B. DES DISPOSITIFS DE SUIVI À LA SORTIE DE DÉTENTION INCOMPLETS
Face à cet enjeu de taille, les outils à disposition des pouvoirs publics, bien que nombreux, se révèlent dans la pratique soit incomplets, soit inadaptés pour permettre un suivi efficace des condamnés terroristes à leur sortie de détention.
1. Des outils de police administrative utiles, mais à visée uniquement sécuritaire
Dans la période récente, l'autorité administrative s'est organisée pour assurer la surveillance des individus condamnés pour des faits de terrorisme ou des détenus radicalisés à leur sortie de détention.
• Depuis l'été 2018, une organisation et une doctrine communes aux ministères de l'intérieur et de la justice ont été mises en place afin de garantir une coordination entre les acteurs et assurer un suivi systématique par les services de renseignement .
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La doctrine de suivi des sortants de détention Depuis l'été 2018, l'Unité de coordination de la lutte anti-terroriste (UCLAT) a créé, en son sein, une unité dédiée chargée d'anticiper les libérations de détenus terroristes ou radicalisés et de s'assurer de leur prise en charge. Elle est informée, chaque mois, par le service national du renseignement pénitentiaire (SNRP), des individus susceptibles de faire l'objet d'un élargissement. Une réunion rassemblant l'ensemble des partenaires concernés, en particulier les services de renseignement, est organisée de manière mensuelle sous son égide. Au moins trois mois avant la libération d'un condamné, cette cellule est chargée d'en informer la préfecture du lieu de détention et, le cas échéant, du futur lieu d'habitation, afin d'assurer sa prise en charge par un groupe d'évaluation départementale 2 ( * ) et la désignation d'un service de renseignement chef de file, chargé de sa surveillance. Une coopération étroite entre le service national du renseignement pénitentiaire et les services de renseignement intérieur a été mise en place pour fluidifier les échanges d'information. Deux semaines au moins avant l'élargissement de tout condamné terroriste, le SNRP communique ainsi aux services de sécurité intérieure concernés une note de signalement, qui évalue le niveau de dangerosité du détenu. |
• Parallèlement à ce dispositif de surveillance, les individus condamnés pour des faits de terrorisme se voient systématiquement appliquer, à leur sortie de détention, une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) .
Introduite par la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme pour prendre le relai de la mesure d'assignation à résidence de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, les MICAS sont ordonnées par le ministre de l'intérieur, aux seules fins de prévention du terrorisme, à l'égard des personnes dont le « comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics » et qui soit entrent en relation avec des personnes ou organisations incitant à la commission d'actes de terrorisme, soit adhèrent à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme.
Elles peuvent consister à 3 ( * ) :
- interdire à la personne de se déplacer à l'extérieur d'un certain périmètre géographique (assignation à résidence) ou d'accéder à certains lieux ;
- lui interdire d'entrer en relation avec certaines personnes dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité publique ;
- l'obliger à se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, dans la limite d'une fois par jour, ou de faire l'objet d'un placement sous surveillance électronique ;
- l'obliger à déclarer son lieu d'habitation et tout changement de lieu d'habitation ;
- de manière alternative à la mesure d'assignation, lui interdire de paraître dans certains lieux définis par l'arrêté et l'obligation de signaler ses déplacements à l'extérieur d'un périmètre déterminé.
Ces mesures offrent des possibilités de surveillance renforcée et facilitent l'action des services de renseignement , en ce qu'elles permettent d'entraver la liberté de circulation des individus.
Ainsi que le relevait Marc-Philippe Daubresse dans son rapport établissant le bilan des deux premières années d'application de la loi « SILT » 4 ( * ) , son application aux sortants de détention souffre toutefois de plusieurs limites .
Son prononcé se révèle tout d'abord souvent complexe à l'encontre d'individus ayant séjourné en détention, au regard des critères stricts fixés par la loi. En dépit de la coordination mise en place avec le renseignement pénitentiaire, les services de renseignement intérieur affirment en effet rencontrer des difficultés à recueillir, pour chaque dossier, des éléments suffisamment nouveaux permettant d'établir le caractère actuel de la menace à l'ordre public, ce qui fragilise, sur le plan juridique, les mesures prononcées.
