EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Création
d'un régime ad hoc de sortie de la crise sanitaire
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L'article 1 er du projet de loi crée un régime provisoire et intermédiaire entre l'état d'urgence sanitaire et le droit commun , afin de maintenir, dans les mains du Premier ministre, des prérogatives exorbitantes du droit commun, dans l'objectif de garantir une sortie maîtrisée du régime de l'état d'urgence sanitaire. La commission a adopté cet article, en limitant le champ de ces prérogatives au strict nécessaire, compte tenu de l'état de la situation sanitaire. |
Faute d'intervention du législateur, l'état d'urgence sanitaire déclaré par la loi du 23 mars 2020 et prorogé par la loi du 11 mai 2020 prendra fin le 10 juillet 2020.
Le Gouvernement estime que la sortie de l'état d'urgence sanitaire est non seulement possible, au vu de l'amélioration de la situation sanitaire, mais également souhaitable, dans la mesure où les critères justifiant le recours à l'état d'urgence sanitaire, à savoir l'existence d' « une catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population », ne sont plus réunis aujourd'hui.
Compte tenu de la nécessité, rappelée par le comité de scientifiques, de maintenir l'application de mesures destinées à limiter la propagation du virus, le Gouvernement estime souhaitable d'introduire un régime de portée intermédiaire, d'application temporaire.
Tel est l'objet de l'article 1 er du projet de loi, qui attribue au Premier ministre, pour une durée de quatre mois, des prérogatives exorbitantes de droit commun aux fins de préserver la santé publique.
1. La création d'un dispositif de sortie de crise, mieux encadré par l'Assemblée nationale
a) La reprise, à l'identique, de certaines des mesures de l'état d'urgence sanitaire
Dans le projet de loi déposé par le Gouvernement, l'article 1 er prévoyait de maintenir, dans le nouveau régime juridique envisagé, trois des principales prérogatives reconnues au chef du gouvernement par l'article L. 3131-15 du code de la santé publique en période d'état d'urgence sanitaire, à savoir :
- la possibilité d'interdire ou de réglementer la circulation des personnes et des véhicules, ainsi que de réglementer l'accès aux moyens de transport et les conditions de leur usage ;
- la possibilité d'ordonner la fermeture provisoire et de réglementer l'ouverture des établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, tout en garantissant l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité ;
- la possibilité d'interdire ou de limiter les rassemblements sur la voie publique ainsi que les réunions de toute nature.
Selon l'étude d'impact, il s'agit de conserver la possibilité de maintenir les « mesures indispensables à la poursuite de la reprise progressive des différentes activités ou à la gestion d'une reprise soudaine de l'épidémie, ne pouvant être édictées en tout ou partie sur le fondement d'autres bases légales ».
Les trois prérogatives visées sont celles qui, en pratique, sont le plus fortement mobilisées depuis la levée du confinement strict le 11 mai et qui permettent de procéder à une réouverture progressive des lieux de vie en commun.
• Saisie en premier du projet de loi, l'Assemblée nationale a modifié la liste de ces prérogatives, à deux niveaux.
À l'initiative du Gouvernement, elle a tout d'abord élargi la liste des prérogatives accordées au Premier ministre . Aux trois mesures précédemment évoquées a été ajoutée la possibilité, pour ce dernier, d'imposer aux personnes souhaitant regagner, par avion, le territoire hexagonal depuis l'étranger ou depuis une collectivité d'outre-mer où circule le virus, ainsi qu'aux personnes se rendant dans une collectivité d'outre-mer, de présenter le résultat d'un examen biologique .
Cette modification conduit à généraliser une expérimentation initiée en juin, qui a consisté à réaliser des tests virologiques avant le départ vers certaines collectivités d'outre-mer. Ce faisant, le Gouvernement entend accompagner la levée de l'interdiction de déplacements vers certaines de ces collectivités, qui devrait intervenir dès le 22 juin, et réduire, autant que possible, la durée des mesures de quarantaine et d'isolement prononcées à l'arrivée dans les territoires ultramarins, qui sont fortement attentatoires à la liberté d'aller et de venir et nuisent à la reprise de l'activité économique.
L'Assemblée nationale a également, par l'adoption d'un amendement de son rapporteur, restreint le champ de la mesure d'interdiction ou de limitation des rassemblements sur la voie publique. Tirant les conséquences de l'ordonnance du juge des référés du Conseil d'État du 14 juin 2020 qui a suspendu les dispositions réglementaires interdisant, de manière générale et absolue, les rassemblements sur la voie publique, elle a :
- supprimé la possibilité, pour le Premier ministre, d'interdire de manière généralisée et absolue les rassemblements sur la voie publique et les réunions de toute nature, en y substituant une simple possibilité de les réglementer ;
- introduit, s'agissant des manifestations et des cortèges, un régime d'autorisation préalable, destiné à permettre à l'autorité préfectorale de s'assurer que les conditions d'organisation de la manifestation sont de nature à garantir les prescriptions sanitaires imposées par la situation.
• De manière à poursuivre la logique territorialisée qui a prévalu depuis le début du déconfinement, l'article 1 er du projet de loi transpose, dans le nouveau régime, les pouvoirs d'adaptation déjà reconnus aux préfets dans le cadre du régime de l'état d'urgence sanitaire 8 ( * ) .
Est ainsi prévue la possibilité, pour le Premier ministre, d'habiliter ces derniers à :
- prendre les mesures générales et individuelles d'application des dispositions de portée nationale qu'il prescrit ;
- décider eux-mêmes des mesures, lorsqu'elles ont vocation à s'appliquer dans un champ géographique qui n'excède pas le territoire du département, après avis du directeur général de l'agence régionale de santé.
L'Assemblée nationale a maintenu ces dispositions, qui permettront non seulement un allègement des mesures lorsque les circonstances locales le permettent, mais également, à l'inverse, un renforcement localisé des mesures de contrôle en cas de recrudescence de l'épidémie ou d'apparition d'un nouveau cluster .
Elle a, en revanche, supprimé les dispositions qui tendaient à autoriser le ministre de la santé à prescrire les mesures individuelles d'application des mesures prescrites par le Premier ministre, estimant que leur champ d'intervention n'était pas suffisamment défini.
b) Les garanties entourant ce nouveau régime
Le nouveau régime introduit est entouré de plusieurs garanties, qui ont été renforcées par l'Assemblée nationale.
Son application est, tout d'abord, strictement limitée dans le temps . Initialement fixée au 10 novembre, soit quatre mois après la fin de l'état d'urgence sanitaire, son échéance a été ramenée au 30 octobre par la commission des lois de l'Assemblée nationale, afin de limiter la durée du dispositif à sa stricte nécessité, tout en tenant compte des difficultés qu'il y aurait à réunir le Parlement avant cette date en raison de la tenue des élections sénatoriales au mois de septembre.
Par ailleurs, les mesures susceptibles d'être prescrites par le Premier ministre, limitées dans le projet de loi initial « aux seules fins de garantir la santé publique », ont vu leur champ d'application circonscrit par l'Assemblée nationale « aux seules fins de lutte contre l'épidémie de covid-19 » .
Elles doivent, au demeurant, à l'instar d'ailleurs de toute mesure de police administrative, être strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Les mesures individuelles doivent faire l'objet d'une information immédiate au procureur de la République.
