EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 18 novembre 2020, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a examiné le rapport de M. Jean-François Husson, rapporteur général, sur les missions « Plan de relance » (et articles 56 à 56 octies ) et « Plan d'urgence face à la crise sanitaire ».
M. Claude Raynal , président . - Nous commençons par l'examen du rapport de Jean-François Husson sur les missions « Plan de relance », ainsi que les articles 56 à 56 octies rattachés, et « Plan d'urgence face à la crise sanitaire ».
M. Jean-François Husson , rapporteur spécial . - Mon propos concernera toutefois exclusivement le plan de relance, dans la mesure où nous avons déjà abondamment parlé des mesures d'urgence, comme le chômage partiel ou le fonds de solidarité. De plus, la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » ne comporte pour le moment aucun crédit : c'est une coquille vide qui récupèrera les crédits reportés de 2020 sur les différents dispositifs d'urgence. Il n'est pas non plus exclu que ces derniers soient encore « rechargés » en fonction de l'évolution de l'épidémie et de ses conséquences sur l'économie.
La mission « Plan de relance » ne respecte guère le principe de spécialité des crédits et aurait pu être qualifiée de « générale », tant elle abonde des politiques relevant traditionnellement des autres missions du budget général. En outre, elle est structurée en trois programmes tellement vastes que, par application du principe de fongibilité, l'autorisation parlementaire laissera en fait une grande liberté d'action aux gestionnaires de programme.
Je n'énumérerai pas ici tous les dispositifs, que beaucoup d'entre vous ont évoqués dans les rapports spéciaux, mais je rappellerai plutôt comment ces crédits se placent dans l'ensemble du plan de relance.
La mission « Plan de relance » représente 36,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 22 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), répartis entre trois programmes : le programme 362 « Écologie » avec 18,4 milliards d'euros en AE, mais seulement 6,6 milliards d'euros en CP ; le programme 363 « Compétitivité », avec 6 milliards d'euros en AE et 4 milliards d'euros en CP ; et le programme 364 « Cohésion », avec 12 milliards d'euros en AE et 11,4 milliards en CP dès 2021. Il faut y ajouter le coût des impôts de production, qui s'élève à 20 milliards d'euros sur deux ans, mais aussi les crédits déjà engagés en 2020, à hauteur de 15 milliards d'euros. Sans oublier les crédits engagés sur d'autres missions budgétaires, qui correspondent à 13 milliards d'euros, ainsi que les crédits mis en oeuvre par les administrations de sécurité sociale, à hauteur de 9 milliards d'euros, mais aussi par Bpifrance ou la Banque des territoires, pour 5 milliards d'euros.
Je répondrai à trois questions : est-ce vraiment un plan de relance ? Quels sont les objectifs ? Comment sera-t-il mis en oeuvre ?
Lorsqu'on l'observe dans le détail, force est de constater que le plan de relance est d'abord un vaste catalogue de mesures variées. Même si certaines présentent une véritable dimension de relance de l'économie, dans la mesure où elles auront un effet d'impulsion sur des filières, elles n'atteignent pas, à elles seules, le chiffre symbolique de 100 milliards d'euros.
Au fond, un grand nombre de dépenses inscrites dans cette mission auraient pu, voire auraient dû être portées par les programmes budgétaires traditionnels des ministères, qui seront d'ailleurs chargés de leur mise en oeuvre opérationnelle. Ce plan de relance constitue donc avant tout une sorte de « plan de rattrapage » pour des actions que les ministères auraient dû déjà conduire, et qui trouvent ici un véhicule budgétaire bienvenu. Certaines de ces dépenses portent sur le fonctionnement, sur des achats courants, voire sur la contribution à une organisation internationale : leur impact en termes de relance de l'économie est pour le moins douteux. Le Gouvernement a ainsi fait le choix d'inclure dans cette mission de nombreux dispositifs qui auraient dû relever des missions budgétaires traditionnelles, et ce au détriment de la lisibilité de l'action publique, manifestement dans l'objectif d'atteindre le montant de 100 milliards d'euros.
Quel est l'objectif du plan de relance ? Un catalogue de mesures aussi variées, voire hétéroclites, peut difficilement avoir un objet clair. Les objectifs et indicateurs issus du projet annuel de performance (PAP) couvrent un nombre limité de dispositifs. L'objectif de relance de l'économie est donc limité par un trop grand nombre de mesures qui, on l'a vu, sont en fait d'une autre nature.
En réalité, un seul objectif ressort clairement du plan de relance, constamment invoqué par le Gouvernement : la volonté de consommer les crédits rapidement, qui est intimée aux responsables de programmes, c'est-à-dire aux préfets et aux porteurs de projets - en d'autres termes, l'État dans toute sa puissance. Le Gouvernement a construit trois programmes budgétaires de très grande taille, pour pouvoir faciliter les réallocations d'enveloppes budgétaires à mi-parcours - au moins en théorie, car l'exécution pourrait s'en trouver plus complexe.
Or le Gouvernement confond la rapidité de consommation du budget et l'efficacité de mise en oeuvre concrète des projets. Pour être vraiment dans les temps de la relance, il aurait fallu agir plus tôt, comme le Sénat l'avait préconisé l'été dernier par la voix d'Albéric de Montgolfier. En imposant aujourd'hui une consommation des crédits comme unique critère d'efficacité, on risque de favoriser des projets faciles à mettre en place, au détriment de projets plus structurants et plus durables.
Comment ce plan sera-t-il mis en oeuvre ? C'est sans doute le point essentiel.
