Projet de loi de finances rectificative pour 2020

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE LIMINAIRE

Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour l'année 2020

. Le présent article retrace la prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques au titre de l'année 2020.

Dès lors qu'il se borne à tirer les conséquences budgétaires des modifications proposées par le présent projet de loi de finances rectificative sur le solde public, la commission propose d' adopter cet article sans modification .

Conformément à l'article 7 de la loi organique relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques ^{24 ( * )} , le présent projet de loi de finances rectificative comporte un article liminaire qui retrace, dans un tableau synthétique, « l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, avec l'indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre ».

Tableau de synthèse de l'article liminaire

(en points de PIB)

	Exécution 2019	Loi de finances initiale pour 2020	PLFR n° 4
Solde structurel (1)	- 2,2	- 2,2	- 0,6
Solde conjoncturel (2)	0,2	0,1	- 7,2
Mesures exceptionnelles (3)	- 1,0	- 0,1	- 3,5
Solde effectif (1 + 2 + 3)	- 3,0	- 2,2	- 11,3

Source : article liminaire du quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2020

Le présent article fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport, auquel le lecteur est invité à se reporter.

Décision de la commission : la commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I.  RESSOURCES AFFECTÉES

A. IMPOSITION ET AUTRES RESSOURCES AFFECTÉES À DES TIERS

ARTICLE 1er A (nouveau)

Droit à l'image collective des sportifs professionnels

. Cet article, introduit par l'Assemblée nationale en dépit d'un double avis défavorable de la commission et du Gouvernement, prévoit de rétablir intégralement le droit à l'image collective.

Ce mécanisme vise à distinguer deux composantes dans la rémunération versée par un club professionnel à un sportif professionnel : une part correspondant à un salaire et une part correspondant à une redevance au titre des revenus que le club tire de l'exploitation collective des droits d'image des sportifs qu'il emploie. La conséquence, pour le club, est que les sommes versées au titre de la redevance ne sont pas assujetties aux cotisations et contributions sociales.

Appliqué entre 2005 et 2010, ce mécanisme a été supprimé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, en réponse à un rapport de la Cour des comptes critiquant fortement son efficacité et son coût, très concentré, dans un contexte de dégradation des comptes publics à la suite de la crise financière de 2008.

Le droit à l'image collective a été rétabli sous une forme plus encadrée par la loi du 1 ^er mars 2017 ^{25 ( * )} , requérant en particulier la conclusion d'un contrat individuel d'exploitation de l'image du sportif.

Cet article propose de revenir au dispositif applicable entre 2005 et 2010, en supprimant l'individualisation opérée depuis 2017.

Quelle que soit l'appréciation de l'opportunité d'adopter un nouveau régime de droit à l'image collective et indépendamment des difficultés techniques que pose le dispositif proposé, il apparaît que le présent projet de loi de finances rectificative ne constitue pas le bon véhicule législatif. En effet, celui-ci se concentre, en fin d'année, sur le schéma de fin de gestion et, éventuellement, les mesures d'urgence liées à la crise.

C'est pourquoi la commission propose de supprimer cet article.

I. LE DROIT EXISTANT : LE DROIT À L'IMAGE COLLECTIVE, UN ALLÈGEMENT DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES AU BÉNÉFICE DE CLUBS SPORTIFS PROFESSIONNELS

A. UN MÉCANISME SUPPRIMÉ EN 2010

Le droit à l'image collective a été créé par la loi du 15 décembre 2004 portant diverses dispositions relatives au sport professionnel ^{26 ( * )} .

Le droit à l'image collective permet de distinguer , dans la rémunération versée par un club à un sportif professionnel, deux composantes :

- d'une part, les éléments constitutifs d'un salaire ;

- d'autre part, la fraction correspondant à une redevance au titre de l'exploitation de façon collective, par le club, de l'image des sportifs qu'il emploie.

Cette distinction conduit à sortir de l'assiette des cotisations et contributions sociales la part afférente à la redevance.

