Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021

Rapport n° 133 (2020-2021) de MM. Jean-Marie VANLERENBERGHE , sénateur et Thomas MESNIER, député, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 17 novembre 2020

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RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission mixte paritaire(1) chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi
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(1) Cette commission est composée de : Mme Catherine Deroche, sénatrice, présidente ; Mme Fadila Khattabi , députée, vice-présidente ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, sénateur, M. Thomas Mesnier, député, rapporteurs généraux .

Membres titulaires : Mme Corinne Imbert, MM. René-Paul Savary, Bernard Jomier, Mme Monique Lubin, M. Martin Lévrier, sénateurs ; Mmes Monique Limon, Caroline Janvier, MM. Jean-Carles Grelier, Thibault Bazin, Cyrille Isaac-Sibille, députés.

Membres suppléants : M. Philippe Mouiller, Mmes Pascale Gruny, Chantal Deseyne, Élisabeth Doineau, Corinne Féret, Véronique Guillotin, Laurence Cohen, sénateurs ; Mmes Monique Iborra, Stéphanie Rist, M. Joël Aviragnet, Mmes Valérie Six, Jeanine Dubié, MM. Adrien Quatennens, Pierre Dharréville, députés.

Voir les numéros :

TRAVAUX DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE

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Mesdames, Messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 s'est réunie au Sénat le mardi 17 novembre 2020.

Elle procède tout d'abord à la désignation de son bureau, constitué de :

- Mme Catherine Deroche, sénatrice, présidente,

- Mme Fadila Khattabi, députée, vice-présidente.

Puis ont été désignés :

- M. Jean-Marie Vanlerenberghe, sénateur, rapporteur pour le Sénat,

- M. Thomas Mesnier, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.

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La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

Mme Catherine Deroche , sénatrice, présidente . - Malgré l'adoption par le Sénat, exceptionnelle ces dernières années, de l'ensemble des articles obligatoires, dont les tableaux d'équilibre des différentes branches, et l'adoption conforme de plus de 40 articles, 125 restent en discussion.

Les points de désaccord, s'ils ne sont pas aussi nombreux, sont suffisamment importants pour rendre, à mes yeux, difficile l'élaboration d'un texte de compromis entre nos deux assemblées. Pour n'en citer que quelques-uns, les désaccords sur le financement des investissements hospitaliers par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) ou sur la question des retraites suffiraient à nous empêcher d'aboutir.

La commission des affaires sociales du Sénat s'est aussi émue de la présence, dans le texte déposé par le Gouvernement, d'articles qui n'y ont manifestement pas leur place : je pense en particulier à l'article 42 relatif au recours à certaines pratiques de soins en psychiatrie. Comment justifier que les parlementaires soient soumis aux dispositions de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale quand le Gouvernement s'en affranchit ? Cette question devra être tranchée par le Conseil constitutionnel.

Mme Fadila Khattabi, députée, vice-présidente . - Nous venons ici avec beaucoup d'espoirs, mais l'expérience des années passées ne nous incite guère à l'optimisme sur l'issue de cette CMP, même si le Sénat, à la différence de l'année dernière, a adopté un texte en première lecture... Mais je laisse le soin à nos rapporteurs de nous présenter les points d'accord et de désaccord .

M. Jean-Marie Vanlerenberghe , sénateur, rapporteur pour le Sénat . - Le Sénat a adopté cet après-midi même une version modifiée du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021.

Dans ce propos liminaire, je me contenterai de souligner les principales convergences et différences d'approches entre le Sénat et l'Assemblée nationale. Je ne sais pas si la CMP pourra être conclusive, car les désaccords sont trop nombreux. Toutefois, nous avons intérêt à marquer des points de convergence sur certains sujets, quitte à diverger parfois avec le Gouvernement. Il est important que nos assemblées montrent leur indépendance et que le Parlement existe.

