains ayant déjà transféré leurs compétences.

M. Didier Marie . - Le sujet est effectivement récurrent. Il est aussi passionnant et passionné, mais il est peut-être moins sensible dans les territoires qu'ici. En effet, si fin 2021 seules 31 % des communes avaient transféré leurs compétences, fin 2022, 48 % des intercommunalités ont pris la compétence de l'eau et 56 % celle de l'assainissement. Nous observons donc une accélération sensible des transferts.

Par ailleurs, Intercommunalités de France a lancé une enquête pour savoir ce que comptaient faire les territoires et nombre d'intercommunalités ont annoncé qu'elles exerceraient la compétence à partir de 2023 ou 2024, soit bien avant la date fixée.

Le Sénat s'est saisi de cette question à plusieurs reprises et a adopté un certain nombre de mesures d'assouplissement. À ce titre, la date butoir a été reportée à 2026. En outre, le dispositif des subdélégations a été mis en place et un certain nombre de communes y ont eu recours. La possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de financer des investissements sur le budget principal a permis de dégager des moyens utiles. Enfin, la dérogation à la dissolution des syndicats a été mise en oeuvre ici et là.

Je souhaiterais rappeler combien cette compétence est importante et sensible dans les temps qui sont les nôtres. À cet égard, il faut pouvoir investir de façon massive.

Par ailleurs, l'émiettement qui existait et qui existe encore dans certains départements favorise certains grands groupes, les syndicats n'ayant pas les moyens de conduire leurs propres analyses ni d'avoir leurs propres capacités de décision.

Tous les assouplissements adoptés depuis la loi NOTRe, qui n'avait effectivement pas pris en considération les difficultés liées au transfert, permettent aujourd'hui d'avancer. Ainsi, nous ne comprenons pas pourquoi il faudrait balayer tout ce qui a été décidé en adoptant cette proposition de loi. D'ailleurs, nos collègues les plus allants sur le sujet devraient relire les déclarations qu'ils ont faites lors des débats autour de la loi 3DS et des autres textes : ils disaient que ces solutions de compromis étaient bénéfiques et devaient permettre de régler les problèmes.

M. Éric Kerrouche . - Le débat sur la compétence eau et assainissement prend un caractère quasi obsessionnel au Sénat, pas forcément pour de bonnes raisons. Certaines interventions ont souligné que les transferts n'étaient pas forcément efficients, mais encore faudrait-il prouver l'efficience de l'exercice de cette compétence au niveau communal et syndical !

Historiquement, quand on a créé les syndicats intercommunaux, en 1890, ils concernaient peu de compétences, mais l'une des premières a été - avec celle de l'électrification - celle de l'eau et l'assainissement, signe qu'une commune pouvait difficilement la gérer seule, eu égard à sa nature stratégique et à son coût.

Par ailleurs, on nous donne les chiffres en matière d'exercice des compétences, mais je rappelle que si 50 % des intercommunalités exercent la compétence eau, cela concerne déjà 76 % de la population française. De la même façon, pour l'assainissement, environ 55 % des communautés de communes l'exercent, ce qui représente 80 % de la population. Dans les faits et en volume, nous avons déjà basculé dans un autre monde.

J'entends qu'il faut prendre en considération la question géographique dans l'exercice de cette compétence. Mais est-ce fait davantage au niveau communal et syndical ? Je ne le crois pas. Un exercice communal de la compétence eau et assainissement ne constitue pas une garantie de l'exercice de cette compétence sur l'ensemble du bassin.

En outre, nous rencontrons des problèmes d'investissements. J'entends les questions posées par l'utilisation de l'enveloppe DETR. Toutefois, parce que certains veulent maintenir le coût de l'eau très bas, nos réseaux souffrent d'un sous-investissement chronique, qui n'est pas tenable dans le cadre du réchauffement climatique. L'investissement se fait mieux en volume au niveau intercommunal, au moins sur cette compétence.

En 2017, le déficit annuel d'investissement pour le renouvellement de nos réseaux était estimé entre 776 millions et trois milliards d'euros. Pourtant, eu égard à la rareté de l'eau et aux difficultés actuelles, cette compétence n'a jamais été aussi importante sur nos territoires, quelle que soit l'utilisation que l'on fait de l'eau.

