TITRE III
RENFORCER LES
POUVOIRS DE CONTRÔLE DU SÉNAT
Article 5
Désignation d'un rapporteur par les commissions
permanentes
saisies de nominations en application de la
procédure
de l'article 13 de la Constitution
L'article 5 de la proposition de résolution tend à prévoir la désignation d'un rapporteur chargé de préparer l'audition des candidats dont la nomination est soumise à la consultation d'une commission en application de la procédure du dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution .
Au bénéfice de l'adoption d'un amendement rédactionnel, la commission a adopté cet article ainsi modifié .
L'article 5 de la proposition de résolution tend à modifier l'article 19 bis du Règlement du Sénat relatif à la consultation d'une commission permanente requise par la Constitution ou la loi aux fins de donner un avis sur certains projets de nominations .
La majorité de ses nominations interviennent sur le fondement de l'article 13 de la Constitution . Celui-ci prévoit dans son dernier alinéa issu de la révision constitutionnelle de 2008 44 ( * ) que pour certaines nominations dont la liste est déterminée par la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution (Président de l'Autorité de la concurrence, Gouverneur de la Banque de France, Président de l'Autorité de sûreté nucléaire, etc. ), « en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation , le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée ».
Les deux assemblées disposent ainsi d'un « droit de veto » et « le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions ».
Cette procédure s'applique aussi , par renvoi à d'autres articles de la Constitution, à d'autres nominations que celles prévues par la loi organique du 23 juillet 2010 : le Défenseur des droits 45 ( * ) , les membres du Conseil constitutionnel ou du Conseil supérieur de la magistrature, y compris lorsqu'il s'agit des membres proposés par le Président du Sénat et ne nécessitent donc que l'avis de la commission des lois du Sénat 46 ( * ) .
La loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution 47 ( * ) impose des règles particulières . Les commissions sont tenues de procéder à l'audition des candidats à la nomination, qui est publique , sous réserve de la préservation du secret professionnel et du secret de la défense nationale , comme l'impose aussi la jurisprudence constitutionnelle 48 ( * ) . Elle ne peut avoir lieu moins de huit jours après que le nom de la personne dont la nomination est envisagée a été rendu public .
Dès lors, outre la procédure commune à toutes les nominations (la commission permanente est « saisie par le Président du Sénat aux fins de donner un avis sur le projet de nomination » et « se prononce par scrutin secret »), la résolution adoptée le 18 juin 2019 clarifiant et actualisant le Règlement du Sénat a précisé les modalités de vote des commissions des deux assemblées, dont le dépouillement doit intervenir au même moment.
La même résolution a également introduit à l'article 19 bis le principe de l'audition de la personnalité dont la nomination est envisagée dans tous les cas où la Constitution ou la loi prévoit la consultation d'une commission permanente sur un projet de nomination (alinéa 2). Outre la procédure prévue à l'article 13 de la Constitution, le Règlement impose donc l'audition du candidat dans plusieurs autres cas comme, par exemple, la nomination d'un membre du collège de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) 49 ( * ) .
En pratique, le sénateur Philippe Bas relevait à l'époque que ces auditions étaient « devenues systématiques » et qu'elles permettaient « aux commissions permanentes de mieux apprécier les candidatures proposées » 50 ( * ) .
L'article 5 de la proposition de résolution tend à prévoir la désignation d'un « rapporteur chargé de préparer l'audition » par toute commission permanente consultée sur un projet de nomination en application de la procédure de l'article 13 de la Constitution . Cette disposition s'inspire de l'article 29-1 du Règlement de l'Assemblée nationale.
Au bénéfice de l'adoption d'un amendement rédactionnel COM-33 du rapporteur, la commission a approuvé le principe de cet article, souscrivant à ce que cette désignation formelle se limite aux nominations dites « article 13 » , de façon à conserver une certaine souplesse pour donner le choix aux commissions d'y procéder pour les autres nominations.
Compte tenu du souci exprimé par plusieurs présidents de commission de ne pas rigidifier ce processus , le rapporteur a indiqué qu'il reviendrait en tout état de cause aux commissions compétentes de définir les modalités dans lesquelles les rapporteurs ainsi nommés feront état de leurs travaux.
La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.
Article 6
Approbation tacite de la demande d'attribution des
prérogatives
de commission d'enquête à une commission
permanente ou spéciale
les jours où le Sénat ne tient
pas séance
L'article 6 de la proposition de résolution tend à simplifier l' attribution des prérogatives de commission d'enquête à une commission permanente ou spéciale lorsque le Sénat ne siège pas .
