D. DE NOMBREUSES DÉPENSES FISCALES EN FAVEUR DE L'ATTRACTIVITÉ DES TERRITOIRES SONT ASSOCIÉES À CE PROGRAMME
1. Plusieurs dispositifs de zonage sont associés au programme 112
18 dépenses fiscales sur impôt d'État sont rattachées à ce programme, dont huit s'élevaient à moins d'un million d'euros. Ce sont le plus souvent des exonérations ou des réductions d'impôt associées au classement dans divers dispositifs de zonages, pour un chiffrage de 597 millions d'euros en 2021, contre 624 millions d'euros en 2019.
En outre, neuf dépenses fiscales sur des impôts locaux , mais pris en charge par l'État, sont également rattachées au programme 112, pour un total de 7 millions d'euros.
Principales dépenses fiscales associées au programme
(en millions d'euros)
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Crédit d'impôt |
2017 |
2018 |
2019 |
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Taux particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse |
220 |
220 |
220 |
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ZRR - Exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZRR pour les entreprises créées ou reprises entre le 1er janvier 2011 et le 31 décembre 2020 |
178 |
178 |
162 |
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CIIC - Crédit d'impôt pour investissement en Corse |
107 |
110 |
100 |
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AFR et ZAIPME - Exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les entreprises nouvelles qui se créent entre le 1 er janvier 2007 et le 31 décembre 2020 dans les zones d'aide à finalité régionale |
85 |
89 |
81 |
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Exonération temporaire des mutations par décès portant sur des immeubles et des droits immobiliers situés en Corse |
20 |
20 |
20 |
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BER - Exonération d'impôt sur les bénéfices pour les entreprises qui exercent ou créent entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2017 une activité dans les bassins d'emploi à redynamiser |
7 |
7 |
6 |
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Exonération de la partie du trajet effectué à l'intérieur de l'espace maritime national pour les transports aériens ou maritimes de personnes et de marchandises en provenance ou à destination de la Corse |
5 |
5 |
5 |
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
1. La prolongation bienvenue de plusieurs d'entre eux
Le Gouvernement a introduit lors de la discussion du présent projet de loi de finances à l'Assemblée nationale un amendement visant à prolonger de deux ans un ensemble de dispositifs de zonage devant initialement échoir au 31 décembre 2020 .
Cet amendement vise essentiellement des dispositifs associés au programme 112, en particulier :
- les zones de revitalisation rurale (ZRR) ;
- les zones d'aide à finalité régionale (AFR) . Le zonage des aides à finalité régionale est fixé par décret. Il délimite les zones dans lesquelles les pouvoirs publics, État et collectivités locales, pourront allouer, sur la période 2014-2020 qui remplace la carte des zones AFR 2007-2013, des aides aux entreprises pour encourager les investissements et la création durable d'emplois. Les zones AFR correspondent aux territoires de l'Union européenne présentant des retards de développement, et sont définies par l'ANCT en concertation avec les préfets et les collectivités territoriales ;
- les zones d'aide à l'investissement des petites et moyennes entreprises (ZAIPME) permettent aux PME de bénéficier d'une exonération de cotisation foncière des entreprises lorsqu'elles procèdent à une extension, qu'elles reprennent ou qu'elles créent une activité industrielle ou de recherche scientifique et technique. Cette exonération varie selon la délibération de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale et ne peut excéder 5 ans. Comme les zones AFR, les ZAIPME étaient initialement définies sur la période 2014 - 2020 ;
- les bassins d'emploi à redynamiser (BER) constituent une exonération concernant les entreprises qui se sont implantées dans un bassin d'emploi à redynamiser entre le 1 er janvier 2007 et le 31 décembre 2020. Seules 850 entreprises sont bénéficiaires, les BER se situant uniquement en régions Grand Est dans la zone d'emploi de la vallée de la Meuse et en Occitanie dans la zone d'emploi de Lavelanet ;
- les zones de développement prioritaire (ZDP) permettent depuis le 1 er janvier 2019 aux entreprises qui y sont situées de bénéficier d'exonérations. Le zonage est établi en fonction du taux de pauvreté, de la part de jeunes de 15 à 24 ans ni en emploi ni en formation et de la densité de population. Toutefois, les seules communes actuellement classées dans une ZDP sont situées en Corse.
Le rapporteur spécial ne partage pas le point de vue selon lequel les exonérations fiscales et sociales afférentes à ces dispositifs n'ont démontré leur efficacité ni en matière de création d'entreprises et d'emploi dans les territoires, ni sur les stratégies de développement économique local.
Il salue toutefois l'ambition affichée par le Gouvernement de mener une réforme de grande ampleur des différents dispositifs de zonage de la géographie prioritaire de la ruralité , recommandation qui figurait par ailleurs dans le travail de contrôle sur l'avenir des ZRR mené par le rapporteur spécial avec ses collègues Frédérique Espagnac et Rémy Pointereau.
Comme souligné par le rapporteur spécial au cours des années précédentes, la prorogation des dispositifs d'exonération fiscale est indispensable dès le présent projet de loi de finances .
Cette prorogation ne doit cependant constituer qu'une étape de transition vers une réforme des dispositifs de zonage pour plus d'efficience et de lisibilité par les collectivités territoriales et les acteurs économiques.
Les principales conclusions du rapport sur les zones de
revitalisation
rurale (ZRR) d'octobre 2020
M. Bernard Delcros, Mme Frédérique Espagnac et M. Rémy Pointereau, fait au nom de la commission des finances et de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable
Créées en 1995 par la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT), les zones de revitalisation rurale (ZRR) ont pour objectif de compenser le différentiel d'attractivité que subissent les territoires ruraux.
Les ZRR permettent d' adapter le niveau de la fiscalité pour favoriser le développement de territoires moins bien dotés en services , tant publics que privés et dont la faible densité de population a des conséquences importantes sur le niveau d'activité.
Les rapporteurs recommandent, dès l'examen du projet de loi de finances pour 2020, de proroger la totalité des mesures en vigueur dans les ZRR pour l'ensemble des communes bénéficiant actuellement du dispositif et ce jusqu'à l'élaboration de critères plus adaptés pour tenir compte des fragilités des territoires et d'améliorer le ciblage ainsi que l'efficience des dispositifs associés au zonage.
La prorogation est donc un préalable qui permettrait d'associer dans de bonnes conditions les rapporteurs au travail sur la nouvelle géographie prioritaire de la ruralité .
Les rapporteurs sont convaincus de la nécessité d'adopter une vision plus fine du zonage et souhaitent voir réhabilitée une approche plus qualitative des ZRR. Aussi, ils proposent de préparer une réforme des ZRR d'ici au 31 décembre 2021, à partir de plusieurs pistes de travail.
Celle-ci passerait notamment par de nouveaux critères de classement en ZRR pour définir trois niveaux de zonage (ZRR1/ZRR2/ZRR3) avec un critère principal de densité démographique et cinq critères secondaires. En fonction du nombre de critères remplis, un indice de fragilité permettra de classer le territoire concerné en ZRR 1, 2 ou 3 et de bénéficier des mesures associées à chaque niveau de zonage.
Les rapporteurs proposent également de mettre en place un panel de mesures dont l'ampleur serait adaptée à chaque niveau de zonage. Des moyens renforcés devront être consacrés aux territoires les plus fragiles sur la base des différents leviers identifiés par les rapporteurs :
1. des exonérations fiscales facilitant l'installation, la reprise et le maintien de l'ensemble des secteurs d'activité ;
2. des exonérations de cotisations patronales mieux ciblées sur les niveaux de revenus appropriés et la suppression de la condition d'augmentation nette d'effectif afin d'étendre le dispositif à toute nouvelle embauche ;
3. la création d'un fonds spécifique aux ZRR accordant des aides directes aux entreprises localisées dans les territoires les plus fragiles ;
4. une bonification de la dotation globale de fonctionnement, en particulier de la dotation de solidarité rurale, et une majoration des dotations de soutien à l'investissement des collectivités territoriales proportionnées à la fragilité des territoires concernés.
Enfin, les rapporteurs proposent de clarifier la gouvernance de la politique de l'État en matière de ZRR, en confiant à l'ANCT un rôle d'animation territoriale, et de créer une section dédiée au suivi des ZRR au sein de l'Observatoire des territoires.
Source : rapport d'information n° 41 (2019-2020), Sauver les zones de revitalisation rurale (ZRR), un enjeu pour 2020 de Bernard Delcros, Frédérique Espagnac et Rémy Pointereau