EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Création
d'un Conseil national de réflexion
sur la circulation et le retour
de biens culturels extra-européens
Cet article vise à créer une instance de réflexion et de consultation compétente sur les questions relatives à la circulation et au retour des biens culturels extra-européens conservés dans les collections publiques. Elle serait notamment chargée de donner son avis sur les demandes de restitution émanant de pays étrangers.
I. - Le dispositif de la proposition de loi : la mise en place d'une procédure pérenne et transparente encadrant la méthode des restitutions
Cet article vise à introduire un nouveau chapitre dans le titre I er du code du patrimoine consacré à la protection des biens culturels créant une instance compétente sur les questions relatives à la circulation et au retour des biens culturels extra-européens conservés dans les collections publiques , dénommée « Conseil national de réflexion sur la circulation et le retour des biens culturels extra-européens ». Ce nouveau chapitre comporte trois articles, qui définissent les missions (article L. 117-1) et la composition (article L. 117-2) de ce conseil et renvoient à un décret en Conseil d'État le soin d'en préciser les modalités d'application (article L. 117-3).
La création de cette instance répond au souci de pallier les faiblesses et les dysfonctionnements de la procédure actuelle de restitution au travers d' une instance de contrôle et de réflexion pérenne en matière de restitutions . Elle poursuit deux objectifs :
- d'une part, encadrer la procédure de restitution afin de la rendre plus transparente et de garantir que les demandes de restitution soient avant tout examinées avec rigueur historique et scientifique. L'exposé des motifs de la proposition de loi précise ainsi que le conseil national doit contribuer « à préserver le principe d'inaliénabilité des collections, en apportant aux pouvoirs publics un éclairage scientifique dans leur prise de décision, réduisant le risque que ladite décision ne soit le "fait du prince" et ne réponde exclusivement à des considérations diplomatiques ou des revendications mémorielles ou communautaires ». ;
- d'autre part, doter la France d'un outil lui permettant d'engager une réflexion et un travail de fond sur les enjeux associés au retour des biens culturels vers leur pays d'origine, qui soient moins susceptibles de fluctuer au gré des alternances politiques.
À cet effet, le conseil national se verrait attribuer deux rôles :
- un rôle consultatif . En application du 1° de l'article L. 117-1, il serait chargé de rendre un avis sur les demandes de restitution avant toute réponse politique formelle des autorités françaises au pays demandeur. Rendu public, son avis n'aurait qu'un caractère simple, les pouvoirs publics restant libre de le suivre ou non. Le conseil ne serait pas compétent pour juger de toutes les demandes de restitution : les demandes relatives à des biens culturels qui auraient fait l'objet d'un trafic illicite en application de la convention de l'Unesco de 1970 sont exclues de son périmètre, dans la mesure où une procédure particulière est déjà prévue par le code du patrimoine. Il en irait de même des demandes de restitution relatives à des restes humains, pour lesquelles l'article 2 de la présente proposition de loi vise à fixer une procédure spécifique ;
- un rôle de réflexion . En application du 2° du nouvel article L. 117-1, il aurait pour mission de prodiguer des conseils sur les questions entrant dans son champ de compétences à la demande des ministres intéressés ou des commissions chargées de la culture et des affaires étrangères du Parlement afin de les accompagner dans leurs éventuels questionnements prospectifs.
Le nouvel article L. 117-2 limite sa composition à un maximum de douze membres, choisis pour l'essentiel en raison de leurs compétences scientifiques , dont au minimum, trois conservateurs, un historien, un historien de l'art, un ethnologue et un juriste spécialisé en droit du patrimoine. L'article confie aux ministres chargés de la culture et de la recherche le soin de procéder aux désignations.
L'exposé des motifs de la proposition de loi précise que cette composition a été fixée afin de ne pas reproduire les erreurs qui avaient été à l'origine de certaines des difficultés de fonctionnement de la Commission scientifique nationale des collections , créée par la loi du 18 mai 2010 visant à autoriser la restitution par la France des têtes maories à la Nouvelle-Zélande et relative à la gestion des collections afin de contrôler les déclassements des biens appartenant aux collections publiques, et finalement supprimée par la loi du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique. La composition pléthorique de cette commission avait nui à son efficacité et paralysé son fonctionnement, en l'empêchant régulièrement de réunir le quorum.