Je commencerai par les points communs. Le Sénat a approuvé dans leur principe les mesures d'urgence mises en oeuvre cette année et dont la ratification était demandée. De même, il a approuvé les diverses mesures de soutien à l'économie proposées pour faire face au couvre-feu et au confinement. C'était indispensable pour maintenir l'économie à flot. Constatant la forte dégradation de l'activité économique et la nécessité que la sécurité sociale joue pleinement son rôle de protection des Français, le Sénat a approuvé les tableaux d'équilibre et l'ensemble des articles obligatoires de ce PLFSS, malgré les déficits historiques que ceux-ci affichaient.

Au-delà de la simple urgence, je souligne que notre assemblée a également approuvé d'autres mesures contenues dans ce projet de loi, comme l'allongement du congé paternité, la pérennisation des maisons de naissance, le versement anticipé des primes de naissance, ou encore l'article 16, qui prévoit le transfert de crédits pour financer la cinquième branche consacrée à la dépendance. De plus, nous avons repris la quasi-intégralité des mesures antifraude introduites par l'Assemblée nationale et substantiellement complété ce volet en adoptant des amendements déposés sur mon initiative ou sur celle de Mme Goulet, qui avait rédigé un rapport sur le sujet, à la demande du Premier ministre, avec Mme Carole Grandjean.

En revanche, le Sénat a exprimé une forte divergence avec le Gouvernement - et avec le texte adopté par l'Assemblée nationale - sur la suite de la trajectoire financière de la sécurité sociale. À nos yeux, l'affichage de déficits supérieurs à 20 milliards d'euros jusqu'en 2024 n'est ni acceptable ni même supportable par la sécurité sociale. En effet, le plafond de déficits transférables à la Cades que nous avons voté l'été dernier risque d'être atteint dès 2023, voire 2022. Nous en avons tiré une conséquence symbolique pour affirmer, au sein du rapport pluriannuel annexé à l'article 24, qu'il sera nécessaire d'amorcer un retour vers l'équilibre des comptes de la sécurité sociale dès que la situation économique le permettra, sans doute d'ici à deux ou trois ans. Et nous en avons surtout tiré des conséquences concrètes en adoptant plusieurs mesures qui nous ont semblé nécessaires pour y parvenir.

Tout d'abord, le Sénat a considéré qu'il importait de ne pas lester la sécurité sociale de charges qui ne sont pas les siennes. À défaut, ses déficits, déjà très élevés, seraient artificiellement majorés, ce qui se traduirait à l'avenir par un surcroît d'efforts demandés aux assurés. C'est pourquoi nous avons adopté trois amendements : le premier prévoit la compensation du budget réel de Santé publique France, qui est passé en un an de 158 millions d'euros à 4,8 milliards d'euros ; le deuxième annule les mesures de non-compensation votées pour respecter les principes du rapport Charpy-Dubertret, fondées en grande partie sur le constat que la sécurité sociale était revenue durablement à l'équilibre - cela représente plus de 4 milliards d'euros par an ; et, enfin, un troisième amendement supprime l'article 27 sur la dette hospitalière, dans la droite ligne de notre position de juillet : les hôpitaux étant la propriété de l'État et non de l'assurance maladie, il appartient à l'État de porter cette dette. La Cades n'a pas vocation à devenir un fonds d'investissement au service de l'hôpital.

Bien entendu, cette remise en ordre des responsabilités financières respectives de l'État et de la sécurité sociale ne suffira pas, à elle seule, à ramener les comptes dans le vert. Des réformes, dûment calibrées, seront également nécessaires. C'est en ce sens que le Sénat a adopté un amendement qui prévoit la réunion de la conférence des financeurs de la branche vieillesse et, en l'absence d'accord sur les retraites d'ici à un an, des mesures paramétriques sur l'âge de départ et le nombre de trimestres nécessaires pour un taux plein.

De même, tout en approuvant la création de la branche autonomie, nous avons considéré qu'il n'était pas possible d'éluder la question de son financement. Là encore, une conférence de financement devrait se réunir dès le début de l'année prochaine.

Tels étaient, en résumé, les principaux points de divergence entre nos deux assemblées. Il me semble que, sans une approche commune de ces questions, il ne sera pas possible d'élaborer un texte commun, à regret...

