TITRE 2
DU
FINANCEMENT DU DISPOSITIF VISANT À CRÉER UNE GARANTIE À
L'EMPLOI POUR LES CHÔMEURS DE LONGUE DURÉE
Article 5
Annulation de
la diminution de la CVAE et du plafonnement de la CET
Cet article vise à annuler l'abaissement du taux de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et du taux de plafonnement de la contribution économique territoriale (CET) mis en oeuvre en 2021.
La commission n'a pas adopté cet article.
I - Le dispositif proposé : l'annulation de la diminution du taux de la CVAE et du plafond de la CET
A. En 2021, le taux de la CVAE a été divisé par deux et le plafonnement de la CET abaissé de 3 à 2 %
1. La CVAE est un impôt assis sur la valeur ajoutée produite par les entreprises
En 2010, la taxe professionnelle a été remplacée par la contribution économique territoriale (CET) 41 ( * ) , composée de la cotisation foncière des entreprises (CFE) 42 ( * ) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) 43 ( * ) . Le montant total dû par une entreprise au titre de la CET est plafonné à un pourcentage de la valeur ajoutée produite par l'entreprise 44 ( * ) .
Sont assujetties à la CVAE les entreprises :
- situées dans le champ d'application de la CFE, soit toutes les personnes physiques ou morales, ainsi que les sociétés non dotées de la personnalité morale, qui exercent à titre habituel une activité professionnelle ;
- dont le chiffre d'affaires réalisé au cours de la période de référence est supérieur à 152 500 euros hors taxe 45 ( * ) .
L'assiette imposable est calculée à partir du chiffre d'affaires réalisé et de la valeur ajoutée produite , en principe, au cours de l'année au titre de laquelle l'imposition est établie ou au cours du dernier exercice de douze mois clos au cours de cette même année lorsque cet exercice ne coïncide pas avec l'année civile 46 ( * ) .
Pour la plupart des entreprises, la valeur ajoutée prise en compte pour le calcul de la CVAE ne peut excéder 80 % du chiffre d'affaires lorsque ce dernier est inférieur ou égal à 7,6 millions d'euros et 85 % du chiffre d'affaires lorsqu'il est supérieur à ce montant 47 ( * ) .
Tandis que le produit reversé aux collectivités territoriales est obtenu en appliquant un taux « théorique » à la valeur ajoutée produite au cours de la période de référence par l'ensemble des entreprises assujetties 48 ( * ) , le montant effectivement dû par l'entreprise est déterminé par l'application à cette même base d'un taux effectif d'imposition variant en fonction du chiffre d'affaires réalisé 49 ( * ) .
La différence entre la CVAE calculée selon ces deux formules est prise en charge par l'État, pour un total de 4,9 milliards d'euros en 2019 , soit le quart du montant total de CVAE perçu par les collectivités 50 ( * ) . Le montant de ce dégrèvement barémique est majoré de 1 000 euros pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à deux millions d'euros.
Pour les entreprises dont le chiffre d'affaires excède 500 000 euros, le montant de la CVAE ne peut être inférieur à un plancher fixé par la loi 51 ( * ) .
Au-delà d'un certain montant de CVAE acquittée l'année précédente, l'entreprise doit procéder, au cours de l'année N, au paiement de deux acomptes versés au 15 juin et au 15 septembre au plus tard et calculés sur la base de la valeur ajoutée produite au cours de l'année N-1, une régularisation étant opérée durant l'année N+1 52 ( * ) . Les autres entreprises acquittent la CVAE en mai de l'année N+1.
Enfin, une taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie (CCI), constituée d'une taxe additionnelle à la CVAE (TA-CVAE) et d'une taxe additionnelle à la CFE (TA-CFE) , est également prélevée auprès des redevables de la CVAE et de la CFE et affectée à CCI France 53 ( * ) .
2. Le taux de la CVAE a été divisé par deux en 2021
a) La diminution des impôts de production visait à accroître la compétitivité des entreprises françaises
En 2020, le Parlement a approuvé plusieurs mesures de diminution des impôts de production pour un total de 10,5 à 11 milliards d'euros , dans un objectif de soutien à l'investissement productif et à la compétitivité des entreprises.
Cet effort s'est notamment traduit par l' abaissement, à compter de 2021, du taux de la CVAE à hauteur de la part affectée aux régions, soit 50 % 54 ( * ) . Ont ainsi été divisés par deux :
- le taux théorique d'imposition, ramené de 1,5 % à 0,75 % ;
- les éléments constitutifs du barème du taux effectif d'imposition ;
Barème du taux effectif d'imposition à la CVAE depuis le 1 er janvier 2021
|
Chiffre d'affaires |
Taux effectif d'imposition (en %) |
|
inférieur à 500 000 euros |
0 |
|
égal ou supérieur à 500 000 euros et inférieur à 3 millions d'euros |
0,25 % x (montant du chiffre d'affaires - 500 000 €) / 2 500 000 € |
|
supérieur à 3 millions d'euros et inférieur ou égal à 10 millions d'euros |
0,25 % + [0,45 % x (montant du chiffre
d'affaires
|
|
supérieur à 10 millions d'euros et inférieur ou égal à 50 millions d'euros |
0,7 % + [0,05 % x (montant du chiffre d'affaires
|
|
supérieur à 50 millions d'euros |
0,75 |
- la majoration du dégrèvement barémique pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à deux millions d'euros, passant de 1 000 à 500 euros ;
- le montant plancher dû par une entreprise dont le chiffre d'affaires excède 500 000 euros, diminuant de 250 à 125 euros ;
- le seuil au-delà duquel les entreprises sont tenues de procéder au versement des deux acomptes annuels de CVAE, reculant de 3 000 à 1 500 euros.
Dans le but de neutraliser l'impact de la diminution de la CVAE sur les ressources des CCI, le taux de la TA-CVAE a, quant à lui, était doublé, passant de 1,73 % à 3,46 %.
En parallèle, le taux de plafonnement de la CET a été ramené de 3 à 2 % .
Au total, dans le cadre des acomptes acquittés par les entreprises en juin et septembre 2021, les redevables ont vu leur cotisation diminuer d'environ sept milliards d'euros . Le solde de la CVAE due au titre de l'année 2021 ne devant être acquitté qu'en mai 2022, à un taux divisé par deux, et l'abaissement du plafonnement de la CET n'ayant pas encore produit ses effets en 2021, des gains supplémentaires seront constatés par les 550 000 entreprises bénéficiaires en 2022, pour un gain moyen par entreprise d'environ 20 000 euros.
Afin d'assurer la compensation de ces mesures, une fraction du produit net de la TVA a été attribuée aux régions 55 ( * ) .
Pertes de recettes de l'État liées à la réduction de moitié de la CVAE
|
Année |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
Diminution pérenne des ressources publiques |
|
Coût (en Md€) |
- 5,9 |
- 5,1 |
- 5,5 |
- 5,5 |
- 5,5 |
Source : Rapport général fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2021 par M. Jean-François Husson, rapporteur général (n° 138, 2020-2021), tome II
D'autres mesures de diminution des impôts de production ont été mises en oeuvre à compter de 2021. Il s'agit notamment :
- de la réduction de moitié de la valeur locative cadastrale des établissements industriels, qui entraîne la réduction de moitié de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) - pour un montant de 2 milliards d'euros environ - et de la CFE - pour un total d'environ 1,9 milliard d'euros - de ces établissements 56 ( * ) .
- et de la possibilité, pour les communes et les EPCI à fiscalité propre, de décider d'exonérer de CFE pour une période de trois ans les créations ou extensions d'établissement 57 ( * ) .
b) Les effets de ces mesures n'ont pas encore pu faire l'objet d'une évaluation
Comme l'a confirmé au rapporteur Cédric Audenis, commissaire général adjoint de France Stratégie, il n'existe pas d'évaluation ex post des effets de la diminution des impôts de production intervenue en 2021 et les premières analyses économétriques ne pourront être menées avant, au mieux, 2023 .