La commission a modifié la procédure applicable dans cette hypothèse, en confiant au président de la commission des lois la compétence d'assurer le contrôle de la conformité de cette demande avec l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, après consultation de ses membres.
La commission a adopté cet article ainsi modifié .
1. L'attribution des prérogatives de commissions d'enquête à une commission permanente ou spéciale obéit à des règles strictes
L' article 51-2 de la Constitution prévoit la possibilité, pour chaque assemblée, de créer des commissions d'enquête pour recueillir, dans les conditions prévues par la loi, des éléments d'information, pour l'exercice de leurs missions de contrôle et d'évaluation.
En application de l' article 5 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires 51 ( * ) , résultant de la loi n° 96-517 du 14 juin 1996 tendant à élargir les pouvoirs d'informations du Parlement, l'article 22 ter du Règlement du Sénat 52 ( * ) prévoit depuis 1996 qu' une commission permanente ou une commission spéciale peut demander au Sénat de lui conférer les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête pour une durée ne pouvant excéder six mois .
Cette demande, qui « précise l'objet et la durée de la mission » est transmise au Président du Sénat qui en donne connaissance au Sénat lors de la plus prochaine séance publique. Elle est inscrite à l'ordre du jour sur proposition de la Conférence des Présidents, afin que le Sénat statue par un vote , et fait l'objet d'un examen de recevabilité par la commission des lois , si celle-ci n'est pas à l'origine de la demande, par analogie avec l'examen prévu pour les propositions de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête prévu à l'article 8 ter du Règlement du Sénat .
Lorsqu'il a examiné cette modification du Règlement du Sénat, le Conseil constitutionnel a relevé qu'une telle modification ne conférait « aux commissions permanentes et spéciales qu'un simple rôle d'information pour permettre au Sénat d'exercer, pendant les sessions ordinaires et extraordinaires, son contrôle sur la politique du Gouvernement, dans les conditions prévues par la Constitution » 53 ( * ) .
Il a en outre formulé deux réserves d'interprétation , jugeant que la durée maximale de six mois d'octroi des prérogatives de commission d'enquête à une commission spéciale ne saurait être entendue comme permettant « aux commissions spéciales de poursuivre leurs travaux au-delà de la date de la décision définitive du Parlement sur le texte qui a provoqué leur création ou de la date de retrait de ce dernier » 54 ( * ) .
Il a en outre rappelé que l'ensemble des « conditions et limites » prévues par l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 sur les commissions d'enquête « s'impose aux travaux d'une commission permanente ou spéciale effectués dans le cadre d'une mission pour laquelle lui ont été conférées les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête » 55 ( * ) .
Outre qu'elle a confirmé la nécessité d'appliquer toutes les règles relatives aux commissions d'enquête aux travaux de la commission concernée, cette réserve a permis de préciser que le contrôle du respect des prescriptions de cette ordonnance est identique pour une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête et pour une demande d'attribution des prérogatives de commission d'enquête formulée par une commission permanente ou spéciale .
L'examen de la recevabilité d'une demande des
prérogatives
de commission d'enquête par la commission des
lois
L'examen de recevabilité auquel doit procéder la commission des lois porte, comme pour une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête, sur le respect des premier à cinquième alinéas du I de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.
Ainsi, la demande d'octroi des prérogatives de commission d'enquête doit viser à recueillir des éléments d'information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales . De telles prérogatives ne peuvent être accordées concernant des faits donnant lieu à des poursuites judiciaires . De plus, elles ne peuvent être accordées moins de douze mois après l'achèvement d'une mission sur l'objet pour laquelle elles ont déjà été accordées et, par cohérence, après l'achèvement des travaux d'une commission d'enquête constituée sur le même objet. Ces prérogatives cessent avec la remise du rapport par la commission qui en bénéficie et, au plus tard, six mois après leur octroi par le Sénat .
De pratique constante, lorsque l'enquête porte sur des faits déterminés , le président de la commission demande au Président du Sénat de bien vouloir interroger le garde des sceaux sur l'existence éventuelle de poursuites judiciaires concernant les faits en cause. Si la demande porte sur le contrôle de services publics, cette procédure de consultation du garde des sceaux ne s'impose pas en raison de l'objet même de la commission.
Source : commission des lois
Depuis 1996, le Sénat a décidé à huit reprises d'attribuer les prérogatives de commission d'enquête à une commission , et à chaque fois à une commission permanente 56 ( * ) . Cette procédure a récemment été utilisée par la commission des lois pour mener des missions sur le suivi de l'état d'urgence (2015) 57 ( * ) , sur le redressement de la justice (2016) 58 ( * ) ou dans le cadre de l'« affaire Benalla » (2018) 59 ( * ) et par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable pour une mission d'information sur la sécurité des ponts (2018) 60 ( * ) .