Par ailleurs, les MICAS ont une durée limitée à douze mois et offrent, de ce fait, des possibilités de surveillance jugées insuffisantes par les services de renseignement. Cette durée ne saurait, pour autant, être allongée sans risquer de fragiliser l'ensemble de la mesure sur le plan constitutionnel 5 ( * ) .
Enfin, à l'instar de la surveillance exercée par les services de renseignement, la MICAS se révèle un outil incomplet dans la mesure où elle se limite à soumettre la personne à des mesures de surveillance, sans offrir d'accompagnement à la réinsertion , volet pourtant essentiel au développement d'une politique efficace de prévention de la récidive.
2. Des mesures de suivi judiciaire inadaptées ou inapplicables
Alors qu'ils devraient assurer cette finalité d'accompagnement à la réinsertion, les outils judiciaires, pourtant multiples, souffrent également de nombreuses lacunes.
Les réformes législatives engagées au cours des dernières années n'ont en effet traité qu'à la marge le champ de l'exécution des peines prononcées pour des faits de terrorisme. Elles ont même, paradoxalement, restreint les possibilités de suivi judiciaire à la sortie de détention, de sorte que les individus condamnés pour des faits de terrorisme sont aujourd'hui les plus suivis en détention mais les moins accompagnés, sur le plan judiciaire, au moment de leur libération .
Dans la pratique, les « sorties sèches » sont rares. Ceci étant, les mesures de suivi judiciaire susceptibles d'être prononcées se révèlent soit difficiles à appliquer, soit très insuffisantes au regard des profils concernés.
a) Le suivi socio-judiciaire : une peine qui demeure peu prononcée
Depuis la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale, les auteurs de crimes ou de délits terroristes encourent, à titre de peine principale ou de peine complémentaire, une peine de suivi socio-judiciaire .
Prononcé ab initio , par la juridiction de jugement, le suivi socio-judiciaire consiste à astreindre, pour une durée maximale de 10 ans en matière correctionnelle et de 20 ans en matière criminelle, la personne condamnée à des mesures de surveillance ainsi qu'à des obligations sociales ou médicales, dont la méconnaissance peut conduire à la réincarcération de l'individu.
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Les obligations du suivi socio-judiciaire Les obligations susceptibles d'être prononcées dans le cadre d'un suivi socio-judiciaire sont celles prévues pour la probation, énumérées aux articles 132-44 et 132-45 du code pénal. Elles comprennent notamment : - l'obligation de répondre aux convocations du juge de l'application des peines ou du service d'insertion et de probation ; - l'obligation d'obtenir l'autorisation du juge de l'application des peines pour tout changement d'emploi ; - l'obligation d'exercer une activité professionnelle ou suivre un enseignement ou une formation professionnelle ; - l'obligation d'informer le juge de l'application des peines de tout déplacement à l'étranger ; - l'interdiction de paraitre dans certains lieux définis par le juge ; - l'interdiction d'entrer en relation avec certaines personnes énumérées par le juge ; - le placement sous surveillance électronique mobile à titre de mesure de sûreté ; - l'assignation à résidence, uniquement pour des individus condamnés à des peines de réclusion criminelle supérieure ou égale à 15 ans ; - l'obligation de respecter les conditions d'une prise en charge sanitaire, sociale, éducative ou psychologie, destinée à permettre sa réinsertion et l'acquisition des valeurs de la citoyenneté ; - l'injonction de soin, sauf décision contraire motivée de la juridiction. |
S'il offre des possibilités de suivi et de surveillance renforcées à la sortie de détention, le suivi socio-judiciaire ne concerne, à l'heure actuelle, qu'une minorité de détenus condamnés pour des faits de terrorisme .
Selon les données communiquées par le parquet national antiterroriste, seuls 12 détenus dont la libération est programmée d'ici fin 2022 ont été condamnés à cette peine.
Deux principaux éléments permettent d'expliquer ce constat.
S'agissant tout d'abord d'une peine, le suivi socio-judiciaire ne peut, conformément au principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère, être prononcé qu'à l'encontre des personnes condamnées pour des faits antérieurs à l'entrée en vigueur de la loi du 3 juin 2016 . Ceci explique que les personnes dont la libération est prévue d'ici fin 2022, pour la plupart condamnées avant cette date, n'y soient pas soumises.