En tout état de cause, la CVAE en elle-même « est susceptible de générer des effets distorsifs, car son taux dépend du chiffre d'affaires de l'entreprise, impliquant qu'elle affecte de manière différenciée non seulement les entreprises appartenant à des secteurs différents, mais aussi les entreprises d'un même secteur et de niveau de valeur ajoutée proche ». De plus, l'assiette de cet impôt n'est que faiblement corrélée à la rentabilité de l'entreprise. Aussi 15 % des entreprises redevables de la CVAE affichaient-elles un excédent d'exploitation négatif ou nul en 2016 58 ( * ) . Au-delà du seul niveau de son taux, c'est donc une réflexion plus globale sur la pertinence de la CVAE qu'il convient désormais de mener .
Le rapporteur note toutefois qu'il n'existe pas, à ce jour, d'étude empirique sur les effets de la CVAE sur la production ou les exportations, tandis que les travaux du Conseil d'analyse économique n'ont pas établi de lien statistique entre la CFE et les exportations 59 ( * ) .
3. L'État consent par ailleurs, depuis 2017, à des efforts de réduction de l'imposition des sociétés
Au-delà de ces mesures d'allègement des impôts de production, la France s'est engagée depuis 2017 dans une démarche de diminution du taux nominal de l'impôt sur les sociétés (IS) , dans le cadre d'une véritable « course au moins-disant fiscal » internationale.
En effet, comme le rappelle France Stratégie, « en 2018, la France faisait ainsi partie des pays ayant le taux nominal d'IS le plus élevé, à 33,3 % contre 21 % aux États-Unis et 19 % au Royaume-Uni » 60 ( * ) .
Ainsi, le taux normal d'IS a été progressivement ramené à 25 % en 2022 , ce qui représente une diminution totale des prélèvements obligatoires des entreprises de près de douze milliards d'euros .
Révisions des trajectoires de baisse des taux d'IS depuis 2017
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
||
|
LFI 2017 |
Taux normal |
33,3 % |
33,3 % |
33,3 % |
28 % |
28 % |
28 % |
28 % |
|
LFI 2018 |
Taux normal |
33,3 % |
33,3 % |
31 % |
28 % |
26,5 % |
25 % |
25 % |
|
Loi du 24 juillet 2019 |
Taux normal 61 ( * ) |
33,3 % |
33,3 % |
31 % |
28 % |
26,5 % |
25 % |
25 % |
|
Taux grandes entreprises 62 ( * ) |
33,3 % |
33,3 % |
33,3 % |
28 % |
26,5 % |
25 % |
25 % |
|
|
LFI 2020 |
Taux normal |
33,3 % |
33,3 % |
31 % |
28 % |
26,5 % |
25 % |
25 % |
|
Taux grandes entreprises |
33,3 % |
33,3 % |
33,3 % |
31 % |
27,5 % |
25 % |
25 % |
|
|
Effet sur les recettes fiscales ( en Md€ ) |
- 0,3 |
- 1,5 |
- 2,3 |
- 4,7 |
- 8,4 |
- 11,3 |
- 11,7 |
|
Source : France Stratégie, comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital, troisième rapport, octobre 2021
B. Une partie du coût de la proposition de loi serait financé par la diminution de la CVAE et du plafonnement de la CET
Le présent article tend à annuler l'abaissement du taux de la CVAE et du taux de plafonnement de la CET en rétablissant les articles du code général des impôts modifiés par l'article 8 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 dans leur rédaction antérieure ( I ).
Serait par conséquent supprimée la mention, parmi les recettes de fonctionnement des régions, d'une fraction du produit net de la TVA à titre de compensation , au travers du rétablissement des articles du code général des collectivités territoriales modifiés par le même article 8 de la loi de finances pour 2021 dans leur rédaction antérieure ( II ).
L'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 modifié par l'article 8 de la loi de finances pour 2021, aux termes duquel la fraction de TVA affectée aux régions à titre de compensation est versée par douzièmes et retracée dans la seconde section du compte d'avances aux collectivités territoriales annexé au projet de loi de finances, serait lui aussi rétabli dans sa rédaction antérieure ( III ).
Enfin, les IV, V et VI de l'article 8 de la loi de finances pour 2021, qui prévoient respectivement les modalités de la compensation des pertes de recettes subies par les régions au travers d'une fraction de TVA, la perception au profit du budget général de l'État de la part régionale de la CVAE acquittée par les entreprises au titre de l'année 2020 en 2020 et 2021 et les exercices auxquels s'appliquent les différentes dispositions de l'article, seraient abrogés .
Selon la DGFiP, ces mesures permettraient de générer des recettes supplémentaires à hauteur de 7 milliards d'euros , diminuées par de moindres recettes d'IS résultant de l'augmentation des charges pour les entreprises.
II - La position de la commission : éviter toute atteinte à l'attractivité de la France et à la reprise économique
Au cours de ses travaux, le rapporteur a constaté que la diminution de la CVAE et l'abaissement du plafonnement de la CET représentaient un coût budgétaire important pour l'État , qui en a garanti la compensation intégrale aux collectivités territoriales, s'établissant entre 5,5 et 7 milliards d'euros.
À ses yeux, bien qu'elles aient permis d'apporter aux entreprises françaises un soutien public salvateur durant la crise sanitaire, ces mesures ne sont plus justifiées à l'heure où la croissance économique atteint des niveaux inédits . Celui-ci croit en effet nécessaire de partager équitablement les fruits de la reprise avec les plus fragiles et ceux que la crise a le plus durement frappés, d'autant que la diminution de la CVAE et du plafond de la CET a produit des effets d'aubaine en ce qu'elle concerne l'ensemble des entreprises assujetties, et pas seulement les entreprises en difficulté.
En tout état de cause, l'annulation de la baisse de la CVAE et du plafonnement de la CET permettraient d' assurer le financement de plus de 40 % du coût du dispositif de garantie à l'emploi pour les chômeurs de longue durée prévu par la présente proposition de loi, estimé à 17 milliards d'euros.
Néanmoins, la commission rappelle que les prélèvements obligatoires pesant sur l'industrie sont particulièrement élevés en France , notamment du fait du niveau des impôts de production. Ces derniers auraient en effet nui à l'attractivité de la France pour l'implantation d'activités industrielles , par exemple dans le secteur de l'automobile, tandis que les mesures de diminution mises en oeuvre en 2021 généreraient, pour ce secteur « des gains significatifs en termes de production, d'emploi et d'exportations » 63 ( * ) .
Dès lors, l'annulation de ces dispositions pourrait provoquer, par la charge qu'elle ferait peser sur les entreprises concernées et en raison du signal d'instabilité fiscale qu'elle constituerait, des conséquences négatives en termes d'activité et d'emploi , qui seraient de nature à freiner la reprise économique.
La commission n'a pas adopté cet article.
Article 6
Instauration
d'un impôt de solidarité sociale et climatique sur le capital
Cet article vise à restaurer l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) sous la forme d'un impôt de solidarité sociale et climatique sur le capital (I2S2C).
La commission n'a pas adopté cet article.
I - Le dispositif proposé : remplacer l'impôt sur la fortune immobilière par un impôt de solidarité sur la fortune
A. Un impôt assis sur le seul patrimoine immobilier s'est substitué à l'impôt de solidarité sur la fortune en 2018
1. L'impôt de solidarité sur la fortune permettait de faire contribuer les plus aisés au financement de la solidarité nationale
Créé en 1989 64 ( * ) dans le but de financer l'instauration du revenu minimum d'insertion (RMI), l' impôt de solidarité sur la fortune (ISF) était un impôt progressif par tranches dû par les personnes physiques dont le patrimoine excédait un seuil fixé, en 2017, à 1,3 million d'euros . Le calcul de l'imposition prenait en compte les revenus dès 800 000 euros .
358 196 contribuables y étaient alors assujettis, pour un rendement budgétaire net de 4,2 milliards d'euros , soit un peu moins de 5 % du total des prélèvements obligatoires sur le capital acquittés par les ménages.
