N° 99
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023
Enregistré à la Présidence du Sénat le 2 novembre 2022
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale , considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, pour 2023 ,
Par Mme Élisabeth DOINEAU,
Rapporteure générale,
Mmes Corinne IMBERT et Pascale GRUNY, MM. René-Paul SAVARY, Olivier HENNO et Philippe MOUILLER,
Rapporteure et Rapporteurs
Sénatrices et Sénateurs
Tome II
Examen des articles
(1) Cette commission est composée de : Mme Catherine Deroche , présidente ; Mme Élisabeth Doineau , rapporteure générale ; M. Philippe Mouiller, Mme Chantal Deseyne, MM. Alain Milon, Bernard Jomier, Mme Monique Lubin, MM. Olivier Henno, Martin Lévrier, Mmes Laurence Cohen, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge , vice-présidents ; Mmes Florence Lassarade, Frédérique Puissat, M. Jean Sol, Mmes Corinne Féret, Jocelyne Guidez , secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mme Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Laurent Burgoa, Jean-Noël Cardoux, Mmes Catherine Conconne, Annie Delmont-Koropoulis, Brigitte Devésa, MM. Alain Duffourg, Jean-Luc Fichet, Mmes Frédérique Gerbaud, Pascale Gruny, MM. Abdallah Hassani, Xavier Iacovelli, Mmes Corinne Imbert, Annick Jacquemet, M. Jean-Marie Janssens, Mmes Victoire Jasmin, Annie Le Houerou, Viviane Malet, Colette Mélot, Michelle Meunier, Brigitte Micouleau, Annick Petrus, Émilienne Poumirol, Catherine Procaccia, Marie-Pierre Richer, Laurence Rossignol, M. René-Paul Savary, Mme Nadia Sollogoub, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Mélanie Vogel .
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 16 ème législ.) : |
274 , 336 , 339 et T.A. 25 |
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Sénat : |
96 et 98 (2022-2023) |
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EXAMEN DES ARTICLES
Article liminaire
Cet article présente, pour l'exercice en cours et pour l'année à venir, l'état des prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale.
La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
I - Le dispositif proposé
Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 14 mars 2022.
Article L.O. 111-3-2 du code de la sécurité sociale
Dans son article liminaire, la loi de financement de l'année présente, pour l'exercice en cours et pour l'année à venir, l'état des prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale.
L'intégration de cet article liminaire dans la LFSS a été souhaitée par le législateur organique.
En effet, si le Parlement, au moment de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, ne peut se prononcer, pour l'essentiel, que sur les mesures ayant un effet sur les régimes obligatoires de base (Robss), les organismes ou des organismes concourant à leur financement (Fonds de solidarité vieillesse - FSV), à l'amortissement de leur dette (Caisse d'amortissement de la dette sociale - Cades ou à la mise en réserve de recettes à leur profit (Fonds de réserve pour les retraites - FRR), c'est bien le champ plus large des administrations de sécurité sociale (ASSO) qui est pris en compte dans le calcul des comptes des administrations publiques.
Au demeurant, l'État accorde sa garantie de droit ou de fait à plusieurs organismes et régimes situés en dehors du périmètre des Robss.
C'est pourquoi, à défaut d'élargir formellement le périmètre des LFSS, comme l'avait proposé le Sénat 1 ( * ) , le législateur organique a au moins souhaité que le Parlement dispose d'une vision financière globale des ASSO au moment de l'examen des lois de financement, tant par la création de nouvelles annexes relatives à l'assurance chômage, aux régimes complémentaires de retraite et aux établissements de santé que par la création de cet article liminaire.
Sur le fond, les prévisions de cet article sont retracées dans le tableau suivant.
Prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale pour les années 2022 et 2023 au sens de la comptabilité nationale
(en points de produit intérieur brut)
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2022 |
2023 |
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Recettes |
27,0 % |
26,9 % |
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Dépenses |
26,5 % |
26,1 % |
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Solde |
0,5 % |
0,8 % |
Source : Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023
Prises dans leur ensemble, les ASSO, dont les dépenses et les recettes représentent plus d'un quart du PIB, devraient donc présenter un solde positif de 0,8 % du PIB en 2023, en progression par rapport au solde de +0,5 % du PIB attendu en 2022.
Le tableau suivant, tiré du rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2023, donne la décomposition de ces chiffres ainsi que leur traduction en milliards d'euros 2 ( * ) .