Le Gouvernement multiplie en ce moment des appels à projets ou à manifestation d'intérêt, qui permettent de présélectionner des projets. Une telle stratégie porte le risque d'être soit trop longue jusqu'à la passation effective des marchés et la création d'activité dans les territoires, soit trop courte par des procédures confondant vitesse et précipitation. Les ministères devront d'abord s'entendre sur le mode de gestion des crédits, par transfert ou par délégation entre le ministère de l'économie et les autres ministères.
Surtout - et c'est pour moi le principal point aveugle du processus -, quelle sera la territorialisation du plan de relance ?
Le Gouvernement en parle beaucoup, mais il faut voir comment il l'explique à son administration dans sa circulaire du 23 octobre. En effet, une organisation très verticalisée du plan se dessine. Les dispositifs les plus importants sont élaborés de manière uniforme au niveau national, à l'image de la baisse des impôts de production, des aides à la rénovation énergétique des logements privés, ou encore des grands appels d'offres nationaux. Ils sont mis en oeuvre par l'État ou par des opérateurs qui rendent des comptes à l'administration centrale. Les autres dispositifs ne seront pas territorialisés, comme le dit le Gouvernement, mais déconcentrés. C'est le préfet de région qui attribuera les enveloppes en fonction des critères fixés au niveau national. Certes, il s'appuiera sur le président du conseil régional ou sur les préfets de département, mais les collectivités territoriales seront surtout sollicitées pour cofinancer les projets. Si l'objectif est, selon la circulaire, d'accroître l'effet de levier des crédits de l'État, il s'agit en réalité plutôt de forcer la main.
Je regrette cette occasion manquée, alors que les régions, en particulier, ont aujourd'hui la compétence économique, l'expérience nécessaire et les capacités pour définir et mettre en oeuvre des politiques de relance, qui pourraient se placer dans le cadre des objectifs nationaux du plan. Mais cette vision verticalisée aura au moins une vertu : par la multiplication des comités de suivi, elle assurera certainement - comme cela a été le cas avec le comité de suivi du plan d'urgence - une information efficace sur les données quantitatives et budgétaires de l'exécution des principales mesures. Mais en oubliant d'associer les territoires, on rate une perception plus qualitative de ce qui fonctionne et des initiatives que l'on pourrait favoriser, et ce parfois au détriment de l'efficacité de la dépense publique.
En outre, nous devrons être capables de déterminer dans quelques années si ce plan de relance a réussi ou échoué, et d'en tirer des enseignements pour l'avenir. En effet, tout cela n'est pas écrit dans les taux de consommation des crédits. C'est pourquoi je vous proposerai, par un amendement, de compléter le comité de suivi déjà prévu par un dispositif d'évaluation. Celui-ci ne sera conclusif que s'il est d'ores et déjà défini.
Je vous propose également trois amendements de crédits, qui constituent, selon moi, des dispositifs manquants dans le plan de relance. Tout d'abord, il faut renforcer les politiques de l'emploi, alors que de nombreux travailleurs jeunes ou peu qualifiés pourraient se retrouver en situation difficile. Ainsi, en m'inspirant de ce que la commission des finances avait déjà préconisé l'été dernier, mon amendement visera à proposer une prime à l'embauche sur six mois. Selon des paramètres différents, elle prendrait le relai de celle du Gouvernement, laquelle n'a probablement pas rencontré le succès escompté face au retour de l'épidémie. Ensuite, le Gouvernement doit faire évoluer le fonds de solidarité, tant dans sa mécanique même que dans ses modalités d'attribution. En effet, des travailleurs indépendants et des petites entreprises, même si elles ne sont pas fermées, rencontrent une telle baisse de chiffre d'affaires qu'ils ne parviennent pas à couvrir leurs charges fixes ou qu'ils n'y parviennent plus. Les aides dont ils bénéficient sont trop faibles. Il faut tenir compte des loyers versés et des coûts fixes qui s'imposent à eux pour déterminer le montant de l'aide qui leur est apportée. J'en ai déjà parlé lors de l'examen du quatrième projet de loi de finances rectificative (PLFR4). Enfin, parallèlement à l'étalement sur cinq ans du malus auto que je propose à l'article 14 du PLF, je préconise d'augmenter le budget de la prime à la conversion, afin d'accompagner les ménages dans la transition écologique et le renouvellement du parc automobile. Il faut qu'il y ait davantage de primes versées, selon des critères aussi larges que ceux du printemps dernier.
Je vous propose enfin deux aménagements à l'article 56 sexies , à propos des contreparties, introduites par l'Assemblée nationale, qui seraient exigées à toutes les entreprises bénéficiaires de ces aides. Il s'agit notamment de réserver ces exigences aux entreprises de plus de 250 salariés. Les PME rencontrent des difficultés supplémentaires avec la crise, et sont souvent moins bien armées pour y répondre.
Compte tenu de ces éléments et des amendements que je vous propose, je préconise donc l'adoption des crédits des deux missions et des articles rattachés.
M. Jean-François Rapin . - Il semble qu'on mette un peu la charrue avant les boeufs. Sur les 100 milliards d'euros annoncés par le plan, 40 milliards sont issus du cadre financier pluriannuel européen (CFP), qui est déjà en discussion depuis plus de deux ans. Cette semaine justement, la Hongrie et la Pologne ont émis un veto assez ferme sur ces crédits. Quelles seraient les conséquences du non-aboutissement du CFP sur le plan de relance ?
