Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 : Examen des articles

CHAPITRE VI

MODERNISER LES PRESTATIONS FAMILIALES

Article 36
Réforme du complément de libre choix du mode de garde

Cet article propose de réformer les modalités de calcul du complément de libre choix du mode de garde au titre de l'emploi direct d'une assistante maternelle ou d'un salarié gardant l'enfant à domicile, d'étendre le bénéfice de cette prestation jusqu'aux douze ans de l'enfant pour les familles monoparentales et de permettre un partage de la prestation en cas de garde alternée de l'enfant.

La commission vous demande d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

I - Le dispositif proposé

A. Le droit en vigueur : une prestation imparfaite

1. Un barème du CMG conduisant à une « spécialisation sociale des modes de garde »

a) Le barème actuel

Le complément de libre choix du mode de garde (CMG) ^{540 ( * )} permet de compenser le coût de la garde d'un enfant âgé de moins de six ans dont les parents ont une activité professionnelle minimale. Il se décompose en deux prestations. Le CMG « structure » est versé à la famille ayant recours à un prestataire de garde à domicile, une crèche familiale ou une micro-crèche. Le CMG « emploi direct » est versé à la famille employant un salarié à domicile ou une assistante maternelle. Son versement peut faire l'objet d'une intermédiation par le dispositif Pajemploi mise en place depuis 2019 (voir encadré infra ).

Intermédiation du CMG « emploi direct »

Les LFSS pour 2017 ^{541 ( * )} et pour 2018 ^{542 ( * )} ont mis en place un mécanisme de tiers-payant pour le CMG « emploi direct » par l'intermédiaire de la plateforme Pajemploi, rattachée à l'Urssaf. Depuis 2019, les particuliers employeurs déclarent le volume horaire mensuel de garde de leur enfant et la rémunération de leur salarié. La plateforme reçoit directement de l'organisme débiteur des prestations familiales (ODPF) la part de CMG correspondant aux cotisations sociales. Pajemploi se charge de verser le CMG dû à l'employeur au titre de la rémunération du salarié pour le compte de l'ODPF et de communiquer à ce dernier les informations nécessaires pour obtenir le remboursement du CMG.

En application des articles L. 133-5-12, L. 531-8 et L. 531-8-1 du code de la sécurité sociale, les particuliers employeurs peuvent opter, avec l'accord écrit de leur salarié, pour une intermédiation du versement du salaire par l'Urssaf (Pajemploi+) . Celle-ci reçoit délégation pour rémunérer l'assistante maternelle ou l'employé à domicile et prélève auprès de l'employeur le montant défrayé de la part prise en charge par le CMG au titre de la rémunération.

Circuit de paiement du CMG « emploi direct » lorsque l'employeur opte pour l'intermédiation

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, n° 77, Tome II, p. 204

Le CMG « emploi direct » est versé par les organismes débiteurs des prestations familiales à plus de 770 000 familles pour une dépense à la charge de la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) de 5,36 milliards d'euros et selon une ventilation précisée dans le tableau ci-dessous.

	Nombre de bénéficiaires	Dépenses en euros
Emploi direct d'une assistante maternelle	715 000	5,1 milliards
Emploi direct d'une garde d'enfant à domicile	55 000	264 millions
CMG « emploi direct »	770 000	5,36 milliards

Source : Annexe 9 au PLFSS

Aux termes de l'article L. 531-5 du code de la sécurité sociale, le CMG « emploi direct » est lui-même composé de deux aides.

D'une part, une aide compense les cotisations et contributions sociales versées à l'employé. Cette contribution est égale à la totalité des cotisations pour l'emploi d'une assistante maternelle dans la limite d'un plafond de rémunération fixé à cinq fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance (Smic) ^{543 ( * )} . Pour l'emploi direct d'une garde d'enfant à domicile, l'aide dédommage à hauteur de 50 % des cotisations versées dans la limite d'un plafond.

D'autre part, une seconde aide compense une partie de la rémunération nette versée au salarié par la famille . Elle est modulée selon les ressources du ménage, le nombre d'enfants et selon que leur charge est assumée par une personne seule ou un couple. Le barème qui découle des dispositions légales et réglementaires est divisé selon trois tranches de revenus et selon le nombre d'enfants à charge. En revanche, lorsqu'un membre du couple ou le parent isolé travaille à temps partiel et bénéficie de la prestation partagée d'éducation de l'enfant (PrePare) à taux partiel, les montants maximaux sont divisés par deux ^{544 ( * )} . Enfin, quelles que soient les situations, la prise en charge par le CMG ne peut dépasser le plafond de 85 % de la rémunération versée à l'employé ^{545 ( * )} .

Tableau des montants maximaux accordés par enfant au titre de la prise en charge partielle de la rémunération par le CMG « emploi direct »

Nombre d'enfants à charge	Ressources	Montant maximal (enfants de moins de 3 ans)	Montant maximal (enfant de 3 à 6 ans)
1 enfant	Inférieures ou égales à 21 320 €	498,33 €	249,16 €
	Entre 21 320 € et 47 377 € inclus	314,24 €	157,15 €
	Supérieures à 47 377 €	188,52 €	94,26 €
2 enfants	Inférieures ou égales à 24 326 €	498,33 €	249,16 €
	Entre 24 326 € et 54 102 € inclus	314,24 €	157,15 €
	Supérieures à 54 102 €	188,52 €	94,26 €
3 enfants	Inférieures ou égales à 27 372 €	498,33 €	249,16 €
	Entre 27 372 € et 60 827 € inclus	314,24 €	157,15 €
	Supérieures à 60 827 €	188,52 €	94,26 €
Par enfant de plus	Inférieures ou égales à 27 372 € (+ 3 026 € par enfant de rang quatre et plus)	498,33 €	249,16 €
	Entre 27 372 € et 60 827 € inclus (+ 6 725 € par enfant de rang quatre et plus)	314,24 €	157,15 €
	Supérieures à 60 827 € (+ 6 725 € par enfant de rang quatre et plus)	188,52 €	94,26 €

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après l'annexe 9

Il convient de noter que le mode de calcul du CMG aboutit à des montants forfaitaires mensuels . Il ne tient donc pas compte du nombre d'heures de garde auxquelles ont recours les familles. Toutefois, les montants maximaux présentés ci-dessus sont majorés de 10 % lorsque la personne travaille et doit faire garder ses enfants à des horaires spécifiques - de 22 heures à 6 heures en semaine ou dans une période intervenant un dimanche ou un jour férié - si ce nombre d'heures de garde à des horaires spécifiques excède 25 heures au cours d'un même mois.

b) Les conséquences pour les familles

Les effets pervers des modalités de calcul du CMG « emploi direct » ont bien été documentés. Le Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge (HCFEA) a ainsi consacré un rapport du CMG versé au titre de l'emploi d'une assistante maternelle ^{546 ( * )} . Il pointe les restes à charge élevés pour les familles aux revenus les plus modestes qui rendent quasiment impossible pour elles le recours à un mode de garde individuel (voir graphique ci-dessous).