M. Thomas Mesnier, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale . - Au terme de l'examen en première lecture par nos deux assemblées, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021, qui comptait 51 articles initialement, comprend désormais 42 articles adoptés conformes et 125 articles encore en discussion. Le Sénat a supprimé 11 articles adoptés par l'Assemblée nationale et ajouté 67 nouveaux articles. Au-delà de cet aspect statistique, cette première lecture laisse apparaître trois types catégories de dispositions à ce stade de la discussion.

Une première série comporte les dispositions, qu'elles aient été adoptées conformes ou non, sur lesquelles les deux assemblées sont d'accord, chacune ayant participé à l'amélioration de leur rédaction. Tel est le cas, pour la quatrième année consécutive, des articles dits « de chiffres », qui ont fait l'objet d'actualisations très significatives par l'Assemblée nationale comme le Sénat ; ces évolutions étaient nécessaires pour tenir compte des mesures prises pour faire face au regain de la crise sanitaire ou aux mesures nouvelles adoptées dans le texte, et nos deux assemblées ont pu constater leur sincérité, même si chacun aurait espéré, bien sûr, ne pas avoir à approuver des perspectives aussi sombres pour les finances sociales.

Tel est le cas aussi de dispositions plus substantielles sur un plan normatif : les articles 6 bis et 6 ter relatifs respectivement au prolongement du régime social de l'activité partielle et aux mesures d'exonérations et d'aide au paiement pour accompagner les entreprises et les travailleurs qui font face aux mesures restrictives qu'a imposées la situation sanitaire ; l'article 16 sur la gouvernance de la nouvelle branche autonomie, même si quelques précisions peuvent être encore apportées sur la rédaction de certains alinéas ; la revalorisation des carrières des personnels à l'hôpital à l'article 25 ; la création d'une nouvelle enveloppe dédiée à la prise en charge des violences conjugales à l'article 28 bis ; le tiers payant intégral pour les frais relatifs aux interruptions volontaires de grossesse (IVG) et pour les soins du panier 100 % Santé aux articles 33 bis et 33 quater ; la mise en place d'un régime d'indemnités journalières pour les professions libérales à l'article 34 quater ; l'évolution du congé de paternité à l'article 35 ; ou de nombreuses dispositions de lutte contre la fraude sociale. Le Sénat a d'ailleurs non seulement amélioré ou confirmé des dispositions adoptées par l'Assemblée nationale, mais il a aussi ajouté des dispositions bienvenues sur la lutte contre la fraude ou encore sur l'autonomie, avec en particulier la mise en place d'une allocation de vie partagée afin d'accélérer le développement de l'habitat inclusif pour les personnes handicapées.

Une deuxième série comporte des dispositions qui ont été adoptées par le Sénat malgré l'avis défavorable de la commission des affaires sociales et du Gouvernement, et qui ne sont pas sans poser des problèmes techniques ou de principe qu'il nous aurait fallu régler de toute façon, avec ou sans CMP conclusive. Je pense notamment à de nombreuses niches sociales désormais inscrites dans le texte, qui me semblent préjudiciables aux objectifs, que je sais partagés par nos deux assemblées, de responsabilité concernant les comptes publics et de cohérence du prélèvement social.

Enfin, il existe une dernière série de dispositions qui opposent diamétralement nos deux assemblées, à tel point qu'il me semble impossible de trouver aujourd'hui un texte de compromis.

Nos deux assemblées s'opposent ainsi très nettement, depuis la loi du 7 août 2020 relative à la dette sociale et autonomie, sur la question de la dette hospitalière et, de manière plus générale, sur les contours de la sécurité sociale, que l'Assemblée nationale entend plus largement que le Sénat. Sans revenir sur le désaccord de principe sur lequel nous nous étions largement expliqués cet été lors d'une précédente commission mixte paritaire, il nous semble malvenu de supprimer les modalités de reprise de la dette hospitalière fixées à l'article 27, alors que celle-ci est très attendue par les établissements. Cette opposition sur ce sujet relativement binaire me semble peu propice au compromis.