M. Vincent Delahaye . - Je partage l'analyse du rapporteur concernant l'effet d'affichage de ces 100 milliards, bien que sa proposition d'approuver les crédits de la mission, que je ne partage pas, entre en contradiction avec son argumentation. Le processus de rattrapage des dépenses des ministères est assez flagrant. J'aurais toutefois souhaité un chiffrage de ce dernier. Les ministères bénéficieront d'une augmentation de 10,3 milliards d'euros de leurs crédits en 2021. À combien de milliards supplémentaires s'élèverait cette augmentation des moyens des ministères centraux en y ajoutant le plan de relance ?
Les dépenses au titre du programme « Cohésion » seront les plus consommées en 2021, puisqu'elles participent au soutien à l'emploi, aux jeunes, aux handicapés, etc. Toutefois, cette partie cohésion n'aurait-elle pas dû s'insérer dans une autre mission, plutôt que dans les mesures de relance proprement dites ?
Instaurer une prime à l'embauche sur six mois, pourquoi pas. Mais comment la financer ? Que supprime-t-on en retour ? Je préfère une dépense de substitution à une dépense supplémentaire.
M. Roger Karoutchi . - Qu'est devenue la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ?
M. Jérôme Bascher . - La quoi ?
M. Roger Karoutchi . - Eh oui, elle semble être rangée au service des antiquités. Les différents PLFR tendent à effacer l'aspect purement démocratique, le rôle essentiel du Parlement qu'est le vote de l'impôt et le contrôle du budget. Aujourd'hui, le Parlement est mis dans une situation qui ne lui permet plus d'exercer un véritable pouvoir de contrôle sur l'évolution budgétaire. Quatre PLFR, auxquels s'ajoute une mission de relance qui intervient au même moment que le vote du budget, le tout en quelques mois, cela n'a pas beaucoup de sens.
En réalité, cette mission ne se limite pas à la relance, ou à quelques fondements forts qui auraient pu être pertinents. Il s'agit plutôt d'un éparpillement considérable des finances publiques sur tous les secteurs. Lorsqu'on accorde 70 millions d'euros à France Télévisions, que relance-t-on ? « Halte au feu » ! Nous perdons le contrôle démocratique, et on nous répond : « ne vous inquiétez pas, tout est dans le plan de relance ! » Beaucoup de crédits de la mission sont accordés, au titre du fonctionnement, à des activités normales n'ayant rien à voir avec la relance économique. Il s'agit d'une confusion totale des genres, avec une absence quasiment programmée du Parlement et des sommes considérables qui n'apparaîtront pas dans les bleus budgétaires de chacun des missions. Il n'y a pas là d'appels à grands projets pour relancer l'activité.
Par discipline et loyauté, je suivrai le rapporteur, mais la crise sanitaire ne doit pas être prétexte à tout.
M. Vincent Segouin . - Hier, à l'occasion du rapport spécial sur la mission relative à l'agriculture, un plan de relance spécifique a été évoqué. Après avoir établi le constat que la « Ferme France » n'était pas assez compétitive, on décide pourtant d'alimenter ce plan. De la même manière, je me demande si le plan de relance ne se résume pas à du saupoudrage. Deux phases se profilent : avant 2022, tous les projets qui dorment dans les tiroirs seront financés, y compris ceux des collectivités, qu'ils soient utiles ou non. Puis, en seconde phase, on ne sait pas où on investira. J'entendais, par exemple, ce matin qu'Ariane n'était plus dans la compétition face à SpaceX, mais rien de tout cela n'est évoqué dans le plan. Il y a un manque de projets d'envergure, et donc un manque de réflexion.
M. Vincent Capo-Canellas . - Ce plan a été conçu à l'été, mais la crise et son rebond ont été tellement violents qu'on pourrait se demander s'il est bien urgent de parler de rénovation énergétique, ou de politiques structurelles de moyen terme. Ne serait-ce pas encore le moment de soutenir les entreprises qui s'effondrent ? Ne passe-t-on pas à côté du « tempo » de l'économie réelle ? Avant-hier, une étude publiée par l'Institut des politiques publiques (IPP) mettait en cause ce plan, arguant qu'il bénéficierait surtout aux grandes entreprises et aux industriels, et non pas aux secteurs les plus touchés par la crise. Qu'en pensez-vous ?
M. Didier Rambaud . - Le plan de relance, c'est maintenant...
M. Jérôme Bascher . - À l'époque, la formule avait fonctionné !
M. Didier Rambaud . - Ne perdons pas de temps ! Je ne suis pas dupe du fait que certains ministères profitent de ce plan, comme Roger Karoutchi le souligne. Mais l'essentiel est que l'on puisse relancer un grand nombre de secteurs d'activité. Nous sommes aujourd'hui face à un double enjeu : relancer la consommation, mais aussi mettre en oeuvre cette relance au plus près des territoires. Ce point nécessitera un reporting quotidien. Dans le territoire que je représente, l'Isère, le préfet a réuni dès lundi dernier tous les acteurs économiques. En tant que parlementaires, il relève de notre rôle de suivre avec attention la mise en oeuvre de la mission dans nos départements.
M. Jean Bizet . - Je rejoins les propos du rapporteur : le plan de relance oublie de s'appuyer sur les territoires. Les régions, qui sont pourtant les acteurs territoriaux du développement économique dans l'architecture institutionnelle actuelle, sont très peu évoquées. De la même manière, l'État programme, et les collectivités payeront ensuite. On peut voir dans ce plan une pâle copie du plan Juncker au niveau communautaire, à la différence que ce dernier avait été suffisamment maturé pour permettre d'injecter des fonds privés, au travers de partenariats public-privé (PPP). En conséquence, l'effet de levier était monté jusqu'à quatorze ou quinze. Je souligne donc, d'une part, l'absence de partenariat avec les régions, et d'autre part, la réflexion nécessaire pour drainer l'épargne des Français, qui s'élève à 100 milliards d'euros, et qui pourrait être mobilisée dans le cadre de PPP. Mais tout cela ne pourra fonctionner qu'avec de la confiance. Or, elle est absente pour le moment. Quid du partenariat public-privé dans le plan de relance ?