A ces garanties, qui figuraient dans le projet de loi initial, l'Assemblée nationale en a ajouté deux complémentaires, directement transposées du régime de l'état d'urgence sanitaire :
- elle a, d'une part, complété l'article 1 er afin de préciser que les mesures prescrites dans le cadre de ce nouveau régime pourraient, à l'instar des mesures prescrites dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, faire l'objet devant le juge administratif des procédures de recours en référé-liberté et en référé-suspension ;
- elle a, d'autre part, prévu le maintien pendant la période transitoire d'application de ce dispositif du comité de scientifiques , normalement amené à disparaître avec la fin de l'état d'urgence sanitaire, afin qu'il puisse continuer à éclairer les pouvoirs publics, tout comme la représentation nationale, sur l'état de la situation sanitaire et l'opportunité des mesures prescrites.
c) Le maintien du régime de sanctions pénales prévu par le régime de l'état d'urgence
Le non-respect des mesures prescrites par les autorités publiques, au niveau national comme au niveau local, dans le cadre de ce régime transitoire seraient constatées et sanctionnées dans des conditions identiques à celles de l'état d'urgence sanitaire , telles que prévues par l'article L. 3136-1 du code de la santé publique.
Continuerait donc à s'appliquer le principe de gradation de la réponse pénale adoptée par le législateur dans le cadre de la loi d'urgence du 23 mars.
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Constatation et sanction des infractions
Modifié à deux reprises, par la loi d'urgence du 23 mars 2020, puis par la loi de prorogation de l'état d'urgence sanitaire du 11 mai 2020, l'article L. 3136-1 du code de la santé publique sanctionne de manière graduée la violation des mesures de l'état d'urgence sanitaire. Il s'agissait, pour le législateur, de définir un dispositif répressif suffisamment dissuasif pour garantir le respect du confinement et la protection de la santé publique. Ainsi, il est prévu l'application d'une amende de la quatrième classe pour la première infraction et d'une amende de la cinquième classe à la deuxième infraction commise en moins de quinze jours. Lorsque les violations sont verbalisées à plus de trois reprises en 30 jours, elles sont constitutives d'un délit, puni de 6 mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende. L'article L. 3136-1 énumère également les catégories d'agents autorisés à constater la violation des infractions. Outre les officiers et agents de police judiciaire, sont visés les agents de police municipale ainsi que les agents de la ville de Paris chargés d'une mission de sécurité, les gardes-champêtres, les agents assermentés d'une entreprise de transport, dont les agents des services internes de sécurité de la RATP et de la SNCF, ainsi que les capitaines de navires. |
c) Le contrôle parlementaire renforcé
Enfin, l'article 1 er du projet de loi prolonge, pendant la période transitoire, le contrôle parlementaire renforcé mis en place par la loi d'urgence du 23 mars, qui prévoit :
- la communication au Parlement des mesures prises par le Gouvernement ;
- la possibilité pour l'Assemblée nationale et le Sénat de requérir toute information complémentaire aux fins de contrôle et d'évaluation de ces mesures.
2. La sortie de l'état d'urgence sanitaire : une traduction juridique incertaine
Ainsi que l'a annoncé le Président de la République dans son allocution aux Français le 14 juin, l'allègement des mesures de restriction, en particulier à la liberté d'aller et de venir des Français, devrait se poursuivre après le 10 juillet, en fonction de l'évolution de la situation sanitaire.
D'un point de vue juridique toutefois, la fin annoncée de l'état d'urgence sanitaire apparaît seulement optique .
La majorité des prérogatives attribuées aux pouvoirs publics, par le législateur, dans le cadre du régime de l'état d'urgence sanitaire pourront, en effet, continuer à être mises en oeuvre à l'issue du 10 juillet.
Outre les trois prérogatives déjà évoquées, le Gouvernement entend en effet s'appuyer sur le régime prévu par les articles L. 3131-1 et suivants du code de la santé publique, applicables aux situations de menace sanitaire, pour continuer à prendre certaines des mesures actuellement prescrites sur le fondement de l'état d'urgence sanitaire.
Tel devrait être en particulier le cas pour :
- les mesures de quarantaine et de placement à l'isolement (3° et 4° de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique) ;
- les mesures de réquisition (7° du même article) ;
- les mesures visant à permettre la mise à disposition de médicaments (8° du même article) ;
- les mesures tendant à adapter l'organisation et le fonctionnement du système de santé (article L. 3131-16 du code de la santé publique).
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Le régime applicable aux situations de menace sanitaire Avant même la création de l'état d'urgence sanitaire par la loi d'urgence du 23 mars 2020, le code de la santé publique prévoyait un régime juridique attribuant aux pouvoirs publics, en particulier au ministre de la santé, des pouvoirs spécifiques lui permettant de faire face à des menaces sanitaires graves. L'article L. 3131-1 autorise ainsi le ministre chargé de la santé, en cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d'urgence, à « prescrire dans l'intérêt de la santé publique tout mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu afin de prévenir et de limiter les conséquences des menaces possibles sur la santé de la population ». La loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a étendu l'application de ce régime à la période suivant la fin de l'état d'urgence sanitaire , « afin d'assurer la disparition durable de la situation de crise sanitaire », ce qui permettra son application à compter du 11 juillet 2020. Ce régime permet également la mise en oeuvre de réquisitions, par l'autorité préfectorale, de tous biens et services (articles L. 3131-8 et L. 3131-9 du code de la santé publique). |
Par ailleurs, des mesures de contrôle des prix pourront continuer à être décidées sur le fondement de l'article L. 410-2 du code du commerce, qui autorise le Gouvernement à arrêter des mesures temporaires « motivées par une situation de crise, des circonstances exceptionnelles, une calamité publique ou une situation manifestement anormale du marché dans un secteur déterminé ».
En définitive, seules deux des prérogatives conférées au Premier ministre dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire ne pourraient plus être mises en oeuvre à compter du 11 juillet : l'interdiction de sortie du domicile d'une part (2° de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique), sur la base duquel il a été procédé au confinement généralisé de la population jusqu'au 11 mai ; les restrictions à la liberté d'entreprendre (9° du même article), d'autre part, qui n'ont toutefois jamais été mobilisées depuis le début de la crise.
Au surplus, le champ des prérogatives laissées au Gouvernement après le 10 juillet irait bien au-delà des mesures actuellement mises en oeuvre et lui laisserait des marges de manoeuvre importantes pour procéder, pendant près de quatre mois, sans nouvelle intervention du Parlement, à l'édiction de nouvelles mesures fortement restrictives de libertés.
3. La position de la commission : rétablir une gradation avec le régime de l'état d'urgence sanitaire
Compte tenu des risques de recrudescence de l'épidémie, que l'on ne saurait exclure en l'absence, à ce jour, de vaccin et de traitement, la commission des lois a admis la nécessité de maintenir des mesures de distanciation sociale , en particulier au cours de la période estivale qui verra se multiplier les déplacements de population sur le territoire national.