Évolution du rendement de l'ISF entre 2009 et 2017
(en Md€)
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
ISF brut |
3,6 |
4,1 |
4,4 |
4,5 |
4,3 |
4,7 |
4,9 |
5,2 |
5,5 |
|
ISF net |
3,1 |
3,4 |
3,5 |
4,1 |
3,5 |
3,8 |
3,9 |
4,0 |
4,2 |
Source : Rapport d'information fait au nom de la commission des finances du Sénat sur l'évaluation de la transformation de l'ISF en IFI et de la création du prélèvement forfaitaire unique (PFU) par MM. Vincent Éblé et Albéric de Montgolfier, sénateurs (n° 42, 2019-2020)
Plusieurs réductions d'impôt étaient possibles, dont une au titre des souscriptions au capital des petites et moyennes entreprises (PME) 65 ( * ) .
Le dispositif ISF-PME
Instaurée en 2007 66 ( * ) , une réduction d'ISF plafonnée à 50 000 euros était accordée en cas d'investissement dans les PME, à hauteur de 75 % des versements effectués au titre des souscriptions au capital. En 2011 67 ( * ) , celle-ci a été ramenée à 50 % du montant des sommes investies , avec un plafond de 45 000 euros .
La société bénéficiaire de ces versements devait satisfaire à plusieurs conditions, notamment :
- être une PME au sens du droit de l'Union européenne 68 ( * ) , c'est-à-dire une entreprise dont l'effectif est inférieur à 250 personnes , d'une part, et dont le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 50 millions d'euros ou dont le total du bilan annuel n'excède pas 43 millions d'euros, d'autre part ;
- exercer une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale , à l'exclusion des activités procurant des revenus garantis en raison de l'existence d'un tarif réglementé de rachat de la production ou bénéficiant d'un contrat offrant un complément de rémunération, des activités financières, des activités de gestion de patrimoine mobilier, des activités de construction d'immeubles en vue de leur vente ou de leur location et des activités immobilières ;
- avoir son siège de direction effective dans un État membre de l'Union européenne ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales ;
- être soumise à l'impôt sur les bénéfices dans les conditions de droit commun ou pouvoir y être soumise dans les mêmes conditions si son activité était exercée en France.
En outre, ses titres ne devaient pas être admis aux négociations sur un marché réglementé ou un système multilatéral de négociation français ou étranger.
2. Dans un souci de soutien à l'investissement dans les entreprises, l'imposition des patrimoines les plus importants a été limitée aux biens et droits immobiliers à compter de 2018
a) L'IFI est assis sur les seuls biens et droits immobiliers de ses redevables
Accusé d'inciter à l'évasion fiscale et de favoriser la fuite des capitaux, l'ISF a été supprimé et remplacé par l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) au 1 er janvier 2018 69 ( * ) , dans un objectif affiché de soutien à l'investissement dans l'économie française.
L'impôt sur la fortune immobilière (IFI)
En 2018, le gouvernement d'Édouard Philippe a substitué à l'ISF un nouvel impôt, l'IFI, assis sur la valeur nette au 1 er janvier de l'année :
- de l'ensemble des biens et droits immobiliers appartenant au redevable et à son foyer fiscal, à l'exclusion des valeurs mobilières ;
- et des parts ou actions des sociétés et organismes établis en France ou hors de France appartenant au redevable et à son foyer fiscal, à hauteur de la fraction de leur valeur représentative de biens ou droits immobiliers détenus directement ou indirectement par la société ou l'organisme 70 ( * ) .
Toutefois, les biens ou droits immobiliers et les parts ou actions de sociétés et organismes représentatives de ces mêmes biens ou droits sont exonérés d'IFI lorsque ces biens ou droits immobiliers sont affectés à l'activité professionnelle du redevable 71 ( * ) .
L'IFI est dû par les personnes physiques dont les actifs immobiliers imposables ont une valeur supérieure à 1,3 million d'euros 72 ( * ) .
L'imposition des résidents fiscaux français concerne l'ensemble des biens ou droits immobiliers, parts ou actions de sociétés immobilières détenus en France et à l'étranger du foyer. Lorsque le domicile fiscal du redevable est situé à l'étranger, seul est imposable le patrimoine immobilier détenu en France par le foyer.
Comme en matière d'ISF, les redevables peuvent bénéficier d'une réduction d'impôt égale à 75 % du montant des dons effectués au profit d'organismes d'intérêt général , dans la limite de 50 000 euros 73 ( * ) . La réduction d'impôt pour investissement dans les PME a, quant à elle, été supprimée , dès lors que l'IFI ne cible que le patrimoine immobilier.
Le montant cumulé de l'IFI et de l'impôt sur les revenus est plafonné à hauteur de 75 % des revenus perçus par les redevables ayant leur domicile fiscal en France 74 ( * ) .
Barème de l'IFI 75 ( * ) (identique au barème de l'ISF 76 ( * ) )
|
Fraction de la valeur nette taxable du patrimoine (en €) |
Tarif applicable (en pourcentage) |
|
Moins de 800 000 |
0 |
|
Entre 800 000 et 1,3 million |
0,50 |
|
Entre 1,3 et 2,57 millions |
0,70 |
|
Entre 2,57 et 5 millions |
1 |
|
Entre 5 et 10 millions |
1,25 |
|
Plus de 10 millions |
1,50 |
En 2018, le rendement net de l'IFI s'est établi à près de 1,3 milliard d'euros , prélevés auprès de 133 000 redevables. La comparaison du rendement de l'ISF en 2017 et de celui de l'IFI en 2018 permet donc d'évaluer le coût budgétaire de la transformation de l'ISF en IFI au titre de la seule année 2018 à près de 2,9 milliards d'euros 77 ( * ) . En simulant le rendement potentiel de l'ISF en 2018 et en le comparant à celui de l'IFI en 2018, l'Insee estime toutefois que ce coût atteindrait 3,33 à 3,45 milliards d'euros 78 ( * ) .
Évolution des recettes de l'IFI de 2018 à 2020
( en Md€ )
|
2018 |
2019 |
2020 |
|
|
IFI « pur » |
1,247 |
1,558 |
1,585 |
|
Contrôle fiscal |
0,434 |
0,471 |
0,431 |
|
Service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) |
0,219 |
0,076 |
0 79 ( * ) |
|
IFI total |
1,90 |
2,105 |
2,016 |
Source : France Stratégie, comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital, troisième rapport, octobre 2021
b) La suppression de l'ISF a induit un gain fiscal important pour les contribuables les plus aisés
En 2018, le gain fiscal pour les redevables de l'ISF en 2017 s'est élevé à 8 338 euros en moyenne .
Gain moyen pour les redevables assujettis à l'ISF en 2017 et à l'IFI en 2018
|
Patrimoine net imposable à l'IFI (en M€) |
Nombre de redevables |
IFI moyen net
|
ISF moyen net
|
Gain moyen net
|
|
Entre 1,3 et 2,57 |
96 642 |
4 830 |
12 004 |
7 174 |
|
Entre 2,57 et 5 |
20 733 |
16 642 |
33 744 |
17 102 |
|
Entre 5 et 10 |
4 297 |
47 740 |
80 851 |
33 111 |
|
Supérieur à 10 |
1 029 |
150 647 |
217 891 |
67 244 |
|
Total |
120 701 |
9 630 |
20 022 |
10 392 |
Source : Rapport d'information fait au nom de la commission des finances du Sénat sur l'évaluation de la transformation de l'ISF en IFI et de la création du prélèvement forfaitaire unique (PFU) par MM. Vincent Éblé et Albéric de Montgolfier, sénateurs (n° 42, 2019-2020)
Gain moyen pour les redevables assujettis à l'ISF en 2017 et exonérés d'IFI en 2018
|
Patrimoine net imposable à l'ISF (en M€) |
Nombre de redevables |
Gain moyen net (en €) |
|
Entre 1,3 et 2,57 |
190 237 |
4 495 |
|
Entre 2,57 et 5 |
31 366 |
14 240 |
|
Entre 5 et 10 |
5 281 |
37 930 |
|
Supérieur à 10 |
1 317 |
108 824 |
|
Total |
228 201 |
7 251 |
Source : Rapport d'information fait au nom de la commission des finances du Sénat sur l'évaluation de la transformation de l'ISF en IFI et de la création du prélèvement forfaitaire unique (PFU) par MM. Vincent Éblé et Albéric de Montgolfier, sénateurs (n° 42, 2019-2020)
c) La réforme de l'imposition des hauts patrimoines ne semble pas avoir permis de réorienter significativement les investissements vers les titres de capital
Cédric Audenis, commissaire général adjoint de France Stratégie, a indiqué au rapporteur que les effets cumulés de la réforme de l'imposition des hauts patrimoines et de celle de l'imposition des revenus du capital sur les comportements d'investissement semblent ambivalents .