Nos chambres s'opposent également sur la méthode, comme sur le fond, à propos d'une disposition paramétrique en matière de retraites, telle que la propose le Sénat à l'article 47 quinquies . Sur la forme, elle conduirait à dénaturer le processus engagé par le Gouvernement permettant au Conseil d'orientation des retraites (COR) d'établir un diagnostic et aux partenaires sociaux de se prononcer sur la base de celui-ci. En effet, tout en prévoyant une conférence de financement, le dispositif pourrait aboutir à une « réforme couperet » de grande ampleur en 2022. Sur le fond, cette réforme couperet retient des options, notamment sur l'âge légal de départ à la retraite, qui n'ont aucune raison d'être privilégiées par rapport à d'autres. Je ne surprendrai personne en disant qu'il s'agit là d'un point fondamental de désaccord.

Enfin, j'observe une forte différence d'approche globale de nos deux assemblées en matière de prélèvements sociaux. Le Sénat a alourdi la taxe prévue sur les organismes complémentaires d'assurance maladie (OCAM) en 2021, alors même que nous n'avons pas de certitude, à l'heure actuelle, sur des paramètres aussi fondamentaux que le rebond de la consommation des soins ou l'impact de la portabilité des droits sur les comptes de ces mêmes organismes. Le Sénat a aussi bouleversé le réglage fin, mais équilibré, qui avait été trouvé sur le dispositif concernant les travailleurs occasionnels et les demandeurs d'emploi (TO-DE) ; il a aussi ajouté de nouveaux dispositifs d'exonérations ciblées, parfois à l'extrême, et dont la justification, dans une période difficile pour les comptes publics, ne me semble pas évidente. Là encore, le désaccord ne peut pas surprendre : des amendements similaires avaient d'ailleurs été rejetés par notre assemblée.

De la même manière, en matière de maîtrise des dépenses de santé, le Sénat a adopté des mesures étonnantes dans le contexte actuel, sans que ces mesures semblent procéder d'une vision globale de la maîtrise médicalisée du risque. Il a notamment ouvert, à l'article 30 bis , une brèche importante dans le parcours de soins coordonnés, alors que ce dernier est désormais très largement consensuel.

Le constat est donc nécessairement en demi-teinte, au terme de ce panorama rapidement brossé. Je crois, en effet, que nous ne sommes pas en mesure de trouver un accord lors de cette commission mixte paritaire, mais l'Assemblée nationale aura bien sûr à coeur, au cours de la nouvelle lecture qui se profile, de maintenir un grand nombre des avancées permises par l'examen au Sénat.

Mme Fadila Khattabi, députée, vice-présidente . - Nos rapporteurs ont tout dit. Je voudrais simplement vous rassurer, monsieur Vanlerenberghe : nos deux assemblées existent ! Si des points de divergence nous empêchent de parvenir à un accord, ils témoignent aussi de la vivacité du débat démocratique. La démocratie n'est pas menacée.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe , sénateur, rapporteur pour le Sénat . - Je ne suis pas inquiet, mais, pour que la démocratie existe, il faut la faire vivre quitte à s'affranchir parfois de l'ombre tutélaire du gouvernement. Plus profondément, si l'on veut qu'une CMP aboutisse un jour, il faut un important travail préparatoire.

Mme Catherine Deroche , sénatrice, présidente . - C'est le rêve de notre rapporteur général depuis des années de parvenir à une CMP conclusive...

M. Cyrille Isaac-Sibille, député . - Quelles seraient les propositions, susceptibles d'être acceptées par l'Assemblée nationale, que sous souhaiteriez particulièrement mettre en avant ?

Mme Catherine Deroche , sénatrice, présidente . - Les divisions sont profondes et ce n'est pas en une soirée que nous parviendrons à les surmonter.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe , sénateur, rapporteur pour le Sénat . - On pourrait sans doute évoquer les mesures sur les OCAM ou le dispositif TO-DE, mais surtout, je vous invite à réfléchir sur la dette hospitalière. Est-il légitime de demander à la sécurité sociale de la payer ? C'est une question de cohérence. Un Parlement uni peut avoir du poids face au Gouvernement sur de tels sujets.

Mme Catherine Deroche , sénatrice, présidente . - Si plus personne ne demande la parole, je vous propose que notre commission mixte paritaire constate qu'elle ne peut parvenir à élaborer un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021.

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La commission mixte paritaire constate qu'elle ne peut parvenir à l'adoption d'un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021.