L'octroi de ces prérogatives permet aux rapporteurs d'enquêter sur pièces et sur place et de se faire communiquer tous documents de service. La commission peut également, sous peine de sanctions pénales, convoquer toute personne dont elle juge l'audition utile, qui doit déférer à cette convocation et déposer sous serment.
Or, parce qu'elle implique obligatoirement que le Sénat tienne séance (pour être informé de la demande, puis pour statuer), la procédure actuelle impose des délais fixes qui permettent difficilement de réagir à un événement d'actualité qui aurait lieu hors session par exemple , même dans le cas où la démarche serait pourtant politiquement consensuelle.
2. La proposition de résolution : une simplification utile de l'octroi des prérogatives de commission d'enquête
L'article 6 de la proposition de résolution tend à simplifier la procédure d'attribution des prérogatives de commission d'enquête à une commission permanente ou spéciale lorsque le Sénat ne siège pas.
L'article 145-3 du Règlement de l'Assemblée nationale prévoit, après affichage et notification de la demande au Gouvernement, ainsi qu'aux présidents de groupe et de commission, une procédure d'adoption tacite de la demande ou, en cas d'opposition, au terme d'un débat.
S'inspirant de ces dispositions, l'article 6 de la proposition de résolution propose d'ajouter un alinéa 2 bis à l'article 22 ter qui donnerait compétence au Président du Sénat pour décider, en dehors des jours où le Sénat tient séance, de :
- remplacer l'annonce en séance de cette demande par un affichage ainsi qu'une notification au Gouvernement, aux présidents de groupe et aux présidents de commission ;
- et considérer la demande comme adoptée, en l'absence d'opposition de la part d'un président de groupe ou de commission dans un délai expirant à minuit le lendemain de la publication.
Le Président en informerait le Sénat lors de la plus prochaine séance , ce qui assurerait la publicité de l'octroi de ces prérogatives.
À l'initiative du rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-34 précisant que les commissions concernées par le droit d'opposition à la demande sont les commissions permanentes. Elle a également modifié la procédure applicable dans cette hypothèse, en confiant au président de la commission des lois la compétence d'assurer le contrôle de la conformité de cette demande avec l'article 6 de l'ordonnance n° 58 1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, après consultation de ses membres .
La commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .
Article 7
Encadrement de l'effectif des commissions
d'enquête
et des missions d'information
L'article 7 de la proposition de résolution tend à fixer à vingt-trois le plafond des membres des commissions d'enquête et missions d'information , tout en permettant d'y déroger sur décision de la Conférence des Présidents pour les structures créées hors droit de tirage des groupes politiques .
Au bénéfice d'un amendement rédactionnel, la commission a adopté cet article ainsi modifié .
1. L'encadrement par le Règlement des effectifs des commissions d'enquête et des missions d'information peut être adapté
Les modalités d'exercice par le Sénat de sa mission de contrôle et d'évaluation des politiques publiques en application de l'article 24 de la Constitution se font principalement grâce aux commissions d'enquête et aux missions d'information .
La création d'une commission d'enquête sénatoriale peut résulter :
- du dépôt d'une proposition de résolution, signée par un ou plusieurs sénateurs, en application de l'article 8 ter du Règlement du Sénat ;
- de l'exercice de son « droit de tirage » par un groupe politique, qui prend la forme d'une proposition de résolution en application des articles 6 bis et 6 ter du Règlement du Sénat.
Dans les deux cas, le Règlement du Sénat dispose que la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête en « fixe le nombre des membres » , qui ne peut excéder vingt-et-un , soit 6 % des effectifs du Sénat. La commission des lois vérifie notamment le respect de cette formalité lors de son contrôle de la recevabilité de la proposition de résolution.
Toutefois, aucune disposition constitutionnelle, organique ou législative n'encadre le nombre de membres des commissions d'enquête . L'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires se borne à prévoir que « les membres des commissions d'enquête sont désignés de façon à y assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques ».
Le Sénat a d'ailleurs dérogé à ce plafond en juin 2020 pour la création de la commission d'enquête sur l'évaluation des politiques publiques face aux grandes pandémies à la lumière de la crise sanitaire de la covid-19 et de sa gestion. Pour assurer la représentation minimale de deux sénateurs par groupe et d'un sénateur non inscrit, la commission d'enquête a compté 36 membres (10,3 % des effectifs du Sénat).