En effet, si les investissements dans l'immobilier semblent se contracter et les flux de placements financiers des ménages augmenter , la croissance soutenue du marché de l'immobilier en 2019 et en 2020 est indéniable, tandis que les contribuables assujettis à l'IFI n'ont pas cédé leur patrimoine immobilier de façon significative.
Par ailleurs, il est constaté que « les résultats ne mettent pas non plus en évidence d'effet significatif de la transformation de l'ISF en IFI sur l'investissement des entreprises ». Toutefois, comme l'a précisé France Stratégie au rapporteur, ces observations doivent être analysées avec prudence, les méthodes d'estimation ne permettant pas de tenir compte de potentiels effets diffus de la réforme sur l'économie, ni sur la dynamique de créations d'entreprises. Des investigations complémentaires devront donc être menées à l'avenir .
B. Une partie du coût de la proposition de loi serait financé par le rétablissement d'un ISF favorisant les investissements socialement et écologiquement responsables
Le présent article tend à instaurer, à compter du 1 er janvier 2022, un impôt de solidarité sociale et climatique sur le capital (I2S2C) . Aussi procède-t-il :
- au rétablissement du chapitre I bis du titre IV de la première partie du livre premier du code général des impôts (alinéas 1 à 3), anciennement consacrée à l'ISF, de façon à créer l'I2S2C sur des bases identiques à celles de l'ISF . Ce chapitre comprendrait sept sections, dédiées :
au champ d'application (section I, alinéas 4 à 17) ;
à l'assiette (section II, alinéas 18 à 32) ;
aux biens exonérés (section III, alinéas 33 à 96) ;
aux biens professionnels (section IV, alinéas 97 à 133) ;
à l'évaluation des biens (section V, alinéas 134 à 139) ;
au calcul de l'impôt (section VI, alinéas 140 à 252) ;
aux obligations des redevables (section VII, alinéas 253 à 263).
- à diverses coordinations d'ordre légistique au sein :
du code général des impôts (alinéas 264 à 331), dont la suppression du chapitre II bis du titre IV de la première partie du livre premier, relatif à l'IFI (alinéa 289) ;
du code de la construction et de l'habitation (alinéa 332) ;
du livre des procédures fiscales (alinéas 333 à 352) ;
du code de la défense (alinéa 353) ;
du code monétaire et financier (alinéas 354 à 366) ;
du code du patrimoine (alinéas 367 et 368) ;
de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (alinéa 369) ;
de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (alinéas 370 à 372) ;
- à l'abrogation de l'article 49 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, qui transpose au dispositif « Dutreil-ISF » 80 ( * ) , abrogé depuis le 1 er janvier 2018, certains assouplissements apportés au « Pacte Dutreil » par ladite loi de finances pour 2019 81 ( * ) (alinéa 373) ;
- à la fixation de l'entrée en vigueur de ces dispositions au 1 er janvier 2022 (alinéas 374 à 378).
Deux différences majeures par rapport à l'ISF sont à noter :
- l'I2S2C serait dû par les personnes physiques dont la valeur des biens excède 1,8 million d'euros , au lieu de 1,3 million (alinéa 7), conformément aux recommandations de l'ancien président de la commission des finances du Sénat, Vincent Éblé 82 ( * ) . Cependant, comme dans le cas de l'ISF, le calcul de l'imposition prendrait en compte les revenus dès 800 000 euros, le barème demeurant inchangé ;
- la réduction d'impôt de 50 % pour investissement dans les PME serait rétablie, mais son bénéfice serait soumis à une condition supplémentaire devant être remplie par les PME bénéficiaires des investissements des redevables. Celles-ci devront en effet être agréées par l'État au titre des entreprises socialement et écologiquement responsables , les modalités d'octroi de cet agrément, accordé pour une période de deux années renouvelable , devant être fixées par décret en Conseil d'État (alinéa 170).
Si aucune estimation du produit d'un tel impôt n'a pu être fournie au rapporteur, il est rappelé que le rendement budgétaire brut de l'ISF s'établissait, en 2017, à 5,5 milliards d'euros et que le différentiel de produit par rapport à l'IFI est évalué à trois milliards d'euros environ .
En 2021, 85 000 foyers fiscaux, soit 56 % des foyers assujettis à l'IFI, disposaient d'un actif net imposable supérieur à 1,8 million d'euros et pourraient donc être assujettis à l'I2S2C.
Évolution du nombre de foyers fiscaux assujettis à l'ISF, puis à l'IFI de 2017 à 2021
|
ISF 2017 |
IFI 2018 |
IFI 2019 |
IFI 2020 |
IFI 2021 |
|
|
Nombre de foyers fiscaux assujettis |
356 000 |
133 000 |
139 000 |
143 000 |
153 000 |
|
dont foyers fiscaux
|
217 000 |
67 000 |
74 000 |
78 000 |
85 000 |
Source : Direction générale des finances publiques, fichiers des déclarations des revenus 2017 à 2020 à la 6 ème émission pour l'IFI 2018 à 2021 et fichier des déclarations des revenus 2016 et des autoliquidés 2017 pour l'ISF 2017
II - La position de la commission : maintenir les prélèvements obligatoires à leur niveau actuel, déjà particulièrement élevé, pour préserver l'attractivité de la France
Constatant que la croissance économique a fortement accéléré en France en sortie de crise, le rapporteur juge nécessaire que les ménages les plus favorisés partagent les bénéfices de la reprise et contribuent davantage à la solidarité nationale en participant au financement d'un dispositif de garantie à l'emploi pour les chômeurs de longue durée.
À ses yeux, la suppression de l'ISF et son remplacement par l'IFI ont essentiellement profité à ces foyers fiscaux, accroissant les inégalités sociales , sans pour autant que les données recueillies permettent d'affirmer que la réforme a contribué à réorienter les investissements de la rente immobilière vers les entreprises, et notamment vers les entreprises françaises.
Or, cette mesure, dont le coût budgétaire est estimé à trois milliards d'euros environ, a lourdement pesé sur les finances publiques . Le rapporteur croit donc nécessaire de rétablir l'ISF , en en relevant toutefois, par souci de pragmatisme, le seuil d'entrée de 1,3 à 1,8 million d'euros de façon à cibler prioritairement les patrimoines les plus importants et à éviter de nuire à la reprise économique et à l'attractivité de la France.
D'autre part, dans le double objectif d'apporter un soutien particulier aux entreprises engagées en faveur de la transition écologique et sociale et de maximiser le rendement de cet I2S2C, il paraît pertinent de limiter les investissements réalisés dans les PME donnant accès à une réduction d'impôt aux souscriptions au capital des entreprises socialement et écologiquement responsables. Un tel impôt contribuerait donc à la fois à une redistribution plus équitable de la richesse produite, à une inclusion sociale plus effective et à la lutte contre le changement climatique .
La commission, quant à elle, estime qu'un relèvement des prélèvements obligatoires serait peu opportun en sortie de crise, en ce qu'il affecterait la consommation des ménages les plus aisés et affaiblirait les perspectives de croissance .
Par ailleurs, l'attractivité de la France auprès des investisseurs étrangers s'est renforcée depuis la suppression de l'ISF, sans qu'il soit possible d'établir avec certitude un lien de causalité. Si le nombre de retours de foyers taxables à l'ISF était inférieur au nombre de départs avant la réforme (470 retours pour 1 020 départs en 2016), cette situation s'est inversée depuis lors (340 retours pour 280 départs en 2019). Le rétablissement de l'ISF conduirait donc à isoler davantage la France sur le plan fiscal .