Ceci étant, alors même que le Gouvernement considère que les critères de déclaration de l'état d'urgence sanitaire ne sont plus réunis compte tenu de l'amélioration significative de la situation sanitaire, la transposition, à l'identique, de plusieurs mesures de ce régime d'exception n'apparaît ni justifiée, ni solide sur le plan constitutionnel .
Dans sa décision n° 2020-800 DC du 11 mai 2020, le Conseil constitutionnel a rappelé que si « la Constitution n'exclut pas la possibilité pour le législateur de prévoir un régime d'état d'urgence sanitaire », « il lui appartient, dans ce cadre, d'assurer la conciliation entre l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé et le respect des droits et libertés reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République ».
Il a admis, à cette occasion, que des atteintes fortes soient portées à certaines libertés, en particulier la liberté d'aller et de venir, protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789 et à la liberté d'entreprendre, au regard des circonstances exceptionnelles dans lesquelles elles ont vocation à être appliquées et des risques importants induits pour la santé de la population.
Il apparaît à la commission que le maintien des mêmes mesures, sans aucune garantie complémentaire, dans un contexte où la menace sanitaire a nettement diminué, serait susceptible de porter une atteinte non proportionnée aux droits et libertés constitutionnellement garantis . Le critère de stricte proportionnalité et de nécessité prévu par le projet de loi ne lui paraît, à cet égard, pas constituer une garantie suffisante.
L'argumentaire apporté par le Gouvernement, consistant à justifier les prérogatives larges dont il entend se doter par la nécessité de faire face à une éventuelle recrudescence de l'épidémie, n'apparaît d'ailleurs pas recevable. La commission rappelle en effet que celui-ci conservera la possibilité, à tout moment, en cas de nouvelle dégradation de la situation sanitaire justifiant que soient à nouveau imposées des mesures plus restrictives, de déclarer, par décret en conseil des ministres, l'état d'urgence sanitaire, dans la ou les circonscriptions qui seraient concernées .
C'est pourquoi, au vu de ces éléments, la commission a, à l'initiative de son rapporteur, restreint le champ des prérogatives reconnues au Premier ministre dans cette phase transitoire aux mesures strictement nécessaires et justifiées par l'état de la situation sanitaire . Ce faisant, elle a souhaité établir une réelle gradation avec le régime de l'état d'urgence sanitaire , dont les mesures ne sauraient, au regard des prérogatives exorbitantes qu'elles confèrent aux autorités administratives, perdurer au-delà de la gestion de la catastrophe sanitaire.
Suivant cette logique, elle a procédé à trois modifications principales au sein de l'article 1 er .
a) Réglementer, et non interdire, la circulation des personnes et des véhicules
Par l'adoption de deux amendements identiques COM-17 du rapporteur et COM-2 de M. Jean-Pierre Sueur et de ses collègues du groupe socialiste et républicain, elle a tout d'abord supprimé, au I de l'article 1 er , la possibilité d'interdire la circulation des personnes et des véhicules, tout en conservant la faculté d'une réglementation afin, par exemple, de continuer à permettre d'imposer le port du masque.
Consciente des risques sanitaires particuliers liés aux déplacements aériens et maritimes, elle a néanmoins prévu une exception afin de permettre aux autorités de restreindre ou d'interdire les déplacements de personnes par voie aérienne ou maritime et de restreindre la circulation des aéronefs et des navires. Une telle mesure aurait par exemple vocation à servir de fondement pour interdire le mouillage, dans les ports et les eaux territoriales françaises, de navires de croisière pendant l'été.
b) Faire de l'ouverture des établissements recevant du public et des lieux de réunion le principe, et de la fermeture l'exception
De la même manière, la commission a exclu la possibilité d'imposer des fermetures provisoires d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ou de lieux de réunion, ne maintenant que la possibilité d'une réglementation des accès ( amendements identiques COM-18 du rapporteur et COM-3 de M. Jean-Pierre Sueur et de ses collègues du groupe socialiste et républicain).
Une telle modification apparaît plus conforme à la logique du déconfinement. Elle s'inscrit, au demeurant, dans la droite ligne des dernières décisions rendues, en référé, par le Conseil d'État, qui a par exemple estimé, dès la fin du mois de mai, que la fermeture générale et absolue des lieux de culte n'était pas proportionnée à l'évolution sanitaire 9 ( * ) .
De l'avis de la commission, cette restriction de la mesure ne doit toutefois pas exclure la possibilité, pour l'autorité administrative, d'ordonner la fermeture, au cas par cas, des établissements qui ne respecteraient pas les mesures barrières et les règles d'accès fixés par le pouvoir réglementaire. De manière à asseoir cette possibilité, les mêmes amendements COM-18 et COM-3 confèrent au préfet un pouvoir de fermeture individuelle.
c) Rétablir le droit commun des manifestations sur la voie publique
S'agissant des rassemblements sur la voie publique et des réunions de toute nature, la commission a approuvé, dans son principe, la restriction du champ de la mesure à laquelle l'Assemblée nationale a procédé.
Elle a néanmoins souhaité aller plus loin, à l'initiative du rapporteur, en supprimant le régime d'autorisation préalable des manifestations et des cortèges introduit par les députés ( amendement COM-19 ).
Il lui est en effet apparu que la police spéciale des manifestations, qui permet au maire d'interdire les manifestations de nature à troubler l'ordre public, était de nature à répondre aux préoccupations du Gouvernement. C'est d'ailleurs la position tenue par le Conseil d'État qui, dans son ordonnance de référé du 14 juin dernier, a rappelé que « toute manifestation sur la voie publique demeure soumise à l'obligation d'une déclaration préalable en vertu de l'article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure et peut, en application de l'article L. 211-4 de ce code, être interdite par l'autorité investie des pouvoirs de police ou, à défaut, par le représentant de l'État dans le département, s'il estime qu'elle est de nature à troubler l'ordre public, dont la sécurité et la salubrité publique sont des composantes ».
d) Autres modifications
Outre des modifications de nature rédactionnelle ( amendement COM-16 ), la commission a amendé l'article 1 er , à l'initiative du rapporteur, sur trois autres points :
- elle a tout d'abord précisé le champ de la nouvelle mesure, introduite par l'Assemblée nationale, consistant à imposer aux personnes souhaitant se déplacer par avion vers certains territoires de présenter le résultat d'un examen biologique, en précisant que celui-ci devrait attester l'absence de contamination par le virus de covid-19 ( amendement COM-20) ;
- par ailleurs, elle a prévu que le comité de scientifiques se prononce, pendant la période transitoire, non seulement sur les mesures prescrites par le Premier ministre sur le fondement du dispositif créé, mais également sur les mesures édictées par le ministre de la santé sur le fondement de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique ( amendement COM-21 ) ;
- enfin, elle a supprimé l'extension du champ d'application des mesures de mise en quarantaine et de placement à l'isolement aux personnes arrivant sur le territoire hexagonal depuis une collectivité d'outre-mer, afin de conserver, sur ce point, l'équilibre qui avait été trouvé lors de l'examen du projet de loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire ( amendement COM-22 ).
