EXAMEN DES ARTICLES
DE LA
PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
Article 1er
Modalités de déroulement de la campagne
présidentielle
dans les médias audiovisuels
Afin de compenser la plus grande difficulté à tenir des réunions publiques dans le contexte de la crise sanitaire, l'article 1 er de la proposition de loi organique propose de renforcer les obligations qui reposent sur les éditeurs de services de radio et de télévision à l'approche de l'élection présidentielle, en mettant à la charge de chacun d'entre eux l'obligation de consacrer au moins quatre heures d'antenne chaque semaine aux débats structurant l'élection présidentielle.
Considérant que cet objectif était en partie satisfait par la couverture de la campagne électorale assurée notamment par les chaînes d'information en continu, la commission lui a substitué un dispositif prévoyant la diffusion d'au moins un débat entre l'ensemble des candidats avant le premier tour de scrutin. Elle a adopté cet article ainsi modifié .
1. Une campagne audiovisuelle placée sous la supervision de l'Arcom (ex-CSA)
Afin de permettre l'accès aux différents médias audiovisuels des prétendants et candidats à l'élection présidentielle et de garantir la clarté et la sincérité du débat électoral, le législateur a confié à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), qui a succédé au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) le 1 er janvier 2022, le soin d'encadrer, par des recommandations adressées aux éditeurs des services de radio et de télévision autorisés ou ayant conclu une convention avec elle, les conditions dans lesquelles ces derniers rendent compte de la campagne électorale (article 16 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication).
L'état du droit, tel qu'il résulte du I bis de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, introduit par la loi organique n° 2016-506 du 25 avril 2016 de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle, et de la recommandation n° 2021-03 du 6 octobre 2021 du Conseil supérieur de l'audiovisuel aux services de communication audiovisuelle en vue de l'élection du Président de la République, conduit à distinguer trois périodes dans l'organisation de la campagne de la prochaine élection présidentielle :
- une première période qui s'est ouverte le 1 er janvier 2022 et prendra fin le 7 mars , veille de la publication de la liste des candidats par le Conseil constitutionnel, au cours de laquelle les candidats déclarés ou présumés et leurs soutiens bénéficient d'une présentation et d'un accès équitables à l'antenne. Ce principe d'équité , qui doit être respecté à la fois pour le temps de parole et pour le temps d'antenne, en tenant compte de la nature et de l'horaire des émissions, est apprécié en prenant en considération, d'une part, la représentativité du candidat déclaré ou présumé, et, d'autre part, sa capacité à manifester son intention à être candidat ;
- une deuxième période allant du 8 mars au 27 mars 2022 , veille de l'ouverture de la campagne électorale « officielle » : dans cette période dite « d'équité renforcée » , les éditeurs veillent à ce que les candidats et leurs soutiens bénéficient d'une présentation et d'un accès équitables à l'antenne, à la fois pour le temps de parole et pour le temps d'antenne, dans des conditions de programmation comparables (appréciées sur la base de quatre tranches horaires) - ce principe d'équité étant mis en oeuvre au regard de la représentativité du candidat et de sa contribution à l'animation du débat électoral ;
- enfin, la campagne électorale « officielle » ouvre une troisième période, close le vendredi inclus précédant le second tour de l'élection (soit le 22 avril 2022), au cours de laquelle s'applique un principe d'égalité stricte des temps de parole et des temps d'antenne accordés aux candidats et à leurs soutiens, celui-ci étant apprécié également dans des conditions de programmation comparables.
Au cours de chacune de ces périodes, les éditeurs relèvent les temps de parole et les temps d'antenne des candidats et de leurs soutiens dans l'ensemble de leurs programmes et les transmettent à l'Arcom, qui les publie sur son site Internet 8 ( * ) .
Ces dispositions mettent ainsi à la charge des éditeurs des obligations en matière de traitement de la campagne électorale, sous le contrôle de l'Arcom, à qui il revient de garantir l'expression du pluralisme politique, conformément à la mission que lui a confiée le Parlement.
2. La proposition de loi organique : compléter ce cadre général en mettant à la charge des éditeurs l'obligation de consacrer, chacun, au moins quatre heures hebdomadaires aux débats structurant l'élection présidentielle
L'article 1 er de la proposition de loi organique s'inscrit dans ce cadre de régulation, qu'il propose de compléter en mettant à la charge des éditeurs de services de communication audiovisuelle, en outre, l'obligation de consacrer, chacun, au moins quatre heures par semaine aux débats relatifs à l'élection présidentielle.
L'idée de l'auteur de la proposition de loi organique, Philippe Bonnecarrère, est claire : alors que la situation épidémique tarde à s'améliorer durablement, il convient de compenser, par une retransmission renforcée des débats par les médias audiovisuels, la plus grande difficulté à tenir des réunions publiques sur le terrain et la réticence compréhensible de certains de nos compatriotes à participer à de tels rassemblements, compte tenu des risques sanitaires que ceux-ci peuvent présenter nonobstant le respect des gestes barrières.