M. Hervé Maurey . - L'ampleur de ce plan de relance, qui avoisine 6,5 % du PIB, paraît relativement limitée par rapport aux moyens consacrés dans les pays voisins. En outre, beaucoup de crédits auraient pu être inscrits dans d'autres missions. Cela aurait permis, au mieux, d'atteindre des objectifs fixés précédemment. De plus, il persiste un doute sur la capacité de mise en oeuvre de ce plan dans des délais raisonnables. En 2008, par exemple, les mesures de relance avaient permis à de nombreux projets de voir le jour. Or, lorsqu'on voit que les crédits se projettent sur la création pour 2022 de bateaux à hydrogène sur lesquels les études sont encore limitées, il y a de véritables raisons de douter !
En revanche, dans nos territoires, de nombreuses communes, communautés de communes ou d'agglomération ont des projets finalisés, mais dont la mise en oeuvre est freinée par la faiblesse des crédits éligibles à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) 2020 et le manque de visibilité sur les crédits DETR 2021. Et ce, pour une raison très administrative : les commissions DETR ne peuvent être réunies, car le Sénat n'a pas nommé ses représentants dans ces commissions, nous disent les préfets. Mais le Sénat attend que le secrétariat général du Gouvernement (SGG) effectue sa demande auprès de sa présidence ! Voyez comme un petit grain de sable administratif peut retarder la mise en oeuvre de projets d'investissements concrets.
Mme Christine Lavarde . - Ne craignez-vous pas un phénomène de « stop and go » pour certaines dépenses du plan de relance ? J'entends bien que certaines dépenses relèvent du rattrapage, et, dans ce cas, les crédits viendront juste accélérer les projets. Mais d'autres éléments plus engageants nécessiteront des investissements des entreprises sur le plus long terme. Je pense notamment aux milliards alloués à la rénovation thermique des bâtiments, qui nécessiteront un peu de recherche et développement. Je ne suis pas certaine que les grands groupes mettront en place ces investissements pour une période courte de deux ans, comme le plan le prévoit.
M. Pascal Savoldelli . -Pourriez-vous m'éclairer sur les différences entre les PLFR1, PLFR2, PLFR3, PLFR4 et le plan de relance ? La seule différence relève peut-être de ces 40 milliards d'euros qui dépendent d'une décision politique communautaire.
Je reste néanmoins enthousiaste sur le principe de rapidité d'exécution, même si je ne partage pas la plupart des mesures évoquées.
Comment ce plan a-t-il été construit avec les acteurs concernés par la relance ? Au-delà du vote de l'impôt et de notre pouvoir de contrôle, nous sommes les élus de la Nation. Nous sommes en droit de demander à l'exécutif comment il a élaboré ces mesures, et avec qui.
Nous aurions besoin d'une loi de finances qui, de manière inédite, aurait porté sur plusieurs années. Face à de tels enjeux, il faut amorcer les choses sur les prochaines décennies, pour répondre aux problèmes sanitaires, économiques, sociaux et démocratiques. C'est une véritable réflexion à avoir.
M. Philippe Dallier . - Je suis inquiet de la teneur de nos débats de ce matin, même si je pense que nous voterons tout de même ces crédits. On peut considérer que ces 100 milliards ne sont pas assez, mais je rappelle que, fin 2021, la dette publique s'élèvera à 2 800 milliards d'euros. La question est : jusqu'où aller, et à partir de quel moment cela aura un impact sur les taux d'intérêt ?
Il est vrai que, en termes de lisibilité, ce plan de relance n'est pas adapté. Je suis également d'accord sur le fait que le Gouvernement y insère des éléments non rattachables directement à la relance. Pour autant, une somme importante est sur la table.
Pour rebondir sur la question de Vincent Capo-Canellas, nous ne sommes pas dans un plan de soutien aux entreprises en difficulté. L'objectif est plutôt de faire en sorte que l'activité rebondisse en 2021 ! La rénovation énergétique renvoie certes à des objectifs fixés depuis longtemps, et que l'on sait difficiles à atteindre. Pour autant, les crédits sont disponibles, nous avons la possibilité de donner un coup de booster : allons-y ! Nous pouvons toujours proposer des amendements pour abonder les crédits, mais encore une fois, jusqu'à quelle limite ? Il n'en reste pas moins qu'un rejet du plan de relance serait difficile à justifier pour le Sénat.
M. Sébastien Meurant . - En termes d'efficacité, à quoi va servir le plan ? Est-ce juste un outil de communication ? Un réducteur d'incertitudes ? En outre, il est dramatique de parler de plan de relance dans une période où la plupart des acteurs économiques sont à l'arrêt et n'ont même pas le droit de travailler. Comment, dans ces conditions, pourraient-ils reprendre confiance ? Dans le même temps, cette dépense est financée par moitié par la dette : jusqu'où irons-nous ? Ce plan va-t-il créer de la richesse, des emplois, redistribuer le pouvoir d'achat ? Il ne peut pas y avoir aujourd'hui de choc de confiance dès lors que l'État a une politique de la peur. La question de grands projets identifiés, région par région, aurait plus de sens pour les Français qu'une opération de communication et de saupoudrage. Il faudrait penser à une action décentralisée, sur le terrain.