S'il est légitime de préserver les collectivités d'outre-mer qui, à raison de leur éloignement du territoire national, doivent faire l'objet d'une protection renforcée vis-à-vis des déplacements depuis des territoires extérieurs, l'inverse est plus difficilement justifiable au regard des capacités sanitaires en France métropolitaine. Ce choix conduirait, en outre, à éloigner un peu plus ces collectivités du reste du territoire national et à retarder, ce faisant, la reprise économique. Au surplus, la prolongation de l'état d'urgence sanitaire en Guyane et à Mayotte par l'article 1 er bis du projet de loi sera de nature à limiter les risques d'importation du virus en provenance de ces territoires.
La commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .
Article 1er bis A
(nouveau)
Sécurisation du régime applicable aux menaces
sanitaires graves
Introduit par la commission, par l'adoption d'un amendement COM-23 de son rapporteur, l'article 1 er bis A vise à clarifier et sécuriser le régime juridique applicable aux menaces sanitaires graves , prévu par l'article L. 3131-1 du code de la santé publique.
En l'état de sa rédaction, cet article autorise le ministre chargé de la santé à prendre « toute mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu afin de prévenir et de limiter les conséquences des menaces possibles sur la santé de la population » et à habiliter le préfet à prendre toute mesure d'application réglementaire et individuelle des mesures qu'il prescrit.
Au début de la crise sanitaire, ce régime a servi de fondement à la mise en place des premières mesures restrictives , en particulier :
- les restrictions des rassemblements de personnes ;
- les premières mesures de placement en quarantaine pour les personnes arrivant de Chine ;
- les fermetures au public de plusieurs catégories d'établissements recevant du public (salles de spectacles, centres commerciaux, restaurants et débits de boissons, bibliothèques et musées).
Ainsi que l'indiquait toutefois déjà la commission des lois dans son rapport sur la loi d'urgence du 23 mars 2020 10 ( * ) , il y a lieu de s'interroger sur la solidité juridique de la rédaction de cet article , qui ne précise pas les mesures susceptibles d'être prescrites et n'encadre pas, à l'exception d'une exigence générale de proportionnalité, les conditions de leur mise en oeuvre. Il peut d'ailleurs être constaté qu'il n'a été, à ce jour, jamais été soumis à l'appréciation du juge constitutionnel.
À l'instar de la position qu'elle a tenue lors de l'examen du régime de l'état d'urgence sanitaire, la commission a donc estimé qu'il appartenait au législateur de mieux préciser le champ d'application de cet article, afin tant d'encadrer que de sécuriser l'action du Gouvernement qui entend, au cours des prochaines semaines, mobiliser ce régime parallèlement au dispositif transitoire créé par le présent projet de loi.
Elle a, à cette fin, limité les possibilités d'intervention du ministre de la santé à deux catégories de mesures , qui relèvent de sa compétence et qui sont complémentaires avec le régime transitoire créé :
- d'une part, les mesures relatives au fonctionnement et à l'organisation du système de santé ;
- d'autre part, les mesures de placement en quarantaine et à l'isolement, dont l'application dans le cadre du régime de menaces sanitaires graves a déjà été clarifié par le législateur dans le cadre de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020.
Cette liste permettra ainsi au ministre de la santé, en cas de menace sanitaire, de prendre les premières mesures sanitaires dérogatoires au droit commun permettant de limiter la propagation du virus. C'est d'ailleurs en ce sens que ce régime avait été mobilisé avant l'épidémie de covid-19, par exemple pour organiser des campagnes de vaccination dans le cadre de l'épidémie du H1N1.
Afin d'éviter toute confusion avec les mesures de l'état d'urgence sanitaire, la commission n'a en revanche pas souhaité autoriser le ministre de la santé à prescrire des mesures restrictives de libertés publiques.
Cette position rejoint celle du Conseil d'État qui, dans son avis sur le présent projet de loi, a estimé que l'article L. 3131-1 ne donnerait pas aux mesures restrictives de libertés envisagées par le Gouvernement « une base légale suffisamment solide dans le contexte d'une sortie de crise ».
Enfin, l'article 1 er bis A étend le champ de la clause de nécessité et de stricte proportionnalité, actuellement limitée aux mesures prescrites par le ministre de la santé, à celles prescrites, au niveau local, par les préfets.
La commission a adopté l'article 1 er bis A ainsi rédigé .
Article 1er bis
Prolongation de
l'état d'urgence sanitaire en Guyane et à Mayotte
Introduit par l'Assemblé nationale, en séance publique, à l'initiative du Gouvernement, l'article 1 er bis tend à prolonger, jusqu'au 30 octobre 2020, l'état d'urgence sanitaire en Guyane et à Mayotte .
Ainsi que l'indique le Gouvernement dans l'objet de son amendement, ces deux collectivités connaissent en effet une situation sanitaire encore dégradée, qui pourrait nécessiter le maintien de mesures plus restrictives que sur le reste du territoire national après le 10 juillet.
En Guyane notamment, l'épidémie s'est fortement intensifiée dans la période récente. Selon les données de l'agence régionale de santé de Guyane, le nombre de cas confirmés de covid-19 a doublé en une semaine, entre le 11 et le 18 juin (+ 841 cas). Le nombre d'admissions en réanimation est également en augmentation : entre une et deux entrées en réanimation par jour sont dénombrées depuis le 10 juin.
La commission note que si la situation sanitaire venait à s'améliorer, il pourrait être mis fin au régime de l'état d'urgence sanitaire dans ces deux territoires, ou dans l'un d'entre eux, avant le 30 octobre, conformément à l'article L. 3131-14 du code de la santé publique.
Par l'adoption d'un amendement COM-24 de son rapporteur, la commission a complété l'article 1 er bis afin de préciser que la prolongation, dans ces deux territoires, de l'état d'urgence sanitaire déclaré par la loi d'urgence du 23 mars 2020 ne faisait pas obstacle à ce que le Gouvernement puisse à nouveau déclarer, par décret en Conseil des ministres, l'état d'urgence sanitaire dans d'autres circonscriptions qui connaîtraient une résurgence forte de l'épidémie au cours des prochaines semaines. Le même amendement procède par ailleurs à plusieurs modifications de nature rédactionnelle.
La commission a adopté l'article 1 er bis ainsi modifié .
Article 2
Prolongation de la
durée de conservation
de certaines données personnelles
collectées
par les systèmes d'information de
santé
pour lutter contre l'épidémie
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L' article 2 du projet de loi vise à permettre la prolongation de la durée de conservation de certaines données personnelles traitées par les systèmes informatiques mis en oeuvre spécifiquement pour lutter contre l'épidémie de covid-19. En l'état du droit, cette durée est limitée à trois mois à l'issue de leur collecte . Le projet de loi initial visait à permettre par décret de larges dérogations à cette durée, dans la limite de six mois après la fin de l'état d'urgence sanitaire. L'Assemblée nationale a limité cette possibilité de prolongation aux seules données pseudonymisées collectées pour la finalité de surveillance épidémiologique et de recherche sur le virus. Après s'être assuré de l'utilité réelle d'une prolongation de la durée de conservation de ces données pour la recherche et la veille épidémiologique, la commission des lois a accepté cette dérogation de portée limitée, et a adopté cet article sans modification. |
1. Finalités et durée : un strict encadrement par le législateur des systèmes d'information déployés en appui à la lutte contre l'épidémie de covid-19
Dans le cadre de la stratégie de déconfinement présentée au Parlement à la fin du mois d'avril, le Gouvernement a souhaité instaurer un système de suivi des contacts 11 ( * ) pour identifier et tester les patients atteints de covid-19, retracer leurs « cas-contacts » et leur proposer un accompagnement médical et social. L'objectif, en alertant au plus tôt les personnes susceptibles d'être infectées, est de briser les chaînes de contamination et d'endiguer la propagation exponentielle de la maladie.
