EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 20 janvier 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a examiné le rapport de M. Jérôme Bascher, rapporteur, sur le projet de loi n° 225 (2020-2021) autorisant l'approbation de l'accord de coopération entre le Gouvernement de la République française et les Gouvernements des États membres de l'Union monétaire ouest-africaine.
M. Claude Raynal , président . - Nous examinons ce matin le rapport de notre collègue Jérôme Bascher sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord de coopération entre le Gouvernement de la République française et les Gouvernements des États membres de l'Union monétaire ouest-africaine.
M. Jérôme Bascher , rapporteur . - Notre commission se penche de nouveau sur le sujet, très symbolique et parfois très polémique, du franc CFA. Je rappelle en effet qu'à la fin du mois de septembre dernier nos collègues Victorin Lurel et Nathalie Goulet ont réalisé un travail remarquable sur la Zone franc, qui a remis en cause les préjugés et les images d'Épinal sur le sujet. Nous examinons aujourd'hui le projet de loi autorisant l'approbation du nouvel accord de coopération monétaire entre la France et l'Union monétaire ouest-africaine (UMOA).
Pour mémoire, le franc CFA est officiellement créé lors de la ratification par la France des accords de Bretton Woods, en 1945. La coopération monétaire entre la France et les quinze pays africains concernés a ensuite évolué au gré de trois accords signés dans les années 1970 : un premier avec les huit États membres de l'Union monétaire ouest-africaine, un deuxième avec les six États membres de la Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale (Cemac), le dernier avec l'Union des Comores. Ces accords forment ce que l'on appelle la « Zone franc », même s'il s'agit bien de trois ensembles distincts disposant de leur propre monnaie.
Il est important de relever que la signature de ces accords montre qu'il s'agit d'un choix délibéré d'États souverains associés dans une union monétaire, et non de la « mainmise » de la France sur l'Afrique.
Pour ce qui concerne l'UMOA, l'accord de coopération date de décembre 1973, et ce n'est en définitive qu'en décembre 2019 que l'idée de réformer le franc CFA de l'Afrique de l'Ouest s'est brusquement concrétisée, à la suite des annonces du président Alassane Ouattara à Abidjan, en présence du président Emmanuel Macron.
Jusqu'à présent, cet accord de coopération monétaire s'était caractérisé par sa grande stabilité, aucune modification en quarante-six ans d'existence ! La parité entre le franc CFA et le franc n'a en effet pas été modifiée pendant des années, ce qui est remarquable quand on songe aux politiques monétaires des années 1970 et 1980. Il n'a ainsi été dévalué qu'à une seule reprise, en 1994. Par ailleurs, en plus de leur intégration monétaire, les États membres de l'UMOA font aussi partie d'une union économique, la Cédéao - Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest -, qui a un périmètre plus large, puisqu'elle se compose de quinze membres, dont des pays anglophones comme le Nigéria. Il ne faut pas confondre ces deux ensembles.
L'accord de coopération entre la France et l'Union monétaire ouest-africaine organise le fonctionnement du franc CFA de l'Afrique de l'Ouest. Cette monnaie a fait l'objet de critiques symboliques, mais aussi économiques. Il est vrai que l'UMOA associe des pays dont le poids économique est très inégal - la Côte d'Ivoire et le Sénégal faisant figure de locomotives - dans une union qui doit encore être consolidée : les échanges intracommunautaires y sont faibles et l'intégration financière y est limitée.
Cela étant, le franc CFA et son régime de change fixe présentent des avantages indéniables : une très grande stabilité monétaire, une bonne maîtrise de l'inflation et, donc, une forte attractivité pour les investisseurs internationaux.
Je vais maintenant vous présenter les grands principes de fonctionnement du franc CFA de l'Afrique de l'Ouest, ainsi que les évolutions prévues dans le nouvel accord de coopération monétaire.
Premier principe très important : la convertibilité illimitée en euros. La France apporte une garantie de convertibilité illimitée et inconditionnelle au franc CFA : elle s'est engagée à répondre à toute demande de conversion des banques centrales de la zone franc. Cette garantie prend formellement l'apparence d'un mécanisme de prêt et se traduit par un engagement budgétaire - et non monétaire, j'insiste sur ce point -, retracé dans le compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux ». Dans le cadre du nouvel accord, ce principe fondamental est maintenu : il permettra de renforcer la crédibilité et la stabilité monétaires en Afrique de l'Ouest.
Deuxième principe tout aussi important : la parité fixe avec l'euro. Ce principe est également conservé dans le cadre du nouvel accord.
Troisième principe : la liberté des transactions courantes et des mouvements de capitaux à l'intérieur de l'UMOA. Ce principe n'est pas non plus modifié.