Solde, recettes et dépenses des administrations de sécurité sociale
(en milliards d'euros)
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2022 |
2023 |
|
|
ASSO |
12,7 |
21,1 |
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Recettes |
713,2 |
742,6 |
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Dépenses |
700,5 |
721,5 |
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Régime général + Fonds de solidarité vieillesse |
-16,5 |
-7,3 |
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Recettes |
479,0 |
501,2 |
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Dépenses |
495,5 |
508,4 |
|
Unédic |
4,6 |
4,8 |
|
Recettes |
43,8 |
45,7 |
|
Dépenses |
39,1 |
40,9 |
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Régimes complémentaires |
7,4 |
6,1 |
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Recettes |
102,3 |
107,2 |
|
Dépenses |
94,9 |
101,1 |
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Cades |
16,8 |
16,4 |
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Recettes |
20,1 |
20,8 |
|
Dépenses |
3,2 |
4,5 |
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FRR |
-1,7 |
-1,4 |
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Recettes |
0,6 |
0,9 |
|
Dépenses |
2,3 |
2,3 |
|
Organismes divers de sécurité sociale |
0,1 |
0,4 |
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Recettes |
116,7 |
120,2 |
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Dépenses |
116,6 |
119,8 |
Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2023
Notes de lecture :
- Ces soldes, recettes et dépenses, sont présentés en comptabilité nationale.
- Les recettes et dépenses des ASSO sont présentées ici après consolidation (c'est-à-dire retraitées des transferts entre caisses, sans impact sur le solde). Toutefois, ce n'est pas le cas des régimes ou groupes de régimes, dont le solde est affecté par les transferts internes aux ASSO. En conséquence, la somme des recettes et des dépenses des sous-ensembles ne correspond pas au total des ASSO.
- De même, les recettes et dépenses du RG+FSV ne sont pas consolidées (des transferts internes entre caisses du RG et FSV), contrairement, par exemple, à la CCSS. Ce retraitement, ou son absence, n'a cependant là non plus aucun effet sur le solde total RG+FSV.
Cette décomposition montre bien que l'essentiel des quelque 21,1 milliards d'euros d'excédents prévus pour les ASSO en 2023 provient de l'amortissement de la dette sociale auquel procède la Cades, qui est enregistré comme un excédent.
Elle montre également la situation favorable attendue pour l'assurance chômage , après les années 2020 et 2021 particulièrement difficiles, notamment du fait de la prise en charge par le régime à hauteur d'un tiers des dépenses d'activité partielle. En conséquence, la dette du régime, qui a atteint 63,6 milliards d'euros fin 2021, devrait enfin entamer une décrue, pour ne représenter « que » 55 milliards d'euros à la fin de l'année 2023.
S'agissant des régimes de retraite complémentaires légalement obligatoires, ils devraient être nettement excédentaires en 2022, du fait de la forte augmentation des recettes. Seuls certains régimes (Ircantec, régime complémentaire des travailleurs indépendants) ont suivi le mouvement de la retraite de base du régime général en augmentant leurs prestations de 4 % dès le 1 er juillet pour anticiper la prise en compte de l'inflation. Pour sa part, le principal régime, celui de l'Agirc-Arrco, devrait augmenter ses pensions à hauteur de 5,1 % à compter de novembre 2022. En 2023, la situation excédentaire de ces régimes serait un peu moins favorable, du fait de la prise en compte des effets en années pleine des majorations de pensions et d'une décélération attendue de la croissance de la masse salariale.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III - La position de la commission
La rapporteure souligne de nouveau l'amélioration de l'information du Parlement qui résulte de l'insertion du présent article au sein des LFSS.
Il convient de prendre acte des chiffres présentés, avec les réserves qui seront exposées dans le présent rapport pour ce qui concerne les prévisions relatives aux Robss et au FSV.
La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
* 1 Voir notamment proposition de loi organique n° 492 (2020-2021) tendant à renforcer le pilotage financier de la sécurité sociale et à garantir la soutenabilité des comptes sociaux de M. Jean-Marie Vanlerenberghe et rapport Sénat n° 825 (2020-2021) sur la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale.
* 2 Le Sénat avait proposé, dans le cadre de l'examen de la loi organique, que telle soit la forme de l'article liminaire mais cette proposition n'a pas été retenue. La commission des affaires sociales a également proposé, à l'article 24 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2022 à 2027, qu'une telle décomposition soit adressée au Parlement pour ce qui concerne l'exercice clos au moment du dépôt du projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale ; voir avis Sénat n° 73 (2022-2023).