M. Albéric de Montgolfier . -La principale critique de ce plan ne vient-elle pas du mélange des genres entre court et moyen termes ? Entre ce qui relève de l'investissement et du fonctionnement ? Par exemple, la gendarmerie a obtenu l'achat de 10 hélicoptères - en parallèle des objectifs écologiques -, alors que les douanes n'ont obtenu aucun moyen aérien. On nous parle du plan de relance aéronautique. Les douanes ne font-elles pas partie du plan de relance ?
Le rapporteur spécial ne regrette-t-il pas l'absence de mesures ciblées sur la consommation, comme dans les secteurs de l'événementiel et du tourisme, qui souffrent énormément ? D'autres pays ont mis en place des chèques spécifiques pour soutenir ces secteurs.
M. Rémi Féraud . - Si nous avons des points de vue si convergents, cela démontre que le plan est mal calé. En effet, il s'agirait plutôt d'un plan de rattrapage transformé en plan de communication. On ne sait plus vraiment de quoi on parle. Les éléments se rapportant à la relance de court terme, c'est-à-dire au soutien à la demande, sont insuffisants et présentent des angles morts, notamment en direction des plus pauvres. Les mesures de relance par l'offre sont trop étalées dans le temps et manquent leur cible.
En réalité, le Gouvernement ne fait pas vraiment de choix. Soit il s'agit de revenir à la situation précédente, soit on table sur un temps plus long, mais avec d'autres conditionnalités qui permettent un véritable changement. Par exemple, monsieur le rapporteur, avec la sensibilité écologique qui est la vôtre, vous proposez des contreparties modestes sur la prime à la conversion, notamment sur la taille des entreprises et le modèle de développement pour l'avenir. Nos avis convergent donc vers l'idée d'un véritable manque de choix. Celui-ci est-il dû à un manque de volonté, ou au fait que notre pays aurait tellement perdu en compétences au niveau de l'offre qu'il lui serait impossible de faire autrement ?
Auriez-vous des éléments de comparaison internationale intéressants sur la question, aussi bien en termes de volume que de nature des plans de relance ?
M. Jérôme Bascher . - Que Pascal Savoldelli se rassure, grâce au déficit et à la dette publique en 2020 et en 2021, nous sommes pieds et poings liés pour les années à venir ! Avec 66 % du PIB en dépenses publiques, nous sommes dans un pays communiste. Ce n'est pas qu'une blague...
M. Pascal Savoldelli . - La crise mérite mieux, tout de même !
M. Jérôme Bascher . - Relancer une économie face à un tel niveau de dépenses publiques exige des dizaines de milliards d'euros ! Notre pays dépense structurellement 55 % de son PIB en dépenses publiques. Or, on ne peut pas faire effet levier avec des petites sommes. Quelle autre mission se voit doter de crédits à hauteur de 36 milliards d'euros ? Et 36 milliards d'euros de politiques publiques qui se retrouvent sans contrôle du Parlement. Je rejoins Roger Karoutchi, c'est se moquer du Parlement et du vote budgétaire, c'est fouler aux pieds la LOLF ! En cas de recours, je ne serais pas étonné que le Conseil constitutionnel s'interrogeât sur le sujet.
Les crédits de rattrapage devraient se répartir entre les différentes missions. Il y a peut-être des mesures d'avenir, mais dans ce cas, pourquoi ne pas utiliser le programme d'investissements d'avenir ? Il reste finalement quelques mesures de soutien conjoncturel qui auraient pu être intégrées dans une mission ad hoc . Au nom du contrôle du Parlement sur le budget, je demande la suppression de cette mission.
M. Christian Bilhac . - Il s'agit du plan de relance de Mr Bricolage. Notre pays est malade, économiquement et socialement. L'une des causes est conjoncturelle, avec la crise de la covid, mais d'autres sont structurelles. Or il aurait été intéressant de se projeter vers l'avenir pour rétablir la compétitivité. On a l'impression d'une parenthèse liée à la crise sanitaire, et que, dès demain, nous repartirons dans la même situation.
M. Marc Laménie . -Lorsqu'on lit le détail des mesures, il semble très compliqué de se retrouver dans les chiffres. Le plan relance théoriquement le bâtiment et les travaux publics, mais on s'aperçoit sur le terrain des difficultés qu'il y a à trouver des artisans, débordés de travail et souffrant du manque de personnel. Concrètement, comment les entreprises pourraient-elles exécuter les masses de travaux considérables décrites dans le document ? Dans le rapport de Jean-François Husson, la phrase « le plan oublie de s'appuyer sur les territoires » résume malheureusement parfaitement la situation.
Quel est l'avis du rapporteur sur la création de postes de sous-préfets à la relance ? Je respecte l'administration préfectorale, mais cela pourrait servir des intérêts carriéristes. Le terme de « relance administrée » dénote d'une véritable justesse rédactionnelle, puisque l'on se trouve effectivement au coeur de ces problématiques.
M. Claude Raynal , président . - Merci pour ce riche débat. On a tendance à l'oublier, mais je voudrais rappeler que nous avons déjà approuvé un premier plan massif l'été dernier, d'un montant de 470 milliards d'euros, un montant qui avait effrayé les Français, et les avait conduit à épargner, pressentant des lendemains difficiles. Dans la réalité budgétaire, le plan n'a finalement été que de 65 milliards d'euros. Nous devons nous montrer raisonnables, et mettre les choses en perspective. Le plan de relance que nous examinons aujourd'hui est de 100 milliards d'euros, et il faut communiquer. Il est certainement préférable de parler de « plan de relance » plutôt que de « plan de rattrapage » ; le politique doit porter un message dynamique.