Le déploiement de moyens humains pour retracer ces cas contacts s'est accompagné de la création ou de l' adaptation de systèmes informatiques . Il s'agit ainsi de doter les « brigades sanitaires » d'outils numériques leur permettant de traiter un nombre très élevé de cas et de diminuer le temps de réponse des autorités sanitaires.
À cette fin, l'article 11 de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions fixe un cadre juridique général pour les systèmes d'information déployés en appui à la lutte contre la propagation de l'épidémie de covid-19 et que doivent respecter les traitements de données ultérieurement créés ou modifiés.
Il autorise expressément que le partage de données traitées dans le cadre de ces systèmes d'information déroge au secret médical 12 ( * ) et à la nécessité de recueillir le consentement des intéressés.
Eu égard au caractère dérogatoire et particulièrement sensible de ces traitements, le législateur les a assortis d'importantes garanties , qui répondent ainsi aux exigences du Règlement général sur la protection des données (RGPD). C'est d'ailleurs au regard de l'ensemble de ces garde fous, et après leur analyse détaillée, que le Conseil constitutionnel a déclaré ces dispositions conformes à la Constitution 13 ( * ) .
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Les garanties encadrant le traitement des données de santé par les systèmes d'information destinés au suivi des contacts et à la la lutte contre la covid-19 Les dispositions de l'article 11 de la loi du 11 mai 2020 précitée : - circonscrivent le périmètre des données de santé pouvant être traitées (statut virologique ou sérologique de la personne à l'égard du virus et éléments probants de diagnostic clinique et d'imagerie médicale) ; - encadrent dans le temps non seulement la durée de vie des systèmes d'information, mais également la durée autorisée pour le traitement des données personnelles collectées ; - identifient les responsables de traitement pour les dispositifs envisagés (ministre chargé de la santé, l'Agence nationale de santé publique, l'Assurance maladie et les agences régionales de santé) ; - énumèrent limitativement les catégories de personnes pouvant avoir accès à ces informations (agence nationale de santé publique, organismes d'assurance maladie, agences régionales de santé, service de santé des armées, communautés professionnelles territoriales de santé, établissements de santé, maisons de santé, centres de santé et médecins concernés, laboratoires de biologie médicale...) ; - définissent limitativement les finalités poursuivies (identification des personnes infectées et des personnes à risque - « cas-contacts » -, orientation et suivi de ces dernières, recherche et surveillance épidémiologique) ; - instaurent un « comité de contrôle et de liaison covid-19 » chargé d'associer la société civile et le Parlement aux opérations de lutte contre la propagation de l'épidémie par suivi des contacts ainsi qu'au déploiement des systèmes d'information prévus à cet effet. |
Au titre de ces garanties, les buts des traitements de données sont également particulièrement encadrés, l'objectif général de ces systèmes d'information (instaurés « aux seules fins de lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19 ») étant décliné en quatre finalités limitativement définies :
1° l'identification des personnes infectées, grâce aux tests et examens médicaux et à la transmission des éléments probants de diagnostic clinique ;
2° l'identification des « cas contacts » (personnes présentant un risque d'infection ayant été en contact avec des personnes contaminées) ;
3° l'orientation de ces personnes, en fonction de leur situation, vers des prescriptions médicales d'isolement prophylactiques, ainsi que leur suivi médical et leur accompagnement ;
4° la surveillance épidémiologique nationale et locale, ainsi que la recherche sur le virus et les moyens de lutter contre sa propagation.
Concernant cette dernière finalité, les données doivent en outre être pseudonymisées (les nom et prénoms des intéressés, leur numéro de sécurité sociale, et leurs coordonnées de contact - adresse, téléphone, courriel - devant être supprimés).
Enfin, le législateur a souhaité encadrer dans le temps ces traitements de données. Le projet de loi de prorogation de l'état d'urgence sanitaire ne prévoyait pas de limite spécifique de durée de conservation des données personnelles traitées dans le cadre des systèmes d'informations (celle-ci étant donc égale à la durée de mise en oeuvre desdits systèmes, soit jusqu'à six mois après la fin de l'état d'urgence sanitaire).
Lors de la commission mixte paritaire relative à ce précédent texte, et à l'initiative de votre rapporteur, les deux assemblées ont souhaité comme garantie supplémentaire fixer explicitement une durée maximale de conservation des données traitées dans le cadre de ces systèmes d'information 14 ( * ) . Le législateur a ainsi prévu un double encadrement dans le temps :
- d'une part, les systèmes d'information ne peuvent être mis en place que jusqu'à « une durée de six mois à compter de la fin de l'état d'urgence sanitaire » ;
- et d'autre part, « les données à caractère personnel collectées par ces systèmes d'information à ces fins ne peuvent être conservées à l'issue d'une durée de trois mois après leur collecte ».
