ARTICLE 1ER SEPTIES AA (NOUVEAU)
TESTS DE DEPISTAGE DANS
LA FONCTION PUBLIQUE - INSERTION DES TRAVAILLEURS EN SITUATION DE HANDICAP
Introduit à l'initiative de Catherine di Folco et de Loïc Hervé (amendement COM-10) , l'article 1 er septies A poursuit deux objectifs, qui concernent les trois versants de la fonction publique.
D'une part, il précise que le médecin de prévention peut procéder à des tests de dépistage du covid-19 , selon un protocole défini par un arrêté du ministre de la santé. Il s'inspire du dispositif retenu pour les médecins du travail afin de lutter contre la propagation de l'épidémie 62 ( * ) .
D'autre part, l'article étend la durée de deux expérimentations prévues par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.
Pour faciliter l'insertion des agents en situation de handicap , ces expérimentations autorisent, pour une durée de cinq ans, la titularisation d'un apprenti et le détachement sur un emploi de niveau supérieur.
Neuf mois après l'adoption de la loi, elles n'ont toutefois toujours pas débuté : les décrets d'application n'ont été publiés que les 5 et 13 mai dernier. En raison de ce retard, l'article vise à allonger d'un an la durée des deux expérimentations.
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La commission a adopté l'article 1 er septies AA ainsi rédigé . |
ARTICLE 1ER SEPTIES A
PROLONGATION D'UN AN DE
L'EXPÉRIMENTATION
DES MAISONS DE NAISSANCE
L'examen de l'article 1 er septies A a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.
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La commission a adopté l'article 1 er septies A sans modification . |
ARTICLE 1ER SEPTIES
REPORTS DE RÉFORMES CIVILES ET
PÉNALES
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Introduit en commission à l'initiative de notre collègue député Guillaume Kasbarian, rapporteur, l'article 1 er septies tend à reporter l'entrée en vigueur de trois réformes votées dans la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Il permet d'inscrire ces reports directement dans la loi au lieu de consentir au Gouvernement une habilitation pour y procéder comme il le demandait dans son projet de loi initial. Souscrivant à ces reports , la commission estime qu'ils devront être mis à profit pour préparer l'entrée en vigueur de ces réformes en poursuivant trois objectifs : permettre aux juridictions d'apurer le stock des dossiers à traiter selon les procédures actuelles, préparer les recrutements et l'organisation nécessaire, mettre en oeuvre les outils informatiques requis dans les délais. La commission a adopté cet article sans modification . |
A. LA RÉFORME DU DIVORCE
L'article 1 er septies tend tout d'abord à reporter de quatre mois , soit au 1 er janvier 2021 , l'entrée en vigueur de la réforme de la procédure de divorce contentieux 63 ( * ) , prévue aux articles 22 et 23 de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.
Le paragraphe VII de l'article 109 de cette même loi prévoit son entrée en vigueur différée à une date fixée par décret en Conseil d'État et au plus tard le 1 er septembre 2020 .
Cette réforme simplifie la procédure qui devient uniquement écrite, en supprimant la tentative de conciliation préalable à l'assignation (articles 251 et suivants du code civil) 64 ( * ) . Les parties engageront la procédure par voie d'assignation ou de requête conjointe. Le juge aux affaires familiales tiendra dès le début de la procédure, sauf si les parties ou la partie seule constituée y renoncent, une audience d'orientation et de fixation des mesures provisoires .
Outre la simplification , l'objectif recherché est bien celui d'une plus grande célérité . La procédure actuelle permet de suspendre la conciliation pour six mois, si les époux souhaitent un délai de réflexion ; et les délais de jugement intègrent un délai maximal de trente mois entre l'ordonnance de non-conciliation et l'assignation, ce qui allonge la durée des procédures.
La réforme réduit également de deux à un an le délai de séparation requis pour constater la cessation de la communauté de vie entre les époux, dans le cas du divorce pour altération définitive du lien conjugal (articles 237 et 238 du code civil).