Quant aux caractéristiques propres de l'I2S2C proposé, la commission craint que la limitation du bénéfice de la réduction pour investissement dans les PME aux seuls investissements dans les entreprises agréées par l'État ne pénalise la reprise économique . En effet, certaines entreprises pourraient être exclues de la liste des entreprises socialement et écologiquement responsables alors qu' elles opèrent dans des secteurs stratégiques pour l'économie française ou qu'elles sont créatrices d'emplois ou d'une forte valeur ajoutée.
Il ne paraît donc pas pertinent d'instaurer un tel impôt.
La commission n'a pas adopté cet article.
Article 7
Suppression du
prélèvement forfaitaire unique
Cet article vise à supprimer le prélèvement forfaitaire unique (PFU) afin de rétablir l'imposition obligatoire des revenus du capital au barème progressif de l'impôt sur le revenu.
La commission n'a pas adopté cet article.
I - Le dispositif proposé : la suppression du prélèvement forfaitaire unique et le retour à une imposition systématique au barème de l'impôt sur le revenu
A. L'instauration du prélèvement forfaitaire unique visait à orienter les investissements vers les entreprises
1. De 2013 à 2018, l'imposition des revenus du capital relevait du barème progressif de l'impôt sur le revenu
En matière d'imposition des revenus des capitaux mobiliers, les contribuables disposaient de deux options avant 2013 :
- soit l'application à ces revenus d'un prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) au taux de 21 % pour les revenus distribués (dividendes et assimilés) et de 24 % pour les revenus fixes (intérêts) ;
- soit leur intégration au revenu global, assujetti à une imposition au barème au taux progressif de 0 % à 45 % .
Les plus-values mobilières, quant à elles, faisaient obligatoirement l'objet d'une imposition forfaitaire.
Le PFL ayant été supprimé en 2013 83 ( * ) afin d'aligner l'imposition des revenus du capital sur celle des revenus du travail, l'imposition au barème, assortie de divers abattements 84 ( * ) , est devenue obligatoire .
2. Depuis 2018, l'application d'un taux de prélèvement forfaitaire est l'option par défaut pour l'imposition des revenus du capital
a) L'option par défaut pour le prélèvement forfaitaire unique a succédé à la barémisation obligatoire
En 2018 85 ( * ) , le prélèvement forfaitaire unique (PFU) , également appelé « flat tax », est devenu l' option par défaut pour l'imposition des revenus du capital dans le but affiché de simplifier les modalités de calcul de cette imposition et d'orienter les investisseurs vers l'acquisition de titres financiers plutôt que vers l'investissement immobilier, de façon à soutenir les entreprises françaises.
Le taux global du PFU s'élève à 30 % , dont un taux forfaitaire d'imposition à l'impôt sur le revenu de 12,8 % 86 ( * ) , significativement inférieur aux taux applicables dans le cadre du PFL, et un taux global de prélèvements sociaux de 17,2 % 87 ( * ) .
Le PFU est applicable à l'ensemble des revenus de capitaux mobiliers et de gains nets, profits, distributions, plus-values et créances, à l'exclusion, notamment, des livrets d'épargne réglementée , exonérés d'impôt.
Toutefois, les contribuables concernés peuvent toujours opter pour l'imposition au barème progressif de l'impôt sur le revenu . Ils bénéficient alors :
- d' un abattement de 40 % sur les dividendes distribués par une société française ou une société ayant son siège dans un État membre de l'Union européenne ou dans un État ayant conclu un accord avec la France en vue d'éviter les doubles impositions 88 ( * ) ;
- et de la déductibilité du revenu global de 6,8 % de la CSG afférente aux revenus des capitaux mobiliers 89 ( * ) .
Répartition des foyers fiscaux
selon le choix
du mode d'imposition des revenus du capital
|
Nombre de foyers (en millions) |
Proportion |
|
|
Foyers ayant déclaré des revenus dans le champ du PFU |
14,1 |
100 % |
|
Foyers imposés au PFU |
12,6 |
89,4 % |
|
Foyers imposés au barème de l'impôt sur le revenu |
1,5 |
10,6 % |
Source : Direction générale des finances publiques, fichiers des déclarations des revenus 2020 à la 6 ème émission
Le Gouvernement a estimé le coût budgétaire de l'instauration du PFU à 1,3 milliard d'euros en 2018 et 1,93 milliard d'euros en 2019 . Il convient de rappeler que les prélèvements sur les revenus du capital des ménages représentaient près de 45 milliards d'euros en 2019 , dont 13 milliards au titre de l'impôt sur le revenu, 21 milliards au titre de la CSG et de la CRDS et 10 milliards au titre du prélèvement de solidarité.
Toutefois, en constatant que l'entrée en vigueur du PFU a entraîné un rebond de la distribution de dividendes , les sénateurs Vincent Éblé et Albéric de Montgolfier ont démontré que celle-ci se traduisait « non seulement par un surcroît de recettes au titre de l'impôt sur le revenu, mais également au titre des prélèvements sociaux. Il serait donc erroné d'évaluer le coût budgétaire du PFU uniquement sous le seul prisme de la perte de recettes fiscales au titre de l'impôt sur le revenu » 90 ( * ) .
Les dividendes distribués aux ménages ayant progressé de 7,3 milliards d'euros entre 2017 et 2018, le PFU aurait permis de dégager 200 millions d'euros de recettes supplémentaires au titre de l'impôt sur le revenu et 300 millions d'euros au titre des prélèvements sociaux.
Le coût de l'instauration du PFU serait donc inférieur de 500 millions d'euros aux estimations réalisées par le Gouvernement. France Stratégie estime que la réforme pourrait s'être autofinancée si elle expliquait au moins 22 % ou 39 % (selon les hypothèses retenues) de la hausse observée des seuls dividendes versés aux ménages.
b) La réforme de l'imposition des revenus du capital a bénéficié essentiellement aux plus hauts revenus
Comme le souligne France Stratégie 91 ( * ) , le taux de prélèvements sociaux ayant augmenté de 2,7 points depuis 2012, le taux global de prélèvement sur les revenus du capital a donc diminué de 5,5 points pour les dividendes et de 8,5 points pour les produits de placement à revenu fixe à l'occasion de l'instauration du PFU.
D'après les données transmises par le Gouvernement lors de l'examen par le Parlement du projet de loi de finances pour 2018, 72 % du coût budgétaire de la réforme bénéficient aux 10 % des ménages dont le revenu fiscal de référence est le plus élevé et 43 % de ces gains au 1 % des ménages les plus aisés .
Répartition du coût budgétaire de l'instauration du PFU par décile de revenu
|
Revenu fiscal de référence (en €) |
Répartition du coût budgétaire |
|
0 à 20 423 |
0,76 % |
|
20 423 à 28 925 |
1,60 % |
|
28 925 à 33 351 |
1,67 % |
|
33 351 à 38 323 |
1,91 % |
|
38 323 à 47 786 |
2,63 % |
|
47 786 à 60 931 |
3,03 % |
|
60 931 à 72 950 |
3,45 % |
|
72 950 à 90 737 |
4,76 % |
|
90 737 à 130 414 |
7,88 % |
|
Supérieur à 130 414 |
72,31 % |
Source : Rapport d'information fait au nom de la commission des finances du Sénat sur l'évaluation de la transformation de l'ISF en IFI et de la création du prélèvement forfaitaire unique (PFU) par MM. Vincent Éblé et Albéric de Montgolfier, sénateurs (n° 42, 2019-2020)
De même, l'Insee a estimé que le gain fiscal induit par la mise en oeuvre du PFU est concentré sur les 5 % des personnes les plus aisées , pour lesquelles il s'élevait en moyenne à 490 euros en 2018 92 ( * ) .