À l'Assemblée nationale, l'article 142 du Règlement prévoit que les commissions d'enquête ne peuvent pas compter plus de 31 députés (5,4 % des effectifs), dont 30 députés désignés à la représentation proportionnelle des groupes politiques et un député n'appartenant à aucun groupe.
S'agissant des missions d'information communes à plusieurs commissions permanentes créées par la Conférence des Présidents à la demande d'un président de groupe ou d'une commission (article 21 du Règlement du Sénat), aucun plafond n'est prévu, mais la demande doit préciser le nombre de membres envisagé et la liste des candidats qui doit être approuvée par le Sénat, doit « assurer une représentation proportionnelle » des groupes et des sénateurs non-inscrits, ainsi qu'une « représentation équilibrée des commissions intéressées ». Quant aux missions d'information créées à l'initiative d'un groupe politique exerçant son droit de tirage (article 6 bis ), aucune disposition du Règlement du Sénat n'encadre la composition de leurs effectifs.
2. La proposition de résolution : une harmonisation souhaitable de l'encadrement des effectifs de ces structures de contrôle qui conserve une certaine souplesse
L'article 7 de la proposition de résolution tend en premier lieu à maintenir le principe d'un plafond du nombre des membres des commissions d'enquête , qui serait relevé à 23 membres , qu'elles soient issues du droit de tirage (article 6 bis ) ou de l'initiative d'un ou plusieurs sénateurs (article 8 ter ).
Il tend en deuxième lieu à retenir le même plafond pour les missions d'informations , qu'elles résultent :
- du droit de tirage (article 6 bis ) : la proposition de résolution insère à cet effet opportunément un article 6 quater qui rend applicable, par renvoi, plusieurs dispositions de l'article 21 et permet de mieux encadrer la création de ces missions (contenu de la demande, principes de représentativité de la liste de candidats et pouvoirs de ces missions d'information) ;
- ou d'une décision de la Conférence des Présidents (article 21) 61 ( * ) .
En troisième lieu, l'article 7 tend à permettre à la Conférence des Présidents, pour les structures constituées hors droit de tirage des groupes politiques, de déroger à ce plafond , dans la limite de l'effectif minimal d'une commission permanente (49 membres). Il insèrerait à cet effet respectivement deux alinéas 4 bis et 2 bis aux articles 8 ter et 21 du Règlement.
Au bénéfice de l'adoption d'un amendement rédactionnel COM-35 du rapporteur, la commission a souscrit à ce dispositif qui permet de concilier le maintien d'effectifs raisonnables sans se priver d'une souplesse utile , tout en harmonisant le régime des structures temporaires de contrôle .
La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .
Article 8
Conversion d'une question écrite sans réponse
en question orale
L'article 8 de la proposition de résolution tend à accélérer l'examen en séance d'une question écrite sans réponse convertie en question orale .
Souhaitant que cet ajustement permette d'obtenir plus rapidement les réponses aux questions écrites des sénateurs, la commission a adopté cet article sans modification .
Conformément à l'article 74 du Règlement, « tout sénateur qui désire poser une question écrite au Gouvernement en remet le texte au Président du Sénat, qui le communique au Gouvernement ». Le Bureau ou « certains de ses membres désignés par lui » apprécient la recevabilité de la question (article 24), qui doit être « sommairement rédigée » et ne doit contenir aucune imputation d'ordre personnel. Contrairement à ce que prévoit l'article 135 du Règlement de l'Assemblée nationale, les sénateurs ne sont pas limités dans le nombre de questions qu'ils peuvent formuler.
Les questions écrites sont publiées au Journal officiel . L'article 75 du Règlement du Sénat prévoit que le Gouvernement doit y répondre dans un délai de deux mois (au lieu d'un mois) depuis l'adoption de la résolution modifiant le Règlement du Sénat du 18 juin 2019.
Selon le rapport annuel sur l'activité de la séance plénière du Sénat 62 ( * ) , les délais et les taux de réponse évoluent très défavorablement depuis plusieurs années . Ainsi, le délai de réponse moyen - très variable selon les ministères - s'est établi à 177 jours (soit près de 6 mois ) en 2019-2020, contre 148 jours en 2018-2019 et 104 jours en 2017-2018. De plus, le taux de réponse excédant le délai de deux mois a atteint 83 % en 2019-2020, contre 71 % en 2018-2019. Au 31 décembre 2020, 3 475 questions écrites n'avaient pas obtenu de réponse alors que le délai de deux mois était échu et 25 % d'entre elles ont été déposées il y a plus d'un an.
Le Président du Sénat a invité à de nombreuses reprises le Gouvernement à répondre dans de meilleurs délais aux questions écrites 63 ( * ) .