Reste à charge avant crédit d'impôt selon le mode de garde et selon le revenu pour un recours à temps plein (162 heures/mois) pour des couples biactifs en 2020

(en euros par mois)

Source : Rapport du HCFEA précité, p. 44, d'après les données de la Cnaf

Dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale d'octobre 2022, la Cour des comptes dresse le même constat : « parmi les 10 % de familles aux revenus les plus faibles, seules 1,8 % recourent au CMG pour l'emploi d'un assistant maternel. La solution la plus favorable est, jusqu'à trois Smic, la crèche financée par le dispositif PSU ». Elle pointe aussi le taux d'effort, calculé par le reste à charge rapporté aux revenus du foyer selon le nombre d'enfants, qui décroît selon le revenu de la famille pour le recours à une garde d'enfant par emploi direct. Ces effets ont pour conséquence d'« introdui [re] des biais dans le choix d'une solution de garde » conduisant ainsi, selon les termes de la Cour, à une « spécialisation sociale entre les modes de garde ».

Comparaison des taux d'effort nets (en pourcentage) en 2021 selon le mode d'accueil et le revenu pour une famille biactive ayant recours à un mode d'accueil à temps plein pour un enfant

Source : Commission des affaires sociales, d'après l'observatoire national de la petite enfance en 2020 (édition 2021)

Il convient de noter que les effets de seuil et la variabilité des taux d'effort peuvent être aussi importants pour les familles dont les revenus appartiennent à la dernière tranche du barème du CMG. Les familles dont les besoins en volume horaire de garde sont les plus importants atteignent le montant plafond de la prestation et doivent faire face à des restes à charge plus élevés.

2. La question du mode de garde pour les familles monoparentales

En situation d'isolement, le parent bénéficie d'un barème adapté comprenant des seuils de ressources majorés de 40 % et des montants maximaux de CMG augmentés de 30 %. Les montants sont donc :

	Montant maximal (enfants de moins de 3 ans)	Montant maximal (enfant de 3 à 6 ans)
CMG maximal	647,83 €	323,92 €
CMG intermédiaire	408,512 €	204,26 €
CMG minimal	245,08 €	122,54 €

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

Cependant, l'âge de l'enfant ouvrant droit au bénéfice du CMG demeure identique et fixé à six ans tandis que le montant maximal d'aide est divisé par deux pour un enfant âgés de trois à six ans.

Une proposition de loi déposée par la sénatrice Martine Filleul sur le bureau du Sénat propose de supprimer cet âge plafond pour les parents isolés exerçant une activité professionnelle ^{547 ( * )} .

3. En pratique, le CMG n'est pas partagé entre les parents ayant la garde alternée de leur enfant

La loi ne prévoit pas expressément la question du partage du CMG lorsque les deux parents sont séparés et que, chacun d'entre eux disposant de tous les attributs de l'autorité parentale, l'enfant réside alternativement chez l'un et chez l'autre. Les dispositions réglementaires, aux termes de l'article R. 513-1 du code de la sécurité sociale, prévoient que « la personne physique à qui est reconnu le droit aux prestations familiales a la qualité d'allocataire. [...] ce droit n'est reconnu qu'à une personne au titre d'un même enfant ».

Saisi d'un recours pour excès de pouvoir contre la décision implicite de rejet du Premier ministre d'abroger ces dispositions, le Conseil d'État a reconnu, dans une décision du 19 mai 2021 ^{548 ( * )} , que « cette règle de l'allocataire unique fixée au premier alinéa de l'article R 513-1, qui fait obstacle à ce qu'un parent bénéficiant d'une résidence alternée de son enfant mise en oeuvre de manière effective et équivalente perçoive le complément du libre choix du mode de garde dès lors qu'il n'est pas cet allocataire unique » méconnaissait la loi. Le législateur, à l'article L. 513-1 du code de la sécurité sociale, a en effet entendu lier l'attribution d'une prestation familiale à la charge effective et permanente de l'enfant.

Reconnaissant ainsi l'illégalité de l'impossibilité de partager le CMG entre les parents ayant la garde alternée de leur enfant, le Conseil d'État a enjoint au Premier ministre de modifier les dispositions de l'article R. 513-1 du code de la sécurité sociale en conséquence . Une telle modification n'est pas encore intervenue.

B. Le droit proposé : une triple réforme

1. Réformer le barème du CMG « emploi direct »

Le présent article propose de modifier l'article L. 521-5 du code de la sécurité sociale établissant les déterminants du CMG « emploi direct ». La part liée aux cotisations et contributions sociales demeurerait inchangée.

En revanche, le 3° du I du présent article modifie le III de l'article L. 521-5 qui confère une base légale au décret afin de fixer les modalités de calcul de la part de CMG prenant en charge la rémunération du salarié. En l'état actuel du droit, est seulement prévu que « cette prise en charge ne peut excéder un plafond fixé en fonction des ressources de la personne ou du ménage et des horaires spécifiques de travail des parents ». Le dispositif proposé entend définir l'aide en fonction d'un barème qui prendrait en considération de nouveaux paramètres :

- les ressources du ménage dans la limite d'un plancher et d'un plafond ;

- le nombre d'enfants à charge ;

- la charge d'un enfant ouvrant droit à l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH) prévue à l'article L. 541-1 du code de la sécurité sociale ;

- le mode d'accueil rémunéré à savoir le recours à une assistante maternelle ou l'emploi d'une garde d'enfant à domicile ;

- le nombre d'heures d'accueil ou de garde ;

- les périodes d'accueil ou de garde ;

- le salaire net versé au salarié comme sous le régime existant de l'aide. À la rémunération s'ajouteraient également pour les assistantes maternelles les indemnités et fournitures destinées à l'entretien de l'enfant.

Le barème serait revalorisé annuellement au 1 ^er avril 2022 selon des conditions fixées par voie réglementaire (voir infra ). Enfin, comme sous le régime actuel, l'aide serait calculée par enfant en cas de recours à une assistante maternelle ou par ménage en cas d'emploi d'un salarié à domicile.

Le dispositif propose donc de calculer un CMG horaire qui serait linéaire selon les ressources de la famille et le nombre d'heures de garde ou d'accueil dans l'objectif d'égalisation des taux d'effort des familles recourant à un assistant maternel rémunéré au coût médian et de celles recourant à une crèche collective financée par la prestation de service unique (PSU) de la branche famille.

Modalités envisagées pour le calcul du montant du CMG « emploi direct »

Selon les informations communiquées par la direction de la sécurité sociale (DSS) au rapporteur, la formule définie par décret de calcul du montant du CMG « rémunération » mensuel serait la suivante :

Montant = coût horaire de la garde

nombre d'heures de garde

(1 -

)

Dans cette formule :

- R correspond aux ressources annuelles du foyer - dans la limite d'un plancher égal au montant socle du revenu de solidarité active (RSA) pour un parent isolé avec un enfant soit 712,33 € par mois - et d'un plafond - 6 000 € en 2022 - identiques à ceux du barème des EAJE sous PSU ;

- R _e correspond au niveau de ressources de référence permettant d'égaliser les taux d'effort avec les EAJE financés par la PSU.

R _e et (1 -

) permettent de définir le coefficient de prise en charge du coût de la garde en visant un taux d'effort horaire identique, applicable quel que soit le niveau de revenu de la famille dans la limite du plancher et du plafond de ressources pour une configuration familiale donnée, pour un niveau de coût horaire de garde médian observé .

Ainsi, dans le cas du recours à un assistant maternel agréé, pour le calcul du montant de CMG qui sera versé à un foyer pour un enfant accueilli, les taux d'effort horaires sont les mêmes que ceux en EAJE (exemple : 0,062 % pour un enfant à charge dans le foyer), si la famille rémunère son salarié au coût médian, soit 4,39 € en 2021.