À l'inverse, France Stratégie rappelle que « l'imposition des revenus du capital au barème progressif de l'impôt sur le revenu entre 2013 et 2017 avait entraîné une forte augmentation des taux marginaux d'imposition pour les contribuables les plus aisés » malgré l'introduction d'un abattement de 40 % sur les dividendes ayant modéré l'alourdissement de leur charge fiscale 93 ( * ) .
Les taux marginaux sur les revenus financiers dans le
cadre de l'imposition au barème progressif de l'impôt
sur le
revenu de 2013 à 2017
|
Taux marginal d'imposition |
Taux marginal de prélèvement (y compris social) sur les dividendes et revenus assimilés |
Taux marginal de prélèvement (y compris social) sur les produits de placement à revenu fixe |
|
0 % |
15,5 % |
15,5 % |
|
14 % |
23,2 % |
28,8 % |
|
30 % |
32 % |
44 % |
|
41 % |
38 % |
54,4 % |
|
45 % |
40,2 % |
58,2 % |
|
48 % |
41,9 % |
61,1 % |
|
49 % |
42,4 % |
62 % |
Source : France Stratégie, comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital, troisième rapport, octobre 2021, d'après Lefèbvre M. N., Lehmann E., Sicsic M. et Zanoutene E., Évaluation de la mise en place du prélèvement forfaitaire unique , 2020.
Cédric Audenis, commissaire général adjoint de France Stratégie, a indiqué au rapporteur qu'en toute logique, l'instauration du PFU a principalement profité aux foyers fiscaux dont les revenus postérieurs à 2017 les auraient situés dans les tranches marginales d'imposition supérieures à 30 % en l'absence de réforme .
En outre, le PFU bénéficie particulièrement aux foyers fiscaux dont les revenus sont constitués de dividendes en proportion importante et qui sont en mesure d'influencer les comportements de versement de dividendes des entreprises, notamment les dirigeants d'entreprises.
Or, les versements de dividendes aux ménages ont fortement augmenté à partir de 2018, progressant de 14 milliards d'euros en 2017 à une moyenne de 23 milliards d'euros de 2018 à 2020 . Les équipes de recherche de France Stratégie ont établi l'existence d' un effet causal de l'instauration du PFU sur ces versements , dont l'ampleur reste toutefois incertaine. En effet, « les dividendes ont chuté en 2013 simultanément à la mise en place de la barémisation, puis ont retrouvé leur niveau initial en 2018 simultanément à la mise en place du PFU et se sont maintenus à ce niveau en 2019 et 2020 ». Le surcroît de versement de dividendes est d'ailleurs essentiellement observé chez les entreprises non cotées contrôlées par des personnes physiques, qui sont à même d'adapter le montant des dividendes versés en fonction de leur fiscalité.
Le rapporteur relève que la concentration des dividendes, déjà forte en 2017, s'est légèrement accrue depuis lors : 97 % des 24 milliards d'euros de dividendes distribués ont été perçus par 1,7 % des foyers fiscaux et 31 % de ce montant par 0,01 % des foyers fiscaux.
En parallèle, la part des revenus du capital dans les revenus des foyers les plus aisés ne cesse de croître. Elle représentait ainsi 55 % du revenu fiscal de référence des 0,1 % les plus aisés en 2018 et en 2019, contre 45 % en 2017.
Selon les sénateurs Éblé et de Montgolfier, en entraînant un rebond de la distribution de dividendes, la réforme s'est traduite par une diminution significative des fonds propres des entreprises concernées.
D'après les simulations réalisées par la Banque de France, à long terme, les ménages devraient être encouragés par la réforme à privilégier les placements en actions au détriment des placements en assurance vie, des plans d'épargne logement et des livrets d'épargne populaire 94 ( * ) , ce qui permettrait de compenser les effets du PFU sur les fonds propres des entreprises. Néanmoins, ces placements devraient profiter en partie à des entreprises étrangères .
c) Au regard de son coût budgétaire, la réforme de l'imposition des revenus du capital ne semble pas avoir pleinement atteint ses objectifs
Le rapporteur a souhaité obtenir des éléments d'information permettant d'évaluer l'atteinte par le PFU de l'objectif principal qui lui était assigné, à savoir la réorientation des investissements de la rente immobilière vers les titres de capitaux.
Bien que le comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital de France Stratégie n'ait pas mené d'évaluation économétrique de l'incidence du PFU sur l'évolution des investissements dans l'immobilier, Cédric Audenis a indiqué que les données disponibles sont ambivalentes .
En effet, l'enquête qualitative menée auprès de gestionnaires de patrimoine a révélé que la grande majorité des répondants faisaient état d' une diminution des investissements dans l'immobilier , au travers, à la fois, d'un recul des investissements et d'une augmentation des cessions. En parallèle, une tendance à la hausse des flux de placements financiers des ménages a été observée , tandis que, parmi les contribuables à haut patrimoine immobilier, le nombre de foyers ayant connu une baisse significative de la valeur de leur actif immobilier a fortement progressé en 2018.
Cependant, France Stratégie constate également que le marché immobilier a connu une forte dynamique en 2019 et en 2020 et qu' « aucun mouvement significatif de vente des biens immobiliers chez les contribuables exposés à l'IFI n'est à ce jour observable en moyenne sur les quartiles des plus hauts patrimoines ». Les ménages assujettis à l'IFI et dont les dividendes ont augmenté en 2018 d'un montant compris entre 100 000 euros et un million d'euros ont, pour leur part, vu leur patrimoine immobilier augmenter concomitamment de 150 000 euros en moyenne .
B. Une partie du coût de la proposition de loi serait financée par le retour à l'imposition systématique des revenus du capital au barème de l'impôt sur le revenu
Le présent article vise à supprimer le PFU de façon à réinstaurer une imposition obligatoire des revenus du capital au barème progressif de l'impôt sur le revenu .
À cet effet, il tend à rétablir dans leur rédaction antérieure à la publication de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 :
- les articles du code général des impôts modifiés par les articles 28 et 29 de la loi de finances pour 2018, qui instaurent le PFU (I) ;
- les articles du code monétaire et financier modifiés par l'article 28 de la loi de finances pour 2018 (II) ;
- les articles du code de la construction et de l'habitation modifiés par l'article 28 de la loi de finances pour 2018 (III) ;
- les articles du code de la sécurité sociale modifiés par l'article 28 de la loi de finances pour 2018 (IV) ;
- les articles du livre des procédures fiscales modifiés par l'article 28 de la loi de finances pour 2018 (V) ;
Par conséquent, lesdits articles 28 et 29 de la loi de finances pour 2018 seraient abrogés (VI).
II - La position de la commission : préserver un régime fiscal simple, efficace et nécessaire à l'attractivité de la France
Le rapporteur constate qu'il apparaît clairement que l'instauration du PFU a bénéficié aux ménages les plus favorisés . Comme en ce qui concerne les impôts de production et l'I2S2C, il juge nécessaire d'accroître la contribution ces derniers au financement des mesures de solidarité nationale dans un contexte de sortie de crise, de reprise de la croissance économique et d'accroissement des inégalités.
Dans cette perspective, la suppression du PFU se justifierait d'autant mieux que sa mise en oeuvre ne semble pas avoir permis de réorienter nettement l'investissement vers les entreprises françaises .
Une incertitude subsiste toutefois quant aux recettes supplémentaires qui seraient générées par cette mesure, dès lors que les estimations du coût budgétaire de la réforme divergent et qu'il est même considéré par France Stratégie que celle-ci se serait potentiellement autofinancée du fait de l'augmentation des dividendes distribués et donc du produit fiscal.
La commission rappelle que la barémisation systématique mise en oeuvre de 2013 à 2018 s'est vraisemblablement traduite, d'après les sénateurs Éblé et de Montgolfier, par une contraction de la base fiscale et la diminution de moitié des recettes fiscales perçues au titre des dividendes . Le retour à un tel système devrait donc produire les mêmes effets et constituerait, par ailleurs, un signal d'instabilité fiscale préjudiciable à l'attractivité de la France et à la reprise économique.
D'autre part, les évaluations menées par la commission des finances du Sénat ont confirmé que la mise en oeuvre du PFU a permis de rapprocher le régime fiscal français de celui des autres pays européens et de simplifier l'imposition des revenus du capital .