3. La position de la commission : une préoccupation en partie satisfaite dans la pratique, qui met en revanche en évidence un manque de débats à l'approche de l'élection présidentielle
3.1. Un dispositif sans doute en partie satisfait en pratique
La commission des lois partage sans réserve les préoccupations qui ont guidé Philippe Bonnecarrère dans la formulation de sa proposition de loi organique : bien que les réunions politiques ne soient pas soumises aux mesures de jauge ou à la présentation du passe vaccinal (comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel, notamment, dans sa décision n° 2021-828 DC du 9 novembre 2021, § 17), le principe de responsabilité a naturellement conduit un certain nombre de candidats à l'élection présidentielle à limiter leurs rassemblements, dans le contexte d'une « cinquième vague » accentuée par la diffusion du variant « omicron », tandis que ce même contexte limite inévitablement la capacité de leurs soutiens à faire campagne sur le terrain. Afin de garantir l'information et la mobilisation des électeurs, il est donc essentiel que ces derniers puissent avoir accès aux programmes et positions défendus par les différents candidats, afin d'éclairer utilement leur vote le moment venu.
Pour autant, il ressort des auditions conduites par la rapporteure que l'objectif poursuivi par la proposition de loi organique est sans doute, dans les faits, déjà en partie satisfait .
En effet, avec la recomposition du paysage audiovisuel résultant de la montée en puissance des chaînes d'information en continu, la relative diminution du temps d'antenne consacré à la campagne électorale par les chaînes généralistes a été plus que compensée par la couverture de cette dernière par les chaînes d'information, lesquelles, outre les émissions et débats qu'elles consacrent aux débats électoraux, transmettent désormais également en direct les meetings politiques des principaux candidats (que l'on peut par ailleurs retrouver en rediffusion sur Internet).
Source : Arcom
Dans son rapport sur l'élection présidentielle de 2017, le CSA avait relevé qu' « au total, les candidats et leurs soutiens [avaient] bénéficié entre le 1 er février et le 5 mai de plus de 3 220 heures de temps d'antenne dans les programmes des 24 radios et télévisions constituant le panel des médias audiovisuels soumis à l'obligation de transmettre des relevés au Conseil. Le temps de parole global accordé à l'ensemble des candidats et à leurs soutiens au cours de la même période a représenté une durée de 1 850 heures. [...] En moyenne, l'expression des candidats et leurs soutiens a représenté plus de 130 heures par semaine en 2017, contre 60 heures en 2007 et 100 heures en 2012. La part des chaînes d'information s'est élevée à 62 % du total, celle des radios à 29 % et celle des chaînes généralistes à 9 % (principalement sur France 2 dont le volume a été particulièrement important). [...] » 9 ( * ) .
Les éditeurs soumis à la régulation de l'ARCOM pour la présente élection présidentielle sont les suivants : TF1, France Télévisions (France 2, France 3 pour son programme national et ses programmes régionaux, France 5, Outre-mer la Première radio et télévision), Canal + pour son programme en clair, M6, C8, TMC, BFM TV, CNews, LCI, FranceInfo, RT France, RMC Découverte, RMC Story, Radio France (France Inter, France Info, France Culture, France Bleu), RTL, Europe 1, RMC, BFM Business, Radio Classique, Sud Radio, France 24, RFI, TV5 Monde et Euronews.
Source : Recommandation n° 2021-03 du 6 octobre 2021 du CSA
Encore ce constat ne tient-il pas compte de la couverture assurée, en outre, par les éditeurs que sont Public Sénat, La Chaîne Parlementaire - Assemblée nationale et Arte, qui ne sont pas soumis à la régulation de l'Arcom. À titre d'exemple, outre une nouvelle émission hebdomadaire dédiée à la campagne, Public Sénat prévoit cette année de consacrer son émission quotidienne matinale à l'interview des candidats ainsi qu'un débat par semaine sur une des thématiques de la campagne, auxquels s'ajouteront la diffusion de documentaires en première partie de soirée et la mise en ligne de podcasts et d'animations sur les réseaux sociaux.
Sans doute ces différentes données ne rendent-elles qu'imparfaitement compte de la différence de situation importante entre les chaînes généralistes, d'une part, et les chaînes d'information, d'autre part, les premières s'étant progressivement désengagées du traitement de l'actualité politique, et singulièrement de la couverture des campagnes électorales, au profit des secondes, dans un contexte d'organisation et de politique éditoriale interne propre à chaque groupe. Ainsi la chaîne TF1 s'est-elle largement désinvestie du traitement de l'actualité politique, au profit de LCI. De même, la chaîne Canal + a considérablement réduit son temps d'antenne en clair et ne diffuse plus d'émission à portée politique depuis l'arrêt de l'émission « L'Info du vrai » en juin 2021 - la couverture de l'actualité politique étant assurée par d'autres chaînes du groupe, et notamment sa chaîne CNews.
À cet égard, imposer indistinctement à chaque éditeur de consacrer au moins quatre heures par semaine à la couverture de la campagne présidentielle conduirait le Parlement à s'immiscer dans la politique éditoriale des chaînes, sans justification évidente compte tenu de la large couverture assurée par les chaînes d'information, et de façon d'autant plus contestable qu'une telle obligation n'est, à ce jour, pas prévue dans les conventions ou cahiers des charges des éditeurs concernés. Ce dispositif poserait également d'importantes difficultés de mise en oeuvre à brève échéance, compte tenu de l'obligation faite à chaque chaîne d'annoncer ses grilles de programme au plus tard 18 jours avant leur diffusion, et pourrait s'avérer coûteux pour celles d'entre elles qui seraient contraintes de modifier de façon importante leur programmation.