Source : Direction de la sécurité sociale

En conséquence de ces nouvelles modalités de détermination de l'aide, le présent article adapte sur d'autres points le régime existant de calcul. Le plafond de prise en charge fixé à 85 % de la rémunération versée au salarié est ainsi supprimé.

De même, le 1° et le a) du 2° du I conservent le plafond de rémunération horaire qui s'applique aujourd'hui aux assistantes maternelles et l'étendent au salaire de la personne employée pour la garde d'enfant à domicile y compris pour la part du CMG « emploi direct » prenant en charge les cotisations sociales. Ce plafond serait fixé par décret qui pourra prévoir un montant différent pour les deux modes de garde. Cette disposition selon l'étude d'impact a pour objectif d'éviter un effet inflationniste sur les salaires en raison de l'augmentation du CMG.

Le b) du 2° du I modifie les modalités de revalorisation du plafond dans la limite duquel le ménage employant une garde à domicile bénéficie d'une prise en charge des cotisations sociales payées. Sous le droit existant, ce plafond est revalorisé suivant l'inflation par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale. Il est proposé de revaloriser le plafond les 1 ^er avril par application du coefficient de revalorisation des prestations familiales défini à l'article L. 161-25 lui-même calculé sur la base de l'inflation constatée les douze derniers mois.

Enfin, le II du présent article exclut le CMG du régime de droit commun de revalorisation des montants des prestations familiales ^{549 ( * )} fondé sur l'application au 1 ^er avril du coefficient déjà mentionné.

Ainsi que l'indique la DSS, la réforme proposée au présent article conduit à ne plus déterminer le montant du CMG en pourcentage de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF) et donc à définir des modalités de revalorisation assises sur les nouveaux paramètres du barème du CMG à savoir :

- le coût horaire médian du mode de garde , lequel évolue selon le salaire horaire négocié par les parties, sous la contrainte d'une rémunération minimale conventionnelle fonction du Smic et des indemnités d'entretien s'agissant des assistantes maternelles ;

- le barème des participations familiales en crèche PSU dont l'évolution est décidée par le conseil d'administration de la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) après accord de la tutelle.

Les mêmes dispositions du II excluent par ailleurs l'allocation journalière de présence parentale (AJPP) qui, en application de la LFSS pour 2022, n'est plus revalorisée par application du coefficient depuis le 1 ^er janvier 2022 mais est désormais indexée sur l'évolution du Smic net.

2. Étendre le CMG aux enfants de six à douze ans pour les familles monoparentales

Le présent article au 4° du I modifie le IV de l'article L. 531-5 afin de maintenir au a) un montant de CMG à taux plein au-delà des 3 ans de l'enfant pour toutes les familles. Il prévoit également au b) que l'âge limite de versement du CMG, qui est fixé à six ans par décret, puisse être rehaussé pour les parents isolés. Selon l'exposé des motifs, l'âge maximal de l'enfant ouvrant droit au bénéfice du CMG sera ainsi porté à 12 ans pour les familles monoparentales.

Le IV dispose enfin qu'un décret fixe les modalités d'application de l'article L. 531-5 du code de la sécurité sociale.

3. Partager la prestation entre les parents en cas de garde alternée

Au 6° du I , le dispositif proposé confère une base légale à un décret pour prévoir les modalités et les conditions du bénéfice du CMG par les parents exerçant en commun ou conjointement l'autorité parentale en cas de séparation. Aux termes de l'article 372 du code civil, l'autorité parentale est exercée en commun par les pères et mères et conjointement par le couple de femmes qui, pour procréer, recourent à une assistance médicale. L'article 373-2 du même code indique que « la séparation des parents est sans incidence sur les règles de dévolution de l'exercice de l'autorité parentale ».

Ainsi qu'il a été indiqué plus amont de ce rapport, la prestation du CMG n'est, jusqu'à présent, pas partagée entre les deux parents quand bien même la garde de l'enfant est alternée.

4. L'application de la réforme : entrée en vigueur et régime transitoire

Le V prévoit que le présent article s'applique aux CMG versés à compter d'une date fixée par décret, et au plus tard le 1 ^er juillet 2025. Ce décret peut prévoir une date distincte, avant le 1 ^er décembre 2025, pour l'entrée en vigueur des modalités de partage du CMG en cas de garde alternée.

Le VI du présent article prévoit un dispositif transitoire de compensation en faveur des familles bénéficiaires du CMG « emploi direct » avant l'entrée en vigueur de la réforme et qui seraient perdantes en raison de l'application des nouveaux modes de calcul.

Cette compensation prendrait la forme d'un complément qui garantirait un montant de CMG au moins égal au montant moyen mensuel attribué pendant une certaine période de référence, fixée par décret et précédant l'entrée en vigueur du nouveau barème. Ce droit à un complément différentiel serait toutefois soumis à :

- une condition d'un nombre minimal d'heures de garde, qui varierait selon l'âge de l'enfant ;

- une condition de ressources : la compensation ne serait pas accordée si les revenus du foyer excèdent un plafond déterminé en fonction du nombre d'enfants à charge.

Ce complément différentiel serait dû pendant une durée fixée par décret et selon la date de naissance de l'enfant et le nombre d'enfants à charge dans la limite de quatre ans.

5. En outre-mer

Le III du présent article abroge le b du 6° de l'article 11 de l'ordonnance du 26 septembre 1977 qui prévoit pour Saint-Pierre-et-Miquelon un régime du CMG dérogatoire à l'Hexagone ^{550 ( * )} . Cette abrogation rendrait donc pleinement applicable dans l'archipel l'article L. 521-5 du code de la sécurité sociale tel qu'il résulterait de la présente LFSS ^{551 ( * )} .

L'ordonnance du 1 ^er décembre 2021 ^{552 ( * )} prévoit de rendre applicable à Mayotte, sous réserve de quelques adaptations, le complément de libre choix du mode de garde à compter d'une date fixée par décret et au plus tard le 31 décembre 2023. Le IV du présent article modifie l'ordonnance de 2021 avant l'entrée en vigueur des dispositions concernées afin de modifier certaines dispositions pour les adapter au nouveau barème du CMG. En outre, il abroge plusieurs adaptations prévues par l'ordonnance du 1 ^er décembre 2021 qui ne seraient plus opérantes si le présent article 36 venait modifier l'article L. 531-5 du code de la sécurité sociale.

La direction de la sécurité sociale (DSS) a confirmé l'intention proposée de maintenir l'extension du CMG à Mayotte dans sa version actuelle avant le 31 décembre 2023 avant que la réforme proposée au présent article n'intervienne, au plus tard le 1 ^er juillet 2025, pour Mayotte comme pour l'Hexagone.

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale

• Un amendement déposé par le rapporteur Paul Christophe (Horizons), et dont l'irrecevabilité au regard de l'article 40 de la Constitution a été levée par un amendement miroir du Gouvernement, a inséré un I bis au présent article visant à supprimer le plafond minimal d'heures de garde pour bénéficier du CMG « structure » prévu à l'article L. 531-6 du code de la sécurité sociale.

Le huitième alinéa de l'article L. 531-6 du code de la sécurité sociale prévoit en effet que le CMG « structure » n'est versé « que si l'enfant est gardé un minimum d'heures au cours du mois, dans des conditions définies par décret ». Le V de l'article D. 531-23 du code de la sécurité sociale fixe le seuil à 16 heures par mois .