Eu égard à ces éléments, la commission n'est pas favorable à la suppression du PFU.
La commission n'a pas adopté cet article.
Article
8
Création d'une taxe additionnelle à la taxe sur les
transactions financières
Cet article vise à créer une taxe additionnelle à la taxe sur les transactions financières (TTF) de façon à compléter le financement du dispositif prévu par la proposition de loi.
La commission n'a pas adopté cet article.
I - Le dispositif proposé : la création d'une taxe additionnelle à la TTF
A. Depuis 2012, les acquéreurs de titres de capital sont redevables de la TTF
1. La TTF s'applique aux acquisitions à titres onéreux de titres de capital
La crise financière mondiale de 2008-2009 a mis en lumière la nécessité à la fois d'opérer une régulation plus stricte des marchés financiers et d'accroître la contribution du monde de la finance au financement des dépenses publiques.
Instaurée en 2012 95 ( * ) , la taxe sur les transactions financières (TTF) s'applique à toute acquisition à titre onéreux d'un titre de capital ou d'un titre de capital assimilé, dès lors que ce titre est admis aux négociations sur un marché réglementé français, européen ou étranger, que son acquisition donne lieu à un transfert de propriété et que ce titre est émis par une société dont le siège social est situé en France et dont la capitalisation boursière dépasse un milliard d'euros au 1 er décembre de l'année précédant celle d'imposition 96 ( * ) .
Cette taxe n'est pas applicable :
- aux opérations d'achat réalisées dans le cadre d'une émission de titres de capital sur le marché primaire ;
- aux opérations réalisées par une chambre de compensation ou un dépositaire central ;
- aux acquisitions réalisées dans le cadre d'activités de tenue de marché 97 ( * ) ;
- aux opérations réalisées pour le compte d'émetteurs en vue de favoriser la liquidité de leurs actions dans le cadre de pratiques de marché admises par l'Autorité des marchés financiers ;
- aux opérations intragroupe ou de restructuration ;
- aux acquisitions de titres de capital par les fonds communs de placement d'entreprise et par les sociétés d'investissement à capital variable d'actionnariat salarié et aux acquisitions de titres de capital de l'entreprise ou d'une entreprise du même groupe directement faites par les salariés ;
- aux rachats de leurs titres de capital par les sociétés lorsque ces titres sont destinés à être cédés aux adhérents d'un plan d'épargne d'entreprise ;
- aux acquisitions d'obligations échangeables ou convertibles en actions.
La TTF est assise sur la valeur d'acquisition du titre et exigible le premier jour du mois suivant celui au cours duquel s'est produite l'acquisition du titre.
Son taux, initialement fixé à 0,2 %, a été porté à 0,3 % en 2017 98 ( * ) .
En raison de la vigueur des marchés financiers en 2021, les titres de 147 sociétés seront soumis à la TTF en 2022, contre 129 en 2021 99 ( * ) .
2. La TTF permet de faire contribuer les marchés financiers au financement de l'aide au développement
Entre 2019 et 2021, le produit de la TTF a crû de 1,445 à 1,705 milliard d'euros .
30 % de ces recettes sont attribuées au Fonds de solidarité pour le développement , géré par l'Agence française de développement (AFD) et dont l'objet est de contribuer au financement des pays en développement et de tendre à réaliser les « objectifs du millénaire pour le développement », notamment dans le domaine de la santé 100 ( * ) .
Pour autant, comme l'a relevé le sénateur Albéric de Montgolfier, l'instauration de la TTF a contribué à miner sa propre base : « l'ensemble [des] études [réalisées au sujet de la TTF] concluent que la taxe a eu un effet négatif significatif sur les volumes de transactions, estimé à 10 % » 101 ( * ) .
Il convient de rappeler qu'une proposition tendant à créer une taxe sur les transactions financières à l'échelle communautaire est en discussion par les institutions de l'Union européenne depuis plus de dix ans et a récemment été relancée.
Une taxe européenne sur les transactions financières verra-t-elle le jour ?
Les négociations sur la proposition de la Commission européenne du 28 septembre 2011 visant à instaurer une TTF s'appliquant à tous les États membres de l'Union européenne 102 ( * ) n'ont pas pu aboutir en raison de l'opposition de principe de plusieurs des partenaires de la France, notamment le Royaume-Uni, les Pays-Bas et le Luxembourg.
À la suite de cet échec et après accord du Parlement européen, les négociations ont repris sur une nouvelle proposition de la Commission européenne, publiée le 14 février 2013 103 ( * ) et faisant l'objet d'une coopération renforcée entre onze États membres, à savoir l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, l'Estonie, la France, la Grèce, l'Italie, le Portugal, la Slovaquie et la Slovénie.
Les négociations sur le projet initial de la Commission ont abouti à une impasse, confirmée lors de la réunion de Tallinn de septembre 2017, à l'occasion de laquelle les dix États membres parties à la coopération renforcée ont souhaité suspendre les réunions politiques sur ce dossier et lancer une étude visant à évaluer les effets du Brexit sur le projet de coopération renforcée.
En effet, aucune piste de compromis n'a émergé depuis 2013 sur la proposition de la Commission , qui prévoyait la mise en place d'une taxe assise sur une assiette très large, couvrant les transactions sur tous les types d'instruments financiers, qu'elles soient réalisées sur les marchés organisés ou en gré à gré. En particulier, aucun accord n'a pu être envisagé sur certains paramètres structurants de la taxe (inclusion des produits dérivés, territorialité fondée sur le lieu d'établissement des contreparties), compte tenu à la fois des difficultés de mise en oeuvre et des risques pour la compétitivité et le bon fonctionnement des marchés européens.
Constatant le blocage des négociations de la coopération renforcée et l'incapacité des États participants à aboutir à une position commune, le président de la République, lors de son discours pour l'Europe du 26 septembre 2017 à la Sorbonne, a déclaré souhaiter donner un nouvel élan à la création d'une TTF européenne en promouvant un modèle éprouvé, simple et efficace, à savoir le modèle français de TTF .
Cette proposition a depuis été relayée dans le cadre d'une initiative franco-allemande et les discussions techniques ont repris depuis septembre 2018 pour aboutir à une TTF européenne s'inspirant du modèle français.
Ces travaux ont permis d'aboutir, fin 2019, à un projet de compromis sur lequel aucun accord n'a cependant pu être trouvé au niveau politique en raison, notamment, de l'opposition de la Belgique et de l'Autriche, dont la participation est nécessaire pour entériner un accord en coopération renforcée.
Le débat a été relancé lors du Conseil européen du 21 juillet 2020, dans le contexte des discussions sur les nouvelles ressources propres de l'Union européenne, destinées à financer le plan de relance européen. S'il n'est pas parvenu à s'accorder sur la création immédiate de nouvelles ressources propres, le Conseil européen a en revanche arrêté une feuille de route pour la création, à l'avenir, de telles ressources, dont la TTF .
Cette feuille de route a été renforcée par le Parlement européen dans le cadre de l'accord interinstitutionnel de novembre 2020 sur le budget européen, la Commission s'étant engagée à formuler d'ici juin 2024 des propositions législatives sur de nouvelles ressources propres pouvant inclure, notamment, la TTF, avec un objectif d'entrée en vigueur au 1 er janvier 2026 .
Source : Direction générale des finances publiques
B. Le financement de la proposition de loi serait complété par la création d'une taxe additionnelle à la TTF
Le présent article vise à créer une taxe additionnelle à la TTF permettant d'assurer l'équilibre financier de la proposition de loi , dont le coût est estimé à 17 milliards d'euros.
Le taux de cette taxe devrait donc être déterminé en fonction de la part du coût total restant à couvrir. Les mesures fiscales prévues aux articles 5 à 7 devant permettre de générer un produit d'environ dix à onze milliards d'euros, il s'agirait de dégager des recettes supplémentaires à hauteur de six à sept milliards d'euros, soit plus de quatre fois le rendement actuel de la TTF .