Les questions de rappel , déposées par les sénateurs pour rappeler au ministre une question en souffrance, sont courantes quoique peu efficaces.
À défaut de réponse, l'article 75 du Règlement du Sénat prévoit que la question écrite peut être convertie en question orale si son auteur le demande , et prend rang à la date de la conversion. Sur la session précédente (2019-2020), douze questions écrites ont ainsi été transformées. Cette faculté est trop peu utilisée , ce qui peut s'expliquer par le fait que les questions orales issues de questions écrites viennent abonder le rôle des questions orales, sans être différenciées des autres , même si la question écrite avait été déposée avant la question orale.
L'article 8 de la proposition de résolution propose de favoriser l'inscription de questions orales issues de questions écrites laissées sans réponse en prévoyant qu'elle sont inscrites au rôle des questions orales à la date de dépôt de la question écrite et non plus de sa conversion , afin d'accélérer son examen en séance publique.
La commission a approuvé cet ajustement en espérant qu'il permette d'obtenir plus rapidement les réponses aux questions écrites des sénateurs.
La commission a adopté l'article 8 sans modification .
* 44 Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V e République.
* 45 Article 71-1 de la Constitution.
* 46 Articles 56 et 65 de la Constitution.
* 47 Article 1 er de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.
* 48 Conseil constitutionnel, décision n° 2019-786 DC du 11 juillet 2019 sur la résolution clarifiant et actualisant le Règlement du Sénat, cons. 4 et 5, voir aussi décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009, sur la résolution tendant à modifier le Règlement de l'Assemblée nationale.
* 49 Article 19 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
* 50 Rapport n° 549 (2018-2019) de M. Philippe BAS, fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de résolution visant à clarifier et actualiser le Règlement du Sénat, p. 49, déposé le 5 juin 2019 et consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppr18-458.html
* 51 « I. - Les commissions permanentes ou spéciales et les instances permanentes créées au sein de l'une des deux assemblées parlementaires pour contrôler l'action du Gouvernement ou évaluer des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d'une seule commission permanente peuvent demander à l'assemblée à laquelle elles appartiennent, pour une mission déterminée et une durée n'excédant pas six mois, de leur conférer, dans les conditions et limites prévues par cet article, les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête par l'article 6 ci-dessous. »
* 52 Introduit par la résolution n° 3 (1996-1997) adopté le 3 octobre 1996 modifiant les articles 9 et 45 du Règlement du Sénat et insérant un article 22 ter .
* 53 Conseil constitutionnel, décision n° 96-381 DC du 14 octobre 1996 sur la résolution modifiant le Règlement du Sénat, cons.7.
* 54 Même décision, cons. 4.
* 55 Même décision, cons.6.
* 56 Rapport n° 728 (2017-2018) de M. Philippe Bas, fait au nom de la commission des lois, déposé le 25 septembre 2018 portant avis sur la recevabilité de la demande d'attribution des prérogatives d'une commission d'enquête à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable pour mener une mission d'information sur la sécurité des ponts, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l17-728/l17-728.html
* 57 Le 10 décembre 2015, pour six mois, pour le suivi de l'état d'urgence par la commission des lois.
* 58 Le 13 juillet 2016, pour six mois, pour une mission d'information de la commission des lois sur le redressement de la justice.
* 59 Le 23 juillet 2018, pour six mois, pour une mission d'information de la commission des lois sur les conditions dans lesquelles des personnes n'appartenant pas aux forces de sécurité intérieure ont pu ou peuvent être associées à l'exercice de leurs missions de maintien de l'ordre et de protection de hautes personnalités et le régime des sanctions applicables en cas de manquements.
* 60 Le 3 octobre 2018, pour six mois, pour une mission d'information de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable sur la sécurité des ponts.
* 61 Les missions d'information constituées en leur sein par les commissions permanentes ne requièrent pas, à l'évidence, d'encadrement de leurs effectifs.
* 62 La Séance plénière et l'activité du Sénat, Direction de la Séance,
(1 er octobre 2019 - 30 septembre 2020), p. 181 et suivantes,
Présentation générale du rapport accessible à l'adresse suivante :
* 63 Lors de la séance publique du 25 mars 2020, il a interpellé le Gouvernement : « Le droit de questionnement continue (...) à s'exercer sous la forme des questions écrites auxquelles j'invite le Gouvernement à apporter des réponses dans les délais les plus raisonnables. » Lors de la réunion de la Conférence des Présidents du 27 mai 2020, il a appelé de nouveau l'attention du Gouvernement sur la nécessité d'apporter des réponses dans des délais raisonnables.