Le rapporteur l'a rappelé : la loi a déjà été adaptée à quatre reprises. On peut continuer à jouer et à détricoter ce qui a été fait ou alors, on décide de laisser le mouvement se faire et on considère que certains territoires, comme les montagnes, ont besoin d'un traitement différencié...

Mme Françoise Gatel . - C'est ce que nous disons !

M. Éric Kerrouche . - Non, ce n'est pas ce que vous dites. La loi est générale par définition et elle s'applique à tous. Or les problèmes que nous évoquons sont particuliers.

Je rappelle que, dans l'enquête réalisée auprès des présidents d'intercommunalités, l'eau apparait comme la deuxième priorité des mandats de l'ensemble des présidents, quelle que soit leur appartenance politique ; tout le monde prend conscience de l'intérêt stratégique de cette compétence. Laissons-la être transférée et pensons les choses autrement sur certains territoires. Mais ne remettons pas en cause des choses acquises dans la majorité des territoires, où les choses se déroulent plutôt bien, y compris en matière d'investissement.

Mme Marie Mercier . - Les syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) fonctionnent souvent très bien, en termes d'investissement et de coûts, assurant un maintien du prix de l'eau à un niveau très compétitif. Quand le transfert a lieu au forceps, les maires ne sont pas en mesure de se plaindre alors que le prix de l'eau augmente. En effet, l'intercommunalité détient le pouvoir et l'argent. Même s'il y a un semblant d'accord, le transfert leur reste au travers de la gorge, quelle que soit leur couleur politique. Certes, l'eau va devenir un or blanc et nous manquons déjà d'eau potable, livrée au moyen de citernes dans certains endroits. Mais n'oublions pas que plus ils sont noyés dans un gros système, moins les maires se sentent écoutés et moins ils osent prendre la parole.

M. Alain Marc , rapporteur . - J'ai été président d'une petite intercommunalité très rurale de 5 200 habitants, comprenant treize communes. Aujourd'hui, deux d'entre elles appartiennent au syndicat des rives du Tarn, deux autres au syndicat mixte du Lévézou Ségala, trois autres sont en régie et, à l'Est, une commune fait partie d'un SIVOM ; treize communes pour quatre régimes différents.

Mon appréhension des choses n'est pas la même que la vôtre, monsieur Kerrouche. Effectivement, le transfert fonctionne dans les villes et quand on raisonne en masse, mais nous raisonnons pour tous les Français, y compris ceux qui habitent dans des zones très rurales, pour lesquelles la commune compte beaucoup.

Je ne parviens pas à comprendre pourquoi la communauté de communes serait plus efficiente. Je comprendrais mieux si l'on transférait la compétence aux départements, car les investissements seraient alors uniformisés. Mais les intercommunalités sont toutes différentes.

La DETR est amputée à certains endroits d'une partie de son budget qui devrait servir à financer d'autres investissements comme les écoles, pour financer l'eau et l'assainissement. Cela pose un véritable problème.

De plus, des maires ont pensé qu'ils pourraient remettre à plus tard certains investissements, notamment en matière d'épuration. Le transfert de compétences s'accompagnera d'un transfert de charges. Face à ce sous-investissement observé dans la perspective de 2026, nous nous devons de réagir.

En outre, vous dites que la mutualisation assure toujours un meilleur fonctionnement. J'étais président d'un SIVOM quand nous sommes passés en communauté de communes et ce changement a coûté beaucoup plus cher que prévu, parce qu'il nécessitait la présence de cadres intermédiaires. Tous ces changements d'échelle coûtent plus cher que prévu et c'est le cas aussi du regroupement des régions. J'espère d'ailleurs qu'il y aura un jour une mission d'information ou une commission d'enquête sur ce sujet, parce que beaucoup d'argent public a été perdu.

Nous souhaitons que ceux qui ont déjà la compétence et veulent la conserver puissent le faire. Mais 2026 va arriver de façon très brutale et nous serons confrontés à des problèmes très difficiles à gérer dans de nombreuses intercommunalités. Par ailleurs, nous ne voulons pas que les communes n'aient plus que l'état civil à gérer. Les maires qui le souhaitent doivent pouvoir conserver certaines compétences, d'autant que les intercommunalités ne souhaitent pas toutes se les accaparer.