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« SI-DEP » et « Contact Covid » : Les systèmes d'information déployés en appui de la lutte contre l'épidémie de covid-19 Les systèmes d'information déployés en appui de la lutte contre l'épidémie de covid-19 ont été mis en place depuis le 13 mai 2020 15 ( * ) . Depuis cette date, selon l'étude d'impact jointe au présent projet de loi, 12 219 patients et 33 295 cas contacts ont été pris en charge dans le cadre du dispositif ainsi mis en oeuvre. 1° Le « système d'information national de dépistage » (SI-DEP) Le « système d'information national de dépistage » (SI-DEP) sert à enregistrer les résultats des laboratoires de tests covid-19 et permet le suivi des opérations de dépistage et la diffusion des résultats des tests . Il vient ainsi en appui des opérations d'identification, de dépistage et de suivi des personnes infectées. Il est mis en oeuvre sous la responsabilité du ministère de la santé, essentiellement par les laboratoires de test et les médecins. Il permet notamment un suivi épidémiologique, territoire par territoire et au niveau national, du taux d'incidence, du taux de prélèvements et du taux de positivité à la maladie. À partir des données de « SI-DEP », Santé publique France (SPF) est désormais en mesure de publier les indicateurs de suivi au travers d'un bulletin épidémiologique hebdomadaire et d'une publication quotidienne des indicateurs, par territoire. 2° Le téléservice « Contact covid » accessible via le portail « ameli.pro » Le téléservice dénommé « Contact covid », qui résulte de l'adaptation de systèmes d'information existants, permet le suivi des personnes contaminées et des cas contacts . Élaboré par l'Assurance maladie, il est accessible via son portail « ameli.pro » et est à la disposition des professionnels de santé pour leur permettre de renseigner les informations nécessaires au suivi des patients et des cas contacts, pendant et après la contamination. Selon les informations fournies à votre rapporteur par le ministère de la santé, près de 8 000 personnes sont mobilisables pour l'Assurance maladie . Le fonctionnement quotidien des plates formes de tracing concerne entre 1 500 et 2 500 collaborateurs de l'assurance maladie, selon le nombre de nouveaux cas détectés. Ce dispositif permet ainsi de faire face avec la réactivité nécessaire à la prise en charge de clusters ou de regain épidémique. |
Nombre et profil des personnes disposant d'un accès SI-DEP 16 ( * )
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Accédant aux données |
Nombre de personnes habilitées |
Finalité |
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Laboratoires de biologie médicale de type MGI et quelques laboratoires en saisie manuelle, pour les seules données les concernant |
82 (profil biologiste)
= 1907 personnes habilitées |
Réalisation des examens de biologie et collecte de leurs résultats |
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Autres laboratoires de biologie médicale (environ 5000) |
N'ont pas d'accès à SI-DEP : alimentation des résultats par un flux informatique |
Réalisation des examens de biologie et collecte de leurs résultats |
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Organismes d'assurance maladie et caisse nationale militaire de sécurité sociale et du service de santé des armées Agences régionales de santé Agence nationale de santé publique (antennes de SPF dans les ARS) |
Administrateurs : 78 Comptes ouverts : 1 116 |
Identification des personnes présentant un risque d'infection, par la collecte des informations relatives aux contacts des personnes infectées et, le cas échéant, par la réalisation d'enquêtes sanitaires, en présence notamment de cas groupés ; Orientation des personnes infectées, et des personnes susceptibles de l'être, en fonction de leur situation, vers des prescriptions médicales d'isolement prophylactiques, ainsi que l'accompagnement de ces personnes pendant et après la fin de ces mesures |
N ombre et profil des personnes disposant d'un accès Contact Covid
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Acteur |
Finalités 17 ( * ) |
Nombre total |
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Agents des organismes d'AM (réseau) |
1° à 3° |
6890 |
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Agents ARS |
1° à 3° |
850 (dont 193 sont en compte individuel) |
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Agents Établissement de santé |
1° |
662 (dont 146 sont en compte individuel) |
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Agents du service médical |
1° à 3° |
1000 |
Source : Ministère de la santé
2. Le texte transmis : ouvrir une possibilité de déroger à la durée maximale de conservation de certaines données personnelles
L'article 2 du projet de loi initial visait à modifier l'article 11 de la loi du 11 mai 2020 précitée pour permettre au Gouvernement de déroger à cette durée maximale de conservation .
Il prévoyait que la durée de conservation de ces données, actuellement limitée à trois mois à compter de leur collecte, pourrait être, pour certaines catégories d'entre elles, prolongée dans la limite de la durée maximale de six mois à compter de la fin de l'état d'urgence sanitaire (durée pour laquelle ces traitements de données sont autorisés). La dérogation serait décidée par décret en Conseil d'État après avis publics du comité de contrôle et de liaison covid-19 et de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. Ce décret présenterait également les modalités selon lesquelles les personnes concernées seraient informées de la prolongation de la conservation des données collectées entre la date de déploiement des systèmes d'information et l'application de cette décision 18 ( * ) .
Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi « la durée [de conservation des données] actuellement prévue de trois mois à compter de leur collecte compromet certaines finalités pour lesquelles les données sont traitées. »
Le Gouvernement ne donnait pourtant dans ladite étude d'impact que deux exemples succincts illustrant, selon lui, le besoin d'une telle extension de la durée de conservation des données :
- concernant les enquêtes sanitaires, la prolongation de la durée de conservation des données identifiantes serait nécessaire « pour connaître les résultats des différents tests virologiques et sérologiques réalisés par une même personne sur un temps long pour confirmer le diagnostic de tests qui ne sont pas totalement fiables, ou pour prioriser les enquêtes » ;
- concernant la finalité de surveillance épidémiologique et de recherche sur le virus, une conservation plus longue des données pseudonymisées serait également nécessaire « pour conduire des analyses complémentaires à la production d'indicateurs de suivi de l'évolution de l'épidémie dans le temps, notamment des travaux de modélisation ou d'étude de la potentielle saisonnalité de l'épidémie. De même, cette durée de trois mois serait trop courte pour calculer à terme un taux d'incidence en croisant tests virologiques (RT-PCR) et tests sérologiques. [...] Le manque de connaissances sur la covid-19, associé à un délai de conservation des données trop court, fait courir le risque de fragiliser les études épidémiologiques. »
Lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale , la commission des lois a profondément réduit la portée de cet article en adoptant des amendements identiques déposés par la rapporteure et trois groupes politiques : la possibilité de prolonger la durée de conservation est désormais limitée aux seules données pseudonymisées des traitements destinés à la surveillance épidémiologique et à la recherche sur le virus , à l'exclusion de toute autre finalité.
3. La position de la commission : approuver une dérogation de portée limitée, encadrée et nécessaire à la veille épidémiologique et la recherche
• La rédaction initiale du présent article était inacceptable
Sur la forme , beaucoup trop large, elle revenait de façon inacceptable pour votre rapporteur sur l'accord transpartisan trouvé à son initiative entre l'Assemblée nationale et le Sénat en commission mixte paritaire. En autorisant le Gouvernement à décider par décret de dérogations par catégories entières de données, elle amenait à vider de son objet le principe même d'une durée maximale de conservation fixée par le législateur.
Sur le fond , la double limitation dans le temps des systèmes d'information créés pour lutter contre l'épidémie de covid-19 (6 mois après l'état d'urgence sanitaire) et des données collectées (3 mois maximum) avait pesé de façon décisive pour autoriser lesdits systèmes d'information. Ce n'est qu'au bénéfice de solides garanties que le législateur avait autorisé l'administration à traiter des données particulièrement sensibles (données personnelles concernant la santé collectées, le cas échéant, sans le consentement des personnes et en dérogeant au secret médical). Revenir sur une de ces garanties aussi peu de temps après semblait très inopportun.
• La commission approuve, en revanche, la rédaction de portée plus limitée issue des travaux de l'Assemblée nationale.
Comme le relève la rapporteure de la commission des lois de l'Assemblée nationale, la rédaction issue de ses travaux est respectueuse de l'accord trouvé lors de la commission mixte paritaire :
- elle maintient toutes les garanties déjà prévues en l'état du droit concernant la durée de conservation des données directement identifiantes utilisées par les systèmes informatiques dans le cadre du dépistage des malades, du suivi des contacts et de leur orientation ;
- elle ne permet d'y déroger que pour les données pseudonymisées et aux seules fins de permettre à la recherche et à la surveillance épidémiologique de progresser sur le virus covid-19.
• S'interrogeant enfin sur la nécessité réelle d'une telle dérogation pour la recherche et la surveillance épidémiologique, et regrettant à cet égard le caractère insuffisamment détaillé de l'étude d'impact soumise au Parlement, le rapporteur a souhaité savoir sur quelles expertises techniques et analyses scientifiques le Gouvernement se fondait pour juger trop courte une durée de conservation des données de 3 mois , alors même que le comité de scientifiques n'en faisait pas mention dans ses avis et que certains acteurs de la santé publique (l'ordre de médecins notamment) ont fait part de leur réticence à une extension de cette durée.