II. - La position de la commission : renforcer l'efficacité du conseil créé par la proposition de loi
Le Sénat avait déjà adopté une disposition identique en 2020 , sur proposition de la rapporteure de la commission de la culture, Catherine Morin-Desailly, dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à la restitution de biens culturels à la République du Bénin et du Sénégal. Il avait alors estimé que la création d'une instance scientifique pérenne serait opportune pour apporter plus de transparence à la procédure de restitution, recentrer l'examen des demandes sur la vérité historique et garantir une plus grande permanence dans les décisions de la France en matière de restitution malgré les alternances politiques. Alors rejetée par les députés, elle n'avait pas été intégrée dans la loi définitivement promulguée.
Cette solution permettrait par ailleurs de ne pas limiter la réflexion sur les restitutions au seul patrimoine africain et d' instaurer une procédure unique pour toutes les demandes de restitution susceptibles de se poser , quel que soit l'État dont elles émanent. Même si une proportion très substantielle du patrimoine de l'Afrique subsaharienne est aujourd'hui détenue hors de ce continent , cette situation ne paraît pas de nature à justifier un traitement juridique différencié au profit des États africains par rapport aux pays d'autres continents.
Le caractère complexe et sensible des questions relatives aux restitutions plaident pour la mise en place d'une instance de contrôle garantissant une véritable transparence .
Ce type d'instance a déjà fait la preuve de son efficacité dans d'autres domaines. La Commission nationale du patrimoine et de l'architecture joue un rôle essentiel de contrôle de la reconstruction de la cathédrale de Notre-Dame de Paris. En matière de spoliation, la Commission pour l'indemnisation de victimes de spoliation de biens culturels pendant l'occupation (CIVS) joue un rôle majeur dans le traitement des spoliations depuis sa création en 1999. Le Gouvernement lui-même a souhaité en étendre les pouvoirs fin 2018 afin d'en faire véritablement l'une des clés de voûte de la recherche sur les oeuvres spoliées : elle peut désormais recommander, de sa propre initiative ou à la demande de toute personne concernée, la restitution d'oeuvres spoliées ou, à défaut, des mesures d'indemnisation des victimes.
La réflexion lancée il y a quelques semaines par le Président de la République autour d'une loi-cadre ne rend en aucune manière le dispositif prévu par cet article sans objet .
D'une part, il n'apparait pas certain que ce projet puisse rapidement aboutir . Les travaux de recherche sur la provenance des oeuvres d'art présentes dans les collections n'en sont encore qu'à leurs balbutiements. L'absence de moyens suffisants alloués aux musées à cet effet est un vrai handicap pour progresser rapidement dans cette direction. Il manque aujourd'hui une impulsion politique suffisante dans ce domaine, même si les musées se lancent de plus en plus dans cette tâche. Or, l'identification des cas sensibles constitue sans doute un préalable pour déterminer correctement les critères permettant de traiter correctement la multiplicité de cas susceptibles de se présenter, sans faire obstacle à des restitutions qui seraient pourtant légitimes.
D'autre part, le conseil national n'est pas incompatible avec le projet de loi-cadre . Dès à présent, il peut permettre de faire progresser de façon collégiale la réflexion sur les critères de restituabilité. Demain, il constituera un instrument utile afin de contrôler la bonne application des critères fixés par la loi-cadre et de poursuivre la réflexion sur les voies d'amélioration de la circulation et du retour des biens culturels conservés dans les collections publiques.
Souscrivant pleinement à ce dispositif, la commission de la culture a adopté plusieurs amendements, à l'initiative de la rapporteure, de nature à permettre au futur conseil de mieux répondre aux enjeux susceptibles de se poser en matière de circulation et de retour des biens culturels.