Lors de l'examen du projet de loi, le Sénat s'était opposé à cette réforme , suivant l'analyse de nos collègues François-Noël Buffet et Yves Détraigne 65 ( * ) , rapporteurs au nom de la commission des lois. Il avait maintenu la conciliation , phase de réflexion et de maturation du divorce, car sa suppression risque de favoriser une logique d'affrontement des parties et d'avoir pour conséquence une augmentation des demandes en divorce fondées sur la faute d'une part, mais aussi des recours de l'après-divorce d'autre part. Au surplus, le Sénat craignait que l'intérêt de l'enfant ne soit pas suffisamment pris en compte dans la procédure écrite , sa situation devenant un élément parmi d'autres dans l'échange des conclusions, alors que la phase de conciliation donnait souvent l'occasion au juge de demander à entendre l'enfant.
Pour autant, cette réforme ayant été adoptée par le Parlement, la commission des lois souhaite qu'elle soit mise en oeuvre dans de bonnes conditions .
La demande de report de cette réforme semble quasi unanime . Le Conseil national des barreaux, entendu par le rapporteur, a toutefois précisé que les avocats étaient prêts pour sa mise en oeuvre.
D'abord envisagée au 1 er janvier 2020, en même temps que la création des tribunaux judiciaires et la réforme de la procédure civile 66 ( * ) , qui impose par exemple la mise en état électronique à peine d'irrecevabilité, la Chancellerie avait finalement préféré attendre le 1 er septembre 2020 pour son entrée en vigueur.
Il s'agissait de permettre aux juridictions d'apurer au maximum le stock des anciens dossiers . En effet, les juges aux affaires familiales devront faire cohabiter les deux procédures à compter de l'entrée en vigueur de la réforme :
- l'ancienne pour toutes les requêtes déposées avant l'entrée en vigueur de la réforme ;
- la nouvelle pour les assignations ou requêtes conjointes initiales déposées à partir du jour de l'entrée en vigueur.
Or, l'étude d'impact du présent projet de loi estime à près de 20 000 le nombre de dossiers non traités pendant la crise sanitaire , puisque les divorces contentieux ne faisaient pas partie des contentieux essentiels des plans de continuité d'activité (PCA) 67 ( * ) .
Si la commission ne peut que regretter les obstacles informatiques à la continuité de la justice civile pendant cette crise 68 ( * ) , elle estime qu'il serait très difficile pour les juridictions de préparer la mise en oeuvre de cette réforme pour le 1 er septembre 2020 et de faire coexister à cette date deux procédures différentes avec un tel stock d'affaires non jugées .
Suivant l'analyse de son rapporteur, la commission a souscrit au report proposé de quatre mois , nécessaire pour permettre aux juridictions de s'organiser.
Ce délai devra également être mis à profit pour assurer la mise en oeuvre au 1 er janvier 2021 de l'outil informatique nécessaire à la prise de date de l'audience d'orientation et de fixation des mesures provisoires qui n'est manifestement pas prêt.
B. LA JURIDICTION NATIONALE DES INJONCTIONS À PAYER
L'article 1 er septies vise également à reporter de huit mois , soit au 1 er septembre 2021 , l'entrée en vigueur de la réforme de la procédure d'injonction de payer devant le juge civil , prévue à l'article 27 de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Le paragraphe IX de l'article 109 de cette même loi a prévu son entrée en vigueur différée à une date fixée par décret en Conseil d'État et au plus tard le 1 er septembre 2020 .
La procédure de l'injonction de payer permet au juge de rendre une ordonnance non contradictoire enjoignant au débiteur de s'acquitter de sa dette, sur simple saisine sur requête du créancier d'une somme d'argent . L'ordonnance devient exécutoire sauf en cas d'opposition du débiteur . Dans cette hypothèse, le dossier est examiné de manière contradictoire en audience civile et le jugement rendu se substitue à l'ordonnance initiale.