La suppression proposée par le I bis du présent article vise donc à permettre aux familles, ayant recours à une association ou entreprise pour une garde seulement ponctuelle, de bénéficier de l'aide du CMG.

• Un amendement du député Xavier Breton (LR) a modifié le fait générateur du partage du CMG, dans les conditions fixées par décret, en cas de séparation des parents. La garde alternée remplace la séparation comme élément déclencheur du partage de la prestation. Cette substitution est davantage conforme à l'esprit et à l'objectif de la disposition.

• En outre, le présent article a été modifié par neuf amendements d'ordre rédactionnel déposés par le rapporteur Paul Christophe.

Cet article ainsi modifié est considéré comme adopté par l'Assemblée nationale.

III - La position de la commission

1. La réforme du calcul du CMG « emploi direct » : une réforme attendue de longue date mais encore imparfaite

Le rapporteur se réjouit que le présent article signe un retour à une volonté réformatrice des prestations familiales quoiqu'elle demeure limitée et encore imparfaite . Les effets néfastes du mode de calcul actuel, mis en lumière par plusieurs rapports, appelaient une réforme du CMG « emploi direct ». Les modifications ici proposées répondent bien aux principes fixés par le HCFEA en 2021 comme l'a souligné son président, Michel Villac, entendu en audition.

Le rapporteur constate par ailleurs que les éléments qui guident cette réforme sont accueillis favorablement par l'ensemble des associations familiales consultées, à l'exception de l'Union des familles laïque qui pointe le « signal inquiétant » adressé par le Gouvernement qui consiste à « prendre acte de l'insuffisance de l'offre d'accueil du jeune enfant en EAJE ». Sans partager le désaccord de l'UFAL sur le fond de la réforme , le rapporteur ne peut qu'encourager le Gouvernement à ne pas se limiter à une réforme du CMG « emploi direct » mais à poursuivre des objectifs ambitieux pour l'accueil collectif du jeune enfant dans le cadre de la négociation de la prochaine convention d'objectifs et de gestions (COG) avec la Cnaf.

S'agissant des paramètres de la réforme, le rapporteur constate, sur la base des éléments transmis par la DSS, que la linéarisation et le montant horaire du CMG permettront de rendre le recours aux assistantes maternelles ou aux gardes d'enfants à domicile plus juste et plus accessible pour les familles aux ressources les plus modestes . La convergence des aides accordées pour l'accueil collectif en crèche PSU et le recours à une assistante maternelle ou une garde à domicile atténuera la spécialisation des modes de garde selon le niveau de ressources de la famille et laissera véritablement le choix aux familles.

Barème des crèches sous PSU

La réforme proposée du CMG « emploi direct » vise à rendre la prestation linéaire selon le revenu et le volume horaire tout en permettant un taux d'effort des familles identique, à l'image de la participation familiale demandée pour l'accueil en établissements d'accueil du jeune enfant (EAJE) financés par la PSU de la Cnaf.

Cette participation est le résultat du produit du taux d'effort horaire qui est applicable au ménage en fonction de la charge d'enfant (voir tableau ci-dessous), du nombre d'heures facturées et des ressources du foyer prises en compte selon une base identique à celle retenue pour les prestations familiales.

Barème des participations familiales applicable
du 1 ^er janvier 2022 au 31 décembre 2022

Comme le souligne le Haut Conseil, plusieurs effets de cette réforme peuvent être anticipés à savoir :

- une hausse du nombre d'heures de garde à domicile et d'accueil par les assistantes maternelles en raison de l'amélioration de la solvabilité des familles modestes et d'un montant de CMG croissant avec le volume horaire ;

- une augmentation des salaires poussée par la hausse de la demande d'accueil toutefois contenue en raison du plafond de rémunération fixé pour l'octroi du CMG.

De même, l'étude d'impact prévoit que 43 % des familles bénéficiaires actuellement du CMG seraient perdantes pour un montant moyen de 32 € par mois. Le profil des perdants correspond aux parents ayant les plus hauts revenus ou ayant recours à un faible nombre d'heures de garde ou d'accueil sans toutefois que le Gouvernement ou la Cnaf, interrogés sur ce point par le rapporteur en commission, soient en capacité de communiquer des données prévisionnelles plus fines.

Le dispositif proposé prévoit une compensation transitoire pour les bénéficiaires du CMG sous le régime actuel qui s'avèreraient défavorisés lors de l'entrée en vigueur de la réforme en 2025. Cependant, ce montant complémentaire, déterminé par voie réglementaire, demeure incertain et se trouve placé sous conditions de ressources et de recours minimal au mode garde. Ces conditions excluant des familles perdantes de la compensation transitoire ne paraissent pas acceptables au rapporteur. Il est regrettable qu'une réforme du CMG, fût-elle bénéfique dans son ensemble, intervienne au détriment de certaines familles déjà engagées dans un mode de garde.

En outre, Yann-Gaël Amghar, directeur général de l'Acoss caisse nationale, a exposé à la commission les enjeux techniques rencontrés par l'Urssaf pour la mise en oeuvre de la réforme du CMG combinée à l'avance immédiate aux familles du crédit d'impôt pour frais de garde d'enfant. Si le rapporteur prend acte des délais que prendra la rénovation nécessaire du système d'information de Pajemploi, il ne peut que regretter l'entrée en vigueur tardive du nouveau mode de caclul du CMG qui en résulte.

2. L'extension du CMG « emploi direct » pour les familles monoparentales

Le rapporteur souscrit à l'intention des dispositions proposant d'étendre le CMG jusqu'aux 12 ans de l'enfant en cas d'isolement . Toutefois, le rapporteur s'interroge, d'une part, sur la limitation de cette extension au seul CMG « emploi direct ». Ne sont ainsi pas prises en compte les familles monoparentales qui choisissent d'avoir recours à une association ou une autre structure pour recourir à une assistante maternelle ou une garde à domicile et qui bénéficient d'un CMG « structure ».

D'autre part, ainsi que l'Union nationale des associations familiales (UNAF) l'a souligné en audition, en étant circonscrit aux enfants des seules familles monoparentales, le dispositif proposé oublie de nombreux autres parents en situation de précarité ou de difficulté à concilier vie familiale et vie professionnelle . Serait également nécessaire une extension du CMG après les six ans de l'enfant aux ménages dont les revenus sont les plus précaires, mais aussi, comme le propose le HCFEA, aux familles dont les parents perçoivent l'allocation adulte handicapé (AAH), la prestation de compensation du handicap (PCH) ou l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH).

3. Le partage de la prestation en cas de garde alternée

Le rapporteur accueille favorablement les dispositions conférant une base légale à un partage du CMG en cas de garde alternée de l'enfant par les parents séparés . Toutefois, là encore, le délai d'entrée en vigueur de la disposition, au plus tard le 1 ^er décembre 2025, paraît comme excessivement tardif, à plus forte raison, eu égard à l'injonction prononcée par le Conseil d'État de faire cesser l'impossibilité de verser le CMG à deux bénéficiaires au titre du même enfant.

Ce délai apparait d'autant plus comme un mauvais présage que la commission a déjà eu l'occasion de regretter l'absence prolongée d'application d'une disposition similaire , promulguée en 2019 ^{553 ( * )} afin de prévoir le partage des aides au logement ^{554 ( * )} . La parution du décret nécessaire, annoncée pour début 2021 puis repoussée, n'est pas encore intervenue à la date d'écriture de ce présent rapport.