3.2. Un dispositif qui met en évidence un manque de débats dans la campagne électorale en cours
Toutefois, si l'objectif poursuivi par cette proposition est déjà pour partie satisfait en pratique, et si sa rédaction pourrait peut-être également susciter des difficultés sur le plan juridique, en l'absence de motif d'intérêt général suffisant justifiant l'immixtion du Parlement dans l'organisation interne des éditeurs, la commission a estimé que cette proposition avait le mérite de mettre en évidence les difficultés particulières rencontrées par les candidats, et notamment les plus « petits » d'entre eux, à faire entendre leur voix dans le contexte que nous traversons depuis deux ans, à rebours de l'objectif démocratique et constitutionnel essentiel que constitue l'expression du pluralisme politique en démocratie.
Elle met également en évidence le manque de débats entre candidats déclarés ou présumés, chacun d'entre eux faisant campagne « en silo », sans que les propositions des uns et des autres soient véritablement soumises à la contradiction et au débat entre l'ensemble des prétendants à la fonction présidentielle.
Afin de remédier à cette situation, la commission a souhaité, sur proposition de la rapporteure, qu'un débat, au moins, soit obligatoirement organisé entre l'ensemble des candidats avant le premier tour de scrutin, sous le contrôle de l'Arcom et dans le respect des principes d'équité et d'égalité qui gouvernent le traitement de la campagne présidentielle par les médias audiovisuels. Afin de ne pas interférer avec la politique éditoriale des chaînes, les modalités de ce ou ces débats seraient définies en concertation avec l'ensemble des éditeurs soumis à la régulation de l'Arcom. Elle a, à cette fin, adopté l'amendement COM-2 de la rapporteure.
Ces dispositions, qui pourront le cas échéant être précisées en vue de l'examen de la proposition de loi organique en séance plénière, lui paraissent de nature à mieux répondre à l'objectif poursuivi par ce texte, qui est de permettre aux électeurs de bénéficier, malgré le contexte sanitaire qui limite les capacités des candidats à faire campagne sur le terrain, de l'ensemble des informations nécessaires pour leur permettre d'exprimer leur vote en pleine connaissance de cause le jour du scrutin.
La commission a adopté l'article 1 er de la proposition de loi organique ainsi modifié .
Article 2, II et V
Droit à la double procuration
Les II et V de l'article 2 de la proposition de loi organique visent à ouvrir, pour l'élection présidentielle, le droit pour le mandataire de détenir deux procurations établies en France.
Sensible à la nécessité de reconduire une disposition qui avait démontré son intérêt lors du second tour des élections municipales et des élections départementales et régionales, la commission a adopté les II et V de l'article 2 de la proposition de loi organique sans modification.
1. Le droit à la double procuration : une disposition provisoire prévue pour les élections de 2020 et 2021
1.1. Le droit commun : une procuration établie en France
En l'état du droit, chaque électeur ne peut disposer que d'une seule procuration établie en France, conformément à l'article L. 73 du code électoral . Un mandataire peut ainsi être porteur :
- soit d'une seule procuration établie en France ;
- soit d'une seule procuration établie à l'étranger (dans un consulat) ;
- soit d'une procuration établie à l'étranger et d'une procuration établie en France ;
- soit de deux procurations établies à l'étranger.
Le même article précise que, si ces limites ne sont pas respectées, seules sont valables la ou les procurations dressées les premières , tandis que les autres sont nulles de plein droit.
Les évolutions de l'article L. 73 du code électoral
Jusqu'au 3 janvier 1989, l'article L. 73 du code électoral fixait à deux le nombre de procurations dont pouvait disposer chaque mandataire, sans indiquer combien d'entre elles pouvaient être établies en France.
Souhaitant réduire le nombre de procurations pour éviter les manoeuvres frauduleuses, le Gouvernement avait été à l'initiative de la loi n° 88-1262 du 30 décembre 1988, qui a notamment introduit la précision selon laquelle une seule des deux procurations peut être établie en France ; cette rédaction est en vigueur depuis le 4 janvier 1989.
1.2. Les aménagements prévus pour les élections de 2020 et 2021
Dans le contexte de la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19, l'accroissement du recours aux procurations est rapidement apparu comme un moyen de garantir la participation des électeurs tout en protégeant les plus vulnérables d'entre eux d'un risque de contamination 10 ( * ) .
Dès le 2 juin 2020, le Sénat a adopté la proposition de loi n° 93 (2019-2020) tendant à sécuriser l'établissement des procurations électorales, dont l'article 1 er bis , introduit par la commission des lois 11 ( * ) , visait à permettre à chaque mandataire de recevoir deux procurations établies en France.
Si cette loi n'a pas été examinée à l'Assemblée nationale, l'article 1 er de la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 tendant à sécuriser l'organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 et à reporter les élections consulaires a ouvert, dans les mêmes conditions, le droit à la double procuration.
Cette disposition a ensuite été reprise pour les élections partielles organisées entre le 27 décembre 2020 et le 13 juin 2021 12 ( * ) , puis pour les élections départementales et régionales de juin 2021 13 ( * ) .
En revanche, aucune disposition n'a à ce jour été prévue pour les prochains scrutins présidentiel et législatifs.