Quatrième principe, le plus contesté par les détracteurs du franc CFA, la centralisation des réserves de change : la Banque centrale des États de l'Afrique de l'Ouest (BCEAO) devait obligatoirement déposer au moins 50 % de ses réserves en devises - ce pourcentage a varié selon les périodes - sur un compte d'opérations ouvert auprès du Trésor français. Ces dépôts demeuraient librement accessibles, tout en étant sécurisés et rémunérés. La rémunération était fixée depuis quelques années au taux plancher de 0,75 %, soit un taux très favorable dans le contexte actuel de faiblesse durable des taux. L'obligation de centralisation prenant fin dans le nouvel accord de coopération monétaire, la France n'aura plus à verser cette rémunération et la BCEAO pourra déposer ses réserves sur d'autres comptes. Pour continuer à évaluer le risque encouru au titre de sa garantie, la BCEAO s'est engagée à envoyer un reporting au Trésor français. Concrètement, celle-ci devra transmettre à intervalles réguliers des informations techniques détaillées à la France.
Cinquième principe, la présence de représentants français dans les instances techniques de la BCEAO, que ce soit au conseil d'administration ou au conseil de politique monétaire, et de l'UMOA, au sein de la commission bancaire. Là encore, ce principe était très contesté, la France étant accusée d'ingérence dans les affaires intérieures de l'UMOA, alors même, je le rappelle, qu'elle ne siégeait pas dans ses instances politiques. Ce principe disparaît dans le nouvel accord. Toutefois, des mécanismes d'urgence sont prévus. Ainsi, aux termes de l'article 8, la France pourra, en cas de crise monétaire, nommer un représentant qui aura voix délibérative au conseil de politique monétaire de l'UMOA, et qui participera donc à la mise en oeuvre des décisions prises pour prévenir ou remédier à la crise. Je précise que le niveau de déclenchement de cette procédure a été volontairement fixé à un seuil de gravité exceptionnelle, soit un taux de couverture de la monnaie inférieur à 20 %. Pour information, ce taux de couverture s'élevait à près de 80 % à la fin du premier trimestre 2020.
Enfin, si cela ne fait pas l'objet d'une disposition « en dur », le préambule de l'accord de coopération monétaire prévoit le changement de nom du franc CFA de l'Afrique de l'Ouest en « eco ».
S'agissant des autres dispositions du projet de loi, l'article 1 er définit les parties à l'accord et les acronymes, tandis que l'article 7 précise les privilèges et immunités octroyés à la BCEAO pour ses établissements et ses opérations sur le territoire français. Les dispositions finales, c'est-à-dire les modalités de la transition entre les deux accords, sont prévues aux articles 9 et 10.
L'article 3 de l'accord dispose, quant à lui, que tout changement de la nature ou de la portée de la garantie nécessite une décision à l'unanimité des États parties à l'accord et doit se faire dans le respect des obligations européennes de la France.
Mes chers collègues, avec cet accord, nous allons mettre fin à un véritable « serpent de mer monétaire » africain, ce qui n'est pas rien !
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - La présentation du rapporteur n'appelle pas d'observation particulière de ma part : je souscris à cette opération de modernisation de notre accord de coopération monétaire avec l'UMOA.
M. Pascal Savoldelli . - Ce récit historique et politique est brillant, mais il pose quelques problèmes. Premièrement, vous affirmez que ces changements répondent à une demande des États membres de l'UMOA. Mais les parlements des pays d'Afrique de l'Ouest se sont-ils prononcés, comme tel a été le cas en Europe pour notre propre monnaie commune ?
Deuxièmement, cette réforme est censée, à terme, améliorer les échanges entre les pays membres. Je ne demande qu'à être convaincu ! Certes, la zone monétaire s'élargit en vue d'une monnaie commune, ou monnaie unique - ne jouons pas sur les mots. Mais, à ce jour, seuls 16 % des échanges se font entre les pays membres contre 60 % entre cette zone et l'Union européenne. Bien sûr, il faut échanger avec la zone euro ; mais la France doit aussi favoriser les échanges entre pays d'Afrique de l'Ouest.
Troisièmement, les PME africaines, notamment minières et agricoles, n'auraient pas accès au financement bancaire. On ne peut pas à la fois défendre les entreprises en France et se moquer des patrons dès lors qu'il s'agit de l'Afrique de l'Ouest.
Enfin, ce traité n'est pas technique, mais éminemment politique et diplomatique. Or l'arrimage sur l'euro empêche ces pays de réduire leurs dettes par l'inflation.
M. Philippe Dallier . - Je comprends tout à fait que, soixante ans ou presque après la décolonisation, ces États aient envie de reprendre la main en changeant le nom de leur monnaie : le franc CFA commence à dater.
Cela étant, je m'interroge sur les garanties que nous apportons. Vous dîtes que « cet accord n'entraînerait pas de risque nouveau pour la France, dont le rôle sera limité à celui d'un garant financier » : il y a là comme un oxymore ! Certes, le changement de nom de la monnaie n'emporte pas de conséquence. En revanche, plus personne ne nous représentera dans les instances compétentes et, en cas de crise, nous serons appelés pour éteindre l'incendie. Quels dispositifs sont prévus ?
En parallèle, la convertibilité en euros serait garantie via un prêt : peut-on nous détailler ce mécanisme ?
En cas de crise, comment sera contrôlée l'émission de monnaie dans ces pays ? Que d'un côté ces États veuillent mettre fin à une période postcoloniale, je peux le comprendre ; que nos entreprises aient des intérêts à préserver, je le comprends aussi ; mais jusqu'où ?
M. Claude Nougein . - Merci au rapporteur pour la clarté de son rapport. L'UMOA apparaît comme un « décalque » de l'Union monétaire européenne, chacun pouvant s'inspirer des réussites de l'autre. Je pense notamment à l'harmonisation fiscale et sociale : en la matière, l'Afrique de l'Ouest est-elle en avance sur l'Europe ?
M. Emmanuel Capus . - En vertu de l'article 4, nous perdons notre représentation au conseil d'administration de la BCEAO. La personnalité indépendante et qualifiée qui les remplacera doit être nommée « en concertation avec la France » : le terme est vague. Que signifie-t-il juridiquement ? S'agit-il d'un avis conforme ou d'un simple avis consultatif ?
M. Victorin Lurel . - Il faut réformer et peut-être, à terme, étendre la zone de l'UMOA, qui comprend à ce jour huit pays. On nous soumet aujourd'hui pour autorisation d'approbation l'accord signé en décembre 2019, qui n'a de monétaire que le nom : c'est un texte qui se traduit par un engagement budgétaire pour la France et qui appelle des applications techniques, notamment des conventions avec la BCEAO. Il y a aussi des conventions commerciales entre la Banque de France et la BCEAO, par exemple pour l'impression des billets.
M. Savoldelli a évoqué l'inclusion bancaire et la très faible bancarisation de l'économie dans ces territoires. La Côte d'Ivoire est le pays le plus bancarisé de cette zone. Or seuls 15 % de ses habitants détiennent un compte bancaire. Le développement d'une monnaie scripturale, en lieu et place d'une monnaie fiduciaire, est aussi un enjeu pour l'imprimerie de la Banque de France à Chamalières.
Aujourd'hui, la zone monétaire UMOA doit également travailler à l'intégration monétaire. J'ajoute que croissance ne rime pas nécessairement avec développement. En outre, si l'évolution amorcée est bonne, on s'arrête au milieu du gué. On ne peut pas se contenter de remplacer un nom et de mettre un terme à la centralisation des réserves, tout en conservant la parité et la convertibilité. Il faut donner des gages aux autres États, je pense à ceux de la Cédéao, qui, dès 1983, ont engagé une réflexion en la matière et qui auraient besoin d'une assistance technique, diplomatique et politique. Ainsi, le Nigéria et le Ghana déplorent une certaine précipitation ; ces pays estiment que leurs initiatives politiques ont été usurpées par les États membres de l'UMOA et les annonces des Présidents Ouattara et Macron.
Le régime de change fixe inspire lui aussi des critiques. Il présente certes des avantages, notamment pour lutter contre l'inflation, et la zone n'a connu qu'une seule dévaluation, en 1994. Mais une monnaie forte adossée à une autre monnaie forte, à savoir l'euro, est-il un instrument en faveur du développement économique ? Rien n'est moins sûr. De nombreux experts, dont Dominique Strauss-Kahn, prônent plutôt un passage à un régime de change flottant ou à un adossement à un panier de monnaies.
Enfin, il me semble que la France devrait davantage discuter avec l'Union européenne et la BCE sur ces sujets de coopération monétaire.
Pour l'ensemble de ces raisons, les membres du groupe socialiste et républicain ont besoin d'un peu plus de temps pour examiner ce dossier. Pour l'heure, nous réservons notre position.
M. Michel Canevet . - Pourquoi nous faut-il tant de temps pour ratifier un accord conclu en 2019 ? La convention de garantie prévue à l'article 2 a-t-elle été signée ?
M. Christian Bilhac . - Dans ce domaine, il faut faire preuve de pragmatisme. Voilà quarante-six ans que la France apporte sa garantie à cette monnaie. Nous en connaissons les risques et nous allons continuer à les assumer.
On supprime le dépôt des réserves de change : c'est bien la seule nouveauté. Comment notre coopération avec l'UMOA va-t-elle se poursuivre ? Je ne suis pas nostalgique de la Françafrique, tant s'en faut, mais il faut se prononcer : veut-on, oui ou non, abandonner toute l'Afrique à la Chine ?
M. Jérôme Bascher , rapporteur . - En réponse à Pascal Savoldelli, les parlements, français comme ouest-africains, n'ont pour l'instant guère été associés, en effet, à cet accord, un peu précipité, qui revêt une dimension essentiellement politique et diplomatique. L'accord a été signé en décembre 2019, mais la covid a retardé la procédure de ratification. Nous sommes saisis tardivement et la plupart des mesures sont déjà en vigueur, par voie d'avenant. Quant à la transmission de l'accord au Conseil de l'Union européenne, le texte est déjà passé par le Comité des représentants permanents (Coreper), sans soulever de difficulté particulière. Mais souvenons-nous des traités de Maastricht ou d'Amsterdam, les parlements nationaux ont aussi été saisis à la fin des négociations, ce qui est compréhensible, car celles-ci sont complexes et sont généralement menées au niveau des chefs d'État et de Gouvernement. En tout cas, le Parlement souverain doit se prononcer et peut accepter, ou refuser l'approbation de l'accord, c'est l'essentiel.
Le nouvel accord entre la France et l'UMOA ne vise que les paramètres de notre coopération monétaire, pas directement l'intégration financière et bancaire même si je conçois que d'importants efforts restent à mener dans ce domaine : si en Europe, on réclame l'achèvement de l'Union bancaire, celle-ci reste encore à construire en Afrique. Le taux de bancarisation n'est que de 16 % dans le pays le plus avancé en la matière, la Côte d'Ivoire, d'où l'absence d'un système de prêts efficaces, ce qui en retour nuit à la croissance et au développement. Tout l'enjeu pour les pays de l'UMOA est de passer d'une économie d'exportation à une économie de transformation à plus forte valeur ajoutée, propice à la croissance économique et à l'intégration sociale. La diversification économique demeure très limitée. L'intégration douanière n'est pas non plus achevée, y compris dans la Cédéao : les relations avec le Ghana ou le Nigéria l'illustrent.
Sur le choix d'un régime de change fixe, je rappelle que la plupart des pays d'Afrique ont arrimé leur monnaie à une autre devise : certains ont des accords avec le Portugal, d'autres ont leur monnaie indexée sur le dollar, etc. On peut imaginer que si l'ancrage monétaire du franc CFA de l'Afrique de l'Ouest n'était pas porté exclusivement par la France, dans cet accord de coopération monétaire, il pourrait l'être par la zone euro. Au niveau européen, il faudrait sans doute en faire plus. Toutefois, selon la décision du Conseil de l'Union européenne du 23 novembre 1998, les accords de coopération monétaire signés par la France en Afrique n'entraînent aucune obligation pour la Banque centrale européenne ou les banques centrales nationales. Il s'agit donc bien d'accords strictement limités à la France, l'UMOA, la Cemac et les Comores. Le Portugal pourrait par ailleurs mettre à l'ordre du jour de sa présidence tournante de l'Union européenne le sujet des accords de coopération économique avec l'Afrique.
À ceux qui s'inquiètent des risques encourus par la France, je souligne qu'aucun appel en garantie n'a été sollicité ces dernières décennies. Il s'agit d'un filet de sécurité. L'accord prévoit par ailleurs des mécanismes de suivi et d'urgence. Le risque est assez limité, d'autant que les sommes en jeu sont limitées. Le mécanisme est le suivant : la France fait un prêt et lorsque les réserves de la BCEAO sont revenues à un niveau satisfaisant, le prêt est remboursé.
En réponse à la question de savoir si la dette ne pourrait pas être effacée par l'inflation, je constate que l'on a plutôt eu tendance, jusque-là, à procéder à des annulations de dettes. L'inflation dans un pays en développement, dont le tissu économique n'est pas encore robuste, risque d'être source d'instabilité, d'augmenter la pauvreté et de décourager les investisseurs étrangers. Il en va sans doute différemment dans les pays développés, où l'inflation entraîne, mécaniquement, une baisse de la dette, au prix certes de conséquences négatives pour les plus pauvres, car l'inflation est avant tout, en vérité, une taxe sur les plus précaires. Dans l'UMOA, l'inflation s'établit à 2 % environ, contre plus de 11 % dans le reste de l'Afrique de l'Ouest.
Pour Emmanuel Capus, la nomination d'une personne qualifiée et compétente au conseil de l'administration de la BCEAO se fera sur le principe du consensus.
.Il faut aussi garder en tête que la situation de l'Afrique centrale est très différente : les pays sont plus pauvres ; il n'y a pas de projet de réforme à court-terme ; il n'y a pas de leadership politique aussi affirmé qu'en Afrique de l'Ouest- sans le président Ouattara, il est possible que cet accord n'eût pas vu le jour, ou plus tard. Il semble également improbable que l'UMOA et la Cemac puissent se rejoindre à court et moyen terme.
Le projet de loi est adopté.