B. TROP SENSIBLE À LA CONJONCTURE, LE PANIER DE RESSOURCES AFFECTÉES À L'AFITF EST EN DÉCALAGE AVEC LES DÉPENSES CERTAINES ET PLURIANNUELLES DE L'AGENCE
Le financement par l'État des infrastructures de transports repose largement sur une agence , l'AFITF , celui des services de transports étant quant à lui porté par le programme 203 « Infrastructures et services de transport » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
Adopter une programmation financière pluriannuelle des infrastructures de transports revient en tout premier lieu à déterminer le montant du budget de l'AFITF pour les années à venir et à sécuriser ses recettes .
L'Agence de financement des infrastructures de
transport de France
(AFITF)
L'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) est un établissement public administratif de l'État créé en 2004 2 ( * ) dont la tutelle est assurée par la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) .
Elle est administrée par un conseil d'administration composé de douze membres comprenant six représentants de l'État, un député, un sénateur, trois élus locaux et une personnalité qualifiée. Elle est présidée depuis avril 2018 par le maire d'Angers Christophe Béchu.
Mais elle dépend entièrement pour son fonctionnement de la DGITM . Ainsi que le reconnaît elle-même l'AFITF, elle est « un opérateur transparent » 3 ( * ) , une simple caisse de financement dont les décisions engagent directement l'État .
Comme le rappelait le projet annuel de performances pour 2019, « à partir de 2006, notamment à la suite de l'extension de son domaine d'intervention au financement des contrats de projets État-régions , l'AFITF est devenue l'acteur privilégié du financement de l'ensemble des infrastructures de transport (hors domaine aérien). Son champ d'intervention ne se limite donc pas aux grands projets d'infrastructures d'intérêt national , mais inclut les dépenses de modernisation , de gros entretien et de régénération des réseaux , et, pour les transports collectifs de personnes, les projets portés par les communautés d'agglomération ».
Pour assurer son financement, l'AFITF bénéficie de taxes affectées. L'agence reverse dans un second temps les deux tiers de son budget au programme 203 « Infrastructures et services de transport » sous forme de fonds de concours, en ayant préalablement « fléché » les sommes ainsi reversées vers des projets précis (routes, ferroviaires, fluvial, etc.). Elle favorise ainsi le report modal , en contribuant avant tout au financement d'infrastructures ferroviaires et fluviales grâce à des ressources provenant du secteur routier .
Source : commission des finances du Sénat
En avril 2021 , l'agence a signé son premier contrat d'objectifs et de performance (COP) avec l'État. Les axes stratégiques de l'agence y figurent, au premier rang desquels le respect de la mise en oeuvre de la programmation des investissements prévus par la LOM.
Il prévoit également la poursuite de certains chantiers engagés par l'agence comme la dématérialisation des procédures, l'optimisation du pilotage ou encore le renforcement du contrôle interne.
1. Les nouvelles dispositions proposées en cette fin d'année 2021 illustrent la nécessaire réforme de son panier de ressources afin de lui garantir une véritable visibilité
Les recettes de l'AFITF sont constituées par différentes taxes affectées , dont certaines ont été très impactées par les conséquences de la crise sanitaire en 2020 mais également , dans une moindre mesure, en 2021. Certaines d'entre-elles, notamment « l'éco-contribution » sur les billets d'avion, en subiront même encore les conséquences en 2022.
Depuis 2015, le budget de l'AFITF est essentiellement financé par l'affectation d'une partie du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). La loi de finances pour 2021 en avait fixé le montant à 1 285 millions d'euros . Pour 2022 , l'article 14 du projet de loi de finances prévoit de le réduire de 2,9 % pour le fixer à 1 247,5 millions d'euros . Pour l'exercice 2020, la loi de finances pour 2020 avait prévu un montant d'affectation exceptionnel de 1 587 millions d'euros.
Évolution du plafond du produit de TICPE
affecté en lois de finances à l'AFITF (2018-2022)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les lois de finances
Assis sur le chiffre d'affaire de l'année précédente, le produit de la redevance domaniale 4 ( * ) versée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes a atteint 365 millions d'euros en 2020, soit huit millions d'euros de plus que le montant qui était attendu. Les conséquences de la crise sanitaire vont se répercuter sur le produit de cette ressource en 2021 et en 2022 . En 2021 le produit de cette recette est attendu à hauteur de 362 millions d'euros. En 2022 , les recettes tirées de la redevance domaniale sont estimées à 367 millions d'euros .
Les recettes de la taxe d'aménagement du territoire (TAT) 5 ( * ) acquittée par les concessionnaires d'autoroute, à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers, ont été réduites de 20 % en 2020 . La reprise de l'activité économique devrait stimuler le rendement de la TAT. Le montant attendu par l'AFITF en 2021 comme en 2022 s'élève à 561 millions d'euros .
Une partie du produit des amendes des radars automatiques du réseau routier national est également reversée à l'AFITF. Malgré un ajustement exceptionnel du mécanisme de répartition habituel de ce produit prévu par la quatrième loi de finances rectificative pour 2020 en faveur de l'agence, ces recettes ne se sont élevées qu'à 167 millions d'euros en 2020 6 ( * ) .
En 2021 , 278 millions d'euros étaient attendus initialement par l'AFITF mais le produit qui lui sera reversé ne devrait finalement atteindre que 94 millions d'euros , soit un déficit de 184 millions d'euros. À l'instar du dispositif que le Parlement avait voté pour 2020, l'article 2 du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2021 prévoit une révision des modalités techniques d'affectation des amendes radar au profit de l'AFITF . Cette révision devrait permettre à l'agence de percevoir 150 millions d'euros de plus que le montant qu'elle aurait effectivement perçu. Ce montant restera néanmoins inférieur à l'estimation initiale.
Pour 2022, les estimations établies dans le projet de loi de finances font état d'un montant de 250 millions d'euros qui restera à confirmer compte-tenu des importantes surestimations initiales constatées depuis 2018.
Évolution des recettes d'amendes radars
affectées au budget de l'AFITF (2012-2022)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
La dernière ressource importante qui alimente le budget de l'AFITF est l' « écocontribution » sur le transport aérien adoptée dans le cadre de la loi de finances pour 2020 et conçue comme une majoration de la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TS) .
L'effondrement du trafic aérien provoqué par la crise sanitaire a fait disparaître cette source de recettes en 2020 comme en 2021 alors qu'elle devait abonder le budget de l'AFITF pour environ 230 millions d'euros.
Le Gouvernement estime que l' « écocontribution » sur le transport aérien , devrait apporter 91 millions d'euros de recettes à l'agence en 2022 . Cette estimation, plus raisonnable que la prévision complètement irréaliste qui avait été inscrite en loi de finances initiale pour 2021 (230 millions d'euros), pourrait malgré tout, en fonction du rythme de la reprise du trafic, se révéler trop optimiste . Aussi cette projection pourrait-elle devoir être remise en cause en cours de gestion.
L'AFITF perçoit également depuis 2015 une contribution volontaire exceptionnelle des sociétés concessionnaires d'autoroutes pour un montant total de 1,2 milliard d'euros courants sur la durée des concessions. 100 millions d'euros ont été versées chaque année à l'AFITF de 2015 à 2017 et le reliquat est désormais versé progressivement jusqu'en 2030 . L'AFITF a perçu 57,5 millions d'euros en 2020 et elle attend 61 millions d'euros en 2021 comme en 2022 .
Toutefois, lors de son audition, le Président du conseil d'administration de l'AFITF a alerté les rapporteurs spéciaux sur le fait que, cette année, les sociétés concessionnaires d'autoroute (SCA) ont contesté et à ce jour refusé de payer le titre de paiement qui leur a été envoyé au titre de cette contribution.
Ces dernières contestent l'indexation de la taxe d'aménagement du territoire sur l'inflation décidée par le Gouvernement. Cette situation, qui s'oriente vers un contentieux , constitue un risque non négligeable pour l'agence qui pourrait constater une perte complémentaire de plus de 60 millions d'euros de ses ressources en 2021.
Les rapporteurs spéciaux considèrent que l'AFITF est extérieure à ce débat et qu'elle n'a pas à faire les frais de ce contentieux qui se joue entre l'État et les SCA au sujet de l'indexation de la TAT et de sa non répercussion sur les péages autoroutiers. Les rapporteurs spéciaux considèrent qu' il n'est pas admissible que les SCA prennent en otage l'AFITF et les investissements dans les infrastructures de transports dans le but d'instaurer un rapport de force avec l'État. Ils suivront avec attention l'évolution de ce dossier et veilleront à ce que l'AFITF dispose bien des ressources attendues.
Évolution des recettes de l'AFITF
(en millions d'euros)
|
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
LFI 2021 |
PLF 2022 |
|
|
Taxe d'aménagement du territoire |
512 |
516 |
472 |
523 |
459 |
567 |
561 |
|
Redevance domaniale |
331 |
351 |
347 |
357 |
365 |
362 |
367 |
|
Amendes radars |
352 |
409 |
248 |
228 |
167 |
278 |
250 |
|
TICPE |
763 |
1 124 |
1 028 |
1 206 |
1587 |
1285 |
1248 |
|
Ecocontribution billets d'avion |
- |
- |
- |
- |
- |
230 |
91 |
|
Plan de relance autoroutier |
100 |
0 |
100 |
60 |
58 |
60 |
61 |
|
Produits exceptionnels |
- |
- |
35 |
89 |
3 |
- |
- |
|
Subvention de l'État |
- |
- |
- |
- |
250 |
- |
- |
|
Total |
2 058 |
2 400 |
2 231 |
2 462 |
2 888 |
2 782 |
2 577 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Selon les dernières estimations de l'agence, l e montant des recettes affectées à l'AFITF en 2021 devrait être inférieur de 477 millions d'euros à ce qui était prévu en loi de finances initiale pour 2021.
Dans leur rapport portant sur le projet de loi de finances pour 2021, les rapporteurs spéciaux avaient souligné à quel point les prévisions de recettes de l'AFITF pour 2021 étaient surestimées et irréalistes , en particulier s'agissant de « l'écocontribution » sur les billets d'avion ou les amendes radars. Ils avaient alors proposé un amendement, adopté par le Sénat , visant à relever de 400 millions d'euros le plafond de TICPE affecté à l'AFITF.
Ils constatent aujourd'hui que leurs craintes se sont vérifiées et qu'il est indispensable qu'une disposition soit prise dans le cadre de la prochaine loi de finances rectificative pour 2021 afin de compenser le déficit de recettes de l'agence et de préserver les investissements prévus au titre du présent exercice.
Dans le cadre de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 , pour compenser les pertes de recettes constatées par l'AFITF, le Parlement lui avait attribué une subvention exceptionnelle d'un montant de 250 millions d'euros .
Cette année, le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2021 prévoit d'une part, de réviser les modalités d'affectation des recettes d'amendes radars afin que l'AFITF puisse percevoir 150 millions d'euros de plus que le montant qu'elle s'apprêtait à recevoir et, d'autre part, une dotation budgétaire exceptionnelle de 100 millions d'euros .
Au total, l'effort budgétaire consenti par l'État pour compenser le déficit de recettes de l'agence, qui trouve sa source dans des anticipations beaucoup trop optimistes en loi de finances initiale pour 2021, atteint donc 250 millions d'euros . Lors de son audition, le Président du conseil d'administration de l'AFITF a indiqué aux rapporteurs spéciaux que ce concours permettrait à l'agence de tenir ses objectifs de dépenses au titre de l'exercice 2021.
De façon plus générale, les rapporteurs spéciaux déplorent que plusieurs des recettes de l'AFITF ont un rendement très incertain et volatile complètement en décalage avec le caractère certain et prévisible des dépenses de l'agence . Cette situation incongrue conduit l'AFITF à devoir quémander chaque année des recettes complémentaires dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin de gestion. Cet état de fait n'est ni cohérent, ni satisfaisant et devrait conduire à réviser le panier de ressources de l'AFITF en le limitant strictement à des recettes au rendement sûr et prévisible comme la TICPE. Les affectations de l'écocontribution sur les billets d'avion ou des amendes radars devraient quant à elles être exclues du panier de recettes de l'agence en raison de leur imprévisibilité.
2. Sous réserve de la perception effective des recettes prévues en 2022, l'AFITF devrait pouvoir respecter la trajectoire d'investissements prévue par la LOM
Ainsi qu'il a été rappelé supra , la programmation pluriannuelle des investissements dans les infrastructures de transport inscrite à l'article 2 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM) prévoit 13,4 milliards d'euros de crédits de paiement pour l'AFITF pour la période 2018-2022, répartis de la façon suivante :
La trajectoire des dépenses de l'AFITF
prévue par la loi d'orientation des mobilités
(LOM)
|
Année |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
Dépenses
|
2 683 (prévu initialement)
|
2 982 (prévu initialement)
2 824,1
|
2 687 (prévu initialement) 3 377 (prévu avec le plan de relance) |
2 580 (prévu initialement) 3 451 (prévu avec le plan de relance) |
Source : article 2 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM)
En 2019 , en raison de recettes d'amendes radars nettement plus faibles que prévues les dépenses de l'AFITF avaient été inférieures de 218 millions d'euros à l'objectif prévu par la LOM. En 2020 , en raison d'un déficit de recettes lié à la crise sanitaire, et malgré les mesures, décrites supra , qui en ont atténué les effets, la trajectoire de la LOM n'a pas pu être respectée. Sur cet exercice, le budget de l'AFITF était inférieur de 158 millions d'euros à l'engagement, soit 5 %. Les dépenses exécutées en 2020 (2 824 millions d'euros) ont tout de même progressé de 359 millions d'euros (+ 15 %) par rapport au niveau constaté en 2019.
Répartition par mode de transport des dépenses de l'AFITF en 2020
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Les rapporteurs spéciaux notent qu'à travers des conventions de gestion, l'AFITF joue un rôle essentiel dans la répartition des crédits de la mission « Plan de relance » dédiés aux infrastructures de transport qui sont présentés plus en détail infra . Elle gère à ce titre 2,7 milliards d'euros de crédits qui occupent une place significative dans le budget de l'agence.
Calendrier prévisionnel d'exécution des
crédits du plan de relance
gérés par l'AFITF entre
2020 et 2022
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Pour 2021 , le quatrième budget rectificatif de l'AFITF prévoit 4 653 millions d'euros d'AE et 3 377 millions d'euros de CP dont respectivement 1 402 et 554 millions d'euros au titre des crédits en provenance de la mission « Plan de relance ».
Évolution du budget de l'AFITF (en CP) entre 2016 et 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
D'après les réponses de l'AFITF au questionnaire des rapporteurs spéciaux, à la fin du mois d' octobre 2021 4 339 millions des 4 653 millions d'euros d'AE mais seulement 1 790 millions d'euros des 3 387 millions d'euros de CP prévus au budget auraient été consommés , soit des taux d'exécution respectifs de 93,3 et 53 %. Un cinquième budget rectificatif pour 2021 est néanmoins prévu avant la fin de l'année et conduira à une réévaluation des recettes et des dépenses de l'exercice.
État de consommation des crédits 2021 au 31 octobre 2021
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de l'AFITF au questionnaire des rapporteurs spéciaux
Même si le budget de l'AFITF doit être voté en conseil d'administration à la fin de l'année , les réponses au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux donnent un aperçu de la répartition par modes de transports des 3 451 millions d'euros de dépenses qui devraient être réalisées par l'agence en 2022 .
Répartition prévisionnelle par modes de
transports
des dépenses de l'AFITF en 2022
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Ces dépenses devraient se répartir entre :
- les 2 580 millions d'euros d'investissements prévus par la LOM ;
- des investissements relatifs à la contribution de l'État au canal Seine nord Europe et à l'opération ferroviaire Lyon-Turin à hauteur de 121 millions d'euros ;
- et des crédits du plan de relance pour 750 millions d'euros .
Dépenses prévisionnelles de l'AFITF en 2022
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
En matière d'AE, de récentes annonces du Gouvernement laissent présager des abondements complémentaires de 100 millions d'euros en faveur des mobilités actives et de 400 millions d'euros pour les transports collectifs à destination au titre du dernier appel à projet de transports collectifs en site propre (TCSP).
Parmi les principaux projets qui seront financés par l'AFITF en 2022 il est possible de citer le canal Seine Nord Europe, la ligne ferroviaire Lyon-Turin ou encore les opérations Roissy-Picardie, Paris-Orléans-Limoges et Paris-Clermont.
Les rapporteurs spéciaux notent que jusqu'à aujourd'hui, l'État a apporté à l'AFITF les dotations budgétaires nécessaires, notamment à travers des crédits du plan de relance, pour assurer le financement des opérations relatives au canal Seine nord Europe et à la ligne Lyon-Turin , deux projets qui n'étaient pas intégrés aux projections de la LOM et qui auraient pu menacer la trajectoire d'investissement prévue par cette dernière. Ils notent que ce n'est qu'à cette condition que la trajectoire d'investissement prévue par la LOM est respectée . Aussi resteront-ils très vigilants et veilleront-ils à ce que les financements complémentaires nécessaires à ces deux projets soient garantis dans la durée pour que leur réalisation n'interfère en rien sur les objectifs d'investissements dans les infrastructures portés par la LOM .
La liaison ferroviaire Lyon-Turin : un projet à deux fois 2 milliards
Les gouvernements français et italien ont entamé les discussions sur la création d'une liaison ferroviaire entre Lyon et Turin en janvier 2001. Les accords de financement trouvés en février 2015 ont permis d'en préciser les contours. L'État français cofinance deux des trois sections du projet, la section française et la section transfrontalière.
Les autorités françaises se sont engagées à définir les modalités de réalisation de la section nationale pour un coût de 5 milliards d'euros d'ici 2023 . La moitié du projet pourrait être financée par le mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE). Les 2,5 milliards d'euros restants doivent être financés par l'État (1,6 milliards d'euros) et par les collectivités locales (1 milliard d'euros) .
L'État cofinance la société TELT 7 ( * ) en charge du déploiement du projet transfrontalier dont le coût total est estimé à 8,3 milliards d'euros 8 ( * ) . La section transfrontalière est financée à 42,1 % par la France et à 57,9 % par l'Italie , après déduction de la contribution européenne qui subventionne la partie études à hauteur de 50 % et la réalisation à hauteur de 40 %. Une revalorisation du mécanisme d'interconnexion européen est en cours de discussion à Bruxelles. L'État, par le biais de l'AFITF, a déjà apporté 1,4 milliard d'euros sur les 2,15 milliards d'euros prévus par les accords de financement. Ce montant final pourrait être revu à la baisse si les négociations européennes aboutissent.
Source : commission des finances du Sénat
Canal Seine-Nord Europe
Le canal Seine-Nord Europe a pour ambition d'être le trait d'union entre la Seine et le réseau fluvial de l'Europe du Nord à horizon 2028. Il a été déclaré d'utilité publique en 2008 lors du Grenelle de l'environnement et doit relier Compiègne et Aubencheul-au-bac grâce à un canal de 170 kilomètres de long. La gestion administrative et financière du projet est confiée aux collectivités locales des Hauts-de-France.
Ce projet dont le coût total est évalué à 5 milliards d'euros est subventionné pour moitié par le mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) 9 ( * ) . La première tranche de la subvention pour la période 2014-2019 a été signée le 1er décembre 2015 pour un montant de 980 millions d'euros.
Un accord de financement entre l'État et les collectivités locales a été entériné le 22 novembre 2019 pour financer les 2,2 milliards restants. L'État s'est engagé à subventionner le projet à hauteur de 1,1 milliards d'euros .
Source : commission des finances du Sénat
3. Le montant des restes à payer de l'AFITF augmente en raison du plan de relance
Le financement des infrastructures de transport se caractérise par sa pluri-annualité . Qu'il s'agisse de l'État ou de l'AFITF, les projets engagés une année font l'objet de décaissements réguliers les années suivantes tout au long de leur réalisation. Au 31 décembre 2020, l'AFITF avait engagé 45,8 milliards d'euros et payé 33,3 milliards d'euros de dépenses depuis sa création.
L'AFITF doit faire face à des engagements passés pour des montants particulièrement significatifs. Selon les estimations de l'agence, à la fin de l'année 2021 , le montant de ses restes à payer s'élèverait à environ 13,6 milliards d'euros , dont 1,2 milliard au titre du plan de relance. Le niveau des engagements liés au plan de relance est proche de l'augmentation des restes à payer qui devrait être constatée par rapport à la fin de l'année 2020 (12,5 milliard).
* 2 Par le décret n° 2004-1317 du 26 novembre 2004.
* 3 AFITF, Rapport d'activité 2015, octobre 2016.
* 4 La redevance domaniale est la redevance pour occupation du domaine publique prévue à l'article R. 122-48 du code de la voierie routière que les sociétés concessionnaires d'autoroutes (SCA) versent annuellement à l'État, pour une période comprise entre le 1 er juillet et le 30 juin.
* 5 Cette taxe est prévue à l'article 302 bis ZB du code général des impôts.
* 6 193 millions d'euros étaient attendus.
* 7 Tunnel Euralpin Lyon-Turin, détenue à part égale l'État français et par Ferrovie dello stato italiane.
* 8 En euros de 2012.
* 9 Subvention à hauteur de 50 % du montant des études des travaux et à hauteur de 40 % du montant des travaux.