Outre un amendement de modification sémantique ( COM-1 ), elle a adopté un amendement COM-2 étoffant les missions du conseil en lui confiant le soin de formuler des recommandations relatives à la méthodologie et au calendrier des travaux consacrés à la recherche de provenance .
Elle a adopté un amendement COM-3 prévoyant une obligation de consultation des experts scientifiques des pays demandeurs lorsque le conseil national prépare son avis sur une demande de restitution.
Elle a par ailleurs adopté deux amendements visant à renforcer la capacité de réflexion du conseil en ouvrant sa composition à un archéologue ( COM-4 ) et en donnant la possibilité d'y faire siéger un anthropologue au même titre qu'un ethnologue ( COM-5 ), tout en conservant le nombre maximal de douze membres.
Par ailleurs, pour faciliter la mise en place rapide de cette instance une fois la loi promulguée, elle a adopté un amendement COM-6 octroyant un délai maximal de quatre mois au Gouvernement pour la publication des mesures réglementaires d'application .
La commission a adopté cet article ainsi modifié
Article 2
Instauration
d'une procédure judiciaire d'annulation de l'acquisition de certains
restes humains en vue de leur restitution
Cet article vise à faciliter la restitution de certains restes humains appartenant aux collections publiques, afin de ne plus avoir à recourir à l'avenir à une autorisation au cas par cas du législateur pour les faire sortir des collections.
I. - La situation actuelle : l'obligation de recourir à des lois spécifiques
Le principe à valeur législative d'inaliénabilité des collections publiques , prévu à l'article L. 451-5 du code du patrimoine, empêche de transférer la propriété d'un bien conservé dans lesdites collections. Seul le législateur peut faire exception à ce principe en en autorisant sa sortie définitive. À deux reprises par le passé, le Parlement a été amené à voter des lois spécifiques pour rendre possible, en 2002, la restitution des restes de la dépouille mortelle de Saartjie Baartman à l'Afrique du Sud et, en 2010, la restitution des têtes maories.
La nécessité de recueillir l'autorisation du Parlement avant toute restitution ralentit considérablement la procédure et peut décourager les initiatives . Elle a également conduit le Gouvernement à détourner la procédure de dépôt en juillet 2020 pour satisfaire, à la veille du 58 e anniversaire de l'indépendance algérienne, la demande de l'Algérie de restitution de plusieurs crânes de résistants algériens décapités au XIX e siècle conservés dans les collections françaises.
L'adoption par le Parlement d'un cadre général pour les restitutions de certains restes humains constituerait donc une avancée. Dans la foulée de la loi de restitution des têtes maories, un groupe de travail , mis en place conjointement par le ministère de la culture et le ministère de la recherche et de l'innovation a examiné les voies possibles de restitution de restes humains qui permettraient de ne plus avoir à adopter de lois spécifiques. Il était animé par Michel Van Praët, professeur émérite du muséum national d'histoire naturelle.
Ce groupe s'est mis d'accord autour de plusieurs critères de restituabilité des restes humains et a préconisé une solution consistant à faire appel au juge pour obtenir au cas par cas la sortie de restes humains des collections publiques, dans le cadre d'un recours visant à annuler leur acquisition .
Une telle procédure judiciaire a déjà été mise en place par la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine pour les biens culturels qui auraient été volés ou illicitement exportés après l'entrée en vigueur, en France et dans l'État d'origine, de la convention de l'Unesco de 1970 sur le trafic de biens culturels. Elle est prévue par l'article L. 124-1 du code du patrimoine. Cette procédure ne semble néanmoins jamais avoir été utilisée jusqu'à présent. Le fait que le ministère de la culture n'ait jamais pris les mesures d'application nécessaires pour permettre sa mise en oeuvre n'y est sans doute pas étranger.
Cet exemple est révélateur de l'inertie du ministère sur ces différentes questions. Aucune suite n'a été donnée jusqu'alors au rapport du groupe de travail sur la gestion des restes humains patrimonialisés , celui-ci n'ayant même jamais fait l'objet d'une réception officielle par le Gouvernement.