En réponse, le ministère de la santé a indiqué que plusieurs éléments militaient en faveur d'une telle extension :
- d'abord, la comparaison avec le régime des maladies à déclaration obligatoire (MDO) - auxquelles la covid-19 est désormais assimilée en application du VI de l'article 11 de la loi du 11 mai 2020 précitée - et qui autorise des périodes de conservation longues pour les données remontées aux autorités de santé (généralement conservées sous forme directement identifiante pour une durée de 12 mois, avant d'être conservées sous forme pseudonymisée pour des durées allant jusqu'à 25 ans pour les maladies à déclaration obligatoire faisant l'objet d'investigation comme la tuberculose) ;
- ensuite, la comparaison avec les dispositifs mis en place dans certains pays européens (Norvège, Allemagne) fait apparaître des durées de conservation bien plus longues ;
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Deux exemples européens de conservations
En Allemagne , où la covid-19 relève d'un régime comparable de maladie à déclaration obligatoire en vertu d'une loi dénommée « Infektionsschutzgesetz », les données personnelles concernant les cas avérés de covid-19 sont conservées sous une forme directement identifiante au niveau local jusqu'à 10 ans après leur collecte dans le système d'information. Elles sont pseudonymisées par un procédé comparable à celui utilisé dans le système d'information SI-DEP et transmises au niveau national (fédéral), où elles sont conservées sans limitation de durée. Le mécanisme allemand est conforme au RGPD, qui s'applique dans tous les pays de l'union européenne, car ces données sont considérées comme significatives et nécessaires pour accomplir des études et recherches à long terme, dans la mesure où de longues séries chronologiques peuvent être nécessaires sur le plan épidémiologique pour l'évaluation des risques. En Norvège , où la covid-19 obéit à un régime comparable de déclaration obligatoire, régi par deux lois (Helseregisterloven du 20 juin 2014 et Smittevernloven du 5 août 1994), les données sont centralisées au niveau national sans limitation de durée et sous une forme directement identifiante pour les personnes infectées. Pour les personnes testées négatives à la covid-19, les données sont conservées sous une forme pseudonymisée (sans limitation de durée). Une modification de la réglementation est en cours pour proposer d'autoriser temporairement une conservation des données sous forme directement identifiante. Les résultats négatifs sont en effet jugés nécessaires pour une meilleure surveillance et donneront plus de connaissances sur le virus et l'immunité, en permettant de connaître le nombre total de personnes testées et le stockage de l'ensemble des résultats, lequel permettra en outre de faciliter l'accès numérique aux résultats des tests pour les patients et les personnels de santé. Source : ministère de la santé |
- enfin, le Conseil scientifique Covid-19 , saisi par le Gouvernement sur l'opportunité de ces dispositions, a rendu public ce jour une note 19 ( * ) adoptée le 21 juin qui insiste sur la nécessité de conserver des données pseudonymisées à fins épidémiologique et de recherche tant que subsistent des risques de reprise de la circulation du virus .
Considérant dès lors que l'utilité de prolonger la durée de conservation des données pseudonymisées pour la recherche et la veille épidémiologique pouvait être réelle, la commission des lois a approuvé cette possibilité de portée limitée, c'est-à-dire pour cette seule finalité, pour des données non directement identifiantes, dans la limite de six mois après la fin de l'état d'urgence sanitaire, encadrée par un décret soumis à avis public de la CNIL et du comité de contrôle et de liaison.
La commission a adopté l'article 2 sans modification .
Article 3
Application des
mesures de quarantaine et de placement en isolement
en
Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française
Introduit en commission par l'Assemblée nationale, à l'initiative de M. Guillaume Vuilletet, l'article 3 vise à préciser et clarifier, selon son auteur, l'articulation des compétences de l'État d'une part, de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française d'autre part, dans la mise en oeuvre des mesures de quarantaine et de placement à l'isolement.
Les conditions d'application du régime de l'état d'urgence sanitaire dans ces deux collectivités ont été définies par l'ordonnance n° 2020-463 du 22 avril 2020. Elles ont été modifiées par la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 afin de tenir compte des évolutions apportées à ce régime.
Tel qu'il résulte de ces deux textes, l'article L. 3841-2 du code de la santé publique prévoit l'application, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, comme sur le reste du territoire national, des dispositions qui encadrent le prononcé des mesures de quarantaine et d'isolement. Y sont donc en particulier applicables les règles portant sur la durée maximale de ces mesures, sur les conditions de leur prononcé et de leur renouvellement.
L'article 3 revient, partiellement, sur ces dispositions en permettant au Premier ministre ou au ministre de la santé d'habiliter le haut-commissaire à adapter, après consultation des autorités sanitaires locales :
- d'une part, les durées des mesures de quarantaine et d'isolement ;
- d'autre part, le choix du lieu où sont effectuées ces mesures, afin de lui permettre de s'opposer aux choix du lieu de l'intéressé s'il apparaît que ce lieu ne répond pas aux exigences sanitaires qui justifient la mise en quarantaine.
Cette dernière dérogation adapte, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, le principe prévu au IV de l'article 12 de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020, en y ajoutant une consultation préalable des autorités sanitaires locales. La commission y est donc favorable.
S'agissant en revanche de la possibilité donnée au haut-commissaire de déroger aux durées des mesures de quarantaine et d'isolement, elle constate que la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale n'exclut pas que soient fixées des durées plus importantes que celles fixées par la loi.
Une telle dérogation soulève des risques d'inconstitutionnalité . Dans sa décision sur la loi du 11 mai 2020 20 ( * ) , le Conseil constitutionnel a en effet indiqué, formulant à cet égard une réserve d'interprétation, que la loi ne saurait, « sans méconnaître les exigences de l'article 66 de la Constitution », permettre, sans l'autorisation du juge judiciaire, le prolongement, au-delà d'une durée de quatorze jours , des mesures de quarantaine et de placement en isolement imposant à l'intéressé de demeurer à son domicile ou dans son lieu d'hébergement pendant une plage horaire de plus de douze heures par jour.
En autorisant l'autorité administrative à prononcer des mesures de quarantaine ou de placement à l'isolement d'une durée initiale supérieure à 14 jours, l'article 4 serait donc susceptible de porter une atteinte disproportionnée à la liberté individuelle.
À l'initiative de son rapporteur, la commission a donc précisé que le haut-commissaire ne pourrait être habilité à adapter les durées des mesures de quarantaine et d'isolement que dans la limite des durées maximales fixées par la loi ( amendement COM-25) .
Ainsi qu'il l'a été indiqué au rapporteur dans le cadre de ses travaux préparatoires, cette modification irait dans le sens des décisions récemment prises au niveau local. Si des divergences dans l'application des dispositions de la loi du 11 mai 2020 et la répartition des compétences sont apparues au niveau local, conduisant la Nouvelle-Calédonie à prescrire systématiquement des mesures de quarantaine de 21 jours et non de 14, il semble en effet qu'ait désormais été acté un alignement de la pratique locale sur le droit national.
La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .
Article 4
Application de
l'article 1er
en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie
française
Issu de l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, d'un amendement de M. Guillaume Vuilletet, l'article 4 rend applicable l'article 1 er du projet de loi en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, sous réserve de plusieurs adaptations .