Appliqué entre 2005 et 2010 , ce dispositif renvoyait à des conventions collectives conclues, pour chaque discipline sportive, entre les organisations représentatives des sportifs professionnels et les organisations représentatives des sociétés employant des sportifs professionnels afin de déterminer :

- la part de rémunération relevant du droit à l'image collective, laquelle ne peut excéder 30 % de la rémunération brute totale versée par la société au sportif professionnel - seuil qui a, en pratique, toujours été atteint ;

- les modalités de fixation de cette part de rémunération ;

- le seuil au-delà duquel le droit à l'image collective s'applique, qui ne pouvait être inférieur au double du plafond de la sécurité sociale.

Concrètement, le droit à l'image collective s'apparentait à une exonération de charges sociales pour le sport professionnel . Chaque année, l'État devait verser une compensation d'une trentaine de millions d'euros à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss).

En 2008, il avait concerné plus de 2 200 sportifs, dont plus de la moitié de footballeurs professionnels , et soixante clubs professionnels.

À l'appui d'une évaluation critique de la Cour des comptes ^{27 ( * )} et dans le contexte de tension sur les finances publiques résultant de la crise financière de 2008, il a été supprimé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 ^{28 ( * )} .

B. UN MÉCANISME RÉINTRODUIT SOUS UNE FORME PLUS RESTRICTIVE EN 2017

Le droit à l'image collective a été réintroduit sous une forme plus encadrée par la loi du 1 ^er mars 2017 ^{29 ( * )} , figurant à l'article L. 222-1-10-1 du code du sport.

Par rapport au précédent mécanisme, deux différences essentielles sont à relever :

- un contrat individuel entre la société sportive et le sportif professionnel doit être conclu pour déterminer les conditions dans lesquelles leur image, nom ou voix peut être exploitée en contrepartie d'une redevance, ainsi que le pourcentage de la rémunération totale correspondant à cette redevance ;

- la redevance ne peut porter sur les recettes tirées de la cession des droits d'exploitation audiovisuelle des compétitions ou manifestations sportives, ce qui exclut de facto une part essentielle des recettes des principaux clubs professionnels concernés par le dispositif.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : RÉTABLIR LE DROIT À L'IMAGE COLLECTIVE EN REVENANT SUR LES CRITÈRES PRÉVUS EN 2017

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à la suite de l'adoption d'un amendement de la députée Aude Amadou, en dépit d'un double avis défavorable du Gouvernement et de la commission.

Il vise, sans abroger les dispositions introduites en 2017, à rétablir le droit à l'image collective dans une version analogue à celle en vigueur entre 2005 et 2010.

Il introduit à cette fin un nouvel article L. 7611-1 au sein du code du travail pour préciser la qualification de certains éléments de rémunération versés par des clubs à des sportifs professionnels. Ce faisant, il modifie directement l'assiette des cotisations et contributions sociales applicables ainsi que la catégorisation au titre de l'impôt sur le revenu.

Le premier alinéa du nouvel article L. 7611-1 du code du travail introduit par le présent article précise ainsi que ne doit pas être considérée comme un salaire la part de rémunération versée à un sportif professionnel par une société sportive correspondant à la commercialisation par la société de l'image collective de l'équipe à laquelle le sportif appartient . Cette part est déterminée par convention collective, dans la limite maximale de 30 % de la rémunération totale du sportif professionnel.

Il doit être souligné que la référence à l'article 11 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives , à laquelle renvoie le présent article, n'est pas opérationnelle , cette base légale ayant été abrogée par l'ordonnance de codification du 23 mai 2006 ^{30 ( * )} . Les dispositions visées ont été transférées à cette occasion à l'article L. 122-2 du code du sport.

Pour la définition du sportif professionnel, le second alinéa du nouvel article L. 7611-1 du code du travail introduit par le présent article vise les personnes ayant conclu, avec une société sportive, un contrat de travail dont l'objet principal est la participation à des épreuves sportives.