Au surplus, la peine de suivi socio-judiciaire reste encore peu prononcée, en particulier en matière criminelle . Ce constat résulterait d'une certaine réticence de la cour d'assises spécialisée en matière de terrorisme à se prononcer, dès le stade de la condamnation, sur la nécessité d'un suivi à l'issue de détention, alors même que la personne est condamnée à une longue peine d'emprisonnement.
b) Des mesures de suivi post-peine peu adaptées au suivi des individus condamnés pour des faits de terrorisme
Les individus condamnés pour des faits de terrorisme qui ne bénéficient d'aucune autre forme de suivi judiciaire 6 ( * ) à la fin de l'exécution de leur peine peuvent être astreints, en droit, à deux mesures de suivi post-sentenciel de droit commun .
Lorsqu'ils ont été condamnés à une peine supérieure ou égale à 7 ans d'emprisonnement, ils sont éligibles à une mesure de surveillance judiciaire . Prévue par les articles 723-29 à 723-39 du code de procédure pénale, cette mesure ne peut être appliquée qu'aux personnes qui présentent une dangerosité élevée à leur sortie de détention et un risque important de récidive, établis par une expertise médicale.
Prononcée par le tribunal de l'application des peines, elle permet de soumettre la personne concernée à des mesures de surveillance et des obligations visant à faciliter sa réinsertion.
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Les obligations de la surveillance judiciaire Les obligations susceptibles d'être prononcées dans le cadre d'une surveillance judiciaire sont notamment, en application des articles 723-29 et suivants du code pénal : - les obligations susceptibles d'être prononcées dans le cadre du suivi socio-judiciaire ; - le placement sous surveillance électronique mobile ; - l'obligation d'assignation à domicile en cas de condamnation à une peine de réclusion criminelle d'une durée égale ou supérieure à quinze ans pour certains crimes sexuels et de sang ; - l'injonction de soin, sauf décision contraire motivée de la juridiction. |
Les condamnés non éligibles à une mesure de surveillance judiciaire, en particulier parce qu'ils ont été condamnés à des quantums de peines inférieurs à 7 ans d'emprisonnement, peuvent quant à eux faire l'objet, sur décision du juge de l'application des peines, d'un suivi post-libération .
Prévu par l'article 721-2 du code de procédure pénale, il comprend, à l'instar de la surveillance judiciaire, un certain nombre d'obligations et d'interdictions, dont la liste est toutefois plus restreinte que dans le cadre d'une surveillance judiciaire.
Dans la pratique, une part non négligeable des détenus terroristes dont l'élargissement est envisagé d'ici la fin de l'année 2022 sera éligible à l'une ou l'autre de ces mesures . Selon les données statistiques communiquées par le parquet national antiterroriste :
- sur les 112 personnes dont la sortie est prévue en 2020 et 2021, 37 sont éligibles à une mesure de surveillance judiciaire et 26 à une mesure de suivi post-peine ;
- sur les 79 personnes qui seront élargies en 2022 et 2023, 46 seront éligibles à une surveillance judiciaire et 15 à un suivi post-peine.
Ces mesures de suivi souffrent toutefois de plusieurs insuffisances s'agissant de leur application aux personnes condamnées pour des faits de terrorisme .
Ainsi qu'il l'a été indiqué à la rapporteure, les conditions de prononcé de la mesure de surveillance judiciaire se révèlent tout d'abord peu adaptées aux profils des condamnés terroristes . Ainsi que le relevait Marc-Philippe Daubresse dans son rapport établissant le bilan de l'application de la loi du 30 octobre 2017, dite loi « SILT », « les conditions d'appréciation de la dangerosité et du risque de récidive reposent exclusivement sur un examen clinique confié à des experts psychiatres. Or, (...) une telle procédure, initialement conçue pour des auteurs d'infractions à caractère sexuel, ne permet que difficilement d'apprécier la dangerosité, d'un point de vue criminologique, des condamnés terroristes, qui ne présentent pas, dans leur grande majorité, de troubles mentaux ».
Quant au suivi post-libération, il comporte des obligations jugées très largement insuffisantes pour assurer un suivi efficace et adapté des personnes condamnées pour des faits de terrorisme . Il est en particulier regretté l'impossibilité d'imposer des obligations professionnelles ou de formation, ou encore de contraindre la personne à suivre des actions de prise en charge de la radicalisation, aujourd'hui mises en oeuvre dans le cadre des programmes d'accueil individualisé et de réaffiliation sociale (PAIRS).
