EXAMEN DES ARTICLES
Article liminaire
Cet article présente, pour l'année 2023, l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, l'état de la prévision, déclinée par sous-secteur d'administration publique, de l'objectif d'évolution en volume et de la prévision en milliards d'euros courants des dépenses des administrations publiques et l'état des prévisions de prélèvements obligatoires, de dépenses et d'endettement de l'ensemble des administrations publiques, exprimées en pourcentage du produit intérieur brut.
La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
I - Le dispositif proposé
Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement rectificative de la sécurité sociale, avant même l'adoption de la loi organique du 14 mars 2022, en application de l'article 1 er H de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
Article 1
er
H de la loi organique
n° 2001-692 du 1
er
août 2001
relative aux
lois de finances
La loi de finances de l'année, les lois de finances rectificatives, les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale et les lois de finances de fin de gestion comprennent un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l'année sur laquelle elles portent et en rappelant les prévisions de la loi de programmation des finances publiques en vigueur pour l'année en question :
1° l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, avec l'indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre, et des prévisions de solde par sous-secteur ;
2° l'état de la prévision, déclinée par sous-secteur d'administration publique, de l'objectif d'évolution en volume et de la prévision en milliards d'euros courants des dépenses des administrations publiques ;
3° l'état des prévisions de prélèvements obligatoires, de dépenses et d'endettement de l'ensemble des administrations publiques, exprimées en pourcentage du produit intérieur brut.
Le tableau de synthèse de la loi de finances de l'année indique également les agrégats mentionnés aux 1°, 2° et 3°, résultant de la dernière année écoulée et des prévisions d'exécution de l'année en cours.
L'article liminaire présente également, pour l'année en question, l'état des prévisions portant sur les principales dépenses des administrations publiques considérées comme des dépenses d'investissement au sens du dernier alinéa de l'article 1 er A et du 2° de l'article 1 er E.
Il est indiqué, dans l'exposé des motifs du projet de loi de finances de l'année, du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques.
A. Dans la version initiale de cet article, la reprise pure et simple des données de l'article liminaire de la loi de finances pour 2023
Le présent article, dans sa version initiale, reprenait tel quel le tableau figurant à l'article liminaire de la loi de finances pour 2023, reproduit ci-après.
Cette reprise sans modification illustre à la fois le fait que les hypothèses macro-économiques n'ont que peu évolué depuis l'adoption de la loi de finances et le peu d'impact sur l'exercice 2023 des mesures présentées dans ce PLFRSS.
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En % du PIB sauf mention contraire |
2023 PLFRSS 2023 |
2023 PLPFP 2023-2027 |
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Ensemble des administrations publiques |
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Solde structurel (1) (en points de PIB potentiel) |
- 4,0 |
- 4,0 |
|
Solde conjoncturel (2) |
- 0,8 |
- 0,8 |
|
Solde des mesures ponctuelles et temporaires (3) (en points de PIB potentiel) |
- 0,2 |
- 0,2 |
|
Solde effectif (1+2+3) |
- 5,0 |
- 5,0 |
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Dette au sens de Maastricht |
111,2 |
111,2 |
|
Taux de prélèvements obligatoires (y compris UE, nets des crédits d'impôt) |
44,9 |
44,7 |
|
Dépense publique (hors crédits d'impôt) |
56,9 |
56,6 |
|
Dépense publique (hors crédits d'impôt, en Md€) |
1572 |
1564 |
|
Évolution de la dépense publique hors crédits d'impôt en volume (%) (1) |
- 1,1 |
- 1,5 |
|
Principales dépenses d'investissement (en Md€) (2) |
25 |
25 |
|
Administrations publiques centrales |
||
|
Solde |
- 5,8 |
- 5,6 |
|
Dépense publique (hors crédits d'impôt, en Md€) |
647 |
636 |
|
Évolution de la dépense publique en volume (%) (3) |
- 1,4 |
- 2,6 |
|
Administrations publiques locales |
||
|
Solde |
0,0 |
- 0,1 |
|
Dépense publique (hors crédits d'impôt, en Md€) |
305 |
305 |
|
Évolution de la dépense publique en volume (%) (3) |
- 0,6 |
- 0,6 |
|
Administrations de sécurité sociale |
||
|
Solde |
0,8 |
0,8 |
|
Dépense publique (hors crédits d'impôt, en Md€) |
722 |
721 |
|
Évolution de la dépense publique en volume (%) (3) |
- 1,1 |
- 1,0 |
|
(1) À champ constant |
||
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(2) Au sens du projet de loi de programmation des finances publiques pour 2023 2027 |
||
|
(3) À champ constant, hors transferts entre administrations publiques |
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Source : Projet de loi n° 760 (XVIe législature, Assemblée nationale, 23 janvier 2023)
Selon ce tableau, le déficit public s'élèverait à 5 % du PIB en 2023, soit le même niveau qu'en 2022 . La décomposition de ce solde en sous-secteurs serait la suivante :
- un déficit de 5,8 % pour l'État et les administrations centrales ;
- un solde nul pour les administrations publiques locales ;
- et un excédent de 0,8 % pour les administrations de sécurité sociale.