Notre ancienne collègue Jacqueline Gourault avait voté avec nous le caractère optionnel du transfert. Cependant, une fois arrivée au Gouvernement, elle a fait valoir un non définitif...

Certains d'entre vous souhaitent peut-être accompagner ce mouvement vers des communautés de communes de plus en plus larges. Mais désormais, qui va siéger au sein des gros syndicats ? Les représentants de communautés de communes...

M. Éric Kerrouche . - Qui sont les représentants des communautés de communes ? Ce sont les représentants des communes.

M. Alain Marc , rapporteur . - Il y aura une moindre représentation.

M. François Bonhomme . - M. Kerrouche fait valoir que ceux qui siègent à la communauté de communes restent des représentants communaux. Cependant, je voudrais rappeler l'idée initiale d'élire le président des exécutifs d'EPCI au suffrage universel direct, ce qui revenait à signer l'arrêt de mort des communes. Nous sommes dans la même logique. D'ailleurs, le terme « émiettement » ne traduit que le particularisme des syndicats et la volonté d'exercer cette compétence à l'échelle syndicale ou communale. Le terme est impropre.

De plus, le fait que 55 % des intercommunalités aient récupéré la compétence ne traduit en rien une volonté des communes pour que cette compétence s'exerce au niveau intercommunal. De même, vous évoquez 76 % de la population ; que fait-on fait des 24 % qui restent ? Ces chiffres traduisent les fortes difficultés rencontrées sur les territoires. Ces arguments me semblent assez spécieux, et je décèle derrière la volonté de passer, de manière assez sournoise, toutes les collectivités locales à la toise de l'intercommunalité.

M. Mathieu Darnaud . - Je ne peux pas laisser dire à notre collègue Didier Marie que la subdélégation fonctionne. Allez voir la DGCL et ils vous l'expliqueront : quatre départements y ont eu recours et le Vaucluse vient de renoncer parce que la situation était catastrophique. Si, dans ces conditions, vous estimez que le dispositif fonctionne, alors je comprends mieux pourquoi vous considérez comme une réussite le fait que 58 % des compétences aient été transférées, alors que ce chiffre reste très faible au regard des obligations prévues par la loi. Il s'agit de la seule compétence pour laquelle les élus trainent autant des pieds et je parle aussi d'élus métropolitains, comme ceux de Marseille que nous avons entendus.

Par ailleurs, M. Kerrouche dit que nous sommes tous d'accord en ce qui concerne les territoires de montagne. Mais pourquoi ne pas avoir proposé des aménagements de la loi pour qu'on les prenne en considération ? Déposez donc des amendements !

Dans mon département, une intercommunalité de 5 000 habitants représente un sixième du territoire de l'Ardèche. Demain, elle sera dans l'incapacité chronique de prendre en charge les compétences eau et assainissement. Les élus viennent encore de déposer à l'ANEM une motion signée à l'unanimité, pour dire qu'ils n'auraient pas les moyens budgétaires d'exercer ces compétences. Et ils ne seront pas suffisamment accompagnés par les agences de l'eau.

On peut dire que nous sommes des « crypto-réactionnaires » qui ne lâcheront pas le sujet. Mais on peut aussi considérer le sujet de façon qualitative et non quantitative. Faites une proposition, monsieur Kerrouche ! Arrêtez de dire que nous sommes sur une position défensive !

Que votre appréciation des intercommunalités soit différente de la nôtre, je l'entends. D'ailleurs, notre propos n'est pas de dire qu'il ne faut pas de transfert, mais qu'il y aura des territoires dans lesquels on ne pourra pas procéder au transfert. Il faut faire des propositions pour régler les problèmes posés.

Enfin, je ne peux pas non plus laisser dire que les syndicats des eaux ne fonctionnent pas. Allez sur les territoires : tout le monde salue leur travail. Et, si les préfets ne s'y sont pas attaqués, c'est bien parce qu'ils fonctionnent. Le syndicat peut faire un travail cousu main, en finesse, quand l'intercommunalité est toujours rattrapée par son principe de gouvernance et de centralité.