1.3. L'entrée en vigueur du répertoire électoral unique le 1 er janvier 2022
En application de l'article 112 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique et du décret n° 2021-1740 du 22 décembre 2021 14 ( * ) , les procurations font l'objet, depuis le 1 er janvier 2022, d'une gestion centralisée dans le répertoire électoral unique (REU). Les données relatives aux procurations sont ainsi enregistrées dans le REU, qui procède au contrôle automatisé de l'inscription sur les listes électorales du mandant et du mandataire, et du plafond des procurations par mandataire 15 ( * ) .
En conséquence, pour l'application de l'article L. 73 du code électoral, il convient de considérer que la procuration qui a été « dressée » la première est celle qui a été enregistrée la première dans le REU . Ainsi, doit être prise en compte la date d'enregistrement de la procuration dans le REU, et non sa date d'établissement par l'autorité habilitée. Les autres procurations sont quant à elles annulées, sauf si les procurations antérieures ont été résiliées 16 ( * ) .
Ainsi, le REU est actuellement configuré pour autoriser une seule procuration établie en France , et se bloque automatiquement au-delà de ce nombre.
2. Le dispositif : reconduire le droit à la double procuration pour l'élection présidentielle de 2022
Le II de l'article 2 de la proposition de loi organique vise à reconduire, pour l'élection présidentielle, le droit pour le mandataire de détenir deux procurations établies en France, de façon identique aux dispositions prévues pour le second tour des élections municipales de juin 2020 et les élections départementales et régionales de juin 2021.
Il est prévu, sur le modèle de l'article L. 73 du code électoral, que si cette limite de deux procurations par mandataire n'est pas respectée, alors les procurations qui ont été dressées les premières sont les seules valables ; la ou les autres procurations sont nulles de plein droit.
Le V de l'article 2 de la proposition de loi organique prévoit, en outre, des sanctions en cas d'infraction à cette disposition, à savoir un emprisonnement de deux ans et une amende de 15 000 euros.
Cette sanction correspond à celle prévue à l'article L. 107 du code électoral , qui, conformément à l'article L. 111 du même code, s'applique pour « toute manoeuvre frauduleuse ayant pour but d'enfreindre les dispositions des articles L. 64 et L. 71 à L. 77 ».
3. La position de la commission : reconduire pour l'élection présidentielle de 2022 une disposition présentant un fort intérêt sanitaire et démocratique
Alors que l'évolution de l'épidémie dans les mois à venir est incertaine, la commission met en avant la nécessité d'adapter le droit électoral en amont des scrutins majeurs de 2022, afin de prévenir les phénomènes d'abstention que la persistance de l'épidémie pourrait favoriser.
Elle estime ainsi que le droit à la double procuration, en permettant à chaque mandataire de recevoir deux procurations établies en France 17 ( * ) , fait partie de ces mesures nécessaires.
De plus, si le nombre de mandataires ayant reçu deux procurations lors des élections départementales et régionales est resté modéré 18 ( * ) , l'ordre de grandeur prévisible pour les élections de 2022 pourrait être tout autre, étant donné l'engouement traditionnel en France des citoyens pour le scrutin présidentiel 19 ( * ) . Dès lors, le nombre d'électeurs souhaitant demander une procuration pourrait être plus important que celui constaté à l'occasion des dernières élections, de même que, par répercussion, le nombre de mandataires qui seraient amenés à recevoir deux procurations.
Taux de participation aux élections depuis
2012
(
hors élections européennes
)
|
Élections |
Année |
Taux de participation (moyenne des deux tours) |
|
Élections municipales |
2014 |
62,8 % |
|
2020 |
42,7 % |
|
|
Élections départementales
|
2015 |
49,4 % |
|
2021 |
33,7 % |
|
|
Élections législatives |
2012 |
56,31 % |
|
2017 |
46,9 % |
|
|
Élection présidentielle |
2012 |
79,9 % |
|
2017 |
78,1 % |
Source : commission des lois à partir
d'éléments transmis
par le ministère de
l'intérieur
Recours à la procuration lors des
élections départementales
et régionales de
2021
|
Nombre |
Taux |
|
|
Mandataires désignés par tout moyen |
609 869 |
100 % |
|
Mandataires désignés par voie dématérialisée |
256 145 |
42 % |
|
Mandataires détenant deux procurations |
20 509 |
8 % des mandataires désignés par voie dématérialisée |
Source : commission des lois à partir
d'éléments transmis
par le ministère de
l'intérieur
Par ailleurs, la commission rappelle qu' aucun risque particulier pour la sincérité des scrutins n'a été identifié par le juge électoral.
Enfin, elle a connaissance des difficultés d'ordre technique que la coexistence du REU et du droit à la double procuration pourrait occasionner, le REU n'étant actuellement pas configuré pour autoriser une deuxième procuration établie en France , ainsi que le ministère de l'intérieur l'a indiqué à la rapporteure 20 ( * ) . Elle prend acte de la position de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), qui, tout en étant favorable à la pérennisation de cette mesure, attire néanmoins l'attention sur les risques techniques de dysfonctionnement des logiciels des communes que l'ouverture en des délais si courts du droit à la double procuration pourrait engendrer.