La réforme prévoit le traitement dématérialisé des requêtes en injonctions de payer civiles et européennes , qui relèvent aujourd'hui de la compétence des tribunaux judiciaires ou de leurs chambres de proximité (les anciens tribunaux d'instance), par un tribunal spécialement désigné à compétence nationale (articles L. 211-17 et L. 211-18 du code de l'organisation judiciaire). Ce tribunal, vraisemblablement le tribunal judiciaire de Strasbourg, sera désigné par décret.
Tant les requêtes en injonction de payer que les oppositions aux ordonnances seront formées devant lui . Les requêtes seront traitées par cette juridiction unique, tandis que les oppositions aux ordonnances formées par les débiteurs demeureront du ressort du tribunal judiciaire territorialement compétent : elles lui seront transmises par le greffe du tribunal spécialement désigné.
Les injonctions de payer sont un contentieux de masse que les chambres de proximité des tribunaux judiciaires ne devraient plus avoir à traiter qu'à la marge : l'étude d'impact du présent projet de loi précise que 411 745 ordonnances d'injonction de payer ont été rendues en matière civile en 2018, pour 5 % de taux d'opposition 69 ( * ) .
Le Sénat s'était montré favorable à cette réforme sous réserve qu'elle préserve l'accès au juge pour tous , notamment les personnes les plus vulnérables non familières des procédures dématérialisées ou dépourvues d'accès à internet. Il été satisfait sur ce point puisque les personnes physiques peuvent adresser leur demande au greffe sur support papier et les oppositions ne sont traitées par voie dématérialisée que si les parties en sont d'accord.
L'étude d'impact du présent texte justifie le report de la réforme en raison des stocks accumulés pendant la crise sanitaire et des délais pris pour développer l'application informatique indispensable au fonctionnement de cette juridiction 70 ( * ) .
La commission estime paradoxal de reporter l'entrée en vigueur d'une réforme dont tous ont pu constater qu'elle aurait été bienvenue pour assurer la continuité du service public de la justice pendant la crise sanitaire.
Elle regrette surtout le retard pris dans le développement informatique : il ne peut s'expliquer uniquement par la crise sanitai re.
Pour autant, suivant l'avis de son rapporteur, la commission a voulu faire preuve de pragmatisme : rien ne sert de forcer l'entrée en vigueur d'une réforme qui exige des développements techniques si ceux-ci ne peuvent aboutir dans les délais requis.
La commission a donc souscrit à ce report .
Ces huit mois devront être mis à profit pour assurer le recrutement et la formation des magistrats et fonctionnaires affectés à la juridiction ainsi que la mise en place de l'application informatique nécessaire, de la signature électronique et des procédures de transmission des dossiers entre les juridictions.
C. LE NOUVEAU CODE DE LA JUSTICE PÉNALE DES MINEURS
Le II. de l'article propose de reporter au 31 mars 2021 l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2019-950 du 11 septembre 2019 portant partie législative du code de la justice pénale des mineurs.
L'ordonnance portant partie législative du code de la justice pénale des mineurs, prise sur le fondement de l'article 93 de la loi de programmation et de réforme pour la justice 71 ( * ) , apporte d'importantes modifications, particulièrement sur le plan procédural, au traitement des affaires pénales dans lesquelles un mineur est mis en cause.
Son article 9 prévoit une entrée en vigueur de l'ordonnance au 1er octobre 2020 soit un an après sa publication.
Dès le début de la crise sanitaire, l'entrée en vigueur du nouveau code à cette date a paru irréalisable, tant pour des raisons pratiques qu'en raison des enjeux de ce texte.