M. Éric Kerrouche . - Le procès en intention n'est pas toujours drôle. D'abord, vous semblez penser que, parce que nous sommes favorables à ce transfert, nous ne sommes pas au courant de ce qui se passe dans les départements que nous représentons. Je suis élu d'un territoire rural et j'ai la prétention de connaitre mon territoire à peu près autant que vous connaissez les vôtres.

Deuxièmement, monsieur Darnaud, il y avait ici deux rapporteurs de la loi 3DS et j'attendais des propositions sur la différenciation...

M. Mathieu Darnaud . - On les a toutes mises sur la table !

M. Éric Kerrouche . - En tout cas il n'y en a pas eu sur ce sujet. On ne peut reprocher aux autres de ne pas faire de propositions quand on a eu la possibilité d'en faire !

Troisièmement, en ce qui concerne la question syndicale, il y a deux façons de voir. De multiples études, dont l'une a été menée par la DGCL, montrent que les syndicats sont peu démocratiques dans leur fonctionnement et parfois techniquement défaillants. Pourtant, j'entends ici que tout va bien au pays des syndicats... Je ne dis pas qu'il faut systématiquement les supprimer. Il faut traiter les difficultés là où elles se trouvent et de manière spécifique, sans en ajouter ailleurs.

Enfin, j'en viens à la question des moyens, qui n'a rien à voir avec le transfert. Ce sujet est lié à une absence globale de moyens pour exercer les compétences eau et assainissement. Il ne s'agit pas d'un problème de véhicule législatif ou de contenant juridique.

Mme Françoise Gatel . - Je ne peux pas laisser dire que les rapporteurs des différents textes n'ont rien proposé ! Je me souviens d'une première réunion à laquelle nous assistions avec Mathieu Darnaud. Nous n'étions pas encore assis que déjà les mots « eau » et « assainissement » avaient été prononcés et que Mme Gourault disait : « vous n'allez pas recommencer ? » Nous continuons parce que même vous, Messieurs Kerrouche et Marie, confessez qu'il existe un vrai problème...

M. Éric Kerrouche . - Des difficultés.

Mme Françoise Gatel . - Eh bien nous, nous aimons régler les difficultés. Il faut se rappeler ici l'objectif de l'intercommunalité : faire ensemble ce qu'on ne peut pas faire seul. Vous m'expliquerez, monsieur Kerrouche, comment une intercommunalité de 100 000 habitants aura les moyens de financer les investissements nécessaires. Pourrait-on se montrer raisonnables et pragmatiques, et trouver des solutions intelligentes ?

M. Philippe Bas . - C'est un débat qui dure depuis trop longtemps et j'espère qu'il finira un jour. Ce qui nous différencie fondamentalement, au-delà des aspects techniques liés à cette question, c'est la manière dont nous concevons le rôle des élus locaux. La gouvernance locale doit-elle être décidée par voie d'autorité ou faut-il faire confiance aux élus locaux ? Nous avons d'un côté l'étatisme, qui se méfie des élus, qui veut les encadrer et impose sa règle et, de l'autre, la confiance pour l'adaptation aux réalités du terrain de l'organisation des compétences. C'est de ce côté que je me situe, comme la proposition de loi qui nous est soumise.

Tous les collègues qui se font les témoins des difficultés rencontrées par des élus locaux face à ce problème n'inventent rien. De la même manière, ceux qui disent que, dans de nombreux cas, la compétence intercommunale fonctionne de manière satisfaisante n'inventent rien non plus. L'erreur fondamentale réside dans le caractère systématique du transfert. Nous, sénateurs, sommes-nous en faveur de l'étatisme ou d'une organisation différenciée en fonction des besoins de la population ?

Enfin, en ce qui concerne les moyens d'investissements, je me permets de rappeler que si les réserves des agences de l'eau n'avaient pas été pillées en 2014 pour faire les fins de mois de l'État, nous n'en serions pas là.

M. Alain Marc . - Philippe Bas vient de résumer la philosophie de cette proposition de loi. Nous sommes les rapporteurs de ce que nous vivons sur les territoires.

La loi 3DS a permis la différenciation et c'est ce que nous proposons de faire au moyen de l'amendement de réécriture proposé. Encore une fois, nous n'empêchons rien.