II. - Le dispositif de la proposition de loi : faciliter la restitution des restes humains en faisant appel au juge pour annuler au cas par cas leur acquisition et permettre leur sortie des collections
Cet article vise à instaurer la solution proposée par le groupe de travail interministériel et pluridisciplinaire sur la gestion des restes humains patrimonialisés.
Il crée un nouvel article L. 124-2 dans le code du patrimoine permettant à la personne publique propriétaire d'un corps humain ou d'éléments de corps humain dûment identifiés , dès lors qu'une demande de restitution a été formellement adressée par l'État d'origine , de saisir le juge pour faire annuler leur acquisition et ordonner leur restitution .
Il renvoie à un décret en Conseil d'État le soin d'en fixer les modalités d'application.
Cette procédure ne pourrait donc concerner que des restes d'individus précisément nommés ou des restes d'individus non nommés, mais dont l'appartenance à un pays ou à une communauté est identifiable.
Elle ne pourrait être déclenchée qu'à la condition que l'État d'origine ait présenté une demande formelle de restitution.
L'exposé des motifs de la proposition de loi précise qu'il conviendrait que la saisine du juge ne puisse intervenir qu'à l'issue d'un examen scientifique préalable , réalisé par une équipe composée de scientifiques français et de scientifiques de l'État demandeur, permettant de s'assurer du bien-fondé de la restitution . Il dresse la liste des différents critères qui devront être appréciés lors de cet examen :
- la demande doit émaner d'un État relayant le souhait d'une famille ou d'une communauté existante située sur son territoire (critère temporel) ;
- les conditions dans lesquelles les restes ont été collectés doivent porter atteinte au principe de dignité humaine ;
- la restitution doit être justifiée au regard du respect dû aux cultures et croyances des autres peuples ;
- la restitution doit permettre d'initier une réflexion commune avec le pays demandeur sur ce qu'elle représente, ce qui signifie qu'elle doit déboucher sur des coopérations scientifiques et culturelles.
Ces critères correspondent à ceux qui avaient été dégagés par le groupe de travail.
III. - La position de la commission : remplacer ce dispositif par une véritable disposition-cadre plus opérante
Les auditions ont révélé que la solution préconisée par le groupe de travail n'avait pas fait l'objet de concertations préalables avec le ministère de la justice . Or, celui-ci estime que le dispositif comporte des fragilités qui pourraient le rendre inopérant . Plusieurs motifs ont été mentionnés :
- la difficulté pour le juge d'annuler une acquisition sans qu'existe un véritable motif d'ordre public ;
- le danger que l'annulation de l'acquisition ne permette pas pour autant la restitution des restes humains concernés, dans la mesure où ils seront remis à son ancien propriétaire, qui peut être opposé à leur restitution ;
- le risque que la disposition ne puisse être censurée pour incompétence négative par le Conseil constitutionnel, dès lors qu'elle renvoie au pouvoir réglementaire le soin de déterminer précisément les conditions dans lesquelles le juge pourra prononcer l'annulation de l'acquisition, alors que seul le législateur est habilité à poser des exceptions au principe d'inaliénabilité des collections.
Compte tenu de l'encombrement des tribunaux, il est par ailleurs apparu que cette solution ne permettrait sans doute pas réellement d'accélérer d'éventuelles restitutions par rapport au vote d'une loi spécifique .
La commission de la culture a néanmoins estimé qu'il serait dommage de ne pas aller plus loin sur la question de la restitution des restes humains et de ne pas profiter du bénéfice du travail effectué autour de critères de restituabilité. D'une part, les restes humains, même patrimonialisés, présentent des spécificités par rapport aux autres biens culturels conservés dans les collections publiques qui justifient qu'un traitement particulier soit réservé aux demandes de restitution qui les concernent . D'autre part, le besoin de faciliter les restitutions de restes humains est réel .
Évidemment, tous les cas ne sont pas litigieux et ne posent pas de problèmes éthiques. La majorité des individus conservés dans les collections sont d'origine européenne, même si des questions peuvent néanmoins se poser dans le cas d'individus tels que les aliénés et les condamnés à mort, en dépit du fait qu'ils soient entrés légalement dans les collections.