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Le programme d'accueil individualisé et de réaffiliation sociale (PAIRS) L'administration pénitentiaire a expérimenté en Île-de-France, à compter de décembre 2016, un dispositif de prise en charge, en milieu ouvert, des personnes placées sous main de justice , qui soit sont mises en examen ou condamnées pour des actes de terrorisme, soit sont poursuivies ou condamnées pour des faits de droit commun mais ont été identifiées comme radicalisées. Initialement baptisé « programme Recherches et Intervention sur les violences extrémistes » (RIVE), ce dispositif avait pour finalité de favoriser le désengagement de la violence extrémiste et la réinsertion sociale , par la mise en place d'un suivi individualisé et pluridisciplinaire (travailleurs sociaux, psychologies, psychiatres, chercheurs et spécialistes de l'islam) , complémentaire au suivi effectué par les services pénitentiaires d'insertion et de probation. Dans le cadre de son plan de lutte contre la radicalisation, lancé en février 2018, le Gouvernement a annoncé publiquement, au vu de son bilan positif, la pérennisation, l'extension et le renforcement du programme RIVE . Rebaptisé PAIRS , pour « programme d'accueil individualisé et de réaffiliation sociale », le dispositif a par ailleurs été légèrement remodelé . Les horaires quotidiens de prise en charge ont été rendus modulables, passant de 6 heures fixes par jour à une durée allant de 3 à 20 heures par jour. Le public cible, qui se limitait, dans le cadre du programme RIVE, aux individus radicalisés, a par ailleurs été étendu aux individus en voie de radicalisation. En complément du centre initial PAIRS installé à Paris, trois nouveaux centres ont été créés à compter de l'automne 2018, à Lyon, Marseille et Lille. La gestion de ces centres est externalisée et attribuée dans le cadre de marchés publics pilotés par la direction de l'administration pénitentiaire.
Source : Rapport n° 348 (2019-2020) du 26
février 2020
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Au surplus, les possibilités de suivi offertes par ces deux mesures post-sentencielles devraient, à l'avenir, se réduire .
En l'état du droit, leur durée est en effet plafonnée au cumul des crédits automatiques de réduction de peine et des réductions de peine supplémentaires accordées au condamné.
Or, depuis 2016 7 ( * ) , le législateur a supprimé le bénéfice des crédits automatiques de réduction de peine pour les personnes condamnées pour des crimes ou des délits terroristes, à l'exception des délits de provocation à la commission d'actes de terrorisme ou d'apologie du terrorisme et d'extraction, diffusion ou transmission intentionnelle de données faisant l'apologie du terrorisme, réduisant d'autant la durée des mesures de suivi post-libération ou de surveillance judiciaire susceptibles d'être prononcées .
Il en résulte que les individus condamnés pour des faits de terrorisme après juillet 2016 ne seront éligibles qu'à un suivi judiciaire très restreint.
c) Des mesures de sûreté peu applicables
Au cours des années 2000, les enjeux de prévention de la récidive des délinquants et criminels sexuels ont conduit le législateur à instaurer, parallèlement aux mesures de suivi judiciaire précédemment exposées, deux mesures de sûreté : la rétention de sûreté et la surveillance de sûreté.
Définies aux articles 706-53-13 et 763-8 du code de procédure pénale, ces deux mesures se distinguent des autres mesures de suivi post-sentenciel en ce qu'elles ne constituent pas une mesure d'exécution d'une peine mais sont uniquement liées à la particulière dangerosité du condamné à l'issue de sa peine et au risque élevé de récidive qu'il présente .
La rétention de sûreté consiste à placer la personne concernée, pour une durée d'un an renouvelable, dans un centre de sûreté qui assurera une prise en charge médicale, sociale et judiciaire, à sa sortie de détention.
La surveillance de sûreté permet, quant à elle, de soumettre une personne, à l'issue de sa peine d'emprisonnement, pour une durée de deux ans renouvelable, à des obligations identiques à celles de la surveillance judiciaire. Tout manquement à ces obligations est sanctionné par un placement en centre de rétention de sûreté.
Au regard des critères qui encadrent leur prononcé, ces deux mesures se révèlent, dans la pratique, peu applicables aux individus condamnés pour des faits de terrorisme .