La commission estime néanmoins qu'il ne revient pas au Parlement de légiférer en fonction des difficultés techniques qui se poseraient au ministère de l'intérieur en raison de son propre manque d'anticipation. Elle s'étonne à ce titre que la configuration initiale du REU ait été effectuée au regard du seul droit en vigueur , abstraction faite de la nécessité éventuelle d'apporter des aménagements comparables à ceux réalisés en vue des scrutins de 2020 et 2021.
La commission a ainsi adopté les II et V de l'article 2 de la proposition de loi organique.
La commission a adopté les II et V de l'article 2 de la proposition de loi organique sans modification .
Article 2, III
Établissement des procurations à
domicile
Le III de l'article 2 de la proposition de loi organique vise à assouplir les conditions dans lesquelles un électeur peut établir ou retirer sa procuration depuis son domicile, afin de tenir compte des contraintes liées à la situation sanitaire.
Saluant une disposition qui offrirait une plus grande souplesse pour l'électeur et protègerait les personnes fragiles ou vulnérables contre le risque d'une contamination, la commission a adopté le III de l'article 2 de la proposition de loi organique sans modification .
1. L'établissement des procurations à domicile : entre aménagements législatifs et évolutions réglementaires
1.1. L'état actuel du droit
Conformément à l'article R. 72-1 du code électoral , l'établissement d'une procuration suppose la comparution personnelle du mandant et la vérification de son identité 21 ( * ) .
Peuvent établir les procurations les magistrats judiciaires ainsi que les autorités habilitées par ceux-ci, à savoir : tout officier de police judiciaire (OPJ), autre que les maires ou leurs adjoints ; tout agent de police judiciaire (APJ) ; tout réserviste au titre de la réserve civile de la police nationale ou au titre de la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale, ayant la qualité d'APJ 22 ( * ) .
Les demandes de procuration peuvent être recueillies :
- au sein du tribunal judiciaire du lieu de résidence ou de travail du mandant ;
- au sein de tout commissariat de police ou de toute brigade de gendarmerie sur le territoire national ;
- depuis le 18 juin 2020 23 ( * ) , dans des lieux accueillant du public dont la liste et les dates et heures d'ouverture sont arrêtées par le préfet ;
- au domicile du mandant : dans sa rédaction issue du décret n° 2021-1740 du 22 décembre 2021 24 ( * ) , le IV de l'article R. 72-1 prévoit que les officiers et agents de police judiciaire « se déplacent à la demande des personnes qui, en raison de maladies ou d'infirmités graves, ne peuvent manifestement comparaître devant eux » 25 ( * ) .
L'article R. 73 précise que cette demande « doit être formulée par écrit et accompagnée d'une attestation sur l'honneur indiquant que l'électeur est dans l'impossibilité manifeste de comparaître ».
Ainsi, en l'état actuel du droit, les conditions dans lesquelles un électeur peut établir ou retirer sa procuration depuis son domicile demeurent assez strictement encadrées, bien qu'elles aient été aménagées depuis le début de la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19.
1.2. Les aménagements à l'occasion de la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19
Le régime applicable à la veille du second tour des élections municipales pour l'établissement des procurations à domicile était très rigide : la demande formulée par un électeur ne pouvant se déplacer en raison d'une maladie ou d'une infirmité grave devait être formulée par écrit et « accompagnée d'un certificat médical ou de tout document officiel justifiant [son] impossibilité manifeste de comparaître 26 ( * ) ».
Ce régime étant insuffisamment adapté à la situation sanitaire, l'article 1 er de la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 tendant à sécuriser l'organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 et à reporter les élections consulaires a prévu son assouplissement à un triple titre, visant :
- le champ des bénéficiaires : le droit à établir ou retirer sa procuration depuis son domicile est ouvert à la demande de « toutes les personnes qui, en raison de l'épidémie de covid-19, ne peuvent pas comparaître » devant les autorités compétentes ;
- la justification de l'impossibilité de se déplacer : il n'est plus nécessaire de fournir un justificatif, mais il suffit d'indiquer la raison de l'impossibilité de se déplacer ;
- les modalités de saisine des autorités compétentes : les personnes concernées peuvent saisir les autorités compétentes par voie postale, par téléphone, ou par voie électronique, et non plus seulement par écrit.
Cet aménagement a été reconduit à l'identique pour les élections municipales partielles organisées entre le 27 décembre 2020 et le 13 juin 2021 27 ( * ) .
En vue des élections départementales et régionales des 20 et 27 juin 2021 , l'article 14 de la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire a quelque peu resserré le dispositif en précisant que l'électeur accompagne sa demande d'établissement d'une procuration à domicile d'une attestation sur l'honneur de son incapacité à ne pas pouvoir se déplacer en brigade ou en commissariat en raison d'une maladie ou d'une infirmité graves . Comme précédemment, les électeurs concernés peuvent saisir les autorités compétentes par voie postale, par téléphone, ou par voie électronique .
Le décret n° 2021-1740 du 22 décembre 2021 a inscrit cette disposition aux articles R. 72-1 et R. 73 du code électoral, tout en limitant à la voie écrite les modalités d'expression de la demande.
À noter que les articles R. 72-1 et R. 73 du code électoral dans leur rédaction issue du décret n° 2021-1740 du 22 décembre 2021 sont également applicables à l'élection présidentielle , conformément à l'article 39-1 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 portant application de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.