4. La suppression du seuil minimal pour le CMG « structure »

Le rapporteur accueille favorablement la suppression du volume horaire minimal de recours au mode de garde afin de bénéficier du CMG « structure » . Cette condition, absente pour l'application du CMG « emploi direct », introduit un biais injustifié dans le choix des modes de garde pour un accueil ponctuel ou limité des enfants.

En outre, le rapporteur a été alerté par la fédération française des entreprises de crèches (FFEC) sur le plafond limitant le tarif horaire que les micro-crèches dite PAJE peuvent pratiquer pour que les familles puissent en retour bénéficier du CMG « structure » . Ce plafond introduit au dernier alinéa de l'article L. 531-6 du code de la sécurité sociale par la LFSS pour 2014 ^{555 ( * )} n'a pas été révisé depuis le 1 ^er septembre 2016 et est fixé à 10 euros par heures aux termes de l'article D. 531-23 du même code. Ce défaut d'actualisation régulière alors même que le secteur de la petite enfance a beaucoup évolué ne semble pas participer d'une politique publique efficiente.

La commission a donc adopté un amendement n° 97 du rapporteur visant à prévoir que ce plafond est déterminé chaque année par décret après avis du Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge.

Enfin, ainsi que l'a confirmé à la commission Nicolas Grivel, directeur général de la Cnaf, les assistantes maternelles semblent subir de manière croissante des impayés de salaires de la part les familles. Cette situation risque de fragiliser des professionnels intervenant dans un secteur déjà en difficulté. Le Syndicat professionnel des assistants maternels et des assistants familiaux (Spamaf) et l'Union fédérale nationale des associations de familles d'accueil et assistants maternels (Ufnafaam), entendus par le rapporteur, ont fait part de grandes difficultés procédurales pour obtenir gain de cause dans ces situations. Ils ont également pointé l'absence de réponse efficace et d'aide par Pajemploi ou par les caisses d'allocations familiales.

Le rapporteur estime donc nécessaire de prévoir des dispositions afin d'inciter les familles à honorer les contrats qui les lient aux assistantes maternelles ou aux personnes employées pour une garde d'enfant à domicile. La suspension du versement du CMG à la famille devrait intervenir sans délai lorsque cette dernière n'a pas rémunéré l'assistante maternelle ou la garde à domicile notamment si l'intermédiation par Pajemploi+ n'est pas mise en place. La commission a adopté un amendement n° 95 du rapporteur en ce sens.

La commission a en outre adopté un amendement rédactionnel n° 96 du rapporteur.

La commission vous demande d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

Article 36 bis (nouveau)
Doublement de la période du congé de présence parentale pour les fonctionnaires

Cet article, inséré par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, propose d'étendre aux fonctionnaires les possibilités de renouvellement du congé de présence parentale déjà applicables aux salariés.

La commission vous demande d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

I - Le dispositif proposé

A. L'état du droit

• Aux termes de l'article L. 1225-62 du code du travail, le salarié dont l'enfant à charge est atteint d'une maladie, d'un handicap ou victime d'un accident d'une particulière gravité, rendant indispensables une présence soutenue et des soins contraignants, bénéficie d'un congé de présence parentale .

Le nombre de jours de congés à ce titre est au maximum de 310 jours ouvrés ^{556 ( * )} sur une période maximale de trois ans ^{557 ( * )} . En application de l'article L. 544-1 du code de la sécurité sociale, le salarié bénéficie, pendant cette durée, d'une allocation journalière de présence parentale (AJPP) versée par la sécurité sociale, d'un montant de 60,14 euros par journée ^{558 ( * )} . Les mêmes dispositions existent pour les agents publics.

• La loi du 15 novembre 2021 ^{559 ( * )} a assoupli le dispositif, pour les seuls salariés, en prévoyant que, lorsque le nombre maximal de jours de congé de présence parentale est atteint au cours de la période de trois ans et qu'un nouveau certificat médical atteste le caractère indispensable de la poursuite des soins contraignants et d'une présence soutenue, la durée du congé peut être renouvelée une fois à titre exceptionnel et ainsi portée à 620 jours ^{560 ( * )} .

• La LFSS pour 2022 a revu à la hausse le montant de l'AJPP en prévoyant sa revalorisation annuelle par référence au Smic et a entendu étendre le dispositif de la loi du 15 novembre 2021 aux agents des fonctions publiques d'État , territoriales et hospitalières ainsi qu'aux militaires de carrière et contractuels relevant du code de la défense.

B. Le dispositif proposé

L'extension devrait entrer en vigueur le 1 ^er janvier 2023. Cependant, la modification a été portée aux trois lois statutaires régissant les fonctionnaires civils lesquelles ont été abrogées par l'ordonnance du 25 novembre 2021 codifiant les dispositions dans le nouveau code général de la fonction publique (CGFP).

C'est pourquoi le présent article tire les conséquences de cette abrogation en proposant d'inscrire cette fois la mesure à l'article L. 632-2 du CGFP. Il prévoit donc, dans les mêmes termes que la LFSS pour 2022, le renouvellement de la période de trente-six mois du congé de présence parentale avant le terme de celle-ci et donc le doublement du nombre de jours maximum de ce congé.

II - La position de la commission: une mesure bénéfique adoptée par le Sénat l'année précédente

Le rapporteur constate que le présent article répond à des difficultés d'entrée en vigueur de dispositions déjà adoptées par le Parlement. Le doublement du nombre de jours du CPP pour les fonctionnaires est une mesure souhaitable dont il ne faudrait pas retarder plus longuement la mise en oeuvre alors que les textes réglementaires d'application de la loi du 15 novembre 2021 ont été publiés le 29 avril 2022 pour permettre la mise en oeuvre de la mesure pour les salariés et pour les militaires ^{561 ( * )} .

La mesure adoptée par le Sénat dans le PLFSS pour 2022 différait légèrement des termes finalement retenus en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale. Les dispositions du Sénat prévoyaient un alignement pérenne du régime de congé de présence parentale applicable aux fonctionnaires sur le régime applicable au salarié . Cette rédaction paraît en effet plus sécurisante. C'est la raison pour laquelle, la commission a adopté un amendement du rapporteur n° 98 visant à rétablir la rédaction adoptée par le Sénat l'année précédente.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 36 ter (nouveau)
Accès des agents publics au congé de proche-aidant

Cet article, inséré par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, prévoit d'assouplir les conditions d'éligibilité de l'allocation journalière du proche aidant pour les agents publics en miroir des élargissements opérés pour les salariés.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. L'état du droit

Prévu aux articles L. 3142-16 et suivants du code du travail, le congé de proche aidant (CPA) , ouvert à tout salarié ou agent de la fonction publique accompagnant un proche âgé ou handicapé en perte d'autonomie, donne droit à l'allocation journalière de proche aidant (AJPA) en application de l'article L. 168-8 du code de la sécurité sociale.

L'article 54 de la LFSS pour 2022 a légèrement assoupli les conditions d'éligibilité du congé et de l'AJPA en supprimant le caractère de « particulière gravité » de la perte d'autonomie pouvant justifier la prise d'un congé de proche aidant . Cette nouvelle condition s'applique pour les salariés aux prestations dues et aux droits ouverts à compter du 1 ^er juillet 2022 en application du décret d'application publié le 22 juillet 2022. Ce décret a élargi le champ des bénéficiaires du CPA et de l'AJPA en y incluant les personnes accompagnant un proche ^{562 ( * )} :

- dont le niveau d'autonomie est évalué à un GIR 4 contre seulement un indice GIR 1 à 3 auparavant ;

- bénéficiant d'une prestation reconnaissant un handicap ou une invalidité notamment l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) ou une majoration pour tierce personne.

