II. EN PREMIÈRE LECTURE, UN ACCORD DES DEUX ASSEMBLÉES SUR LE VOLET « AUTONOMIE » MAIS D'IMPORTANTES DIFFÉRENCES SUR LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA DETTE SOCIALE
A. AUTONOMIE : L'APPROBATION DU DISPOSITIF VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE SOUS RÉSERVE DE CERTAINES AMÉLIORATIONS
En matière d'autonomie, le Sénat a conservé le schéma adopté par l'Assemblée nationale.
Considérant néanmoins que les principales mesures, en termes d'organisation et de financement, seront à définir lors de l'examen du prochain PLFSS sur la base des analyses du rapport que Gouvernement doit remettre au Parlement, il a, au stade la commission, adopté un amendement de M. Dominique Théophile, sous-amendé par M. Philippe Mouiller, afin d'assurer que les différents acteurs du grand âge et du handicap, les collectivités territoriales et les aidants seront pleinement associés à l'élaboration de ce rapport.
B. LES GARDE-FOUS DU SÉNAT POUR ENCADRER LES NOUVEAUX TRANSFERTS DE DETTE SOCIALE
En première lecture, le Sénat a confirmé la position de sa commission des affaires sociales. Il a ainsi accepté le principe d'un transfert à la Cades des déficits passés et à venir de la sécurité sociale et, en conséquence la prolongation de la Cades jusqu'au 31 décembre 2033. Il a toutefois introduit deux dispositions importantes pour encadrer la dette sociale .
1. Le refus de la prise en charge par la Cades d'une partie de la dette des hôpitaux qui devrait être assumée par l'État
Tout d'abord, sur proposition du rapporteur général, la commission a adopté un amendement qui supprime le transfert à la Cades de 13 milliards d'euros au titre de la prise en charge d'un tiers de la dette des hôpitaux . En effet, cette dette est constituée principalement d'investissements immobiliers lancés à l'initiative de l'État. C'est donc à l'État et non à la sécurité sociale qu'il revient d'assumer le coût de l'engagement pris par le Gouvernement à l'automne dernier dans le cadre de son « plan hôpital ». De plus, un tel précédent porte le risque que la dette sociale ne s'éteigne jamais si, à l'avenir, le Parlement acceptait le transfert à la Cades de n'importe quel type de dette.
Par ailleurs, l'utilisation de la Cades dans ce montage complexe ne présente aucune valeur ajoutée particulière en termes d'amortissement : la caisse ne faisant qu'octroyer aux hôpitaux concernés via l'assurance maladie les sommes nécessaires à l'apurement de leur dette, en intérêts et en capital, le transfert de cette mission à l'État aboutirait au même résultat.
Enfin, une telle opération pourrait contrevenir au principe d'équilibre financier de la sécurité sociale , dont le Conseil constitutionnel a affirmé la valeur constitutionnelle 1 ( * ) . En effet, le fléchage d'une fraction de CSG, ressource fiscale de la sécurité sociale, vers le financement de la dette de personnes morales n'appartenant pas à la sécurité sociale, dégradera nécessairement, à terme, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale.
2. La mise en place d'une « règle d'or » à partir de la LFSS 2025 pour tarir enfin le flux des déficits qui alimentent la dette sociale
La commission a également adopté un amendement du rapporteur inscrivant dans la loi organique une « règle d'or » qui encadrera les futures lois de financement de la sécurité sociale afin de cesser d'alimenter constamment la Cades par de nouveaux déficits .
Ainsi, à l'issue de la crise, à partir du PLFSS pour 2025, chacune de ces lois devra assurer un équilibre des comptes de la sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse sur cinq ans - délai pouvant être porté à dix ans en cas de « circonstances exceptionnelles » telles que la crise du covid-19. Le Haut Conseil des finances publiques et le Conseil constitutionnel devront assurer la sincérité de la trajectoire figurant dans le texte.
* 1 Cf., par exemple, décision n° 2010-616 DC du 10 novembre 2010.