TITRE IV
MIEUX UTILISER
LE TEMPS DE SÉANCE PUBLIQUE
Article 9
Modification de l'ordre de passage des orateurs lors de la
discussion générale en séance plénière
L'article 9 de la proposition de résolution tend à supprimer le renvoi en fin de « tourniquet » de l'orateur du groupe auquel appartient le rapporteur lors de la discussion générale.
La commission a adopté cet article sans modification .
L'article 29 ter du Règlement du Sénat encadre les modalités d'organisation de la discussion générale et des débats en séance plénière 64 ( * ) . Il fixe notamment les règles concernant les inscriptions de parole et l'ordre d'intervention des sénateurs pour la discussion générale des textes soumis au Sénat et des débats inscrits à l'ordre du jour.
Les inscriptions de parole sont faites au plus tard la veille de l'ouverture du débat par les présidents de groupe ou le délégué des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, qui indiquent au Président du Sénat l'ordre d'intervention souhaité pour les orateurs qu'ils inscrivent (alinéa 6).
Dans la discussion, la parole est donnée à tous les orateurs en appelant successivement un orateur de chaque groupe ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe, dans un ordre fixé par un tirage au sort (alinéa 8). Ce tirage au sort est effectué au début de chaque session ordinaire par les présidents de groupe et le délégué des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe afin de déterminer l'ordre dans lequel sont classés leurs orateurs au sein de chaque série, pour la première discussion générale de la session (alinéa 9). Lors de chaque discussion générale organisée ultérieurement, cet ordre est décalé d'un rang . Ce dispositif, appelé « le tourniquet » puisqu'il permet l'alternance des prises de parole entre groupes politiques , est consacré par le Règlement du Sénat depuis 1971 65 ( * ) , même s'il existait en pratique auparavant.
La résolution du 2 juin 2009 modifiant le Règlement du Sénat adoptée suite à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 66 ( * ) a introduit une exception au « tourniquet » (insertion d'un alinéa 7 à l'article 29 ter) , prévoyant que les premiers orateurs désignés par les groupes appelés à intervenir après les représentants des commissions sont issus de groupes différents de celui auquel appartiennent ces derniers . En pratique, cela renvoie en fin de « tourniquet » l'orateur issu du même groupe politique que le ou les rapporteurs d'un texte ou le président de commission.
L'article 9 de la proposition de résolution propose de mettre fin à cette exception . Ce faisant, les orateurs des groupes politiques interviendront à la suite des rapporteurs dans l'ordre « classique » du tirage au sort .
Cette disposition adoptée par la majorité du groupe de travail sur la modernisation des méthodes de travail du Sénat, suscite toutefois la réserve des groupes politiques d'opposition, comme plusieurs présidents l'ont indiqué au rapporteur.
La commission a adopté l'article 9 sans modification .
Article 10
Simplification de l'examen en séance publique du
texte
élaboré par une commission mixte paritaire
L'article 10 de la proposition de résolution tend à instituer une procédure allégée d'examen du texte élaboré par une commission mixte paritaire .
Souscrivant à cette démarche consensuelle, la commission a adopté cet article sans modification .
L'article 29 ter du Règlement du Sénat régit l'organisation de la discussion générale des textes soumis au Sénat et des débats inscrits à l'ordre du jour.
Elle relève des prérogatives de la Conférence des Présidents qui fixe la durée globale du temps dont disposent les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe, et se décompose en un temps forfaitaire identique pour tous les groupes , le temps restant étant réparti à la proportionnelle de l'importance numérique des groupes .
L'article 10 de la proposition de résolution tend à ajouter un dixième alinéa à cet article pour prévoir une procédure simplifiée d'examen du texte élaboré par une commission mixte paritaire, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents . Ainsi, seuls pourraient intervenir le Gouvernement, le représentant de la commission saisie au fond pour cinq minutes et, pour explication de vote, un représentant par groupe , chacun également pour cinq minutes , ainsi qu'un représentant des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe pour trois minutes .
Ces modalités s'inspirent directement de la procédure de législation en commission , lorsqu'en application de l'article 47 ter du Règlement du Sénat le droit d'amendement des sénateurs et du Gouvernement s'exerce uniquement en commission. L'article 47 quinquies prévoit dans ce cas la mise aux voix du texte par le Président de séance après un nombre limité d'interventions , sauf décision contraire de la Conférence des Présidents .
Le dispositif proposé est assez consensuel parmi les présidents de groupe et de commission entendus par le rapporteur 67 ( * ) , puisque l'examen des conclusions d'une commission mixte paritaire arrive au terme de la procédure législative, au cours de laquelle il a été donné à tous les sénateurs l'occasion de s'exprimer et de prendre position .
Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel , ces dispositions ne confèrent pas à la Conférence des Présidents la faculté de limiter le temps de parole du Gouvernement, et il appartiendra au Président de Séance « d'appliquer ces différentes limitations du temps de parole et à la Conférence des Présidents d'organiser, le cas échéant, les interventions des sénateurs en veillant au respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire » 68 ( * ) .
La commission a adopté l'article 10 sans modification .
Article 11
Limitation à deux minutes du temps de parole de droit
commun
L'article 11 de la proposition de résolution tend à réduire de deux minutes et demie à deux minutes la durée de droit commun des interventions des sénateurs.
La commission a adopté cet article sans modification .
Le Règlement du Sénat fixe à son article 35 bis 69 ( * ) une durée maximale de droit commun de deux minutes et demie pour les interventions des sénateurs en séance . Il résulte de la résolution du 13 mai 2015 70 ( * ) , traduisant dans le Règlement les conclusions d'un précédent groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat, dont l'un des objectifs était d' améliorer la qualité des débats en séance plénière en favorisant la concision des interventions .
Dans sa décision du 11 juillet 2019, le Conseil constitutionnel a confirmé la réserve d'interprétation, déjà formulée en 2015, selon laquelle « il appartiendra au président de séance d'appliquer cette limitation du temps de parole en veillant au respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire » 71 ( * ) . À titre de comparaison, l'Assemblée nationale avait réduit dès 2009 la plupart de ces temps de parole à deux minutes.
L'article 11 de la proposition de résolution tend à réduire les interventions des sénateurs à deux minutes par principe (article 35 bis ), en particulier dans la discussion des articles et des amendements sur un texte, dans l'objectif de « mieux utiliser le temps de séance publique » 72 ( * ) .
Cette durée s'appliquera ainsi aux interventions des sénateurs lors du débat sur une motion de procédure (article 44), à la présentation d'un amendement ou d'une explication de vote sur un article (article 46 bis) ou lors de l'examen d'un texte examiné de manière partielle selon la procédure de législation en commission (47 quinquies ).
Le rapporteur rappelle à cet égard qu'en vertu de l'alinéa 6 de l'article 36 du Règlement du Sénat dispose opportunément que, « s'il l'estime nécessaire pour l'information du Sénat, le Président peut autoriser exceptionnellement un orateur à poursuivre son intervention au-delà du temps maximal prévu par le Règlement ».
En outre, si cette limitation du temps de parole s'applique aussi aux présidents et rapporteurs des commissions , ceux-ci bénéficient d'une souplesse nécessaire à l'alinéa 5 de l'article 46 bis, qui dispose que « la parole est accordée aux ministres, aux présidents et aux rapporteurs des commissions intéressées quand ils le demandent ».
Cette durée, adoptée par la majorité du groupe de travail sur la modernisation des méthodes de travail du Sénat, suscite toutefois des réserves parmi certains groupes politiques, comme leurs présidents ont pu en faire part au rapporteur lors des auditions.
La commission a adopté l'article 11 sans modification .
Article 12
Création d'une motion de procédure ad hoc
tendant à ne pas examiner une proposition de loi déposée
en application de l'article 11 de la Constitution
L'article 12 de la proposition de résolution tend à créer une motion de procédure ad hoc « tendant à ne pas examiner une proposition de loi déposée en application de l'article 11 de la Constitution », pour permettre au Sénat d'obtenir l'organisation d'un référendum d'initiative partagée.
Les motions existantes ne répondant pas complètement à cette exigence, la commission a adopté cet article sans modification .
La procédure de référendum d'initiative partagée , issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 73 ( * ) , est entrée en vigueur le 1 er janvier 2015 mais n'a encore jamais été menée à son terme .
Le troisième alinéa de l'article 11 de la Constitution permet « qu'un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa 74 ( * ) peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement, soutenu par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales ». La Constitution prévoit que cette initiative, qui prend la forme d'une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l'abrogation d'une disposition législative promulguée depuis moins d'un an, est soumise au référendum par le Président de la République si « elle n'a pas été examinée par les deux assemblées » dans un délai fixé à six mois par la loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013 portant application de l'article 11 de la Constitution.
Comme l'indique le commentaire aux cahiers du Conseil constitutionnel de la décision portant sur cette loi organique, « l'organisation d'un référendum ne pourra donc découler que de l'absence d'examen de la proposition par l'une ou l'autre ou les deux assemblées dans le délai retenu par le législateur organique » 75 ( * ) . Chacune des deux assemblées peut donc, à elle seule, contraindre à l'organisation du référendum en s'abstenant d'examiner la proposition de loi.
Lorsqu'il s'est prononcé sur la loi organique du 6 décembre 2013, le Conseil constitutionnel en a également déduit que chacune des assemblées disposait également du « droit d'examiner la proposition de loi en application du cinquième alinéa de l'article 11 de la Constitution » 76 ( * ) . En revanche, seules les deux assemblées peuvent conjointement faire obstacle au référendum , car il faut qu'elles aient toutes deux examiné le texte pour l'empêcher.