Deux choses importent à chaque maire : la qualité et la quantité de l'eau disponible. Nous avons suffisamment de nouveaux habitants dans nos communes, fussent-elles rurales, qui étudient les relevés des agences régionales de santé (ARS) pour savoir si la qualité de l'eau est bonne. Et quand ce n'est pas le cas, les maires savent réagir.

En ce qui concerne la quantité, je fais aussi confiance aux maires. Je vois comme nous sommes organisés sur mon territoire, où des interconnexions ont été réalisées pour être utilisées en cas de problème. Nous faisons confiance aux maires qui doivent répondre à cette double nécessité.

Je ne vois pas en quoi cette proposition de loi pourrait être néfaste. Ce que nous proposons se fonde sur ce que nous constatons et nous ne souhaitons pas que les gens se retrouvent au pied du mur en 2026.

M. François-Noël Buffet , président . - Nous en venons au périmètre retenu en application de l'article 45 de la Constitution : je vous propose de considérer qu'il inclut les dispositions relatives aux compétences des communautés de communes en matière d'eau et d'assainissement des eaux usées.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

L'amendement COM-6 rectifié est adopté.

Intitulé de la proposition de loi

M. Alain Marc , rapporteur. - L'amendement COM-5 vise à modifier l'intitulé de la loi en remplaçant les mots : « de la compétence “Eau et Assainissement” » par les mots : « des compétences “eau” et “assainissement” ».

L'amendement COM-5 est adopté.

L'intitulé de la proposition de loi est ainsi modifié.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Article unique

M. Alain MARC, rapporteur

6 rect.

Suppression du transfert obligatoire des compétences eau et assainissement aux communautés de communes, procédure de restitution aux communes des compétences déjà transférées et maintien des délégations de compétences existantes.

Adopté

Intitulé de la proposition de loi

M. Alain MARC, rapporteur

5

Modification de l'intitulé de la proposition de loi.

Adopté

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45
DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS
DU RÈGLEMENT DU SÉNAT (« CAVALIERS »)

Si le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution, depuis la révision du 23 juillet 2008, dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis », le Conseil constitutionnel estime que cette mention a eu pour effet de consolider, dans la Constitution, sa jurisprudence antérieure, reposant en particulier sur « la nécessité pour un amendement de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie » 17 ( * ) .

De jurisprudence constante et en dépit de la mention du texte « transmis » dans la Constitution, le Conseil constitutionnel apprécie ainsi l'existence du lien par rapport au contenu précis des dispositions du texte initial, déposé sur le bureau de la première assemblée saisie 18 ( * ) . Pour les lois ordinaires, le seul critère d'analyse est le lien matériel entre le texte initial et l'amendement, la modification de l'intitulé au cours de la navette restant sans effet sur la présence de « cavaliers » dans le texte 19 ( * ) . Pour les lois organiques, le Conseil constitutionnel ajoute un second critère : il considère comme un « cavalier » toute disposition organique prise sur un fondement constitutionnel différent de celui sur lequel a été pris le texte initial 20 ( * ) .

En application des articles 17 bis et 44 bis du Règlement du Sénat, il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur les irrecevabilités résultant de l'article 45 de la Constitution, étant précisé que le Conseil constitutionnel les soulève d'office lorsqu'il est saisi d'un texte de loi avant sa promulgation.

En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, la commission des lois a arrêté, lors de sa réunion du mercredi 1 er mars 2023, le périmètre indicatif de la proposition de loi n° 908 (2021-2022) visant à permettre une gestion différenciée de la compétence « Eau et Assainissement ».

Elle a considéré que ce périmètre incluait les dispositions relatives aux compétences des communautés de communes en matière d'eau et d'assainissement des eaux usées .

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
ET DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

M. Jean-Yves Roux , sénateur des Alpes de Haute-Provence, auteur de la proposition de loi

M. Mathieu Darnaud , sénateur de l'Ardèche

DIRECTION GÉNÉRALE DES COLLECTIVITÉS LOCALES DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR ET DES OUTRE-MER (DGCL)

M. Stéphane Brunot, adjoint à la directrice générale des collectivités locales

Mme Karine Delamarche , sous-directrice des compétences et des institutions locales

Mme Élise Dassonville , adjointe à la cheffe du bureau des services publics locaux à la sous-direction des compétences et des institutions locales

INTERCOMMUNALITÉS DE FRANCE

M. Régis Banquet , président de Carcassonne Agglo

Mme Oriane Cébile , conseillère eau

Mme Montaine Blonsard , responsable des relations avec le Parlement

ASSOCIATION DES PETITES VILLES DE FRANCE (APVF)

M. Xavier Nicolas , maire de Senonches et membre du bureau de l'APVF

ASSOCIATION DES MAIRES RURAUX DE FRANCE (AMRF)

M. Daniel Barbe , vice-président AMRF, président AMR 33, maire de Blasimon, conseiller départemental de la Gironde

M. Eric Krezel , vice-président AMRF, président AMR 52, maire de Ceffonds

M. Sebastien Gouttebel , membre du bureau de l'AMRF, maire de Murol

M. Guy Clua , membre honoraire

CONTRIBUTION ÉCRITE

Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF)

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl21-908.html

* 1 Articles 64 et 68 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* 2 Voir les 6° et 7° du II de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités locales dans sa version antérieure à la loi NOTRe.

* 3 Amendements n° 1102 et 1107 à l'article 18 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* 4 Proposition de loi n° 291 (2016-2017) visant au maintien des compétences « eau » et « assainissement » dans les compétences optionnelles des communautés de communes déposée par Bruno Retailleau et plusieurs de ses collègues le 11 janvier 2017.

* 5 Article 14 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

* 6 Alinéa 2 de l'article 72 de la Constitution : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon. »

* 7 Proposition de loi n° 730 visant au maintien des compétences « eau » et « assainissement » dans les compétences facultatives des communautés de communes et des communautés d'agglomération déposée par Mathieu Darnaud et plusieurs de ses collègues le 22 juin 2022 ; Proposition de loi n°57 visant à rétablir la liberté locale en matière de transfert des compétences eau et assainissement des communes aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération déposée par Jean-Michel Arnaud et plusieurs de ses collègues, le 18 octobre 2022.

* 8 Proposition de loi n° 28 (16ème législature) visant à redonner un caractère optionnel au transfert de compétences relatives à l'eau et à l'assainissement des communautés de communes.

* 9 Proposition de loi n° 232 (16 ème législature) visant à maintenir les compétences « eau » et « assainissement » dans les compétences facultatives des communautés de communes.

* 10 Dans sa contribution écrite adressée au rapporteur, l'Association des petites villes de France (APVF) note qu'une intercommunalité compétente en matière d'eau et d'assainissement recouvre en moyenne entre trois et quatre entités de gestion de l'eau, les tarifs peuvent donc varier de l'une à l'autre.

* 11 Rapport de l'observatoire des services publics d'eau et d'assainissement (office français de la biodiversité), panorama des services et de leur performance en 2020, juin 2022, p. 6, consultable à l'adresse suivante :
https://www.services.eaufrance.fr/docs/synthese/rapports/Rapport_Sispea_2020_VF.pdf

* 12 Rapport d'information n° 142 fait nom de la délégation sénatoriale à la prospective sur l'avenir de l'eau, par Mmes Catherine Belrhiti, Cécile Cukierman, MM. Alain Richard et Jean Sol, publié le 24 novembre 2022, p. 54, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r22-142/r22-1421.pdf

* 13 Insee, « Des communautés de communes rurales aux métropoles urbaines : la grande diversité des EPCI à fiscalité propre en France », étude consultable à l'adresse suivante : https://www.insee.fr/fr/statistiques/6689129

* 14 Ibidem .

* 15 La DGCL précise que seulement 39 % des préfectures ayant répondu à leur enquête (soit 20 sur 51) déclarent avoir connaissance d'un recours à une délégation des compétences eau, assainissement et gestion des eaux pluviales urbaines par une communauté d'agglomération ou une communauté de communes.

* 16 Article L. 1111-8 du CGCT.

* 17 Cf. commentaire de la décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010 - Loi portant réforme des retraites.

* 18 Cf. par exemple les décisions n° 2015-719 DC du 13 août 2015 - Loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne et n° 2016-738 DC du 10 novembre 2016 - Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.

* 19 Décision n° 2007-546 DC du 25 janvier 2007 - Loi ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique.

* 20 Décision n° 2020-802 DC du 30 juillet 2020 - Loi organique portant report de l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France et des élections partielles pour les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.

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