B. Le dispositif proposé

La LFSS pour 2022 a entendu supprimer ce même caractère de particulière gravité de la perte d'autonomie du proche aidé pour les agents publics en modifiant les lois statutaires de 1984 et 1986 régissant les fonctions publiques d'État, territoriale et hospitalière. Ces lois ont toutefois été abrogées à compter du 1 ^er mars 2023 et remplacées par le code générale de la fonction publique (CGFP) avant même l'entrée en vigueur de la mesure.

• Comme pour les modifications portées à l'article 36 bis concernant l'allocation journalière de présence parentale (AJPP), le présent article 36 ter tire les conséquences de l'abrogation des lois statutaires pour inscrire l'assouplissement des conditions de délivrance de l'AJPA dans le CGFP . Le critère d'une « particulière gravité » de la perte d'autonomie du proche est remplacé par des conditions définies par décret ^{563 ( * )} .

II - La position de la commission: une mesure utile

La commission a déjà eu l'occasion de se prononcer l'année précédente en faveur de cette mesure qui apporte un assouplissement bienvenu des conditions de bénéfice du congé de proche aidant et de l'AJPA .

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 36 quater (nouveau)
Suppression de la condition d'accord explicite du service du contrôle médical pour procéder au renouvellement de l'allocation journalière de présence parentale (AJPP)

Cet article, inséré par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, entend supprimer la condition d'accord explicite du service du contrôle médical pour procéder au renouvellement du congé de présence parentale et de l'allocation journalière correspondante.

La commission vous demande de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

A. L'état du droit : les interventions récentes du législateur

• Ainsi qu'il a été présenté à l'examen de l'article 36 bis , le congé de présence parentale prévu à l'article L. 1225-62 du code du travail et à l'article L. 632-2 du code général de la fonction publique permet au salarié ou au fonctionnaire dont l'enfant à charge est atteint d'une maladie, d'un handicap ou victime d'un accident d'une particulière gravité de cesser le travail afin d'assurer une présence soutenue et les soins contraignants qui sont nécessaires. En application de l'article L. 544-1 du code de la sécurité sociale, le salarié bénéficie, pendant le congé, d'une allocation journalière de présence parentale (AJPP) versée par la sécurité sociale, d'un montant de 60,14 euros par journée ^{564 ( * )} .

• La loi du 15 novembre 2021 ^{565 ( * )} a assoupli le dispositif en prévoyant que, lorsque le nombre maximal de 310 jours ouvrés ^{566 ( * )} , est atteint au cours de la période de trois ans et qu'un nouveau certificat médical atteste le caractère indispensable de la poursuite des soins contraignants et d'une présence soutenue, la durée du congé peut être renouvelée une fois à titre exceptionnel ^{567 ( * )} .

• Ce renouvellement tant du congé de présence parentale que du versement de l'AJPP est soumis à l'accord explicite du service de contrôle médical. Le décret d'application du 28 avril 2022 a donc prévu que le silence gardé par ledit service pendant deux mois valait rejet ^{568 ( * )} . Il s'agit là d'une dérogation ; la décision de validation du service de contrôle médical pour la demande d'une première période de CPP et d'AJPP peut, quant à elle, se faire implicitement.

B. Le droit proposé : supprimer le régime d'approbation explicite de la demande de renouvellement du congé et de la prestation.

• Le I du présent article vise à rendre implicite la décision d'acceptation du service du contrôle médical rendue sur la demande de renouvellement d'une période de versement d'AJPP, appuyée par un nouveau certificat médical.

• Le II du présent article entend supprimer toute intervention du service du contrôle médical dans l'acceptation de la demande renouvellement du congé de présence parental.

II - La position de la commission : une disposition irrecevable

Sans préjuger de la pertinence du dispositif proposé, le rapporteur s'étonne, en premier lieu, que cet article vise à modifier des dispositions législatives promulguées depuis moins d'un an et dont l'application par les textes règlementaires est intervenue seulement depuis six mois.

En second lieu, le rapporteur constate que ces mesures ont trait aux seules conditions d'acceptation ou de rejet par le service du contrôle médical de la demande de renouvellement de la prestation d'AJPP ou de la période du congé de présence parental . L'irrecevabilité de ces dispositions au titre de l'article L.O. 111-3-8 apparaît donc comme manifeste en ce qu'elles n'ont aucun effet sur les dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale.

En conséquence, la commission a adopté un amendement n° 99 du rapporteur visant à la suppression du présent article.

La commission vous demande de supprimer cet article.

Article 37
Obligation du versement par l'employeur des indemnités journalières en cas de maternité, d'adoption et de paternité

Cet article propose de rendre obligatoire le versement par l'employeur au salarié d'une somme au moins égale aux indemnités journalières dues au titre d'un congé maternité, d'adoption ou de paternité et d'accueil de l'enfant. En contrepartie, l'employeur serait subrogé dans les droits des assurés de percevoir l'indemnisation.

La commission vous demande de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

A. L'état du droit : des indemnités journalières pour maternité, paternité ou adoption versées par les CPAM

Le code du travail comporte les dispositions permettant aux salariés de bénéficier d'un congé maternité , en application des articles L. 1225-17 à L. 1225-28, d'un congé paternité et d'accueil de l'enfant , prévu aux articles L. 1225-35 et L. 1225-36 ou d'un congé d'adoption conformément à l'article L. 1225-37. Ces différents congés ouvrent droit à une indemnisation dans les conditions définies par le code de la sécurité sociale (voir également encadré ci-dessous).

• L' article L. 331 - 3 du code précité prévoit ainsi que les indemnités journalières maternité sont versées à l'assurée pendant une période qui débute six semaines avant la date présumée de l'accouchement et se termine dix semaines après celui-ci à condition de cesser tout travail salarié durant la période d'indemnisation et au moins pendant huit semaines. Cette période est étendue en cas de naissance multiple.

• L' article L. 331 - 8 du même code prévoit que le père salarié, le conjoint, concubin salarié de la mère ou la personne salariée liée à elle par un pacte civil de solidarité reçoit les mêmes indemnités que celles accordées pour un congé maternité. Ces indemnités de paternité et d'accueil de l'enfant sont dues pour une période maximale de 25 jours ou 32 jours en cas de naissance multiple. Ce congé a fait l'objet d'un récent allongement par la LFSS pour 2021 ^{569 ( * )} tandis qu'une période de quatre jours, immédiatement consécutive au congé de naissance de trois jours, est désormais obligatoire.

• L' article L. 331-7 du même code de la sécurité sociale prévoit que le parent adoptif ou accueillant un enfant bénéficie d'indemnités journalières pendant seize semaines au plus ou vingt-deux semaines au plus en cas d'adoptions multiples, à la condition que l'assuré cesse tout travail salarié durant la période d'indemnisation.

Conditions de bénéfice des indemnités journalières

L'octroi d'indemnités journalières est conditionné à plusieurs éléments définis aux articles R. 313-1 à R. 313-17 du code de la sécurité sociale. L'assuré doit, pendant les six mois civils précédents, recevoir une rémunération sur laquelle les cotisations assises sont au moins égales au montant des mêmes cotisations dues pour un salaire égal à 1 015 fois la valeur du Smic horaire ou bien avoir effectué au moins 150 heures de travail salarié ou assimilé au cours des trois mois civils ou des quatre-vingt-dix jours précédents.