Ainsi, « l'Assemblée nationale et le Sénat disposent conjointement d'une forme de " verrou" susceptible de faire obstacle à l'organisation d'un référendum. Mais chacune des chambres dispose, à elle seule, du moyen de faire échec à ce " verrou" et de contraindre à ce que soit organisé le référendum sur la proposition de loi ayant recueilli le nombre de soutiens nécessaires » 77 ( * ) .
La doctrine a pu s'interroger sur le sens de la notion de « non examen » de la proposition de loi , mis à part l'inaction pure et simple de l'une ou l'autre ou des deux assemblées. Quelle procédure parlementaire suivre alors lorsqu'une telle proposition de loi est inscrite à l'ordre du jour du Sénat par un groupe politique ou le Gouvernement et que la majorité souhaite signifier sa volonté de ne pas l'examiner pour contraindre à l'organisation d'un référendum ?
La décision du Conseil constitutionnel déjà citée rappelle que « le fait que le texte de la proposition de loi examiné en séance publique par une assemblée a été modifié, en application de l'article 42 de la Constitution, par rapport au texte de la proposition de loi ayant recueilli le soutien des électeurs est sans incidence sur l'examen de la proposition de loi au sens et pour l'application du cinquième alinéa de l'article 11 ». Il faut en déduire que l'« examen » du texte n'est accompli qu'à l'issue d'un vote sur l'ensemble en séance plénière .
Dès lors, la motion portant renvoi en commission constitue la procédure par laquelle la majorité de chaque chambre peut empêcher l'examen d'une telle proposition pour contraindre à l'organisation d'un référendum.
Saisi en 2014 d'une modification du Règlement de l'Assemblée nationale qui interdisait le dépôt d'une motion de renvoi en commission à l'encontre des propositions de loi référendaire, le Conseil constitutionnel l'a censurée au motif qu'elle avait « pour effet de permettre à un groupe de faire obstacle au droit reconnu à chaque assemblée, par le cinquième alinéa de l'article 11 de la Constitution, d'obtenir l'organisation d'un référendum en s'abstenant d'examiner une proposition de loi prévue au troisième alinéa de l'article 11 de la Constitution et ayant recueilli le soutien d'un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales ». Le commentaire aux cahiers de cette décision confirme que « La motion de renvoi en commission adoptée permet d'éviter à l'Assemblée un « examen du texte » au « sens et pour l'application du cinquième alinéa de l'article 11 de la Constitution » et que sa suppression « aurait permis à une fraction très faible des membres de l'Assemblée nationale de faire obstacle à la volonté de la majorité de l'Assemblée nationale, sans que celle-ci ait aucun moyen de l'éviter » 78 ( * ) .
Au Sénat, l'adoption d'une motion de renvoi en commission, telle que prévue à l'alinéa 5 de l'article 44 du Règlement, interrompt l'examen du texte et saisit à nouveau la commission compétente afin qu'elle statue à nouveau sur le texte qui lui est renvoyé. L'examen par la commission peut durer jusqu'au terme du délai de six mois, le texte étant alors réputé ne pas avoir été examiné par le Sénat et le référendum pouvant avoir lieu 79 ( * ) .
Toutefois, lorsque le Gouvernement est à l'origine de l'inscription de l'examen de cette proposition de loi à l'ordre du jour , le Règlement impose à la commission de statuer dans la journée, puis que le texte soit examiné au cours de la même séance 80 ( * ) ; un texte ne pouvant faire l'objet que d'un seul renvoi en commission par lecture. Le Gouvernement pourrait ainsi forcer l'examen du texte par l'assemblée parlementaire qui a tenté de l'éviter, et empêcher le référendum .
L'article 12 de la proposition de résolution tend à répondre à cette difficulté en introduisant une motion de procédure ad hoc pour les propositions de loi référendaires . Il crée à l'article 44 du Règlement un alinéa 1 bis introduisant une nouvelle « motion tendant à ne pas examiner une proposition de loi déposée en application de l'article 11 de la Constitution ». Son adoption permettrait ainsi au Sénat d'exprimer solennellement son souhait de voir organiser le référendum d'initiative partagée et aurait le double mérite de la clarté et de la simplicité. La motion serait examinée avant l'ouverture de la discussion générale et son vote aurait lieu immédiatement après un débat limité au cours duquel la parole serait accordée, pour explication de vote, aux sénateurs qui le demandent (modification de l'alinéa 7 du même article).