Il prévoit, en premier lieu, que dans ces deux collectivités, le Premier ministre pourra, pendant la durée d'application du régime transitoire créé par l'article 1 er du projet de loi, habiliter le haut-commissaire à prendre des mesures de mise en quarantaine et de placement et maintien en isolement des personnes affectées ou susceptibles d'être affectées par la covid-19, à leur arrivée dans la collectivité.
À compter du 11 juillet prochain, les mesures de quarantaine et d'isolement ont en effet vocation à être prises sur décision du ministre de la santé, en application de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique. Or, cet article n'est pas applicable en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française qui, en vertu des lois organiques qui régissent leurs statuts, sont compétentes en matière de santé publique.
Il s'agit donc, par cet ajout, de garantir la possibilité, dans ces deux collectivités, de continuer à appliquer des mesures de quarantaine et d'isolement jusqu'au 30 octobre 2020.
L'article 4 adapte, en deuxième lieu, les conditions dans lesquelles le haut-commissaire, habilité par le Premier ministre, pourra, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, prescrire les mesures d'application des dispositions prescrites au niveau national, ou les décider lui-même, afin de tenir compte des compétences de ces collectivités en matière de santé publique.
Enfin, en troisième et dernier lieu, l'article 4 exclut l'application dans ces deux collectivités des sanctions pénales prévues par l'article L. 3136-1 du code de la santé publique. La commission a estimé que cette exclusion n'était pas conforme à la répartition des compétences entre l'État et ces collectivités. En matière pénale, la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française sont en effet compétentes uniquement pour assortir de sanctions pénales la violation des règles prévues par les lois du pays et par les règlements pris pour leur application. Tel n'est pas le cas en espèce, les sanctions prévues à l'article L. 3136-1 du code de la santé publique ayant vocation à réprimer la violation de dispositions réglementaires nationales.
Aussi, par l'adoption d'un amendement COM-26 de son rapporteur, la commission a-t-elle rétabli l'application des sanctions pénales au sein de ces deux collectivités .
La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .
* 8 Article L. 3131-17 du code de la santé publique.
* 9 Ordonnances du 18 mai 2020.
* 10 Rapport n° 381 (2019-2020) du 19 mars 2020 de M. Philippe Bas, fait au nom de la commission des lois du Sénat, sur le projet de loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19. Ce rapport est disponible à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l19-381/l19-3811.pdf .
* 11 Le suivi de contacts (« contact tracing ») est une politique de santé publique traditionnelle contre les épidémies qui vise à ralentir la propagation de l'agent pathogène. L'utilité de retracer sur plusieurs jours les interactions passées des personnes diagnostiquées positives au virus s'explique par l'existence d'une phase asymptomatique de la maladie : le virus n'est pas détectable aux premiers stades de la contamination, alors que le porteur est déjà contagieux. Il est donc particulièrement utile d'identifier rapidement les personnes avec lesquelles un malade diagnostiqué a pu se trouver en contact pendant la période d'incubation pour éviter que ces dernières ne contaminent à leur tour d'autres gens pendant cette phase asymptomatique.
* 12 Aux termes de l'article L. 1110-4 du code de la santé publique : « Toute personne prise en charge (...) a droit au respect de sa vie privée et du secret des informations la concernant. / Excepté dans les cas de dérogation expressément prévus par la loi, ce secret couvre l'ensemble des informations concernant la personne venues à la connaissance du professionnel, de tout membre du personnel de ces établissements, services ou organismes et de toute autre personne en relation, de par ses activités, avec ces établissements ou organismes. Il s'impose à tous les professionnels intervenant dans le système de santé. »
* 13 Voir la décision n° 2020-800 DC du 11 mai 2020 , Loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions . Selon le considérant de principe énoncé par le Conseil constitutionnel : « Il résulte du droit au respect de la vie privée que la collecte, l'enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel doivent être justifiés par un motif d'intérêt général et mis en oeuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif. Lorsque sont en cause des données à caractère personnel de nature médicale, une particulière vigilance doit être observée dans la conduite de ces opérations et la détermination de leurs modalités ».
* 14 Voir, en ce sens, le compte rendu des débats de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions, disponible en ligne à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l19-422/l19-422.html
* 15 Décret n° 2020-551 du 12 mai 2020 relatif aux systèmes d'information mentionnés à l'article 11 de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions
* 16 Concernant les données pseudonymisées à finalité de recherche et d'épidémiologie, le ministère n'a pas fourni d'éléments précis sur le nombre ni le profil des personnes disposant d'un accès, indiquant que « seuls des flux informatiques sécurisés sont organisés (SPF, DREES, ARS, CNAM, plateforme des données de santé) ».
* 17 Identification des personnes infectées (1°), des cas contacts (2°) et orientation suivi médical (3°).
* 18 Cette disposition a été ajoutée à la demande du Conseil d'État pour respecter les dispositions du RGPD relatives à la transparence et à la licéité des traitements de données. Dans son avis sur le présent projet de loi, il estime ainsi qu'il est « nécessaire, pour garantir la transparence du traitement et permettre en particulier aux intéressés d'exercer à tout moment leur droit à l'effacement et leur droit d'opposition, qui leur sont reconnus, conformément aux articles 17 et 21 du RGPD, par [le décret du 12 mai 2020], d'insérer dans le projet une disposition précisant que les personnes concernées seront informées sans délai de cette prolongation de la durée de conservation des données les concernant, selon les modalités les plus adéquates qu'il appartiendra au décret en Conseil d'État auquel il est renvoyé de définir. »
* 19 Note du Conseil scientifique covid-19, 21 juin 2020, Conservation des données dans le cadre de l'article 2 du projet de loi organisant la sortie de l'état d'urgence sanitaire.
Aux termes de cette note :
« [...] Les données des systèmes d'information mentionnés à l'article 11 de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020, incluant notamment la date de diagnostic d'infection par le SARS-CoV-2 et la localisation de l'ensemble des cas sur le territoire français constituent une source d'information unique pour les modélisateurs afin de comprendre la dynamique de propagation du virus, et d'apprécier l'impact des différentes mesures de contrôle de la circulation du virus. Ces données resteront extrêmement précieuses tant que persistera la menace d'une reprise de la circulation du virus sur le territoire français.
« Les dernières données dont nous disposons quant à la constitution d'une immunité collective - 5% de la population française - très insuffisante pour empêcher la survenue d'une deuxième vague épidémique ; la circulation encore très importante du virus à l'échelle planétaire, et notamment dans l'hémisphère sud qui aborde sa période hivernale; et l'expérience des pandémies grippales qui se sont déroulées en deux ou trois vagues avant d'adopter un rythme saisonnier, suggèrent qu'une intensification de la circulation du SARS-CoV-2 dans l'hémisphère nord à une échéance plus ou moins lointaine (quelques mois, et notamment à l'approche de l'hiver) est extrêmement probable.
« Dans ce contexte , il nous paraît essentiel de conserver les données à des fins de recherche et de suivi épidémiologique. Cette conservation devra se faire sous une forme pseudonymisée et non simplement anonymisée, de façon à ce que les données d'un même individu, non identifiantes, puissent tout de même être reliées entre elles (ex : documentation d'une réinfection), ou chainées avec des données d'autres bases (ex : base de données médicamenteuses du SNDS). [...] »
* 20 Décision n° 2020-800 DC du 11 mai 2020.