EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 26 octobre 2021, sous la présidence de Mme Christine Lavarde, vice-président, la commission a examiné le rapport de M. Paul Toussaint Parigi, rapporteur spécial, sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
M. Paul Toussaint Parigi , rapporteur spécial de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative » . - La mission « Direction de l'action du Gouvernement » telle qu'elle nous est présentée cette année connaît en apparence de fortes variations de son budget, puisque celui-ci diminue de pas moins de 11 % en autorisations d'engagement (AE), tout en augmentant de 12 % en crédits de paiement (CP). Cette évolution est en réalité liée à un événement temporaire, à savoir la présidence française de l'Union européenne (PFUE) au premier semestre 2022. La plupart des quelque 150 millions d'euros de dépenses consacrées à cette présidence ont en effet été juridiquement engagés dès 2021, d'où une nette baisse en autorisations d'engagement en 2022, mais ils seront effectivement payés en 2022, ce qui explique la forte hausse apparente des crédits de paiement de la mission.
Je ne peux pas vous en dire davantage sur la nature de ces dépenses, l'organisation de la présidence n'étant pas encore finalisée à l'heure où je vous parle, mais c'est un sujet que je suivrai de près en exécution. Je peux simplement vous indiquer à ce stade que le montant total des dépenses prévues - 150 millions d'euros sur 2021 et 2022 - est similaire à celui de la présidence de 2008. Je salue par ailleurs la présence d'un indicateur de performance relatif au bilan carbone, ce qui constitue une nouveauté par rapport à la présidence de 2008.
J'en viens maintenant aux principales mesures nouvelles qui concernent le périmètre traditionnel de la mission.
Dans la continuité des précédents exercices, ces nouvelles mesures reflètent la place croissante accordée à la cybersécurité et à la régulation du numérique.
L'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi) bénéficiera ainsi d'un schéma d'emplois de 50 ETP supplémentaires en 2022 et de nouveaux locaux situés à Rennes, à proximité du pôle de cyberdéfense du ministère des armées.
Outre le renforcement de l'Anssi, le projet de loi de finances acte également la création d'un nouveau service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères, baptisé « Viginum ». Ce nouveau service à compétence nationale sera rattaché au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) et sera doté de 65 postes d'ici à la fin de l'année 2022. Il aura notamment pour mission de lutter contre les manipulations de l'information et les ingérences numériques étrangères, en particulier - mais pas exclusivement - durant les périodes de campagne électorale.
Enfin, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), qui exerce, elle aussi, une mission de protection numérique des données, verra ses effectifs renforcés à hauteur de 25 ETP en 2022, afin de lui permettre de faire face à l'accroissement continu de son activité. À titre d'illustration, le nombre de plaintes adressées à la CNIL est passé de 11 000 en 2018 à près de 14 000 en 2020.
Le renforcement des moyens alloués à la cybersécurité s'accompagnera d'une rénovation des outils de régulation des plateformes numériques, au travers de la création d'une nouvelle autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique, baptisée « Arcom ». Cette nouvelle autorité administrative indépendante fusionnera, d'une part, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et, d'autre part, la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (Hadopi). Elle conservera les compétences et les moyens historiques du CSA et d'Hadopi dans le champ de la régulation des contenus audiovisuels et numériques, tout en se voyant dotée de nouvelles missions de supervision des plateformes numériques, des réseaux sociaux et des sites de partage de vidéos, notamment en matière de lutte contre la désinformation et les contenus haineux. Sa création aura un coût limité - un peu moins de 1 million d'euros en 2022 -, le reste étant intégralement financé par ce qui constituait les années précédentes le budget du CSA et d'Hadopi.
Malgré les nécessaires efforts de maîtrise de la dépense publique, je considère que ces moyens supplémentaires sont globalement justifiés au regard de l'importance croissante des enjeux liés au numérique et, symétriquement, à sa régulation.
J'en viens ensuite à ce que je considère comme les deux points négatifs de ce budget au motif qu'ils sont absents du budget présenté et qu'ils me semblent critiquables sur le fond.
Le premier concerne les dépenses de communication du Gouvernement, qui ne figurent pas dans le projet annuel de performances, ou plutôt qui n'y figurent qu'à moitié. Voilà en effet deux années que je constate une nette sous-budgétisation des crédits alloués au service d'information du Gouvernement (SIG), puisque les dépenses de celui-ci doublent en exécution de manière récurrente. Mon prédécesseur dans les fonctions de rapporteur spécial, Michel Canévet, soulignait, en 2019, la forte hausse des crédits du SIG. Le Gouvernement a donc trouvé la parade, en présentant depuis deux ans un budget parfaitement stable en loi de finances initiale, mais dont le montant double ensuite en cours de gestion grâce à des transferts et virements de crédits depuis d'autres ministères. Quoi que l'on pense sur le fond de la politique de communication du Gouvernement, il me semble que l'on ne peut que désapprouver cette pirouette budgétaire, qui nuit à la sincérité du budget que nous examinons, même si les montants en jeu demeurent relativement faibles. Je déplore donc cette démarche, dont je me demande si elle n'est pas destinée à détourner l'attention du législateur de la politique de communication gouvernementale, dont on sait l'importance stratégique à l'approche des échéances électorales de 2022.
Le second point négatif que je veux souligner concerne le manque de moyens alloués au Haut Conseil pour le climat (HCC), sur lequel j'avais effectué il y a quelques mois un contrôle budgétaire, lequel m'avait conduit à constater le manque de moyens criants auquel doit faire face ce jeune organisme. Bien que son expertise soit aujourd'hui devenue indispensable au débat public en matière d'action climatique, le HCC ne dispose depuis sa création que d'un secrétariat composé de 6 ETP. Comme s'y étaient engagés le Président de la République et le Premier ministre voilà quelques mois, et comme me l'ont confirmé les services du Premier ministre en audition, cette institution devrait voir ses effectifs renforcés à hauteur de 4 ETP d'ici à la fin de l'année. Si cet effort va bien évidemment dans le bon sens, je considère néanmoins qu'il demeure insuffisant au regard des sollicitations et des missions croissantes auxquelles il doit faire face. À titre d'exemple, la récente loi Climat et résilience lui confie pas moins de quatre nouvelles missions d'évaluation en matière de politiques climatiques. Ce secrétariat de 10 ETP resterait en outre bien en deçà de la moyenne des autres pays européens disposant d'organismes publics similaires : son homologue britannique comprend 35 agents. Afin de tirer les conséquences budgétaires de la croissance de l'activité du HCC, je vous propose un amendement visant à renforcer ses effectifs à hauteur de 4 ETP supplémentaires en 2022.
Je terminerai mon propos par quelques mots sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative », géré par la direction de l'information légale et administrative (DILA), elle-même rattachée aux services du Premier ministre.
Ce budget annexe tire principalement ses ressources des recettes d'annonces légales, notamment des recettes d'annonces de marchés publics, qui avaient été fortement impactées par la crise sanitaire et le ralentissement de l'activité économique en 2020. Pour l'année 2021, la reprise économique a permis de faire repartir ces recettes à la hausse, ce qui est évidemment une bonne nouvelle pour le budget annexe. Le projet de loi de finances pour 2022 prévoit que les recettes du budget annexe s'élèveraient à 164 millions d'euros, soit une hausse de 5 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2021. Parallèlement, les dépenses du budget annexe devraient globalement diminuer de 2 %, ce qui permettrait de dégager un nouvel excédent de 8,4 millions d'euros.
Cet excédent serait permis par une réduction de 1 % des dépenses de personnels de la DILA et de 3,5 % de ses dépenses de fonctionnement, dans la continuité des efforts déjà entrepris ces dernières années. Les économies ainsi dégagées permettront de financer de nouveaux investissements informatiques, comme la création d'un site unique d'information administrative à destination des entreprises.
Vous l'aurez compris, j'ai quelques réserves sur les dépenses de communication du Gouvernement et sur les faibles moyens alloués au Haut Conseil pour le climat. Néanmoins, dans la mesure où ces dépenses ne représentent qu'une part infime des crédits de la mission - moins de 0,2 % du total -, je vous propose d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », tels que modifiés par l'amendement FINC. 1, que je vais vous présenter, ainsi que ceux du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
Mon amendement vise à minorer de 300 000 euros les crédits alloués à la PFUE pour augmenter de 4 ETP les effectifs du Haut Conseil pour le climat et lui permettre d'exercer pleinement ses missions, plutôt que de faire appel à des bureaux d'études privés. Le ministère de la transition écologique et solidaire a ainsi commandé, pour 280 000 euros hors taxes, une étude au Boston Consulting Group dans le cadre de l'examen du projet de loi Climat et résilience.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Vous avez indiqué que les dépenses liées à la présidence française de l'Union européenne n'étaient pas encore détaillées à ce stade. N'y a-t-il aucune information à leur sujet dans les annexes budgétaires ? Le cas échéant, pour quelles raisons ?
Je souscris à vos remarques sur les dépenses de communication du Gouvernement et sur la manière dont elles sont déployées pour présenter facialement certains éléments, notamment au Parlement.
S'agissant du Haut Conseil pour le climat, je rappelle que, l'an dernier, un amendement de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable visait à faire passer de 6 à 24 le nombre de ses agents. On peut entendre que le recours à des cabinets privés a parfois un coût élevé, mais ce coût ponctuel doit être comparé à celui du recrutement de personnel qui, lui, est permanent.
Je rappelle également que le directeur exécutif du Haut Conseil a effectivement démissionné l'an passé, notamment pour cette raison des manques de moyens. La réponse du Gouvernement, non confirmée pour le moment, consiste à faire passer de 6 à 10 le nombre d'agents d'ici à la fin de l'année, par redéploiement d'effectifs, et votre amendement vise à augmenter ce nombre de 4 agents supplémentaires. Tout cela me conduit à m'interroger sur votre proposition, et pour ma part je m'en remettrai à la sagesse de la commission.
Mme Christine Lavarde , président . - Quelle est la part des plaintes de la CNIL liées à la gestion du covid ? Si la hausse est conjoncturelle, faut-il augmenter les moyens dans une telle proportion ?
Vous affirmez que l'Arcom, issue de la fusion de deux autorités préexistantes, travaillera à moyens quasi-constants. Pour ma part, je considère qu'elle travaillera à moyens substantiellement plus élevés : par redéploiement, on devrait pouvoir réaliser des missions supplémentaires.
M. Vincent Delahaye . - La protection contre les ingérences numériques étrangères est un sujet majeur. Je suis surpris d'apprendre qu'il n'y avait pas précédemment de service qui s'y consacrait. Je ne comprends pas que le nouveau service ne soit pas rattaché à l'Anssi. L'augmentation des moyens me paraît importante, mais est-elle suffisante ?
Concernant la communication gouvernementale, le nombre de spots sur le plan France Relance diffusés à la télévision ne manque pas d'étonner. Je ne vois pas pourquoi il est encore nécessaire de communiquer à son sujet. Je pense que c'est un vrai sujet de contrôle budgétaire. Y a-t-il, comme c'est mon sentiment, une augmentation forte des dépenses de communication, au moins cette dernière année ? Si oui, quels sont les médias qui en bénéficient et combien leur verse-t-on ?
Je ne suis pas favorable au renforcement des moyens des Hauts Conseils et des Hautes Autorités, car cela revient à enlever du pouvoir aux élus. Il faut rester très prudent.
Mme Isabelle Briquet . - Dans la continuité des budgets précédents, on note un renforcement des moyens dévolus à la lutte contre les menaces à la sécurité nationale. Comme l'an passé, il y a lieu de s'interroger sur la sous-budgétisation dont certains organismes font l'objet. On peut avoir un doute sur le sérieux et la sincérité des crédits. Je pense notamment aux crédits dépensés mais non budgétés sur l'année passée pour le service d'information du Gouvernement. De même, on voit mal comment les crédits de la direction interministérielle du numérique (Dinum) pourraient baisser du fait des conséquences de la crise sanitaire.
S'agissant la présidence française, le PLF pour 2021 prévoyait 250 manifestations pour un montant de 72,1 millions d'euros. Aujourd'hui, on prévoit 360 manifestations pour 67,2 millions d'euros. A-t-on des explications sur ce moindre coût ? Ne s'agit-il que de rationalisation ?
Nous soutiendrons l'amendement du rapporteur spécial.
M. Jean-François Rapin . - On a l'impression que le budget dédié à la présidence française de l'Union européenne est un budget de pure communication, mais, pour l'instant, nous n'avons aucune idée du fond : nous ne connaîtrons qu'au 1 er décembre les grandes lignes et les engagements du Gouvernement sur les événements qui seront organisés. Nous en débattrons en séance publique le 16 novembre prochain, à la demande de la commission des affaires européennes. D'ores et déjà, le Gouvernement nous dit qu'il ne nous apportera pas les réponses, puisqu'il veut dévoiler en grande pompe l'arsenal des mesures déployées.
M. Emmanuel Capus . - L'Anssi connaît une forte augmentation de ses crédits, après une hausse assez importante du nombre de ses ETP l'année dernière, qui me paraissait justifiée compte tenu des menaces qui pèsent sur l'ensemble de nos systèmes d'information - nous avons tous été, sur nos territoires, victimes ou témoins d'agressions cybernumériques. L'année dernière, cette augmentation des crédits était compensée par une réduction d'autres crédits, comme ceux de l'Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN). Y a-t-il, cette année encore, des budgets en baisse ou une hausse de l'ensemble des crédits de la mission ?
Je souhaite avoir une précision sur l'amendement : il s'agit bien d'arriver à un total de 14 ETP ?
M. Paul Toussaint Parigi , rapporteur spécial . - Oui.
M. Jean-Yves Leconte , rapporteur pour avis de la commission des lois sur les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » . - Ce budget regroupe un certain nombre de structures qui ont été créées au fur et à mesure pour répondre à un certain nombre de besoins, parfois de communication, sans que ce soit vraiment très cohérent. Cette année, on nous annonce une nouvelle structure pour lutter contre les influences extérieures. Nous sommes tous d'accord sur l'enjeu, mais on peut aussi s'étonner que la conjugaison du SGDSN et de l'Anssi ne suffise pas.
Il est essentiel que les autorités administratives indépendantes (AAI) disposent de moyens suffisants pour mener d'elles-mêmes les missions qui leur sont confiées en toute indépendance. La CNIL et la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) doivent être particulièrement soutenues.
Je souscris à ce qui a été dit sur les orientations de la communication gouvernementale et sur le fait que la présidence française de l'Union européenne sera aussi une présidence de communication, compte tenu de la campagne présidentielle qui a lieu au même moment.
M. Paul Toussaint Parigi , rapporteur spécial . - Les annexes budgétaires sont effectivement peu prolixes sur ces dépenses - quelques paragraphes à peine.
Le budget de la PFUE est en cours de finalisation, mais pose question, d'autant que la plupart des événements sont prévus au premier trimestre 2022, soit avant l'élection présidentielle... Je suivrai ce sujet de près en exécution lors de l'examen de la loi de règlement pour 2022.
Sur le Haut Conseil pour le climat, l'an dernier, la commission des finances avait émis un avis de sagesse sur l'amendement de la commission du développement durable, qui avait été retiré en séance. C'est le coût des études commandées à des cabinets privés qui justifie mon amendement : l'étude que j'ai citée équivaut à 4 ETP. Lorsque le président du Sénat avait demandé au Haut Conseil une étude sur la 5G, celui-ci avait répondu qu'il ne pouvait la réaliser dans les temps, faute de moyens. Aujourd'hui, cette structure me semble capable de mener à bien ces études ; elle ne demande qu'à être dotée de moyens.
Les plaintes adressées à la CNIL sont surtout liées à la mise en oeuvre du règlement général sur la protection des données (RGPD) et de la loi pour une République numérique. La hausse de l'activité de la CNIL est donc structurelle.
Concernant l'Arcom, je n'ai jamais connu de mutualisation qui s'accompagne d'une baisse d'effectifs. Je reconnais que c'est dommage ! Au reste, le coût de la création de l'Arcom est aussi lié à des coûts fixes, comme par exemple la création d'un nouveau site internet.
Vincent Delahaye, le nouveau service « Viginum » sera rattaché au SGDSN, auquel est également rattachée l'Anssi. Concernant les dépenses de communication, elles viennent aussi des marchés publics, qui coûtent cher, notamment des sondages - plus de 2 millions d'euros en 2020, dont une partie était liée au covid.
Isabelle Briquet, les dépenses de la Dinum sont très difficiles à retracer, car une partie des crédits figure dans le plan de relance.
S'agissant de la PFUE, les manifestations prévues sont souvent des réunions interministérielles, mais les annexes budgétaires fournissent très peu de détails à leur sujet.
Emmanuel Capus, il y a effectivement peu d'économies sur la mission en 2022. Concernant l'IHEDN, le budget est parfaitement stable entre 2021 et 2022 et s'élève à 7 millions d'euros.
Article 20 (État B)
L'amendement FINC.1 n'a pas été adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
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Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a procédé à l'examen définitif de l'équilibre, des missions, des budgets annexes, des comptes spéciaux et des articles rattachés de la seconde partie.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - La commission des finances a adopté sans modification les crédits de la mission et ceux du budget annexe, de même que l'Assemblée nationale en première délibération. Le rapporteur spécial vous propose de confirmer ces décisions.
L'Assemblée nationale a également adopté un article additionnel 42 sexies , qui prévoit de repousser de trois ans le délai dans lequel les ayants droit des victimes des essais nucléaires français peuvent déposer une demande d'indemnisation auprès du Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires. Le rapporteur spécial vous propose d'adopter sans modification cet article.
La commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission et ceux du budget annexe.
Après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification l'article 42 sexies .