Le rapporteur estime toutefois que l'adoption d'une telle motion ne pourrait pas s'interpréter comme le refus définitif du Sénat d'examiner le texte . En effet, l'article 11 de la Constitution ne semble pas permettre d'anticiper le délai de six mois fixé par la loi organique dans lequel chaque assemblée dispose du droit d'examiner la proposition de loi , et donc, dans le cas présent, d'éventuellement changer d'avis . Le commentaire aux cahiers du Conseil constitutionnel sur la loi organique du 6 décembre 2013 indique d'ailleurs qu'il s'écoulera, à compter de la transmission de la proposition de loi au Conseil constitutionnel « un temps de l'ordre d'au minimum dix-huit mois [dont] six mois pour l'examen éventuel par le Parlement » 81 ( * ) .
Au bénéfice de cette observation, la commission a approuvé cette disposition qui n'a fait l'objet d'aucune remarque des présidents de groupe ou de commission lors des entretiens du rapporteur.
La commission a adopté l'article 12 sans modification .
Article 13
Limitation à trois minutes de la présentation
et de l'intervention de l'orateur d'opinion contraire lors des motions de
procédures n'émanant ni du Gouvernement, ni de la commission au
fond, ni d'un groupe politique
L'article 13 de la proposition de résolution tend à réduire de dix à trois minutes la durée de présentation des motions de procédure qui n'émanent ni du Gouvernement, ni de la commission, ni d'un groupe politique, ainsi que l'intervention de l'orateur d'opinion contraire.
La commission a adopté cet article sans modification .
L'article 13 de la proposition de résolution tend à réduire de dix à trois minutes la durée de présentation des motions de procédure qui n'émanent ni du Gouvernement, ni de la commission, ni d'un groupe politique, ainsi que l'intervention de l'orateur d'opinion contraire . Il modifie à cet effet l'alinéa 7 de l'article 44 du Règlement.
Cette proposition est consensuelle parmi les présidents de groupe et de commission entendus par le rapporteur.
La commission a adopté l'article 13 sans modification .
* 64 Ces dispositions figuraient à l'article 29 bis avant la résolution n° 85 (2008-2009) tendant à modifier le Règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat, adoptée par le Sénat du 2 juin 2009.
* 65 Résolution n° 76 (1970-1971) tendant à modifier les dispositions des articles 2, 3, 5, 6, 7, 8, 11, 13, 14, 17, 21, 22, 29, 32, 36, 42, 45, 59, 72 et 108 du Règlement du Sénat, à le compléter par un article 29 bis et un article 109 et à abroger l'article 84, adoptée par le Sénat le 22 avril 1971.
* 66 Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V e République
* 67 Quoique l'hypothèse d'un droit d'opposition conféré aux présidents de groupe permettant le retour à une discussion générale dans les conditions du droit commun ait pu être suggérée.
* 68 Conseil constitutionnel, décision n° 2017-757 DC du 16 janvier 2018, résolution pérennisant et adaptant la procédure de législation en commission, réserve faite dans son considérant 16.
* 69 La résolution du 18 juin 2019 a opéré un changement de numérotation, ce principe figurait auparavant à l'article 31 bis.
* 70 Résolution n° 100 (2014-2015) réformant les méthodes de travail du Sénat dans le respect du pluralisme, du droit d'amendement et de la spécificité sénatoriale, pour un Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace adoptée le 13 mai 2015.
* 71 Conseil constitutionnel, décisions n° 2019-786 DC du 11 juillet 2019 sur la résolution clarifiant et actualisant le Règlement du Sénat, cons. 10 et n° 2015-712 DC du 11 juin 2015 sur la résolution réformant les méthodes de travail du Sénat dans le respect du pluralisme, du droit d'amendement et de la spécificité sénatoriale, pour un Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace, cons. 26.
* 72 Exposé des motifs de la proposition de résolution.
* 73 Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V e République.
* 74 C'est-à-dire sur « l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ».
* 75 Commentaire aux cahiers du Conseil constitutionnel sur la décision n° 2013-681 DC du 5 décembre 2013 sur la loi organique portant application de l'article 11 de la Constitution.
* 76 Conseil constitutionnel, décision n° 2013-681 DC du 5 décembre 2013 sur la loi organique portant application de l'article 11 de la Constitution, cons. 31 et 33.
* 77 Commentaire aux cahiers déjà cité.
* 78 Commentaire aux cahiers du Conseil constitutionnel de la décision n° 2014-705 DC du 11 décembre 2014 sur la résolution tendant à modifier le Règlement de l'Assemblée nationale.
* 79 Dans l'hypothèse où deux motions concurrentes seraient déposées, une motion d'irrecevabilité d'abord et de renvoi en commission ensuite, il suffirait à la majorité du Sénat de rejeter la première et d'adopter la seconde pour contraindre à l'organisation d'un référendum.
* 80 Sauf accord du Gouvernement.
* 81 Commentaire aux cahiers du Conseil constitutionnel sur la décision n° 2013-681 DC du 5 décembre 2013 sur la loi organique portant application de l'article 11 de la Constitution.