Certains évoquent un manque de respect de la LOLF, mais je pense que la contourner était clairement l'objectif. L'idée du Gouvernement est bien de ne pas procéder au rattrapage à travers les missions, pour montrer que le budget ne bouge pas et que, pour un an ou deux, on prévoit une somme supplémentaire de 100 milliards d'euros. Ainsi, le référentiel reste celui de 2019 ou du PLF 2020.
Nous sommes face à un ensemble de mesures très variées, parmi lesquelles beaucoup concernent des projets déjà existants, dont il s'agit d'accélérer la mise en oeuvre.
M. Jean-François Husson , rapporteur spécial . - Je l'ai déjà dit : tout est dans tout, et inversement. Nous avons le PLF, le plan d'urgence, le plan de soutien, le plan de relance ; c'est la valse des milliards ! Les parlementaires, les élus et les Français ont la tête qui tourne, dans cette période de crise sanitaire pendant laquelle ils ont été en proie à la peur et la nécessité de s'adapter, tout en observant un affranchissement par rapport aux règles de bonne gestion de l'argent public. On avait l'habitude de se battre pour quelques millions d'euros sur des programmes, et aujourd'hui on affiche des milliards en autorisations d'engagement (AE) ou en crédits de paiement (CP). Il faut faire attention à l'image que nous renvoyons à nos concitoyens, en cette période de deuxième confinement. Beaucoup l'ont dit et je souscris à ces propos, un facteur est aujourd'hui ébranlé : la confiance. Par ailleurs, Claude Raynal vient de le dire : nous déversons des milliards, mais les Français épargnent et, surtout, ils ne dépensent pas.
Jean Bizet, sur la nécessité de définir de nouvelles modalités pour le partenariat public-privé, il me semble qu'il faudrait en fait inventer un nouveau modèle. Nous pourrions ainsi redonner confiance aux Français, et les appeler à mobiliser leur épargne, dont une partie vient de ce que l'État a donné, notamment à travers l'activité partielle. En fait, nous sommes deux fois perdants puisque l'État offre un soutien financier inédit et les Français, parce qu'ils n'ont pas confiance, conservent cet argent et ne le réinjectent pas dans l'économie. C'est une forme de « en même temps », prise dans une spirale dépressive.
Jean-François Rapin, vous l'avez dit, nous mettons la charrue avant les boeufs puisque, sur ces 100 milliards d'euros, 40 milliards sont effectivement des crédits européens espérés. Cela nous permettra de mesurer la solidité véritable de l'Europe. En effet, il n'y aurait rien de pire que de voir l'Europe hésiter au moment où l'on a plus que jamais besoin d'elle, et où elle pourrait donner une image un peu identique à celle qu'elle a donnée, dans des circonstances tout à fait différentes, après la Seconde Guerre mondiale. L'idée du dessein européen pourrait reprendre plus de place dans le coeur des Français et des Européens ; c'est l'une des noblesses de l'engagement de politique que de croire aux idées fortes, qui nous aident à dépasser nos égoïsmes et particularismes.
Je partage avec Vincent Delahaye le constat, sans aboutir à la même conclusion. Nous avons le devoir d'être mobilisés pour trouver des solutions et, dans le concert politique, une assemblée comme la nôtre doit peser pour orienter les moyens proposés. Et, si nous n'avons pas la capacité de réorganiser complètement l'attribution des crédits, nous devons faire entendre la voix d'un Sénat ayant des convictions, et souhaitant orienter le plan de relance pour gagner en efficacité.
Vous l'avez dit, Philippe Dallier, ce plan de relance doit entraîner un rebond. En termes de consommation, d'emploi et de recettes fiscales, le rebond observé à l'issue du premier confinement a été intéressant, meilleur que prévu, ce qui doit nous inciter à l'optimisme. Il ne faut pas encourager les peurs. Mais nous devons faire entendre nos différences en ayant l'objectif supérieur de faire bouger les lignes de l'exécutif. Il s'agit de faire entendre la volonté de nos territoires, car nous ne sommes pas suffisamment entendus. D'ailleurs, certaines mesures balayées par l'exécutif d'un revers de main hier se retrouvent aujourd'hui proposées par le Gouvernement dans le plan de relance.
Sur les dépenses de cohésion, Vincent Delahaye, il y a manifestement un effet de rattrapage. Cependant, nous avons chiffré à 7 milliards d'euros les actions sur la cohésion relevant des ministères.
Roger Karoutchi, je pense que la LOLF est notre prochain chantier, et la Cour des comptes fait aujourd'hui des propositions sur les finances publiques et la manière dont nous devrions assurer leur maîtrise à court terme. C'est l'un des enjeux, quand on considère la dérive du déficit public et de la dette, même si la dette est financée dans des conditions avantageuses.
En effet, Vincent Segouin, la dette, qu'elle soit celle de l'État, d'une entreprise, d'une collectivité ou d'un particulier, répond toujours à une même logique. Par ailleurs, le plan de relance contient effectivement des crédits pour l'aérospatiale, qui sont orientés, peut-être encore trop modestement, vers des applications civiles et militaires. Vous vous inquiétiez aussi d'un trop grand saupoudrage, mais la relance nécessite la mobilisation de crédits temporaires pour muscler tous les secteurs d'activité pouvant être encouragés quand ils ont la faculté d'intervenir vite. C'est ce qui permettra de traverser la crise dans les meilleures conditions, et d'éviter la dépression.