Dans le cas où il a exercé une activité saisonnière ou discontinue, les mêmes conditions s'appliquent mais pour des valeurs respectivement de 2 030 fois le Smic horaire ou de 600 heures de travail salarié ou assimilé au cours de douze mois civils ou de 365 jours consécutifs.

L'assurée doit en outre justifier de dix mois d'affiliation à la date présumée de l'accouchement ou à la date d'arrivée de l'enfant au foyer pour bénéficier des indemnités journalières.

Le montant des indemnités journalières est calculé en proportion des rémunérations versées au cours des trois derniers mois dans la limite du plafond mensuel de la sécurité sociale prévu à l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale. En cas d'activité saisonnière ou discontinue, la période de référence est portée à douze mois. Compte tenu du plafond fixé en 2022 à 3 428 euros brut ^{570 ( * )} , l 'indemnité journalière est ainsi limitée à 89,03 euros.

Le versement des indemnités journalières est assuré par les caisses primaires d'assurance maladie (CPAM) y compris pour les indemnités dues au titre du congé de paternité et d'accueil de l'enfant qui sont financées par la Cnaf. Pour la détermination du montant, l'article R. 323-10 du code de la sécurité sociale dispose que l'employeur doit adresser à la caisse « une attestation se rapportant aux payes effectuées pendant les périodes de référence ». Cette attestation ainsi que les documents nécessaires, comme la déclaration de grossesse et l'arrêt de travail, sont transmis sous forme dématérialisée au moyen d'une déclaration sociale nominative (DSN ) sur la plateforme Net-entreprises ou à défaut, sous forme papier par le salarié auquel l'employeur aura remis l'attestation dûment remplie.

Les entreprises peuvent toutefois choisir de verser aux salariés une somme au moins égale aux indemnités de repos auxquelles il a droit puis de recevoir de la CPAM les indemnités dues. La direction de la sécurité sociale indique que ces entreprises « ne sont pas obligées de pré-calculer l'IJ, mais peuvent choisir de maintenir le salaire et d'attendre la transmission par la CPAM de l'attestation d'IJ pour pratiquer une retenue sur salaire. Ils peuvent également renoncer à la subrogation et récupérer alors directement sur la paie de leur salarié les indemnités journalières versées par la caisse d'assurance maladie au salarié. »

A. Le dispositif proposé : un versement obligatoire des indemnités par les employeurs

Le présent article - au I - crée un nouvel article L. 331-10 du code de la sécurité sociale au sein du chapitre I ^er du titre II intitulé « Dispositions propres à l'assurance maternité et au congé de paternité et d'accueil de l'enfant ».

Les dispositions proposées pour le nouvel article L. 331-10 prévoient que l'employeur doit garantir le versement d'une somme au moins égale aux indemnités journalières de maternité, paternité ou d'adoption dès l'échéance de paie suivant le congé du salarié.

En conséquence, l'employeur est subrogé de plein droit à l'assuré dans le versement des indemnités journalières dues par la CPAM . Ce versement doit intervenir dans un délai maximal fixé par décret en Conseil d'État. Un décret en Conseil d'État devra aussi prévoir les catégories de salariés pour lesquels ces dispositions ne trouvent pas à s'appliquer. Selon l'étude d'impact, il s'agirait par exemple des salariés des particuliers employeurs.

Le II du présent article prévoit une application par décret échelonnée selon la taille des entreprises et au plus tard le 1 ^er janvier 2025.

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale

Un amendement du Gouvernement modifiant le régime proposé de versement des indemnités journalières a été intégré au texte.

Après le maintien d'un salaire au moins égal au montant des indemnités, l'employeur pourrait choisir entre deux options :

- la subrogation dans les droits de recevoir les indemnités journalières sans que le salarié ne puisse s'y opposer ;

- le recouvrement de la somme correspondant aux indemnités journalières après leur versement par la CPAM au salarié.

L'exposé sommaire de l'amendement indique que ce recouvrement prendra la forme de retenues sur salaire. Il s'agirait d'une « alternative à la subrogation [qui] entérine une pratique existante dans certaines entreprises et administrations publiques » (voir supra ).

En outre, le texte a été modifié par un amendement d'ordre rédactionnel du rapporteur Paul Christophe.

L'Assemblée nationale est considérée comme ayant adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission : une obligation de versement et de subrogation disproportionnée

Selon l'étude d'impact annexée au PLFSS, le délai de versement des indemnités journalières peut être long : le délai moyen de paiement s'établissait à 31,5 jours en 2018. L'étude d'impact précise que ces retards de versement sont souvent la conséquence de transmissions tardives par les employeurs des informations nécessaires à la CPAM. Cette situation peut donc être source d'insécurité pour les salariés en congé. Cependant, le rapporteur est réservé sur le moyen retenu par le présent article pour remédier à ce problème.

D'une part, l'article R. 133-14 du code de la sécurité sociale impose aux employeurs des délais obligatoires de transmission des attestations de salaire, fixés à 5 jours pour les employeurs non subrogés et qui sont liés au calendrier de transmission de la DSN mensuelle pour les employeurs subrogés. Comme le confirme la DSS, ces délais ne sont que très insuffisamment respectés. Le rapporteur s'étonne de cette situation alors que les mêmes dispositions prévoient des pénalités en cas de non-transmission dans les délais réglementaires.

Assurer la mise en oeuvre du droit en vigueur semble la solution à privilégier. 20 % des entreprises selon l'étude d'impact continuent de transmettre sous format papier leur DSN . Inciter plus fortement les entreprises à utiliser les moyens dématérialisés ne pourrait que réduire les délais de versement. La DSS a indiqué au rapporteur que « l'assurance maladie prévoit de renforcer l'offre de services dédiée aux employeurs et de mettre à leur disposition des interlocuteurs et des canaux de contact dédiés. Des échanges entre les caisses d'assurance maladie et les employeurs seront donc facilités. »

D'autre part, si le rapporteur ne peut qu'encourager les entreprises qui le souhaitent à mettre en place un maintien de salaire, l'obligation légale de ce circuit de versement lui semble disproportionnée et présente des incertitudes.

L'étude d'impact confirme que les entreprises de plus petites tailles sont, en proportion, celles qui volontairement recourent le moins au dispositif de subrogation (voir graphique ci-dessous). Bien que le présent article prévoie des applications différées selon l'effectif des entreprises, le rapporteur craint que le présent article ne mette en difficulté les entreprises dont la trésorerie se trouve déjà sous tension notamment parmi les microentreprises (MIC) et les petites et moyennes entreprises (PME) . Le délai maximal de remboursement par la CPAM fixé par décret est loin de paraître une garantie satisfaisante.

Part de salariés bénéficiaires d'indemnités journalières entièrement subrogés selon l'effectif des entreprises

Source : PLFSS, Annexe 9, p. 287

Le rapporteur s'interroge notamment sur les cas où l'employeur maintiendrait le salaire alors que la situation du salarié n'ouvre finalement pas de droits à indemnités journalières. L'employeur aurait certes la possibilité de recouvrer l'indu par retenues sur les salaires versés, mais il devrait tout de même supporter des coûts de trésorerie. De même, des incertitudes subsistent sur le statut, notamment comptable, des sommes versées par l'employeur lorsque celui-ci n'opte pas pour un maintien de salaire .