2. Le dispositif : reprendre pour l'élection présidentielle de 2022 l'aménagement prévu lors du second tour des élections municipales de 2020 et des élections municipales partielles de 2020 et 2021
Le III de l'article 2 de la proposition de loi organique vise à reprendre, pour l'élection présidentielle de 2022, la disposition relative à l'établissement des procurations à domicile qui avait été prévue pour le second tour des élections municipales de 2020 et les élections municipales partielles de 2020 et 2021 28 ( * ) .
Par rapport au droit existant, cet aménagement apporterait davantage de souplesse en permettant à toutes les personnes qui ne peuvent se déplacer « en raison de l'épidémie de covid-19 » d'établir ou de retirer leur procuration depuis leur domicile ; elles pourraient saisir les autorités compétentes par voie postale, par téléphone ou par voie électronique. Il leur suffirait d'indiquer la raison de leur impossibilité de se déplacer, sans avoir besoin de fournir un justificatif.
3. La position de la commission : renforcer la souplesse et la flexibilité du dispositif d'établissement des procurations à domicile
La commission souligne la nécessité de prévoir tous les aménagements nécessaires afin que le contexte sanitaire ne constitue pas un frein à la participation électorale .
Dans la mesure où le niveau de circulation du coronavirus restera, selon toute vraisemblance, important dans les semaines à venir, elle estime que toutes les personnes vulnérables qui souhaitent éviter de prendre le risque d'une contamination devraient pouvoir établir ou retirer une procuration depuis leur domicile.
La commission souligne à ce titre que la disposition portée au III de l'article 2 de la proposition de loi organique apporterait plus de souplesse que le droit existant, en élargissant les motifs d'impossibilité de déplacement au-delà des maladies et infirmités graves.
Cette disposition serait également synonyme d'une plus grande simplicité d'usage pour l'électeur , qui pourrait formuler sa demande par téléphone, et non pas seulement par écrit.
Enfin, la commission suggère également la plus grande simplicité de gestion pour l'administration qui découlerait de cette disposition. En effet, il est probable, compte tenu de la situation sanitaire, qu'un nombre important d'électeurs - et dans des volumes supérieurs à ceux observés lors des élections municipales de 2020 et départementales et régionales 2021, en raison de l'engouement traditionnel en France pour l'élection présidentielle - demandent à retirer ou établir leur procuration depuis leur domicile.
Tel qu'il existe actuellement, le régime d'établissement des procurations à domicile risquerait ainsi de générer un nombre conséquent d'attestations sur l'honneur en format papier , que les officiers et agents de police judiciaire seraient tenus de conserver pendant une durée de six mois après l'expiration du délai de validité de la procuration 29 ( * ) . À l'inverse, la disposition ici proposée, qui n'impose pas d'attestation sur l'honneur, apparaît moins contraignante sur le plan matériel.
Convaincue de la pertinence de la disposition proposée, la commission a par conséquent adopté le III de l'article 2 de la proposition de loi organique sans modification.
La commission a adopté le III de l'article 2 de la proposition de loi organique sans modification .
Article 2, IV
Déterritorialisation des procurations de vote
pour
l'élection présidentielle
Le IV de l'article 2 de la proposition de loi organique vise à déterritorialiser les procurations en permettant au mandant de confier sa procuration à tout électeur, y compris lorsque celui-ci est inscrit sur la liste électorale d'une autre commune.
Dans la mesure où cette disposition s'applique déjà aux élections législatives comme à l'élection présidentielle, la commission ne l'a pas adoptée.
1. Les conditions à la désignation d'un mandataire
Le vote par procuration permet à un électeur (le mandant ) de confier l'expression de son vote à autre électeur (le mandataire ).
Depuis le 18 juin 2020, en application de la loi du n° 2019-1461 du 26 décembre 2019 relative à la vie à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, le vote par procuration est une modalité de vote ouverte à tous les électeurs 30 ( * ) ; il n'est plus nécessaire de justifier le motif pour lequel il est impossible de participer au scrutin.
Dans sa version antérieure au 1 er janvier 2022, l'article L. 72 du code électoral soumettait la désignation du mandataire à deux conditions : le mandataire devait jouir de ses droits électoraux , d'une part, et être inscrit dans la même commune que le mandant , d'autre part.
L'article 112 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a supprimé cette seconde condition à compter du 1 er janvier 2022 .
Si cette disposition s'applique directement s'agissant des élections législatives, il n'en va pas de même pour l'élection présidentielle, qui est régie par un droit électoral spécial, défini par la loi organique 31 ( * ) .
L'article 5 de la loi organique n° 2021-335 du 29 mars 2021 portant diverses mesures relatives à l'élection du Président de la République a ainsi prévu l'application à l'élection présidentielle de l'article L. 72 du code électoral dans sa nouvelle rédaction 32 ( * ) .
La jurisprudence dite de la « cristallisation »
Certaines dispositions de droit commun s'appliquent à l'élection présidentielle ; les articles 3 et 4 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 procèdent ainsi à un large renvoi aux articles du code électoral.
Le Conseil constitutionnel a toutefois précisé, à l'occasion de la jurisprudence dite de la « cristallisation », que les dispositions issues de la loi ordinaire « sont rendues applicables dans leur rédaction en vigueur à la date de l'adoption définitive de la loi organique » 33 ( * ) . En conséquence, il convient d'actualiser régulièrement la loi organique du 6 novembre 1962, afin de tenir compte des modifications apportées entretemps au code électoral.