II - La position de la commission : privilégier la mise en oeuvre d'une taxe sur les transactions financières au niveau européen
Au terme de ses travaux, le rapporteur considère que la bonne santé financière des marchés financiers depuis le début de la crise sanitaire doit plus que jamais conduire à considérer une contribution plus importante des acheteurs de titres de capitaux au financement des dépenses publiques.
Il regrette néanmoins que la direction générale des finances publiques (DGFiP) n'ait pas été en mesure de fournir une évaluation précise du produit supplémentaire que générerait un relèvement de 0,1 % du taux de la TTF.
La commission, quant à elle, s'oppose à une augmentation des prélèvements obligatoires en sortie de crise , en particulier lorsque ceux-ci sont assis sur des opérations pouvant, certes, relever de la spéculation sur les marchés financiers, mais aussi et surtout affecter l'économie réelle , et rappelle que la plupart des partenaires européens de la France, notamment l'Allemagne, n'ont pas mise en place de TTF. Aussi la mesure proposée pourrait-elle nuire à l'attractivité de la place financière française à l'heure où la compétition entre les places boursières de l'Union européenne est exacerbée par les conséquences du Brexit .
En tout état de cause, il paraît plus judicieux de laisser aux travaux menés en vue de l'instauration d'une TTF au niveau européen le temps de porter leurs fruits , avec le soutien de la France et de l'Allemagne.
La commission n'a pas adopté cet article.
* 41 Article 1447-0 du code général des impôts.
* 42 Articles 1447 à 1478 bis du code général des impôts.
* 43 Articles 1586 ter à 1586 nonies du code général des impôts.
* 44 Article 1647 sexies B du code général des impôts.
* 45 Article 1586 ter du code général des impôts.
* 46 Article 1586 quinquies du code général des impôts.
* 47 Article 1586 sexies du code général des impôts.
* 48 Article 1586 ter du code général des impôts.
* 49 Article 1586 quater du code général des impôts.
* 50 Rapport général fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2021 par M. Jean-François Husson, rapporteur général (n° 138, 2020-2021), tome II.
* 51 Article 1586 septies du code général des impôts.
* 52 Article 1679 septies du code général des impôts.
* 53 Article 1600 du code général des impôts.
* 54 Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, article 8.
* 55 Articles L. 4331-2 et L. 4225-22 du code général des collectivités territoriales.
* 56 Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, article 29.
* 57 Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, article 120.
* 58 Martin P. et Paris H., « Éclairages complémentaires sur les impôts sur la production », Focus , n° 042--2020, Conseil d'analyse économique, juillet 2020.
* 59 Ibid.
* 60 France Stratégie, comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital, troisième rapport, octobre 2021.
* 61 Pour un chiffre d'affaires inférieur à 250 millions d'euros.
* 62 Pour un chiffre d'affaires supérieur à 250 millions d'euros.
* 63 Lachaux A., Aussilloux V. et Frocrain P. (2021), Localisation de la production automobile : enseignements pour l'attractivité et la compétitivité , Note de synthèse, France Stratégie.
* 64 Loi n° 88-1149 du 23 décembre 1988 de finances pour 1989, article 26.
* 65 Ancien article 885-0 V bis du code général des impôts.
* 66 Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, article 16.
* 67 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, article 38.
* 68 Règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité, annexe I, article 2.
* 69 Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, article 31.
* 70 Article 965 du code général des impôts.
* 71 Article 975 du code général des impôts.
* 72 Article 964 du code général des impôts.
* 73 Article 978 du code général des impôts.
* 74 Article 979 du code général des impôts.
* 75 Article 977 du code général des impôts.
* 76 Ancien article 885 U du code général des impôts.
* 77 Rapport d'information fait au nom de la commission des finances du Sénat sur l'évaluation de la transformation de l'ISF en IFI et de la création du prélèvement forfaitaire unique (PFU) par MM. Vincent Éblé et Albéric de Montgolfier, sénateurs (n° 42, 2019-2020).
* 78 Contribution de l'Insee au premier rapport du comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital, annexe 11.
* 79 Le SDTR a été supprimé en 2020.
* 80 L'article 885 I bis du code général des impôts, dans sa rédaction en vigueur jusqu'au 31 décembre 2017, permettait au contribuable de bénéficier d'une exonération partielle d'ISF, au taux de 75 %, pour les parts ou actions de sociétés opérationnelles faisant l'objet d'un engagement de conservation. Le dispositif « Dutreil-ISF » a été abrogé au 1 er janvier 2018, en même temps que l'ISF, et n'a pas été transposé à l'IFI.
* 81 L'élargissement des possibilités d'apport de titres à une holding et l'assouplissement des obligations déclaratives, qui trouvent à s'appliquer depuis l'abrogation du dispositif lorsque les exonérations d'ISF accordées antérieurement n'ont pas encore été définitivement acquises, c'est-à-dire lorsque le délai global de conservation de six ans auquel celles-ci sont conditionnées n'a pas été atteint.
* 82 Rapport d'information fait au nom de la commission des finances du Sénat sur l'évaluation de la transformation de l'ISF en IFI et de la création du prélèvement forfaitaire unique (PFU) par MM. Vincent Éblé et Albéric de Montgolfier, sénateurs (n° 42, 2019-2020).
* 83 Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013, articles 7, 9, 10 et 11.
* 84 Un abattement de 40 % pour les dividendes, un abattement progressif pour durée de détention pour les plus-values mobilières et un abattement renforcé pour les cessions de titres de PME.
* 85 Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, articles 28 et 29.
* 86 Article 200 A du code général des impôts.
* 87 Addition de la contribution sociale généralisée (CSG) au taux de 9,2 %, de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) au taux de 0,5 % et du prélèvement de solidarité au taux de 7,5 %.
* 88 Article 158 du code général des impôts.
* 89 Article 154 quinquies du code général des impôts.
* 90 Rapport d'information fait au nom de la commission des finances du Sénat sur l'évaluation de la transformation de l'ISF en IFI et de la création du prélèvement forfaitaire unique (PFU) par MM. Vincent Éblé et Albéric de Montgolfier, sénateurs (n° 42, 2019-2020).
* 91 France Stratégie, comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital, troisième rapport, octobre 2021.
* 92 France Stratégie, comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital, premier rapport, octobre 2019.
* 93 France Stratégie, comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital, troisième rapport, octobre 2021.
* 94 Christian Pfister, Fiscalité de l'épargne et choix de portefeuille des ménages français , document de travail de la Banque de France n° 699, novembre 2018, p. 9.
* 95 Loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012, article 5.
* 96 Article 235 ter ZD du code général des impôts.
* 97 Ces activités sont définies comme les activités d'une entreprise d'investissement ou d'un établissement de crédit ou d'une entité d'un pays étranger ou d'une entreprise local membre d'une plateforme de négociation ou d'un marché d'un pays étranger lorsque l'entreprise, l'établissement ou l'entité concerné procède en tant qu'intermédiaire se portant partie à des opérations sur un instrument financier soit à la communication simultanée de cours acheteurs et vendeurs fermes et compétitifs de taille comparable, avec pour résultat d'apporter de la liquidité au marché sur une base régulière et continue, soit, dans le cadre de son activité habituelle, à l'exécution des ordres donnés par des clients ou en réponse à des demandes d'achat ou de vente de leur part, soit à la couverture des positions associées à la réalisation de ces opérations.
* 98 Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, article 25.
* 99 Bulletin officiel des finances publiques, liste des sociétés françaises dont la capitalisation boursière dépasse un milliard d'euros, 29 décembre 2021.
* 100 Loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, article 22.
* 101 Rapport d'information fait au nom de la commission des finances du Sénat sur la compétitivité des places financières par M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, sénateur (n° 574, 2016-2017).
* 102 Proposition de directive du Conseil du 28 septembre 2011 établissant un système commun de taxe sur les transactions financières et modifiant la directive 2008/7/CE.
* 103 Proposition de directive du Conseil du 14 février 2013 mettant en oeuvre une coopération renforcée dans le domaine de la taxe sur les transactions financières.