Des conventions collectives doivent être conclues , pour chaque discipline sportive, afin de déterminer les modalités de fixation de la part de rémunération correspondant à la commercialisation de l'image collective. Pour cela, il doit être tenu compte du niveau des recettes commerciales générées par l'exploitation de l'image collective de l'équipe, en particulier des recettes de parrainage, de publicité, mais aussi de celles provenant de la cession des droits de retransmission audiovisuelle des compétitions .

Il s'agit là d'une modification majeure du dispositif actuellement applicable , qui exclut explicitement du champ du droit à l'image collective les recettes tirées des cessions de droits télévisés. Or, pour certains sports professionnels comme le football, ces recettes constituent désormais une majorité des recettes des clubs .

En l'absence de convention collective, le dernier alinéa du nouvel article L. 7611-1 du code du travail introduit par le présent article prévoit qu'un décret peut déterminer les modalités de la part de rémunération correspondant au droit à l'image collective pour la discipline sportive concernée.

Le quatrième alinéa du nouvel article L. 7611-1 du code du travail introduit par le présent article précise que la distinction ne s'applique pas aux rémunérations en-deçà d'un certain seuil, fixé par les conventions collectives, ne pouvant être inférieur à deux fois le plafond « fixé par décret pris en application de l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale » ^{31 ( * )} . Il s'élève, pour 2020, à 3 428 euros par mois. Il s'agit d'une mesure de protection du salarié : en l'absence de cotisations sociales acquittées par l'employeur, aucun droit à la retraite n'est constitué pour ce qui concerne la rémunération versée au titre du droit à l'image collective.

*

Les II et III du présent article correspondent au gage d'une mesure dont le coût pour l'État et les organismes de sécurité sociale n'est pas chiffré.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : SUPPRIMER UN DISPOSITIF QUI NE RELÈVE PAS DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DE FIN DE GESTION

Le présent article s'inscrit dans un débat ancien sur la façon d'appréhender fiscalement et socialement la spécificité du sport professionnel . Compte tenu de la forte médiatisation de certaines disciplines, le droit à l'image collective est soutenu avec l'idée selon laquelle une partie des sommes versées aux sportifs professionnels excède le seul salaire et intègre une redistribution des revenus retirés par le club de l'exploitation collective de l'image des sportifs qu'il emploie.

Il s'agit d'un mécanisme d'exonération de cotisations et contributions sociales . Les modalités définies en 2017 ne satisfont pas les acteurs et devraient probablement être retravaillées afin de déterminer un meilleur équilibre.

Néanmoins, il apparaît que le présent projet de loi de finances rectificative ne constitue pas le bon véhicule législatif . En effet, celui-ci se concentre, en fin d'année, sur le schéma de fin de gestion et, éventuellement, les mesures d'urgence liées à la crise.

C'est la raison pour laquelle la commission a adopté un amendement FINC-1 de suppression.

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

ARTICLE 1er

Mesures relatives à l'ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public

. Cet article ajuste le montant de l'affectation à Action Logement Services d'une part du produit de la taxe spéciale sur les contrats d'assurance (TSCA) au niveau des pertes réellement subies en 2020 par cet organisme, suite au relèvement du seuil à partir duquel les entreprises sont assujetties au paiement de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC).

La commission propose d'adopter sans modification cet article.

I. LE DROIT EXISTANT : LE GROUPE ACTION LOGEMENT BÉNÉFICIE D'UNE COMPENSATION LIÉE À UNE MESURE PRISE DANS LE CADRE DE LA LOI PACTE

Action Logement Services (ALS), filiale du groupe Action Logement, assure, en application des articles L. 313-19 et suivants du code général des impôts, la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC, ex-« 1% logement ») et contribue au financement du logement social et intermédiaire ainsi que de certaines politiques nationales.

L'article 123 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 a supprimé l'exonération de taxe sur les conventions d'assurances (TSCA) dont bénéficient les contrats d'assurance en cas de décès souscrits en garantie de remboursement d'un prêt, afin de compenser la diminution de recettes subie par cette société du fait des dispositions prévues dans le projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises. L'article 6 de ce projet de loi, devenu l'article 11 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (loi PACTE), prévoyait en effet de relever de vingt à cinquante le seuil de salariés requis pour assujettir une entreprise au versement de la PEEC à compter de 2020.