La dernière actualisation de la loi du 6 novembre 1962 correspond ainsi à la loi organique n° 2021-335 du 29 mars 2021 portant diverses mesures relatives à l'élection du Président de la République.
Par ailleurs, si le mandataire peut, depuis le 1 er janvier 2022, être inscrit dans une autre commune que le mandant, le mandataire doit continuer à voter pour le mandant dans le bureau de vote de ce dernier.
2. Le dispositif : permettre aux électeurs de désigner un mandataire inscrit dans une autre commune
Le IV de l'article 2 de la proposition de loi organique vise à permettre au mandant, pour la prochaine élection présidentielle, de confier sa procuration à tout électeur, y compris lorsque celui-ci est inscrit sur la liste électorale d'une autre commune.
3. La position de la commission : supprimer une disposition satisfaite par le droit existant
Le droit en vigueur permet au mandant de confier sa procuration à tout électeur, y compris pour l'élection présidentielle.
La disposition prévue par le IV de l'article 2 de la proposition de loi organique étant déjà satisfaite par le droit en vigueur, la commission a adopté l'amendement COM-1 de la rapporteure visant à la supprimer.
La commission a supprimé le IV de l'article 2 de la proposition de loi organique.
Article 3
Augmentation du nombre de bureaux de vote
L'article 3 de la proposition de loi organique vise à permettre au préfet, dans des conditions définies par voie réglementaire, d'augmenter le nombre de bureaux de vote dans les communes du département afin d'assurer la sécurité sanitaire du scrutin.
La commission l'a adopté sans modification .
1. L'état du droit : une prérogative du préfet
En l'état du droit, c'est au préfet du département, le cas échéant en concertation avec les maires, qu'il appartient de répartir les électeurs en autant de bureaux de vote que l'exigent les circonstances locales et le nombre des électeurs, comme le prévoit l'article R. 40 du code électoral. À ce titre, le préfet définit non seulement le périmètre des bureaux de vote, mais également les lieux du vote .
Comme l'ont expliqué en audition les représentants du ministère de l'intérieur, deux principes régissent actuellement cette répartition :
- d'une part, la distance qui sépare les électeurs de leur lieu de vote doit être réduite autant que possible afin de faciliter leur déplacement les jours de scrutin ;
- d'autre part, afin de prévenir les risques d'engorgement et de files d'attente, le nombre d'électeurs inscrits doit être fixé, dans la mesure du possible, entre 800 et 1 000 électeurs maximum (voir à ce sujet la circulaire du 16 janvier 2020 relative au déroulement des opérations électorales lors des élections au suffrage universel direct).
En 2021, le nombre moyen d'électeurs par bureau de vote s'est élevé à 670 électeurs.
Conformément à ce que prévoit l'article R. 40 du code électoral, le périmètre des bureaux de vote doit être arrêté avant le 31 août de chaque année précédant le scrutin.
2. L'article 3 de la proposition de loi organique : permettre au préfet d'augmenter le nombre de bureaux de vote afin d'assurer la sécurité sanitaire du scrutin
L'article 3 de la proposition de loi organique vise à permettre au préfet d'augmenter le nombre de bureaux de vote afin d'assurer la sécurité sanitaire du scrutin. Il s'agirait ainsi, dans des lieux marqués par une forte recrudescence de l'épidémie, de répartir encore davantage les électeurs afin d'éviter des risques de files d'attente propices à la diffusion de la maladie.
3. La position de la commission : donner au préfet un outil supplémentaire pour faire face à une recrudescence de l'épidémie au niveau local
La commission souscrit pleinement aux objectifs de cette proposition, qui, en permettant de prévenir tout risque d'apparition de « clusters », vise à rassurer les électeurs qui pourraient être tentés de ne pas se déplacer en raison de la situation sanitaire et ainsi à encourager la participation au vote.
Sans doute, d'après les observations concordantes des services du ministère de l'intérieur et des représentants de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), aucun phénomène d'engorgement n'a été constaté lors du second tour des élections municipales de juin 2020 et des élections départementales et régionales de juin 2021. Mais il convient de prendre cet enseignement avec précaution : ces élections ont en effet été marquées par des taux de participation particulièrement faibles (41,6 % pour le second tour des municipales, moins de 35 % pour les élections départementales et régionales de juin 2021), si bien que ces observations ne sont pas nécessairement significatives s'agissant de l'élection présidentielle à venir, qui mobilise traditionnellement davantage les électeurs.
En outre, si l'article R. 40 du code électoral autorise le préfet à modifier le lieu du vote jusqu'à l'ouverture de la campagne électorale dans la commune intéressée, et même après cette ouverture en cas de force majeure, il n'est pas évident de déterminer si une recrudescence de l'épidémie au niveau local pourrait être considérée comme un cas de force majeure, autorisant le préfet à modifier au dernier moment le lieu du vote (notamment parce qu'au terme de deux ans de pandémie, une telle recrudescence paraît peu susceptible d'être regardée comme étant totalement imprévisible...) 34 ( * ) .