Au demeurant, le rapporteur constate qu'en dépit de la justification de la place en LFSS développée dans l'étude d'impact, la recevabilité du présent article au regard du domaine des lois de financement de la sécurité sociale n'est pas assurée . La mesure proposée, comprise dans la partie du PLFSS comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l'année à venir, n'entre pas dans le champ de l'article L.O. 111-3-7 du code de la sécurité sociale et ne présenterait, en tout état de cause, qu'un effet trop indirect, au sens de l'article L.O. 111-3-8 du code de la sécurité sociale, sur les comptes des organismes de sécurité sociale.

Pour toutes ces raisons, la commission a adopté un amendement n° 100 du rapporteur visant à la suppression de l'article.

La commission vous demande de supprimer cet article.

Article 37 bis (nouveau)
Demande de rapport sur la santé et la prévention des mineurs pris en charge par l'aide sociale à l'enfance

Cet article, inséré par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, vise à demander un rapport au Gouvernement sur la mise en oeuvre des bilans de santé et de prévention devant être réalisés lorsqu'un enfant est accueilli au titre de l'aide sociale à l'enfance.

La commission vous demande de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

A. L'état du droit

La loi du 14 mars 2016 ^{571 ( * )} a créé une évaluation médicale et psychologique dans le cadre du projet pour l'enfant (PPE) rendu systématique pour chaque enfant protégé par la loi du 5 mars 2007 ^{572 ( * )} . L'article 49 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 a refondu cette évaluation médicale et psychologique dans un bilan de santé et de prévention pris en charge par l'Assurance maladie et a précisé son contenu.

L'alinéa 4 de l'article L. 223-1-1 du code de l'action sociale et des familles prévoit ainsi que le bilan de santé doit permettre d'engager un suivi médical régulier et coordonné.

B. Le dispositif proposé

Cet article additionnel résulte d'un amendement déposé par la députée Perrine Goulet.

Il prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur les bilans de santé et de prévention devant être réalisés à l'entrée d'un enfant dans le dispositif de protection de l'enfance et plus généralement sur la santé des mineurs accueillis à l'aide sociale à l'enfance.

II - La position de la commission

Dans son rapport sur le projet de loi relatif à la protection des enfants ^{573 ( * )} , devenu la loi promulguée le 7 février 2022, le rapporteur Bernard Bonne notait que « si le bilan de santé, pourtant obligatoire, n'est pas encore réalisé dans tous les départements, et de manière systématique, son déploiement semble progresser ».

Une enquête de 2020, citée par ce rapport, montrait qu'au 31 décembre 2019, 91 % des départements répondants indiquaient mettre en oeuvre le bilan de santé à l'entrée de l'enfant dans le dispositif de protection de l'enfance. Les données ne sont toutefois que purement déclaratives.

Le rapporteur comprend l'intention du présent article d'améliorer l'information sur la mise en oeuvre de dispositions légales majeures pour les enfants protégés.

La commission n'a cependant pas dérogé à sa position constante sur les demandes de rapport au Gouvernement, lesquels présentent un taux très bas de remise effective au Parlement et contribuent à une inflation législative peu normative. Elle a donc adopté un amendement n° 101 de son rapporteur visant à supprimer l'article.

La commission vous demande de supprimer cet article.

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* ⁵⁴⁰ Prévu aux articles L. 531-5 à L. 531-9 du code de la sécurité sociale.

* ⁵⁴¹ Article 42 de la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016.

* ⁵⁴² Article 36 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

* ⁵⁴³ Article D. 531-17 du code de la sécurité sociale.

* ⁵⁴⁴ Article D. 531-2 du code de la sécurité sociale.

* ⁵⁴⁵ En application des dispositions du III de l'article L. 531-5 et de l'article D. 531-18 du code de la sécurité sociale.

* ⁵⁴⁶ HCFEA, Le complément de libre choix du mode de garde « assistantes maternelles » : constats et pistes de réforme , 13 avril 2021.

* ⁵⁴⁷ Proposition de loi n° 644 (2020-2021) pour une meilleure inclusion des familles monoparentales, déposée le 27 mai 2021.

* ⁵⁴⁸ Conseil d'État, 1 ^ère -4 ^e chambres réunies, décision n° 435429 du 19 mai 2021, mentionnée aux Tables.

* ⁵⁴⁹ En application de l'article L. 551-1 du code de la sécurité sociale.

* ⁵⁵⁰ Ordonnance n° 77-1102 du 26 septembre 1977 portant extension et adaptation au département de Saint-Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions relatives aux affaires sociales.

* ⁵⁵¹ Aux termes du même 6° de l'article 11 de l'ordonnance.

* ⁵⁵² Ordonnance n° 2021-1553 du 1 ^er décembre 2021 relative à l'extension, à l'amélioration et à l'adaptation de certaines prestations de sécurité sociale à Mayotte.

* ⁵⁵³ Par l'ordonnance n° 2019-770 du 17 juillet 2019 relative à la partie législative du livre VIII du code de la construction et de l'habitation.

* ⁵⁵⁴ Il s'agissait là aussi pour le Gouvernement de se mettre en conformité avec une décision du Conseil d'État du 21 juillet 2017 du 21 juillet 2017, n° 398563.

* ⁵⁵⁵ Loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013, article 76.

* ⁵⁵⁶ Art. L. 1225-62 du code du travail.

* ⁵⁵⁷ Art. D. 1225-16 du code du travail.

* ⁵⁵⁸ Art. D. 544-6 du code de la sécurité sociale.

* ⁵⁵⁹ Loi n° 2021-1484 du 15 novembre 2021 visant à améliorer les conditions de présence parentale auprès d'un enfant dont la pathologie nécessite un accompagnement soutenu.

* ⁵⁶⁰ Loi n° 2021-1484 du 15 novembre 2021 visant à améliorer les conditions de présence parentale auprès d'un enfant dont la pathologie nécessite un accompagnement soutenu.

* ⁵⁶¹ Décret n° 2022-733 du 28 avril 2022 relatif au renouvellement avant terme du congé de présence parentale et de l'allocation journalière de présence parentale et le décret n° 2022-736 du 28 avril 2022 relatif à l'allocation journalière de présence parentale.

* ⁵⁶² Article D. 3142-8 du code du travail.

* ⁵⁶³ Les dispositions règlementaires du code du travail s'appliqueront aux agents publics.

* ⁵⁶⁴ Art. D. 544-6 du code de la sécurité sociale.

* ⁵⁶⁵ Loi n° 2021-1484 du 15 novembre 2021 visant à améliorer les conditions de présence parentale auprès d'un enfant dont la pathologie nécessite un accompagnement soutenu.

* ⁵⁶⁶ Art. L. 1225-62 du code du travail.

* ⁵⁶⁷ Loi n° 2021-1484 du 15 novembre 2021 visant à améliorer les conditions de présence parentale auprès d'un enfant dont la pathologie nécessite un accompagnement soutenu.

* ⁵⁶⁸ Décret n° 2022-733 du 28 avril 2022 relatif au renouvellement avant terme du congé de présence parentale et de l'allocation journalière de présence parentale

* ⁵⁶⁹ Article 73.

* ⁵⁷⁰ Arrêté du 15 décembre 2021 portant fixation du plafond de la sécurité sociale pour 2022.

* ⁵⁷¹ Loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant.

* ⁵⁷² Loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance.

* ⁵⁷³ Rapport n° 74 (2021-2022) de M. Bernard Bonne, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 20 octobre 2021.