Le reversement au profit d'Action Logement Services est quant à lui désormais prévu par l'article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation et par le c de l'article 1001 du code général des impôts. Il est plafonné à un montant de 290 millions d'euros par an dans le tableau des plafonds de taxes affectées inscrit au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

Si le produit de la TSCA afférente aux contrats d'assurance-décès dépasse ce plafond, le montant excédentaire revient au budget de l'État, en application de la deuxième phrase du c de l'article 1001 précité du code général des impôts.

Si, au contraire, le plafond n'est pas atteint, le versement au profit d'Action Logement Services est complété dans la limite du plafond par un prélèvement sur une part de TSCA (hors contrats d'assurance-décès) revenant aux organismes de sécurité sociale, en application du XIII de l'article 26 de la loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : ADAPTER LE MONTANT DE LA COMPENSATION À LA PERTE DE RECETTES RÉELLEMENT SUBIE

Le présent article propose d' ajuster la compensation à la perte de recettes réellement subie par Action Logement en 2020 , estimée à 238 millions d'euros.

À cette fin, le I modifie le plafond d'affectation de la taxe pour le fixer désormais à 238 millions d'euros.

Le II et le III garantissent que le prélèvement éventuel sur la part de TSCA affectée aux organismes de logement social sera identique à celui résultant, le cas échéant, du plafond actuel de 290 millions d'euros :

- si le produit de la TSCA afférente aux contrats d'assurance-décès n'atteint pas le montant de 238 millions d'euros, la somme affectée à Action Logement Services sera complétée par un prélèvement sur la part du produit de TSCA affectée aux organismes de sécurité sociale ;

- si le produit revenant à l'État est inférieur à 52 millions d'euros, c'est-à-dire si le produit de la TSCA sur les contrats d'assurance-décès est inférieur à 290 millions d'euros, la part revenant à l'État sera complétée, elle aussi, par une part du produit de TSCA affectée aux organismes de sécurité sociale.

III. LE TEXTE VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : ADOPTION CONFORME

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : PRENDRE ACTE DE L'AJUSTEMENT PROPOSÉ

Pour mémoire, l'article 24 du projet de loi de finances pour 2021 , dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, propose de supprimer l'affectation de cette fraction de TSCA à Action Logement Services. Le rapporteur général a précisé sa position à ce sujet dans son rapport relatif à ce texte, en proposant de revenir sur cette suppression.

Le présent article constitue une adaptation technique du montant dû à cet organisme au titre de 2020.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

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* ²⁴ Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques.

* ²⁵ Article 17 de la loi n° 2017-261 du 1 ^er mars 2017 visant à préserver l'éthique du sport, à renforcer la régulation et la transparence du sport professionnel et à améliorer la compétitivité des clubs.

* ²⁶ Article 1 ^er de la loi n° 2004-1366 du 15 décembre 2004 portant diverses dispositions relatives au sport professionnel.

* ²⁷ Dans son rapport annuel de 2009, la Cour des comptes préconisait ainsi la suppression du dispositif et la réaffectation des crédits libérés à des actions plus directement en rapport avec les objectifs assignés par les pouvoirs publics au développement du sport.

* ²⁸ Loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale.

* ²⁹ Article 17 de la loi n° 2017-261 du 1 ^er mars 2017 visant à préserver l'éthique du sport, à renforcer la régulation et la transparence du sport professionnel et à améliorer la compétitivité des clubs.

* ³⁰ Ordonnance n° 2006-596 du 23 mai 2006 relative à la partie législative du code du sport.

* ³¹ L'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale renvoie certes à un décret pour déterminer les modalités selon lesquelles le plafond est déterminé, mais il précise que le montant précis du plafond est arrêté par le ministre chargé de la sécurité sociale.