Plusieurs pièces conservées dans les collections publiques apparaissent comme des cas potentiellement litigieux . Il peut s'agir :
- d'individus identifiés et clairement nommés. C'est le cas par exemple d'un groupe de cinq Inuits aujourd'hui conservés dans les collections du Museum national d'histoire naturelle. Emmenés en Europe en 1880 pour être exposés dans des spectacles, ils sont morts à Paris de la variole à la fin de cette même année. Enterrés au cimetière de Saint-Ouen, leurs squelettes ont été exhumés cinq ans après pour enrichir les collections anthropologiques à des fins de recherches scientifiques.
- d'individus anonymes, mais dont l'appartenance à un groupe est clairement établie ou les conditions de collecte sont connues. Les muséums d'histoire naturelle possèdent ainsi des collections de squelettes et de crânes faisant l'objet de revendications (crânes aborigènes réclamés par le gouvernement australien) ou susceptibles de faire l'objet de demandes.
La commission a donc remplacé le dispositif initial par une disposition définissant un cadre général visant à faire sortir un certain nombre de restes humains des collections et à en autoriser la restitution dans le cas où elle serait demandée ( COM-7 ). Il pose précisément les conditions dans lesquelles ces deux opérations distinctes seraient possibles.
Ce nouveau dispositif prévoit, dans un premier temps, la sortie des collections des restes humains remplissant un certain nombre de conditions , à savoir ceux :
- qui sont dûment identifiés, ce qui renvoie à la fois aux individus nommés et aux individus anonymes dont l'origine est clairement établie ;
- qui appartiennent à des groupes humains dont les cultures et les traditions perdurent. Cette condition exclue de facto le cas, par exemple, des momies égyptiennes ;
- dont les conditions de collecte ou la présence dans les collections portent atteinte au principe de dignité de la personne humaine. Cette condition renvoie, par exemple, à la violence ou aux actes de barbarie dont ils ont pu faire l'objet ou aux éventuelles violations de sépulture qui ont pu intervenir ;
- sur lesquelles aucune recherche scientifique n'a été menée au cours des dix dernières années, signe que leur conservation dans les collections n'est nullement justifiée.
Ces restes humains feraient l'objet d'un récolement et seraient inscrits provisoirement sur un inventaire transmis à leur État d'origine . Ils resteraient néanmoins conservés dans les collections jusqu'à leur restitution éventuelle.
Dans un second temps, le dispositif pose une obligation pour l'administration de restituer les restes qui auraient été revendiqués par leur État d'origine, sous réserve que certaines conditions supplémentaires entourant leur retour soient réunies . Leur retour doit être justifié au regard du principe de dignité et de respect de toutes les cultures. Il ne doit pas avoir pour objet leur exposition. Il doit s'inscrire dans un processus de coopération scientifique et culturel avec le pays demandeur.
Afin de rendre possible la restitution de restes humains d'origine française - le cas étant, par exemple, susceptible de se présenter s'agissant des collectivités d'outre-mer -, le dispositif ménage la possibilité d'une demande de restitution émanant d'un groupe humain vivant pour les restes humains d'origine française.
Cette procédure en deux étapes constitue une solution pour répondre aux demandes de restitution fondée sur le respect, l'éthique et le souci d'en revenir à la vérité historique.
La commission de la culture considère qu' un tel mécanisme permet à la fois de poser un cadre clair et transparent aux demandes de restitution portant sur des restes humains et d'accélérer l'identification des cas sensibles au sein de nos collections en demandant aux institutions muséales de réaliser de véritables enquêtes scientifiques sur leurs collections. Il permettrait de régler un certain nombre de cas sensibles, ainsi que de régulariser, a posteriori, la mise en dépôt des crânes algériens.
Elle jugerait important que le travail qu'auront à engager les institutions muséales sur cette base soit réalisé en partenariat avec les États d'origine , afin de saisir cette occasion pour nouer dès à présent de nouvelles coopérations.
La commission a adopté cet article ainsi modifié .
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La commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée .