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N° s 4603 et 4604
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 QUINZIÈME LÉGISLATURE |
N° 83
SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022 |
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Enregistré à la Présidence de
l'Assemblée nationale
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 octobre 2021 |
RAPPORT
FAIT
au nom des commissions mixtes paritaires
chargées de proposer un texte sur les dispositions restant
en discussion du projet de loi
pour la
confiance
dans l'
institution judiciaire
(1)
et du projet de loi organique pour
la
confiance
dans l'
institution
judiciaire
(2),
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PAR M. Stéphane MAZARS,
Député
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PAR Mme Agnès CANAYER
Sénateurs
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(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet, sénateur, président ; Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente ; Mme Agnès Canayer, M. Philippe Bonnecarrère, sénateurs, M. Stéphane Mazars, député, rapporteurs .
Membres titulaires : Mmes Catherine Belrhiti, Marie-Pierre de La Gontrie, Laurence Harribey, M. Thani Mohamed Soilihi, sénateurs ; Mme Laetitia Avia, MM. Guillaume Gouffier-Cha, Antoine Savignat, Victor Habert-Dassault, Mme Isabelle Florennes, députés.
Membres suppléants : Mme Catherine Di Folco, M. Stéphane Le Rudulier, Mmes Françoise Dumont, Dominique Vérien, M. Jérôme Durain, Mmes Maryse Carrère, Cécile Cukierman, sénateurs ; M. Raphaël Gauvain, Mmes Naïma Moutchou, Cécile Untermaier, Alexandra Louis, MM. Philippe Gomès, Ugo Bernalicis, députés.
(2) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet, sénateur, président ; Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente ; Mme Agnès Canayer, M. Philippe Bonnecarrère, sénateurs, M. Stéphane Mazars, député, rapporteurs .
Membres titulaires : Mmes Catherine Belrhiti, Marie-Pierre de La Gontrie, Laurence Harribey, M. Thani Mohamed Soilihi, sénateurs ; Mme Laetitia Avia, MM. Guillaume Gouffier-Cha, Antoine Savignat, Victor Habert-Dassault, Mme Isabelle Florennes, députés.
Membres suppléants : Mme Catherine Di Folco, M. Stéphane Le Rudulier, Mmes Françoise Dumont, Dominique Vérien, M. Jérôme Durain, Mmes Maryse Carrère, Cécile Cukierman, sénateurs ; M. Raphaël Gauvain, Mmes Naïma Moutchou, Cécile Untermaier, Alexandra Louis, MM. Philippe Gomès, Ugo Bernalicis, députés.
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
Première lecture :
4091
,
4092
,
4146
,
4147
, T.A.
612
et T.A.
613
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Sénat : |
Première lecture :
630
,
631
,
834
,
835
,
836
,
T.A.
161
et T.A.
162
(2020-2021)
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Mesdames, Messieurs,
Les commissions mixtes paritaires chargées de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi pour la confiance dans l'institution judiciaire et du projet de loi organique pour la confiance dans l'institution judiciaire se sont réunies au Sénat le jeudi 21 octobre 2021.
Le bureau commun a été ainsi constitué :
- M. François-Noël Buffet, sénateur, président ;
- Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente.
La commission a désigné :
- Mme Agnès Canayer et M. Philippe Bonnecarrère, sénateurs, rapporteurs pour le Sénat ;
- M. Stéphane Mazars, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.
*
* *
Les commissions mixtes paritaires procèdent ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.
M. François-Noël Buffet , sénateur, président . - L'objectif de ces deux commissions mixtes paritaires (CMP) est de parvenir à une rédaction commune sur les articles restant en discussion du projet de loi et du projet de loi organique pour la confiance dans l'institution judiciaire.
M. Stéphane Mazars, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Je remercie le Sénat pour son accueil. Je veux souligner l'esprit de concorde qui a prévalu dans nos échanges.
Les députés ont été les premiers saisis de ce texte. Nous l'avons examiné en nous appuyant sur nos travaux de contrôle, notamment notre mission d'information sur les cours criminelles qui avait permis de dissiper un grand nombre d'idées reçues. En dépit de certains désaccords, je considère que les apports du Sénat ont majoritairement amélioré les projets de loi, qu'ils les ont enrichis tout en respectant les bases du débat. Cette convergence de vues permet d'envisager un accord aujourd'hui sur un texte dont nous partageons tous largement la philosophie.
Je ne détaillerai pas toutes les modifications qui vous sont proposées car beaucoup sont de nature formelle ou technique.
Je me bornerai à présenter les points de discussion sur lesquels nous avons déjà eu l'occasion d'échanger avec mes collègues rapporteurs du Sénat et pour lesquels un compromis devrait, j'espère, pouvoir être trouvé au sein de ces commissions mixtes paritaires.
En ce qui concerne l'encadrement des enquêtes préliminaires, nous sommes d'accord pour retenir la rédaction de l'Assemblée nationale, en retenant les réserves du Sénat sur les affaires à dimension internationale.
Nous avons trouvé un compromis permettant de renforcer la protection du secret professionnel des avocats, prenant en compte le principe affirmé par l'Assemblée nationale tout en retenant certaines des exceptions demandées par le Sénat. Nous renonçons aussi à prévoir explicitement la présence de l'avocat au cours de perquisitions, conformément aux souhaits du Sénat, mais aussi des forces de l'ordre.
Sur les crimes sériels, nous sommes d'accord pour revenir à la possibilité de désigner plusieurs juridictions spécialisées.
Nous acceptons de limiter le champ de l'expérimentation relative aux avocats honoraires aux seules cours criminelles départementales. Cela aidera les juridictions qui auront à constituer des formations de jugement de cinq magistrats.
En ce qui concerne l'application des peines et la question de la libération sous contrainte, nous souhaitons tous éviter les sorties sèches et favoriser la réinsertion des détenus.
Sur l'encadrement de la prise illégale d'intérêts, l'Assemblée nationale se rallie à la position du Sénat, qui s'était inspiré des recommandations de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).
La réforme de la discipline et de la déontologie des officiers publics et ministériels a fait l'objet d'un large consensus entre les deux assemblées. La divergence portait sur le nombre de renouvellements des mesures de suspension provisoire : nous vous proposerons une solution d'équilibre précisant les conditions dans lesquelles cette suspension peut être renouvelée.
En ce qui concerne le devoir de vigilance, nous sommes aussi prêts à accepter de conférer la compétence au tribunal judiciaire de Paris plutôt qu'à un tribunal judiciaire spécialement désigné.
Enfin, si nous voulons parvenir à un accord sur les deux projets de loi, nous devrons aplanir nos divergences sur la généralisation des cours criminelles départementales, à laquelle je suis très attaché. Les différents rapports concernant les cours criminelles ont mis en évidence qu'elles fonctionnent de manière satisfaisante et qu'elles ont su convaincre les professionnels de terrain. Elles ont fait leurs preuves, permettent de réduire les délais de jugement et de prévenir la correctionnalisation des viols. J'entends la position du Sénat qui réclame une évaluation menée à son terme avant toute généralisation. Je pense que nous pouvons trouver un compromis visant à poser le principe d'une généralisation au 1 er janvier 2023, tout en mettant en place un comité de suivi.
Enfin, il me semble important de rappeler que la plupart des dispositifs des projets de loi font l'objet d'un consensus entre nos deux assemblées et que des solutions peuvent être trouvées pour surmonter nos quelques points de divergence.
Le travail de l'Assemblée nationale s'inscrit en pleine compatibilité avec les conclusions du Sénat et j'espère que nos quelques différences pourront être facilement aplanies.
Mme Agnès Canayer , rapporteur pour le Sénat . - Le projet de loi dont nous examinons ce matin les dispositions restant en discussion affiche une grande ambition, puisqu'il vise à rétablir la confiance de nos concitoyens dans l'institution judiciaire. Comme nous l'avons indiqué lors de nos débats en séance, nous ne sommes pas convaincus que ce texte composite permette d'atteindre cet objectif. Il traite peu de la justice du quotidien, qui est la justice civile, et il ajoute de la complexité à la procédure pénale, alors que les acteurs du monde judiciaire ont insisté sur la nécessité de la simplifier.
Le Sénat a néanmoins examiné avec un état d'esprit constructif les dispositions qui lui étaient soumises. La deuxième partie du texte, consacrée à la discipline, à la déontologie et aux conditions d'intervention des professionnels du droit, s'est révélée assez consensuelle. Cette réforme a été bien préparée et le Sénat y a surtout apporté des améliorations techniques. Nous nous sommes interrogés sur l'opportunité de donner force exécutoire aux accords négociés entre avocats à l'issue d'un passage par le greffe, mais nous avons finalement approuvé ce dispositif, qui répond à une demande ancienne de la profession.
Le Sénat a également accepté le nouveau cadre juridique proposé pour l'enregistrement et la diffusion des audiences, en précisant le sens de la notion d'intérêt public pouvant justifier une telle diffusion et en apportant des garanties supplémentaires : ainsi, les personnes qui acceptent d'être enregistrées le feront à titre gratuit, et les dispositions qui encadrent la diffusion s'appliqueront même si les images sont cédées à un autre diffuseur.
Concernant la justice criminelle, le Sénat a marqué son attachement à la poursuite de l'expérimentation des cours criminelles départementales. Des évaluations de qualité ont été réalisées, notamment par nos collègues Stéphane Mazars et Antoine Savignat, et les premiers résultats sont encourageants. Cependant, ces évaluations ont porté sur un petit nombre d'affaires et le déroulement de l'expérimentation a été perturbé d'abord par la grève des avocats puis par la crise sanitaire. La proposition prévoyant une généralisation de ces cours le 1 er janvier 2023, en l'accompagnant d'un comité de suivi composé de parlementaires, semble intéressante et permettra d'évaluer le dispositif.
Je fais observer que le Sénat a adopté, sur l'initiative du garde des sceaux, l'amendement « Mis et Thiennot », qui avait donné lieu à un débat à l'Assemblée nationale. La rédaction de l'amendement a été retravaillée pour aboutir à une solution satisfaisante.
L'Assemblée nationale avait décidé de supprimer le rappel à la loi. Considérant qu'il était indispensable que les parquets disposent d'un premier niveau de réponse pénale, le Sénat a adopté l'amendement proposé par le Gouvernement créant un avertissement pénal probatoire, moyennant un ajustement sur la durée de la période probatoire. Nous devrions trouver un compromis sur ce point.
Le Sénat a également approuvé la réforme des remises de peine : les remises automatiques aboutissaient à une forte érosion de la peine dès la mise sous écrou, indépendamment des efforts du condamné, ce qui était mal compris par nos concitoyens. La prise en compte du comportement en détention et des efforts de réinsertion nous paraît un mécanisme plus vertueux.
Enfin, sur le volet du travail pénitentiaire, nous avions une inquiétude sur les conséquences que les nouveaux droits sociaux reconnus aux détenus pourraient avoir sur le coût du travail. Il ne faudrait pas que la réforme dissuade les entreprises de proposer du travail en détention. Le garde des sceaux a pris l'engagement que le surcoût serait pris en charge par l'administration pénitentiaire, ce qui a atténué nos craintes et nous a conduits à approuver ce volet du texte.
Avant de céder la parole à mon collègue Philippe Bonnecarrère, qui va évoquer les articles du projet de loi qu'il a plus particulièrement suivis, je voudrais souligner que nos échanges avec le rapporteur de l'Assemblée nationale, Stéphane Mazars, nous ont permis de rapprocher nos positions sur un grand nombre de sujets. J'espère donc que nous pourrons trouver un terrain d'entente ce matin.
M. Philippe Bonnecarrère , rapporteur pour le Sénat . - Afin de parvenir à une CMP conclusive, nous renoncerons aux modifications que le Sénat avait apportées à l'article 2, à l'exception de la prorogation des délais en cas de demande d'entraide internationale, car certains pays sont peu coopératifs. Les autres dispositions de l'article 2 faisaient l'objet d'un accord entre les deux chambres.
Une inquiétude demeure pourtant. Dans un monde idéal, réduire le délai des enquêtes préliminaires à deux ans serait parfait. Mais nous ne vivons pas dans un tel monde et nous manquons d'enquêteurs. Lorsque François Molins a quitté ses fonctions de procureur de la République de Paris, on comptait des centaines d'affaires de fraude fiscale en cours, et le parquet ne disposait que d'une poignée d'enquêteurs pour les traiter... Le nombre de dossiers en stock est donc important, et les délais seront certainement supérieurs à deux ans. On peut donc s'attendre à des classements sans suite massifs ou à des ouvertures d'informations judiciaires, qui encombreront les juges d'instruction.
En outre, l'introduction du contradictoire dans la procédure d'enquête préliminaire pourrait conduire les parquets à choisir plus fréquemment la voie de l'instruction. L'article 2 marque ainsi le grand retour du juge d'instruction. Les états généraux de la justice auront lieu bientôt et traiteront de la procédure pénale. L'article 2 semble préempter les débats.
Concernant l'article 3, notre position sur le secret professionnel de l'avocat a pu troubler certains. Beaucoup d'avocats étaient persuadés qu'ils possédaient un secret professionnel erga omnes , mais ce n'est pas le cas. Le Sénat, comme l'Assemblée nationale, se sont bien inscrits dans une logique d'extension de ce secret au conseil. Reste à savoir si ce secret professionnel doit être indivisible et illimité. Nul secret professionnel n'est illimité, pas même le secret médical. Nous avons considéré qu'il était normal que la société conserve des moyens d'action sur certains sujets, comme la fraude fiscale ou la corruption, qui touchent directement à l'essence même de la société, à la démocratie, au principe de consentement à l'impôt.
La proposition de rédaction qui vous est soumise ce matin est satisfaisante : elle fait bien la distinction entre l'avocat prenant une part active dans la commission d'un délit de fraude fiscale, de corruption ou de blanchiment de capitaux, et l'avocat qui est instrumentalisé pour réaliser les actes techniques nécessaires à la rédaction des statuts d'une société offshore ou d'un trust ...
Sur la prise illégale d'intérêts, nous traitons en réalité plusieurs sujets. Il y a d'abord la question du champ des personnes concernées par cette infraction. Nous avons retenu les trois catégories visées dans le texte de l'Assemblée nationale, à savoir les hauts fonctionnaires, les titulaires de mandats électifs et les magistrats. Nous pensions que la création d'un délit de prise illégale d'intérêts pour les magistrats heurterait les sensibilités, cela n'est manifestement pas le cas.
Ensuite, il y a la question de la définition même de l'infraction. Les exemples abondent d'élus locaux incriminés alors que leur comportement ne constitue en rien une atteinte à la probité et relève d'un simple défaut de procédure. Pour y remédier, le Sénat a adopté la modification suggérée par le président de la HATVP, Didier Migaud, afin de bien distinguer ce qui relève de la probité de ce qui n'en relève pas. Nous nous sommes interrogés sur le fait de savoir si les magistrats devaient être traités à la même enseigne que les hauts fonctionnaires et les élus. Il nous semble qu'en appliquant la rédaction « Migaud » aux magistrats, nous parvenons à appréhender correctement la réalité du métier de juge.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie , sénatrice . - Ce texte est dense, j'aimerais quelques précisions avant l'examen des articles.
En légiférant sur la confiance dans l'institution judiciaire alors que les états généraux de la justice viennent tout juste de s'ouvrir, nous mettons la charrue avant les boeufs, et nous ne prenons aucune mesure pour la justice du quotidien, alors que se posent précisément là les problèmes les plus criants... C'est pourquoi nous n'avions pas voté ce texte, tout en reconnaissant le travail de qualité réalisé par nos rapporteurs, dont nous constatons qu'il a été largement accepté par l'Assemblée nationale, ce qui est une bonne chose.
À l'article 2 sur l'enquête préliminaire, nos rapporteurs, qui ne partageaient pas le raisonnement mécanique du garde des sceaux, ont étendu le champ des dérogations autorisant des enquêtes plus longues : qu'en est-il dans le compromis proposé à la CMP ?
Sur les cours criminelles départementales, nous étions défavorables à leur généralisation parce que l'expérimentation n'a pas été menée à son terme et que les professionnels n'ont pas été consultés : qu'en sera-t-il ?
Sur l'avertissement pénal probatoire, nous étions défavorables à la suppression du rappel à la loi. Il sera maintenu sous une autre appellation, c'est une façon de nous entendre.
Comment les choses vont-elles se passer en ce qui concerne les réductions automatiques de peine, dont la suppression est prévue à l'article 9 ? Il faut certainement clarifier les situations, mais supprimer ce mécanisme poserait problème.
Nous sommes satisfaits de la solution trouvée à l'article 34.
Enfin, je note que nos rapporteurs ont fait preuve d'une grande créativité sur le secret professionnel des avocats, puisqu'ils sont parvenus à une rédaction qui paraît le ménager, tout en permettant de lutter en particulier contre le blanchiment : il faudra voir à l'épreuve.
Je le répète, il n'en demeure pas moins que nous déplorons l'absence de mesures en faveur de la justice du quotidien.
Mme Laetitia Avia, députée. - Je salue la tâche accomplie par les rapporteurs : ces textes denses sont le fruit d'un travail constructif pour renforcer la confiance de nos concitoyens dans l'institution judiciaire, et il est très positif que nous parvenions à une rédaction de compromis.
En ce qui concerne le secret professionnel, il fallait concilier la nécessité de conserver ce gage de confiance dans l'avocat et la lutte contre les délits fiscaux, la corruption ou le blanchiment. La rédaction à laquelle sont parvenus les rapporteurs qualifie mieux les manoeuvres et actions dont un avocat peut être l'objet, mais aussi la dissimulation dont il peut se rendre responsable.
Pour la levée du secret professionnel de l'avocat, nous sommes favorables à ce que, dans le nouvel article 56-1-2 du code de procédure pénale, les documents « établissent » - et non soient « susceptibles d'établir » - la preuve d'utilisation aux fins de commettre une infraction. Nous vous proposerons de modifier en conséquence la rédaction envisagée.
M. Philippe Bonnecarrère , rapporteur pour le Sénat . - Pour répondre à Marie-Pierre de La Gontrie, je précise que, dans le compromis auquel nous sommes parvenus sur l'article 2, nous renonçons à la dérogation économique et financière en ce qui concerne la durée des enquêtes. En tout état de cause, le parquet peut toujours demander l'ouverture d'une information judiciaire. Nous maintenons en revanche la suspension du délai prévue en cas de demande d'acte à l'étranger.
À l'article 9, le Sénat a approuvé la réforme des remises de peine. Concernant la libération sous contrainte, nous avions voulu protéger le juge de l'application des peines, en précisant que cette libération serait automatique sauf en cas de risque de récidive. Nous savons que le magistrat est toujours considéré comme en partie responsable lorsque le détenu libéré sous contrainte commet un nouveau délit ou, pire, un crime. Nous admettons que notre rédaction puisse être mal comprise et passer pour restreindre la libération sous contrainte ; c'est pourquoi nous acceptons de lever la restriction que nous avions introduite.
PROJET DE LOI
POUR LA CONFIANCE DANS L'INSTITUTION
JUDICIAIRE
M. François-Noël Buffet , sénateur, président . - Nous commençons par l'examen des articles restant en discussion du projet de loi pour la confiance dans l'institution judiciaire.