Pour ce qui concerne l'État et les collectivités territoriales, les observations formulées par le rapporteur général de la commission des finances au sein du tome I de son rapport 2 ( * ) sur le projet de loi de finances pour 2023, auquel le lecteur pourra se référer, conservent bien sûr toute leur pertinence.
Pour ce qui concerne les administrations de sécurité sociale (ASSO), la rapporteure générale a souligné, dans son commentaire de l'article liminaire du PLFSS pour 2023, que leurs dépenses et leurs recettes représentent plus d'un quart du PIB. Leur solde positif de 0,8 % du PIB en 2023, apparait en progression par rapport au solde de + 0,5 % du PIB attendu en 2022.
Le tableau suivant, tiré du rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2023, donne la décomposition de ces chiffres ainsi que leur traduction en milliards d'euros.
Solde, recettes et dépenses des administrations de sécurité sociale
(en milliards d'euros)
|
2022 |
2023 |
|
|
ASSO |
12,7 |
21,1 |
|
Recettes |
713,2 |
742,6 |
|
Dépenses |
700,5 |
721,5 |
|
Régime général + Fonds de solidarité vieillesse |
- 16,5 |
- 7,3 |
|
Recettes |
479,0 |
501,2 |
|
Dépenses |
495,5 |
508,4 |
|
Unédic |
4,6 |
4,8 |
|
Recettes |
43,8 |
45,7 |
|
Dépenses |
39,1 |
40,9 |
|
Régimes complémentaires |
7,4 |
6,1 |
|
Recettes |
102,3 |
107,2 |
|
Dépenses |
94,9 |
101,1 |
|
Cades |
16,8 |
16,4 |
|
Recettes |
20,1 |
20,8 |
|
Dépenses |
3,2 |
4,5 |
|
FRR |
- 1,7 |
- 1,4 |
|
Recettes |
0,6 |
0,9 |
|
Dépenses |
2,3 |
2,3 |
|
Organismes divers de sécurité sociale |
0,1 |
0,4 |
|
Recettes |
116,7 |
120,2 |
|
Dépenses |
116,6 |
119,8 |
Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2023
Notes de lecture :
- Ces soldes, recettes et dépenses, sont présentés en comptabilité nationale.
- Les recettes et dépenses des ASSO sont présentées ici après consolidation (c'est-à-dire retraitées des transferts entre caisses, sans impact sur le solde). Toutefois, ce n'est pas le cas des régimes ou groupes de régimes, dont le solde est affecté par les transferts internes aux ASSO. En conséquence, la somme des recettes et des dépenses des sous-ensembles ne correspond pas au total des ASSO.
- De même, les recettes et dépenses du RG+FSV ne sont pas consolidées (des transferts internes entre caisses du RG et FSV), contrairement, par exemple, à la CCSS. Ce retraitement, ou son absence, n'a cependant là non plus aucun effet sur le solde total RG+FSV.
Cette décomposition montre bien que l'essentiel des quelque 21,1 milliards d'euros d'excédents prévus pour les ASSO en 2023 provient de l'amortissement de la dette sociale auquel procède la Cades, qui est enregistré comme un excédent.
Elle montre également la situation favorable attendue pour l'assurance chômage , après les années 2020 et 2021 particulièrement difficiles, notamment du fait de la prise en charge par le régime à hauteur d'un tiers des dépenses d'activité partielle. En conséquence, la dette du régime, qui a atteint 63,6 milliards d'euros fin 2021, devrait enfin entamer une décrue, pour ne représenter « que » 55 milliards d'euros à la fin de l'année 2023.
S'agissant des régimes de retraite complémentaires légalement obligatoires, ils devraient être nettement excédentaires en 2022, du fait de la forte augmentation des recettes. Seuls certains régimes (Ircantec, régime complémentaire des travailleurs indépendants) ont suivi le mouvement de la retraite de base du régime général en augmentant leurs prestations de 4 % dès le 1 er juillet pour anticiper la prise en compte de l'inflation. Pour sa part, le principal régime, celui de l'Agirc-Arrco, devrait augmenter ses pensions à hauteur de 5,1 % à compter de novembre 2022. En 2023, la situation excédentaire de ces régimes serait un peu moins favorable, du fait de la prise en compte des effets en années pleine des majorations de pensions et d'une décélération attendue de la croissance de la masse salariale.
B. L'avis du Haut Conseil des finances publiques sur cet article liminaire
Dans son avis n° HCFP-2023-1, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a souligné que, compte tenu du caractère incomplet des informations qui lui ont été transmises par le Gouvernement, il « n'est pas en mesure d'évaluer l'incidence de moyen terme de la réforme des retraites sur les finances publiques ».
De surcroît, il relève que « l'absence d'adoption du projet de loi de programmation des finances publiques ne lui permet pas de vérifier la cohérence des prévisions de finances publiques des textes financiers avec la loi de programmation ». Lors de son audition par la commission, le président du Haut Conseil, Pierre Moscovici, a insisté sur le caractère sérieux de l'absence de loi de programmation des finances publiques, distinguant dans ce texte « une obligation juridique, organique, européenne, et, surtout, un instrument de pilotage indispensable des finances publiques » 3 ( * ) .
Au-delà, le Haut Conseil constate que le Gouvernement n'a pas modifié son scénario macroéconomique, ni sa prévision de déficit public pour 2023, depuis le projet de loi de finances pour 2023 adopté en conseil des ministres le 26 septembre 2022. Il considère que « la prévision de croissance associée au PLFRSS (+ 1,0 %) reste élevée » et se situe toujours au-dessus des estimations disponibles.
À l'inverse, il considère que la prévision d'inflation (+ 4,2 %) est un peu basse, tout comme celle de masse salariale (+ 5,0 %).
S'agissant du solde public de l'année 2023, le HCFP considère que le risque de dépassement du déficit public prévu par le Gouvernement (5,0 points de PIB) qu'il avait pointé à l'automne du fait de la croissance plus faible « est aujourd'hui contrebalancé par la baisse récente des prix de gros du gaz et de l'électricité. Si cette dernière se confirme, elle pourrait alléger le coût net des dispositifs destinés à amortir l'impact pour les ménages et les entreprises de prix de l'énergie élevés ».
Enfin, s'agissant de la dette publique, le Haut Conseil « rappelle que le retour à des niveaux de dette permettant à la France de disposer de marges de manoeuvre suffisantes est nécessaire pour faire face à l'avenir à des chocs macroéconomiques ou financiers et aux besoins d'investissement public liés notamment aux enjeux climatiques ». Dans cette optique, il souligne que « la réforme des retraites présentée dans ce PLFRSS ne suffit pas, à elle seule, à atteindre un tel objectif ».
II - Le dispositif transmis au Sénat : l'intégration d'une augmentation de l'Ondam de 750 millions d'euros
Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article modifié par un amendement adopté par l'Assemblée nationale, en application de l'article LO. 111-7 du code de la sécurité sociale.
Cet amendement, déposé par le Gouvernement, a réécrit l'article mais n'a apporté, sur le fond, que des modifications mineures au tableau décrit précédemment. Il s'agit d'y intégrer les conséquences du rehaussement de 750 millions d'euros de l'Objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) pour 2023, auquel le Gouvernement entendait procéder à l'article 15 du présent projet de loi.
En conséquence, le montant des dépenses publiques est légèrement majoré, passant de 1 572 à 1 573 milliards d'euros ; pour des raisons d'arrondi, les dépenses des ASSO demeurent estimées à 722 milliards d'euros.
Le solde des ASSO est quant à lui ramené à + 0,7 point de PIB en 2023, le déficit des administrations publiques prises dans leur ensemble demeurant néanmoins à 5,0 points de PIB.
III - La position de la commission
Le présent article illustre pleinement l'ambiguïté de l'utilisation d'un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS) comme vecteur de la présente réforme des retraites et non comme un outil de révision des comptes de la sécurité sociale en cours d'exercice.
En effet, en 2020, 2021 et 2022, les articles liminaires de PLFRSS (qui n'ont alors jamais été déposés) auraient montré une nette révision de ces comptes, notamment sous l'effet des conséquences de la crise épidémique de covid-19.
La rapporteure générale ne peut que regretter ces mauvaises pratiques même si, d'un point de vue juridique et même politique, une loi de financement de la sécurité sociale peut être le vecteur d'une révision des paramètres qui régissent les régimes de retraite de base.
S'agissant de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, il vise à traduire une augmentation de l'Ondam qui, elle, n'a pas pu être intégrée à l'article 15 par les députés. Malgré cette incohérence formelle, la commission, favorable à la rectification de l'Ondam, souhaite l'adoption du présent article tel que transmis par l'Assemblée nationale.
La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
* 2 Rapport général Sénat n° 115 (2022-2023), tome I.
* 3 Cf. compte rendu des auditions de la commission des affaires sociales, semaine du 23 janvier 2023.