Vincent Capo-Canellas, la volonté de soutenir massivement la rénovation thermique pour accélérer le processus en cours me semble importante. Cela permettra, en même temps que nous améliorons la qualité de vie de nos concitoyens, de répondre aux enjeux écologiques et de réduire le déficit de notre facture énergétique, facture qui représente deux tiers du déficit de la France. Enfin, l'étude de l'IPP sur le plan de relance confirme l'analyse que nous avions faite d'un plan mal calibré.
Didier Rambaud forme des espoirs sur le rôle des territoires. En effet, les territoires ne sont pas associés alors qu'il nous faudrait travailler de façon articulée, dans une démarche collaborative. Je ne comprends pas l'entêtement de l'État à faire descendre de Paris de grandes idées, jusque dans les régions où a lieu un dialogue et puis, au niveau du département, ce sont les comités consultatifs qui entrent en jeu. En tant qu'élu local, je ne souhaite pas être « consulté ». Les collectivités, dans une République décentralisée, devraient avoir la capacité de proposer des projets. Nous aurions alors un dialogue nourri qui permettrait de considérer les projets émanant des départements, des intercommunalités, des métropoles, des régions, et de décider sur cette base. Aujourd'hui, cela ne se passe jamais ainsi. Les élus ne se sentent donc pas représentés, sont désabusés, et quand 500 000 élus rentrent chez eux désabusés, cela n'est pas bon pour le moral des Français.
J'ai répondu à Jean Bizet dans mon propos introductif, et en évoquant la question de la confiance.
Hervé Maurey mentionne aussi la logique d'accélération des projets, et notamment de la DETR. On ne devrait pas se retrouver dans des querelles d'un autre temps, cela n'est pas à la hauteur de notre responsabilité. Pour les crédits DETR, je trouverais normal qu'il y ait, dans un premier temps, une accélération sur des dossiers qui sont prêts et, dans un second temps, l'abondement de projets plus structurants.
Sur les milliards d'euros consacrés à la rénovation thermique, Christine Lavarde, je pense y avoir répondu et je sais que nous partageons les mêmes ambitions. Nous devons être vigilants sur les angles morts, et être vigilants quant à un possible effet « stop and go » . Les entreprises vont effectivement mobiliser de la ressource, former des personnels et acquérir de la compétence, mais si les montants alloués venaient à baisser dans deux ans, il faudrait éviter un effet de ressac. Cependant, il me semble que l'ambition qui est la nôtre permettra aux chantiers engagés de continuer.
Pascal Savoldelli, le plan de relance est effectivement construit par l'administration, qui a lancé bien des appels à projets avant même le dépôt du PLF. La concertation avec les territoires aura lieu après, ce que je regrette. Je vous accorde le mélange des genres, mais ce qui me semble plus important, et sur quoi nous devons mettre l'accent, c'est l'accélération de mesures temporaires dans le cadre de ce plan de relance, dont on doit assurer le succès. Je ne sais pas si nous aurions pu avoir un PLF à la fois visionnaire et structurant, tout en répondant au contexte de la crise. Quelle que soit la formule, l'essentiel reste de pouvoir contribuer à la réflexion et de pouvoir infléchir certains choix.
Philippe Dallier, le sujet des déficits reste entier. Il nous faudra y travailler. C'est le rôle d'une commission des finances, surtout au Sénat, pour que nous ne soyons pas accusés d'une forme de passivité ou d'immobilisme, quand nous avons plutôt tendance à tirer la sonnette d'alarme.
Albéric de Montgolfier, nos préoccupations quant au mélange des genres entre investissement et fonctionnement, court et long terme, sont similaires. Je partage aussi vos questionnements sur les mesures de soutien à la consommation, insuffisamment présentes. En effet, elles devraient viser des populations épargnant peu et capables de mobiliser des moyens rapidement. Il nous faudra sûrement déposer un amendement sur le sujet.
Rémi Féraud a attiré notre attention sur un certain nombre d'angles morts. Sur la relance et l'ambition, j'essaie d'être pragmatique et de faire en sorte de privilégier l'atteinte des objectifs, sans ajouter trop de contraintes. Les orientations, sur le glissement de trois à cinq ans sur la taxe CO 2 , sur le plan de conversion ou les mesures dites de contrepartie, ont pour objectif de réussir là où c'est possible plutôt que d'imposer des contraintes qui seront mal vécues, rejetées, et participeront à la colère d'un certain nombre des acteurs de notre économie. Avant tout, nous devons redonner confiance et moral.
Sur les principes budgétaires, il est vrai, Jérôme Bascher, que cette mission de relance est un peu étrange parce qu'elle prévoit aussi la fongibilité des crédits qui permettra à Bercy de les déplacer, comme c'est le cas pour les crédits du plan d'urgence. Nous aurons l'occasion de revenir sur ce sujet dans les jours qui viennent.
Christian Bilhac, vous avez évoqué le plan de relance de Mr Bricolage. Je regrette aussi ce déficit d'organisation, d'orientation et de ligne directrice. L'horizon est assez mal dessiné et nous avançons dans un certain brouillard.
Enfin, sur la création des postes de sous-préfets, Marc Laménie, je me demande si le déploiement de fonctionnaires supplémentaires est la solution. Ce n'est pas l'attente des territoires pour gagner en efficacité et les choses auraient dû être décidées autrement. Treize ont été désignés, mais je ne suis pas certain qu'il y en aura dans toutes les régions. Là où ils seront, si leur présence est un échec, il y aura du mécontentement, et les territoires qui n'en accueilleront pas auront le sentiment d'être oubliés. À l'échelle du territoire, c'est une façon de créer plus de mécontentement que de satisfaction.
