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N° 4978
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 QUINZIÈME LÉGISLATURE |
N° 422
SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022 |
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Enregistré à la Présidence de
l'Assemblée nationale
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 31 janvier 2022 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission mixte paritaire (1)
chargée de proposer un texte sur les dispositions restant
en discussion du projet de loi
relatif à la
différenciation
, la
décentralisation
, la
déconcentration
et
portant diverses
mesures de
simplification
de
l'
action
publique
locale
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PAR Mme Élodie JACQUIER-LAFORGE
Députés
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PAR M. Mathieu DARNAUD
Sénateurs
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(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet, sénateur, président ; Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente ; M. Mathieu Darnaud, Mme Françoise Gatel, sénateurs, Mme Élodie Jacquier-Laforge, M. Bruno Questel, députés, rapporteurs .
Membres titulaires : Mme Sophie Primas, MM. Éric Kerrouche, Jean-Pierre Sueur, Alain Richard, sénateurs ; M. Didier Martin, Mme Laurianne Rossi, MM. Thibault Bazin, Raphaël Schellenberger, députés.
Membres suppléants : Mme Dominique Estrosi Sassone, MM. Alain Milon, Daniel Gueret, Mmes Valérie Létard, Laurence Harribey, Maryse Carrère, Cécile Cukierman, sénateurs ; MM. Rémy Rebeyrotte, Mickaël Nogal, Jean-Louis Bricout, Pascal Brindeau, Jean-Félix Acquaviva, Mme Maina Sage, députés.
Voir les numéros :
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Sénat : |
Première lecture : 588 rect., 719 , 720 , 721 , 723 , 724 et T.A. 144 (2020-2021) Commission mixte paritaire : 423 (2021-2022) |
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Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
Première lecture : 4406 , 4721 et T.A. 738 |
Mesdames, Messieurs,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale s'est réunie au Sénat le lundi 31 janvier 2022.
Elle a procédé à la désignation de son bureau qui a été ainsi constitué :
- M. François-Noël Buffet, sénateur, président ;
- Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente.
La commission a également désigné :
- M. Mathieu Darnaud et Mme Françoise Gatel, sénateurs, rapporteurs pour le Sénat ;
- M. Bruno Questel et Mme Élodie Jacquier-Laforge, députés, rapporteurs pour l'Assemblée nationale.
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La commission procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion .
M. François-Noël Buffet , sénateur, président . - Nous sommes réunis ce jour pour l'examen des articles restant en discussion sur le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dit « 3DS ». Le vote ou la suppression conforme de seulement 26 articles a ainsi laissé pas moins de 301 articles en discussion.
Je salue le travail de nos collègues rapporteurs, et je remercie la présidente de la commission des lois de l'Assemblée nationale d'avoir accepté le report de cette commission mixte paritaire (CMP), prévue initialement jeudi 27 janvier 2022, afin de nous permettre d'aboutir à un texte susceptible de recueillir un accord collectif.
Mme Yaël Braun Pivet, députée, vice-présidente . - Permettez-moi simplement de préciser que, à l'instar des modalités d'examen retenues par le Sénat, certains articles avaient été délégués au fond à la commission des affaires économiques, à la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire ainsi qu'à la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale. Je veux dire aux rapporteurs de ces commissions ici présents qu'ils pourront intervenir s'ils le souhaitent.
M. François-Noël Buffet , sénateur, président . - Il en va naturellement de même pour les rapporteurs des commissions des affaires économiques, de l'aménagement du territoire et du développement durable ainsi que des affaires sociales du Sénat.
M. Bruno Questel, rapporteur pour l'Assemblée nationale . - Je tiens à saluer les rapporteurs du Sénat, Françoise Gatel et Mathieu Darnaud, ainsi que les rapporteurs des autres commissions pour le travail important et enrichissant qui a été fourni.
Permettez-moi de revenir sur les principaux points que nous vous proposons d'entériner à l'occasion de cette CMP.
Concernant l'article 3, relatif aux conférences territoriales de l'action publique (CTAP), nous avons rétabli deux des dispositions adoptées par le Sénat, à savoir la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de déléguer des compétences aux régions et aux départements, et l'ouverture aux élus locaux de la faculté de modifier d'eux-mêmes, sous conditions, la composition des CTAP.
À l'article 3 bis A relatif à la compétence « tourisme », nous avons rétabli le dispositif de restitution de la compétence pour les communes touristiques des communautés d'agglomération et pour les stations classées des communautés urbaines et des métropoles.
À l'article 4 bis , nous avons répondu à une demande forte du Sénat concernant la possibilité pour une ou plusieurs communes membres d'un EPCI à fiscalité propre de pouvoir transférer « à la carte » à celui-ci, selon des critères objectifs, des compétences et les biens et équipements nécessaires à son exercice.
À l'article 4 ter relatif aux voiries, nous avons introduit la possibilité, pour l'ensemble des communautés urbaines et des métropoles, de soumettre l'exercice de la compétence « voirie » à la reconnaissance d'un intérêt communautaire ou métropolitain et de déléguer l'entretien de la voirie communautaire ou métropolitaine aux communes, dans le cadre de conventions.
Aux articles 6 et 7 concernant les routes, nous avons amélioré la procédure de concertation prévue dans le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale, afin d'aboutir à une répartition claire des routes entre, d'une part, les départements et les métropoles et, d'autre part et dans un cadre expérimental, les régions.
À l'article 12 relatif à l'Agence de la transition écologique (ADEME), nous avons abouti à un compromis équilibré, qui encadre les délégations de fonds aux régions, tout en conservant une certaine souplesse dans la procédure.
À l'article 12 ter , un compromis s'est dégagé pour renforcer la représentation des élus, en particulier ruraux, au sein des commissions départementales de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF). Nous avons également prévu l'audition, de droit, des maires concernés par un projet soumis à l'avis de la commission.
Toutefois, demeurent quelques points de difficulté.
Nos échanges ont été nombreux et riches et, il faut le reconnaître, parfois difficiles sur l'article 5 bis relatif aux compétences « eau » et « assainissement ». Nous sommes néanmoins parvenus à un compromis, qui constitue une véritable amélioration, garantissant le maintien par défaut, après 2026, des syndicats infracommunautaires, pour répondre à une vraie demande des territoires. Des engagements financiers importants permettront également de s'assurer du bon déroulement du transfert prévu en 2026.
Par ailleurs, il nous faut encore prolonger nos discussions sur l'article 5 sexies relatif au rôle joué par les maires dans les décisions d'implantation d'éoliennes.
J'espère que notre travail fructueux permettra d'aboutir à un texte ambitieux et nécessaire pour les collectivités locales et nos concitoyens.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Je m'associe aux remerciements adressés aux rapporteurs pour le travail réalisé au cours des dernières semaines.
Les titres VI et VII dont j'avais plus particulièrement la responsabilité concernent la déconcentration et la simplification de l'action publique.
Malgré la variété de ces sujets et le nombre important d'articles qu'ils comportent, nombre accru par les ajouts du Sénat, puis par ceux de l'Assemblée nationale, je tiens à saluer la qualité des échanges avec les rapporteurs du Sénat pour faire oeuvre utile, dans un climat de confiance et de respect mutuels, en vue de parvenir à une position commune équilibrée.
Si le tableau comparatif peut donner l'impression que c'est la version issue des travaux de l'Assemblée nationale qui est souvent retenue, cela est essentiellement dû au fait que celle-ci procède en réalité à des ajustements techniques, voire rédactionnels, aux nombreux apports bienvenus de la Haute Assemblée.
Même si des questions demeurent ouvertes, comme l'a indiqué mon collègue, les titres VI et VII ont fait l'objet d'un compromis. J'espère que les travaux de la CMP nous permettront d'aboutir à un accord global pleinement satisfaisant pour tous.
M. François-Noël Buffet , sénateur, président . - Je donne maintenant la parole à Madame Maina Sage, suppléante, mais qui était également rapporteure du projet de loi à l'Assemblée nationale.
Mme Maina Sage, députée. - Je salue également le travail réalisé en amont pour aboutir à un texte de compromis.
Sur le titre VIII, les deux chambres se sont accordées sur le fond, quant à la gestion des risques naturels majeurs dans les outre-mer, notamment pour ce qui concerne le développement de la culture du risque et de la résilience face à ces événements importants. Je remercie le Sénat d'avoir compris l'importance de rappeler la régularité des exercices de prévention et de sensibilisation ; nous souhaitons avancer sur ce point
Plusieurs articles apportent des réponses à la problématique du foncier, avec la prolongation de la durée de vie de la commission d'urgence foncière (CUF) de Mayotte. Nous avons introduit des précisions sur la réforme foncière engagée en 2019.
Des dispositions ont été ajoutées au travers des articles 83 quater A, B et C pour faciliter la recherche et la constatation des infractions locales au droit de l'environnement en Polynésie française et Nouvelle-Calédonie.
Je remercie le Sénat d'avoir maintenu la demande d'un rapport sur la gestion des politiques de santé en outre-mer.
Globalement, nous nous sommes très rapidement entendus sur le titre VIII, les modifications proposées à la commission réunie ce jour étant rédactionnelles ; je m'en félicite.
Mme Françoise Gatel , rapporteur pour le Sénat . - Lorsque nous avons été saisis de ce texte, nous avons déploré la relative timidité de son ambition, mais salué, de manière très constructive, l'existence d'un véhicule législatif permettant de porter les propositions avancées de longue date par le Sénat en matière de décentralisation, de déconcentration et de différenciation. Celles-ci avaient notamment pris corps dans le cadre des « 50 propositions pour les libertés locales », formulées dès juillet 2020 par le Sénat, à l'issue d'un travail transpartisan réalisé sous le patronage du président Gérard Larcher.
Nous avons cherché, en première lecture, à faire fructifier ce travail préparatoire, en reprenant un nombre important de ces 50 propositions, qui avaient été travaillées en concertation avec les élus locaux et qui ne visaient en aucun cas à créer un nouveau « big-bang » territorial. Notre objectif consistait à accroître l'efficacité de l'action publique jusqu'au dernier kilomètre quand certaines lois territoriales l'avaient quelque peu bloquée. Nous avons oeuvré pour donner un contenu concret à chacun des quatre axes de l'intitulé du projet de loi. Nous avons ainsi cherché à approfondir les mesures de différenciation, à insuffler une impulsion décentralisatrice, à encourager un mouvement affirmé de déconcentration, qui nous paraît faire défaut, et à prolonger les mesures de simplification proposées.
Force est de constater qu'à l'Assemblée nationale, nos propositions n'ont pas rencontré, pour la plupart d'entre elles, le succès immédiat que nous avions espéré... De nombreux articles que nous avions ajoutés ont été supprimés, tandis qu'à nos modifications était généralement préféré un retour au projet de loi initial.
Toutefois, la négociation que nous avons conduite avec nos collègues de l'Assemblée nationale, mais aussi avec le Gouvernement, s'est engagée sur des bases exigeantes avec, pour seule préoccupation, l'efficacité de l'action publique jusqu'au dernier kilomètre. Cet esprit de concorde nous a permis, nous semble-t-il, d'aboutir à un accord équilibré, respectueux des initiatives prises par les deux chambres, même si nous regrettons d'être parfois restés en deçà des ambitions légitimes que nous portions.
Je laisserai mon collègue et co-rapporteur de ce texte, Mathieu Darnaud, développer les points qui le concernent, me cantonnant aux articles dont j'ai eu la charge.
En premier lieu, concernant le titre relatif à la différenciation, qui doit permettre à terme, de notre point de vue, d'éviter la constitution d'un droit d'exception pour répondre aux situations locales, le transfert de compétences facultatives des communes « à la carte » vers leur intercommunalité, la soumission de l'exercice de la compétence « voirie » à la reconnaissance d'un intérêt communautaire ou métropolitain, ou la possibilité de délégations « ascendantes » de certaines compétences des EPCI à fiscalité propre vers le département ou la région nous semblent constituer de réelles avancées.
En deuxième lieu, s'agissant des mesures de différenciation, nous ne pouvons que déplorer que certaines de nos propositions, telles que le transfert de la médecine scolaire aux départements, n'aient pas été entendues par le Gouvernement et l'Assemblée nationale. Néanmoins, je reconnais bien volontiers qu'il a été fait droit à certaines de nos demandes tendant à mieux garantir l'application du principe de subsidiarité.
Ainsi, l'encadrement de l'implantation d'éoliennes grâce aux plans locaux d'urbanisme (PLU), y compris intercommunaux, répond à une demande forte de garantir une pleine association des élus municipaux et intercommunaux à ces décisions importantes pour nos concitoyens.
De plus, l'élargissement des possibilités de restitution aux communes de la compétence « tourisme » répond également à une demande identifiée, déjà fortement exprimée dans le cadre du projet de loi dit « Engagement et proximité ».
Enfin, je me félicite que les propositions formulées par le Sénat s'agissant du cadre juridique applicable aux entreprises publiques locales aient trouvé un écho favorable. Nous avons ainsi cheminé en bonne intelligence avec les rapporteurs de l'Assemblée nationale sur ce sujet. Je déplore, à titre personnel, la généralisation de l'obligation de recueillir l'accord préalable des collectivités actionnaires avant toute prise de participation directe d'une entreprise publique locale (EPL) au capital d'une autre société, ne serait-ce que pour placer quelques liquidités. Cette obligation procédurale est extrêmement lourde, sans aucun équivalent en droit commun des sociétés. Elle risque de « gripper la machine », car le rythme de réunion des assemblées délibérantes est quelquefois irrégulier. La proposition consistant à introduire un seuil de 10 % du capital, conformément à la définition de la notion de participation en droit commercial, nous paraissait raisonnable.
