N° 659
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2019-2020
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 juillet 2020 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le
projet de loi organique
,
adopté par l'Assemblée
nationale en nouvelle lecture, relatif à la
dette
sociale
et à l'
autonomie
et
sur le projet de loi
,
adopté par l'Assemblée
nationale en nouvelle lecture,
relatif à la
dette
sociale
et à l'
autonomie
,
Par M. Jean-Marie VANLERENBERGHE,
Rapporteur général,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon , président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe , rapporteur général ; MM. René-Paul Savary, Gérard Dériot, Mme Colette Giudicelli, M. Yves Daudigny, Mmes Michelle Meunier, Élisabeth Doineau, MM. Michel Amiel, Guillaume Arnell, Mme Laurence Cohen, M. Daniel Chasseing , vice-présidents ; M. Michel Forissier, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, Corinne Féret, M. Olivier Henno , secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mmes Martine Berthet, Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Jean-Noël Cardoux, Mmes Annie Delmont-Koropoulis, Catherine Deroche, Chantal Deseyne, Nassimah Dindar, Catherine Fournier, Frédérique Gerbaud, M. Bruno Gilles, Mmes Michelle Gréaume, Jocelyne Guidez, Véronique Guillotin, M. Xavier Iacovelli, Mme Victoire Jasmin, M. Bernard Jomier, Mme Florence Lassarade, M. Martin Lévrier, Mmes Monique Lubin, Viviane Malet, Brigitte Micouleau, MM. Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Mmes Frédérique Puissat, Marie-Pierre Richer, Laurence Rossignol, MM. Jean Sol, Dominique Théophile, Jean-Louis Tourenne, Mme Sabine Van Heghe . |
Voir les numéros :
Première lecture : 3018 , 3019 , 3066 , 3067 , T.A. 439 et 440
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Commission mixte paritaire : 3188 et 3189 Nouvelle lecture : 3179 , 3180 , 3200 , 3201 , T.A. 464 et 465 |
Première lecture : 517 , 518 , 551 , 556 , 557 , 558 , T.A. 115 et 116 (2019-2020)
Commission mixte paritaire : 610, 611 et 612 (2019-2020)
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Nouvelle lecture : 655 , 656 et 660 (2019-2020) |
L'ESSENTIEL
Les commissions mixtes paritaires réunies le 8 juillet 2020 à l'Assemblée nationale ont constaté qu'elles ne pouvaient parvenir à établir de textes communs sur ces deux projets qui doivent donc examinés en nouvelle lecture .
Réunie le mardi 21 juillet 2020 sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission des affaires sociales a examiné, sur le rapport de M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général, les projets de loi organique (n° 655, 2019-2020) et ordinaire (n° 656, 2019-2020) relatifs à la dette sociale et à l'autonomie.
La commission a adopté pour ces deux textes une motion tendant à opposer la question préalable.
I. L'IMPÉRIEUSE NÉCESSITÉ DE TRANSFERTS DE DETTE SOCIALE À LA CADES ET L'INSERTION D'UN VOLET RELATIF À L'AUTONOMIE
A. L'EXPLOSION DE LA DETTE SOCIALE NE REND PLUS RÉALISTE SON APUREMENT D'ICI À 2024
1. Une trésorerie de la sécurité sociale fortement tendue par la crise économique
Le dépôt, en procédure accélérée, du projet de loi organique et du projet de loi relatifs à la dette sociale et à l'autonomie répondait, en premier lieu, à des besoins de trésorerie de court terme : la nécessité, du fait de l'ampleur des conséquences financières de la crise du covid-19, de transférer à brève échéance une partie des déficits de la sécurité sociale accumulés au sein de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss).
En effet, l'Acoss est chargée d'assurer la gestion commune de la trésorerie des différentes branches de la sécurité sociale et ne peut contracter d'emprunts d'une durée supérieure à douze mois.
Or la crise du covid-19 s'est traduite par un effondrement du montant des recettes de la sécurité sociale à partir de mars 2020 , sous le double effet de l'érosion des assiettes (en particulier, de la masse salariale soumise à cotisations) et des possibilités de reports consenties aux employeurs pendant la crise, pour une durée pouvant aller jusqu'à trois ans.
Liquidation et encaissement des cotisations
et
contributions sociales de janvier à mai 2020
(en milliards d'euros)
Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après les chiffres de l'ACOSS
En conséquence, des décrets ont porté l'autorisation de découvert de l'Acoss à 70, puis 95 milliards d'euros , au lieu du montant de 39 milliards d'euros voté en loi de financement de la sécurité sociale pour 2020. Malgré cette autorisation, une telle situation serait difficilement gérable par l'agence.
Il était donc nécessaire d'apporter une réponse à cette forte tension sur la trésorerie de l'Acoss au travers de nouveaux transferts de dette sociale à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).
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La Cades et l'objectif d'extinction de la dette sociale L'objectif d'extinction de la dette de la sécurité sociale, poursuivi depuis 1996, repose sur une idée simple : il revient à chaque génération de financer ses dépenses de protection sociale sans en transmettre le coût aux générations suivantes. L'amortissement de cette dette, en intérêts et en capital, a donc été l'objectif assigné à la Cades dès sa création. La caisse s'est acquittée de sa mission au moyen d'une recette spécifique, la CRDS , à laquelle ont été adjointes au fil du temps une fraction de 0,6 point de CSG et un versement annuel du Fonds de réserve des retraites (FRR). Le montant de l'ensemble des ressources ainsi mobilisées pour l'amortissement de la dette sociale s'est élevé à 18,6 milliards d'euros en 2019. |
2. Des transferts d'un montant total de 136 milliards d'euros et une prolongation de la Cades jusqu'en 2033
Les deux projets de loi proposent donc de transférer à la Cades de nouvelles dettes d'un montant maximal de 136 milliards d'euros (soit plus de la moitié des dettes jusqu'alors confiées à la caisse depuis sa création) :
- 31 milliards pour la reprise de déficits passés ;
- 92 milliards à titre provisionnel pour couvrir les déficits des années 2020 à 2023, du fait de la crise actuelle ;
- et 13 milliards ne correspondant à aucun déficit mais à la prise en charge du coût d'un tiers de la dette des hôpitaux.
Ces transferts nécessitent de prolonger une nouvelle fois la date limite de l'amortissement de la dette sociale, dont l'extinction était jusqu'alors prévue en 2024. L'article 1 er du projet organique décale cette date au 31 décembre 2033 . Comme en 1996, le nouvel horizon d'amortissement est donc de treize ans.
Transferts à la Cades et durées
successives votées par le Parlement
pour l'amortissement de la dette
sociale
Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après les chiffres de la Cades