M. Claude Raynal , président . -Nous allons à présent voter sur les amendements de crédits que vous allez nous présenter.
M. Jean-François Husson , rapporteur spécial . - L'amendement II-6 consiste à mettre en place un dispositif temporaire de prime à l'embauche, qui serait bonifié pour tout recrutement de jeunes de moins de vingt-six ans. Comme vous le savez, les jeunes, quelles que soient leurs qualifications, se retrouvent souvent à des niveaux de salaires trop modestes. On a veillé aussi à ce qu'il n'y ait pas d'exclusion, et à favoriser l'employabilité par les entreprises. Il s'agit d'aider là où le risque de tension sur l'emploi est le plus important. Notre attention doit se concentrer de façon prioritaire sur ces Français, nombreux, dont les revenus sont peu élevés. Il s'agit de mobiliser 2 milliards d'euros d'AE et 800 millions d'euros de CP sur le programme « Cohésion ». L'ouverture de crédits sera gagée sur les crédits de l'action n° 08, Énergies et technologies vertes, affectés d'un fort risque de sous-consommation au titre du plan Hydrogène. Nous avons bien compris que la mobilisation des crédits ne serait pas immédiate.
L'amendement II-7 vise à compléter le fonds de solidarité pour les travailleurs indépendants et les très petites entreprises. Il s'agit d'aider à compenser les charges fixes de façon temporaire, en cas de pertes importantes. C'est un message très fort que nous voulons faire passer. Le Gouvernement envisage de présenter très prochainement des éléments dans ce domaine quand hier encore, officiellement, on nous expliquait que c'était très compliqué. Il va falloir être vigilants.
L'amendement II-9 tend à accompagner les Français dans leurs choix de motorisation individuelle et collective. Il s'agit de faciliter l'achat de véhicules propres avec une prime à la conversion plus ambitieuse, d'un point de vue écologique et économique.
M. Vincent Capo-Canellas . - J'aurais juste un commentaire sur l'amendement II-6 . Si je comprends les problèmes de recevabilité financière, je m'interroge sur l'opportunité de prendre des crédits sur le plan Hydrogène. Cela pourrait faire l'objet de commentaires peu favorables.
M. Claude Raynal , président . - Il s'agit d'assurer la recevabilité financière de l'amendement, cela s'accompagne d'une demande de levée de gage par le Gouvernement, c'est l'application de la règle habituelle.
M. Charles Guené . - L'amendement II-7 démontre un intérêt et une compréhension des comptes d'exploitation des entreprises, ce que je salue. Nous avons l'habitude de nous préoccuper beaucoup de la trésorerie, mais pas toujours de la perte lorsqu'elle se situe à un certain niveau. Il est important de prendre ces dispositions et, dans un deuxième temps, il sera peut-être intéressant de se pencher aussi sur la recapitalisation de ces entreprises.
M. Claude Raynal , président . - Sur cet amendement, nous avons une proposition qui chemine doucement et débouchera sans doute, comme l'a signalé le rapporteur général, sur une proposition gouvernementale.
Les amendements II-6 , II-7 et II-9 sont adoptés.
La commission décide de proposer au Sénat d'adopter les crédits des missions « Plan de relance » sous réserve de l'adoption de ses amendements et de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » sans modification.
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
Article 56
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 56.
Article 56 bis
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 56 bis .
Article 56 ter
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 56 ter .
Article 56 quater
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 56 quater .
Article 56 quinquies
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 56 quinquies .
M. Jean-François Husson , rapporteur spécial . - L'amendement II-22 concerne les crédits de soutien labellisés « France relance », notamment pour la Banque publique d'investissement (Bpifrance). Il s'agit d'assurer une logique dans la mobilisation des crédits et leur bonne identification.
L'amendement II-22 est adopté.
M. Jean-François Husson , rapporteur spécial . - L'amendement II-23 vise à exclure les PME employant moins de 250 salariés du champ des contreparties exigibles des bénéficiaires des crédits de relance. Il s'agit de contribuer à ce que les chefs d'entreprise gardent moral et confiance alors que le texte de l'Assemblée nationale exclut seulement les entreprises de moins de 50 salariés.
L'amendement II-23 est adopté.
M. Jean-François Husson , rapporteur spécial . - L'obligation de renouvellement pour les entreprises de plus de 500 salariés de leur bilan d'émissions de gaz à effets de serre est limitée à quatre ans. Or, dans le texte de l'Assemblée nationale, l'article prévoit un délai de trois ans pour les entreprises de moins de 50 salariés. L'amendement II-24 vise à rallonger le délai à quatre ans, par souci d'un parallélisme des formes.
M. Claude Raynal , président . - Pour le parallélisme des formes, nous aurions pu faire descendre l'obligation de quatre à trois ans !
M. Jean-François Husson , rapporteur spécial . - J'ai choisi de monter la marche...
L'amendement II-24 est adopté.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 56 sexies, sous réserve de l'adoption de ses amendements.
Article 56 septies
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 56 septies .
M. Jean-François Husson , rapporteur spécial . - L'amendement II-25 propose, dans le cadre du comité de suivi du plan de relance, de développer un dispositif d'évaluation du plan, qui me semble indispensable et dans lequel le Parlement tiendra son rôle.
L'amendement II-25 est adopté.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 56 octies, sous réserve de l'adoption de son amendement.
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Réunie à nouveau le vendredi 20 novembre 2020, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Plan de relance » et des articles 56 sexies et 56 octies , tels que modifiés par ses amendements. Elle a proposé en revanche l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » et des articles 56 à 56 quinquies , ainsi que l'article 56 septies .