À l'exception de ce point, je salue l'accord vers lequel nous nous dirigeons, qui semble poser plusieurs jalons importants pour les libertés locales, sans générer un nouveau « big-bang » auquel les collectivités n'aspirent aucunement. Je souhaite que nous cheminions d'une manière raisonnable et raisonnée avec l'ambition partagée d'être utile aux élus locaux, en vue de rendre l'action publique toujours plus efficace.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur pour le Sénat. - Je me joins naturellement aux propos de ma collègue et tiens à saluer le travail coopératif et partenarial que nous avons conduit sur les nombreux articles restant en discussion de ce projet de loi, avec l'ensemble des rapporteurs.
Le chemin était long, l'Assemblée nationale ayant en première lecture opposé une fin de non-recevoir à nombre de nos apports. Plusieurs d'entre eux nous paraissaient pourtant de bon sens, et attendus de pied ferme par les élus locaux. Je veux notamment parler ici du transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » des communes aux EPCI à fiscalité propre à l'échéance du 1 er janvier 2026. Sur ce point, nous avons tâché de faire entendre la voix de nombreuses communes qui ne se retrouvent pas dans le dispositif, particulièrement complexe, auquel les modifications législatives apportées sur ce sujet ont abouti. Le dispositif de compromis a le mérite d'exister, j'espère qu'il facilitera le financement de cette compétence, dont le coût d'exercice est amené à augmenter. Il constitue de notre point de vue un nouveau pas dans la reconnaissance des dysfonctionnements que ce transfert obligatoire, décidé depuis Paris, a créés ; il nous appartiendra de trouver, à l'avenir, la solution à ce problème persistant.
Néanmoins, le texte de compromis auquel nous avons abouti comporte des avancées, qui justifient que nous le votions aujourd'hui.
En premier lieu, le transfert possible de l'ensemble des 10 000 kilomètres de routes nationales se fera dans le respect d'une priorisation des départements, en concertation avec les régions. Nous avons également obtenu un droit d'information renforcé sur l'état des routes et la carte des routes transférables. Ce transfert pourra ainsi s'opérer, au bénéfice des collectivités volontaires, dans les meilleures conditions possibles.
En deuxième lieu, nous avons obtenu des avancées sur le titre relatif à la déconcentration - nos visions étaient au départ assez éloignées. Nous avons porté plusieurs propositions renforçant le texte à cet égard ; je souhaiterais souligner trois points sur lesquels la voix du Sénat a été entendue.
Tout d'abord, s'agissant de l'attribution de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), la possibilité de délégation de signature du préfet de région au préfet de département est une avancée significative, qui fait écho à une demande récurrente du Sénat.
Ensuite, le renforcement du préfet de département dans la gouvernance territoriale de l'Office français de la biodiversité (OFB) et des agences de l'eau vient entériner sa place prépondérante, au sortir d'une crise qui a vu le couple « maire-préfet » unanimement loué, au sein de l'État déconcentré.
Enfin, l'information des élus en cas de fermeture des services publics locaux nous paraît être une mesure de bon sens, sur laquelle nous avons finalement recueilli l'accord du Gouvernement.
Nous nous félicitons en dernier lieu que la représentation des élus locaux ait été améliorée au sein de diverses instances locales telles que les CDPENAF, l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) ou encore les conférences territoriales de l'action publique (CTAP).
Au bénéfice de ces observations, nous nous félicitons que la CMP puisse aboutir aujourd'hui à un accord. Il constituera un premier jalon dans le renforcement des libertés locales que nous saluons, et qui sera, nous l'espérons, prolongé dans un avenir prochain.
M. Éric Kerrouche , sénateur . - Nous verrons si le travail réalisé par les rapporteurs permet d'aboutir à une rédaction commune. Notre groupe était préoccupé par certaines mesures adoptées par le Sénat qui risquaient de démembrer les avancées en matière de coopération intercommunale. Un retour en arrière pourrait conduire à un recul des libertés locales et, surtout, de l'effectivité de l'action locale.
Concernant les compétences « eau » et « assainissement », une pomme de discorde récurrente, des difficultés demeurent en certains endroits du territoire. Ainsi, 76 % de la population française est concernée par l'intercommunalisation de la compétence « eau » et 80 % par la compétence « assainissement ». Il n'en demeure pas moins qu'un transfert nous semble nécessaire à terme. Si une solution se dessine pour faciliter cette possibilité, nous l'examinerons. Nous déterminerons notre vote en fonction des accords.