Il apparaît, tout d'abord, que la plupart des individus dont la libération est prévue au cours des trois prochaines années n'entrent pas dans leur champ d'application . Conformément à l'article 706-53-15 du code de procédure pénale, ces mesures ne peuvent en effet être mises en oeuvre qu'à l'encontre de personnes condamnées à une peine de réclusion criminelle supérieure ou égale à 15 ans ou aux personnes condamnées pour certains crimes aggravés ou commis en état de récidive légale. Or, comme indiqué précédemment, seules 11 des 154 personnes susceptibles d'être élargies d'ici fin 2022 ont été condamnées pour crime. Au surplus, l'infraction la plus mobilisée en matière de terrorisme, à savoir l'association de malfaiteurs criminelle en lien avec une entreprise terroriste, ne figure pas dans le champ des crimes visés.
Par ailleurs, à l'instar de la surveillance judiciaire, le prononcé de la rétention et de la surveillance de sûreté est conditionné à une expertise psychiatrique constatant la particulière dangerosité de la personne , dont les difficultés d'application pour les profils terroristes ont déjà été évoquées.
d) Le FIJAIT : des obligations utiles, mais insuffisantes
Créé par la loi du 24 juillet 2015 8 ( * ) , le fichier national automatisé des auteurs d'infractions terroriste (FIJAIT) a pour objectif de prévenir le renouvellement des infractions terroristes ainsi que de faciliter l'identification des auteurs de telles infractions.
Prévu aux articles 706-25-3 et suivants du code de procédure pénale, l'enregistrement au FIJAIT est la seule mesure de sûreté spécifiquement prévue pour les individus condamnés pour des faits de terrorisme . Il est applicable aux personnes condamnées, même non définitivement, pour des actes de terrorisme ou pour les délits de violation d'une interdiction de sortie du territoire et de manquement au contrôle administratif des retours sur le territoire national.
Il consiste à astreindre la personne, pour une durée maximale de 10 ans, réduite à 5 ans pour les personnes mineures, à une ou plusieurs des obligations suivantes :
- l'obligation de justifier son adresse ;
- l'obligation de déclarer tout changement d'adresse ;
- l'obligation de déclarer tout déplacement à l'étranger ou, lorsque la personne réside à l'étranger, l'obligation de déclarer tout déplacement en France.
Bien que ce fichier soit un outil opérationnel précieux pour les acteurs judiciaires et du renseignement, les obligations qu'il emporte se révèlent largement insuffisantes. Les informations recensées dans le FIJAIT ne sont que déclaratives et cet enregistrement ne permet pas de soumettre les individus concernés à des mesures de surveillance plus intrusive ou à des obligations visant à favoriser leur réinsertion sociale.
* 2 Créés par une instruction commune de la garde des Sceaux et du ministre de l'intérieur du 25 juin 2014, les groupes d'évaluation départementaux (GED) ont pour principale mission de s'assurer que chaque personne signalée pour radicalisation violente fasse l'objet d'une évaluation et, le cas échéant, d'une prise en charge par un service de renseignement. Il réunit, pour ce faire, au moins tous les quinze jours, sous l'égide du préfet de département, les antennes territoriales des services de sécurité et de renseignement ainsi que les autres services susceptibles d'apporter leur aide dans le suivi des individus signalés.
* 3 Articles L. 228-1 à L. 228-7 du code de la sécurité intérieure.
* 4 Rapport n° 348 (2019-2020) du 26 février 2020 de M. Marc-Philippe Daubresse, fait au nom de la commission des lois, relatif au bilan de la mise en oeuvre de la loi « SILT ».
* 5 Dans sa décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018, le Conseil constitutionnel a en effet considéré que les MICAS prévues par les articles L. 228-2 (assignation) et L. 228-5 (interdiction d'entrer en relation avec certaines personnes), « compte tenu de [leur] rigueur, [...] ne saurai(en)t, sans méconnaître les exigences constitutionnelles précitées, excéder, de manière continue ou non, une durée totale cumulée de douze mois ».
* 6 Ne sont pas éligibles aux mesures de suivi post-sentenciel les personnes condamnées à un sursis avec mise à l'épreuve, d'une libération conditionnelle ou d'un suivi socio-judiciaire.
* 7 Loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste
* 8 Loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement.