B. QUELLES CONSÉQUENCES SUR L'ACTION INTERNATIONALE DE LA FRANCE DE L'INSERTION DE NOUVELLES DISPOSITIONS DE FOND ?
De telles dispositions de fond, dans notre texte constitutionnel, pourraient-elles néanmoins servir de fondement à un contrôle juridictionnel de la politique internationale de la France ? Qu'en serait-il par exemple si l'article 1 er de la Constitution disposait, comme le prévoit la proposition de loi constitutionnelle, que la France « garantit la préservation de l'environnement, de la biodiversité, du climat, de l'eau, de la santé, des communs informationnels et de la connaissance et des autres biens communs mondiaux » ?
1. De telles dispositions peuvent-elles servir de fondement au contrôle, par les juridictions internes, de l'action internationale de la France ?
Les actes des autorités de l'État qui se rattachent à la conduite des relations internationales de la France , par exemple la décision d'entamer ou d'interrompre des négociations diplomatiques, sont soustraits au contrôle de la juridiction administrative en tant qu'« actes de gouvernement », conformément à une jurisprudence constante du Conseil d'État. Pour les mêmes raisons, la responsabilité de l'État ne peut être engagée dans ce domaine, que ce soit sur le terrain de la faute ou sur celui de la rupture d'égalité devant les charges publiques 67 ( * ) . Rien ne laisse présager un renversement de jurisprudence sur ce point, ce qui est heureux : il est sain que de tels actes relèvent au premier chef, dans l'ordre interne, de la responsabilité politique du Président de la République et du Gouvernement, respectivement devant le peuple français et le Parlement 68 ( * ) .
En revanche, les conventions internationales auxquelles la France est partie peuvent faire l'objet d'un contrôle de constitutionnalité, sous des conditions assez strictes et, dans tous les cas, avant que ces conventions ne soient rendues applicables dans l'ordre interne (mais pas nécessairement avant que l'engagement de la France ne soit parfait en droit international) 69 ( * ) .
S'il s'agit d'un traité ou d'un accord dont la ratification ou l'approbation doit être autorisée par la loi , conformément à l'article 53 de la Constitution, le Conseil constitutionnel peut être saisi :
- à tout moment avant cette ratification ou cette approbation, pour vérifier que la convention ne comprend pas de clause contraire à la Constitution, sur le fondement de son article 54 ;
- avant la promulgation de la loi autorisant la ratification ou l'approbation, pour contrôler la constitutionnalité de cette loi et, indirectement, de la convention, sur le fondement de l'article 61 70 ( * ) .
En revanche, une telle loi ne peut faire l'objet après sa promulgation d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Le refus par le Conseil d'État 71 ( * ) et la Cour de cassation 72 ( * ) de transmettre de telles QPC s'explique essentiellement par le souci de ne pas remettre en cause rétroactivement les engagements de la France non plus que la légalité des actes pris pour leur mise en oeuvre, ce qui porterait gravement atteinte au principe Pacta sunt servanda 73 ( * ) .
S'il s'agit d'un traité ou d'un accord n'entrant pas dans le champ de l'article 53 de la Constitution , les choses sont plus complexes :
- une partie de la doctrine considère que le Conseil constitutionnel pourrait également être saisi sur le fondement de l'article 54 de la Constitution, avant la ratification ou l'approbation de l'accord, mais il n'a jamais été statué sur ce point ;
- la voie du recours pour excès de pouvoir est ouverte contre le décret de publication de la convention, mais si le Conseil d'État accepte alors de contrôler sa constitutionalité externe (notamment la compétence du pouvoir réglementaire eu égard à l'article 53 de la Constitution) 74 ( * ) , il refuse de contrôler sa conformité aux règles de fond fixées par la Constitution 75 ( * ) ;
- il en va de même en cas de recours par voie d'exception devant la juridiction administrative 76 ( * ) .
L'organisation du contrôle juridictionnel de la constitutionnalité des engagements internationaux de la France connaît donc certaines lacunes, en particulier lorsqu'il s'agit d'engagements non soumis à la procédure d'autorisation législative prévue à l'article 53 de la Constitution, ou (dans tous les cas) une fois qu'ils sont déjà entrés en vigueur dans l'ordre interne.
Néanmoins, ce contrôle existe bel et bien. Il n'est donc pas impossible que l'inscription dans la Constitution de nouvelles règles de fond relatives à l'action internationale de la France puisse faire obstacle à ce que les autorités de l'État consentent en son nom à des engagements internationaux qui y seraient contraires . Encore faudrait-il que ces règles soient énoncées avec une précision suffisante, ce qui, faute d'une définition juridique suffisamment acceptée, n'est à ce jour pas le cas du principe de préservation des « biens communs mondiaux ».
2. De telles dispositions peuvent-elles, par elles-mêmes, soumettre la France à de nouvelles obligations internationales ?
Il est, en revanche, beaucoup plus incertain que la responsabilité de l'État français puisse être engagée, dans l'ordre international, pour n'avoir pas respecté une ligne de conduite qu'il se serait lui-même fixée au niveau constitutionnel , c'est-à-dire au sommet de son ordre juridique interne.
Les principales sources du droit international, énumérées à l'article 38 du statut de la Cour internationale de justice (CIJ), sont les conventions internationales, la coutume internationale, les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées, ainsi que « les décisions judiciaires et la doctrine des publicistes les plus qualifiés, comme moyens auxiliaires de détermination des règles de droit ».
Selon l'opinion traditionnelle, les actes unilatéraux, tels qu'une disposition de droit interne, n'en font pas partie.
Néanmoins, la CIJ a admis que des engagements puissent être contractés unilatéralement par des États et soient, à ce titre, susceptibles de produire des effets dans l'ordre international . Dans un arrêt du 20 décembre 1974 portant sur un litige opposant l'Australie et la France et relatif aux essais nucléaires atmosphériques réalisés par celle-ci dans l'Océan pacifique, la Cour a ainsi considéré que les déclarations verbales du Président de la République, au cours d'une conférence de presse, annonçant la fin des essais atmosphériques, constituaient un engagement juridique produisant un effet obligatoire, sans qu'aucune contrepartie soit nécessaire, « non plus qu'une acceptation ultérieure ni même une réplique ou une réaction d'autres États, car cela serait incompatible avec la nature strictement unilatérale de l'acte juridique par lequel l'État s'est prononcé 77 ( * ) ». Toutefois, pour que de telles déclarations produisent un effet obligatoire, il faut que l'État concerné ait exprimé sans équivoque l'intention de se lier . Par ailleurs, comme l'a relevé la Cour, une interprétation restrictive de ces déclarations s'impose alors 78 ( * ) .
Il ne semble pas, en revanche, que la CIJ ait jamais reconnu comme ayant fait naître un engagement juridique international des dispositions de droit interne , dont ce n'est pas l'objet. Il est pour le moins spéculatif de considérer que tel pourrait être le cas à l'avenir. Cela supposerait à tout le moins que les dispositions concernées soient rédigées en termes précis et expriment de manière non équivoque l'intention de se lier à l'égard d'autres États 79 ( * ) . À titre d'exemple, le préambule de la constitution de la République populaire de Chine énonce que « l'avenir de la Chine est étroitement lié à l'avenir du monde », et que le pays « promeut la construction d'une communauté humaine dotée d'un avenir partagé ». Il ne semble pas que ces dispositions soient, à elles seules, de nature à engager la responsabilité de l'État chinois vis-à-vis des autres États, voire de l'humanité tout entière...
* 67 CE, 5 mars 1926, Général Gramat et a., n° 80.759, Rec. CE 1926, p. 245 ; CE, 8 mars 1968, n° 57414, Sté Rizeries indochinoises-Maïseries indochinoises , CE, 29 nov. 1968, n° 68938, Tallagrand .
* 68 Cela n'exclut pas, notamment, l'engagement de la responsabilité de l'État pour manquement à ses obligations internationales, voire de ses ressortissants s'ils se rendent coupables de l'un des crimes définis par le statut de la Cour pénale internationale.
* 69 L'entrée en vigueur d'une convention internationale résulte, en principe, de sa seule signature (accords en forme simplifiée) ou de l'échange des instruments de ratification (accords conclus suivant une procédure longue ou solennelle). Son applicabilité dans l'ordre interne dépend, quant à elle, de sa publication au Journal officiel .
* 70 Décision du Conseil constitutionnel n° 80-116 DC du 17 juillet 1980.
* 71 CE, 14 mai 2010, n° 312305.
* 72 Cass., crim. 17 mai 2011, n° 10-82.938
* 73 Voir les conclusions du commissaire du Gouvernement J. Burguburu sur l'affaire précitée, RFDA , 2010 p. 709. Il faut noter, toutefois, que le Conseil d'État accepte de contrôler par voie d'action comme par voie d'exception la régularité de l'acte assurant la publication d'un traité eu égard aux exigences de l'article 53 de la Constitution. En outre, ce raisonnement ne tient pas compte du fait qu'une convention internationale n'entrant pas dans le champ de l'article 53 et conclue en forme simplifiée entre en vigueur dans l'ordre international dès sa signature, avant qu'aucun contrôle juridictionnel de constitutionnalité ne soit possible (sauf saisine préalable facultative du Conseil constitutionnel sur le fondement de l'article 54).
* 74 CE, Ass., 18 décembre 1998, n° 181249, SARL du parc d'activités de Blotzheim et SCI Haselaecken .
* 75 CE, 8 juillet 2002, n° 239366, Commune de Porta .
* 76 CE, Ass., 5 mars 2003, n° 242860, Aggoun .
* 77 CIJ, 20 décembre 1974, Affaire des essais nucléaires (Australie c. France) . Voir également CIJ, 22 décembre 1986, Affaire du différend frontalier (Burkina Faso c. Mali) : en l'espèce, les déclarations du président malien n'avaient pas fait naître d'engagement juridique, faute d'avoir été prononcées dans cette intention .
* 78 Voir D. Alland, Droit international public , PUF, 2000, p. 310-328.
* 79 Voire d'autres personnes physiques ou morales étrangères, mais alors il ne s'agirait plus, ou plus exclusivement, alors à proprement parler de droit international. Il faudrait également déterminer la juridiction compétente pour juger des litiges concernés.