La commission a donc estimé que la disposition proposée par la proposition de loi organique, en permettant au préfet de créer des bureaux de vote composés de moins d'électeurs afin d'éviter d'éventuels phénomènes de file d'attente dans des lieux particulièrement exposés à un risque de contamination, ouvrait un outil supplémentaire utile à la sécurisation du scrutin. Le cas échéant, le préfet pourrait procéder à ces modifications après le 31 août , par dérogation avec ce que prévoit l'actuel article R. 40 du code électoral, dans des conditions qui devront être déterminées par décret en Conseil d'État.
La commission a adopté l'article 3 de la proposition de loi organique sans modification .
*
* *
La commission des lois a adopté la proposition de loi organique ainsi modifiée.
* 8 https://www.arcom.fr/actualites/election-presidentielle-2022-debut-de-la-periode-electorale-et-publication-des-releves-des-temps-de-parole-et-dantenne
* 9 https://www.csa.fr/Informer/Collections-du-CSA/Rapports-au-gouvernement/Rapport-sur-les-campagnes-electorales-Election-presidentielle-23-avril-7-mai-2017-elections-legislatives-11-18-juin-2017
* 10 Le Conseil scientifique a ainsi estimé, dans son avis du 29 mars 2021 relatif aux enjeux sanitaires des élections régionales et départementales que « le vote par procuration doit être encouragé et rendu largement possible pour faciliter son usage par toute personne préférant exercer son droit de vote par procuration afin de minimiser tout risque de contamination » (p. 12).
* 11 Qui s'est inspirée à cette occasion de la proposition de loi n° 455 (2019-2020) visant à mieux protéger les électeurs et les candidats pour le second tour des élections municipales de juin 2020, présentée par Philippe Bas, Bruno Retailleau et Hervé Marseille.
* 12 Article 2 de la loi n° 2020-1670 du 24 décembre 2020 relative aux délais d'organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales.
* 13 Article 2 de la loi n° 2021-191 du 22 février 2021 portant report, de mars à juin 2021, du renouvellement général des conseils départementaux, des conseils régionaux et des assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique.
* 14 Décret n° 2021-1740 du 22 décembre 2021 modifiant les dispositions du code électoral relatives au vote par procuration et portant diverses mesures modifications du code électoral.
* 15 Ces contrôles ne sont par conséquent plus effectués par la commune ; corrélativement, le maire n'est plus tenu d'ouvrir un registre consacré à l'inscription des procurations, mais édite le registre des procurations à partir du REU.
* 16 Voir circulaire INTA2139099J du ministre de l'intérieur en date du 31 décembre 2021.
* 17 Dans les faits, un électeur pourrait ainsi disposer d'une procuration pour ses deux parents, grands-parents ou arrière-grands-parents.
* 18 20 509 pour 256 145 mandataires désignés par voie électronique, soit 8 % (source : ministère de l'intérieur).
* 19 Le taux moyen de participation aux deux tours de l'élection présidentielle s'est élevé à 79,9 % en 2012, et 78,1 % en 2017 (source : ministère de l'intérieur).
* 20 Lors de son audition par la rapporteure, le ministère de l'intérieur a fait état de la nécessité d'effectuer des développements complémentaires dans le REU dans le cas où le plafond du nombre de procurations établies en France serait relevé à deux ; la ministre déléguée chargée de la citoyenneté n'a pas fourni davantage d'explications à ce sujet lors de son audition par la commission des lois le 9 février 2022 ( http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20220207/lois.html#toc6 ).
* 21 À noter que le mandataire n'a pas à comparaître devant l'autorité habilitée et que son identité n'est pas non plus vérifiée par ce dernier.
* 22 À noter que les OPJ et les APJ habilités par un magistrat peuvent établir des procurations pour tout mandant, sans restriction géographique.
* 23 En application de l'article 5 du décret n°2020-742 du 17 juin 2020.
* 24 Décret n° 2021-1740 du 22 décembre 2021 modifiant les dispositions du code électoral relatives au vote par procuration et portant diverses modifications du code électoral, entré en vigueur le 1 er janvier 2022.
* 25 IV de l'article R. 72-1 du code électoral.
* 26 Article R. 73 du code électoral dans sa version antérieure au 1 er janvier 2022.
* 27 En application de l'article 2 de la loi n° 2020-1670 du 24 décembre 2020 relative aux délais d'organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales.
* 28 Article 2 de la loi n° 2020-1670 du 24 décembre 2020 relative aux délais d'organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales.
* 29 En application du dernier alinéa de l'article R. 73 du code électoral.
* 30 L'article L .71 du code électoral prévoit désormais que « tout électeur peut, sur sa demande, exercer son droit de vote par procuration ».
* 31 Loi organique n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel direct.
* 32 Le premier alinéa 4 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel précise ainsi que « l'article L. 72 du code électoral est applicable dans sa rédaction résultant de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique ».
* 33 Conseil constitutionnel, 11 janvier 1995, Loi organique modifiant diverses dispositions relatives à l'élection du Président de la République et à celle des députés à l'Assemblée nationale et loi organique relative au financement de la campagne en vue de l'élection du Président de la République, décision n° 94-353/356 DC.
* 34 Pour mémoire, la notion de « force majeure » répond traditionnellement à une triple condition d'extériorité, d'imprévisibilité et d'irrésistibilité.