1. Une date initiale d'entrée en vigueur impossible à respecter
Plusieurs facteurs contribuent à la rendre impraticable tant pour les juridictions que pour la protection judiciaire de la jeunesse.
a) Des stocks d'affaires trop importants pour permettre aux juridictions de mettre en oeuvre la réforme
Les juridictions pour mineurs se trouvent aujourd'hui confrontées à un stock d'affaires qui rend impossible l'entrée en vigueur du nouveau code au 1 er octobre 2020 . Cette situation, ancienne, a été accentuée depuis le début de l'année 2020. S'il n'a pas été possible de disposer d'un état exact de la situation actuelle, plusieurs éléments sont à prendre en compte. Tout d'abord la durée moyenne de jugement des affaires dans lesquelles un mineur est mis en cause, qui était en 2019 de dix-huit mois. Ensuite, la différence de situation des juridictions en fonction de leur taille et du volume d'affaires qu'elles ont à traiter. Si les tribunaux de plus petite taille parviennent à juger rapidement les affaires, les juridictions les plus importantes (Paris et Bobigny notamment), qui traitent notamment plus d'affaires concernant les mineurs non accompagnés, ont vu un stock important se constituer. Enfin, les mesures prises par la chancellerie pour permettre un apurement de ces stocks (mission de l'inspection générale de la justice, mise en place de plans d'apurement pour certaines juridictions avec apport d'effectifs) ont été interrompues par la crise sanitaire.
Depuis le début de l'année 2020, la grève des avocats puis la crise sanitaire ont entrainé le report de toutes les affaires non urgentes. Le ministère d'avocat étant obligatoire pour les affaires mettant en cause un mineur, les juridictions ont d'abord dû prendre acte de l'impossibilité de traiter ces dossiers. Dans le cadre du confinement, les magistrats, juges aux affaires familiales comme procureurs, n'ont pu traiter que les affaires urgentes et ont concentré par ailleurs leurs efforts sur le traitement de violences intrafamiliales. Le stock d'affaires n'a donc pu qu'augmenter au cours des cinq derniers mois.
Le traitement des affaires semble pouvoir désormais reprendre progressivement, mais une entrée en vigueur du nouveau code de justice pénale des mineurs au 1 er octobre prochain entraînerait une période d'application concomitante du droit actuel trop longue pour être envisageable.
À cette question s'ajoute l'inquiétude sur le calendrier d'adaptation des outils informatiques. En effet l'importance des changements procéduraux rend nécessaire des adaptations de l'application Cassiopée. Or la finalisation de ces nouveaux développements dépend de la stabilisation des parties législatives et réglementaires du code de justice pénale des mineurs et des priorités informatiques du ministère de la Justice pendant la sortie de crise.
b) La nécessité d'adapter les structures de la Protection judiciaire de la jeunesse et de former les acteurs
Ainsi que l'a relevé Josiane Costes dans son avis budgétaire au nom de la commission des lois dès la fin de l'année 2019, la mise en oeuvre de la réforme du code de justice des mineurs implique une réorganisation d'ampleur des services de la protection judiciaire de la jeunesse.
Ainsi que le soulignait la directrice de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), « la direction devra relever deux défis : répondre aux impératifs d'une prise en charge rapide des mesures éducatives judiciaires tout en construisant des projets individuels adaptés à la situation de chaque mineur, et accompagner l'ensemble des professionnels pour intégrer les évolutions dans leurs pratiques ». 72 ( * ) Pour faire face à cette évolution, la direction de la PJJ doit notamment renforcer le milieu ouvert, qui sera appelé à accueillir, au moins à titre transitoire, plus de mineurs reconnus coupables et résoudre de nombreuses difficultés pratiques en termes de structures et de locaux. Cette transformation dont il semblait difficile en novembre 2019 qu'elle puisse être suffisamment avancée en un an est aujourd'hui impossible à organiser d'ici octobre.
La mise en oeuvre de la réforme suppose en outre la formation des personnels fonctionnaires de la PJJ et des salariés du secteur associatif habilité. Or, le programme de formation ne peut être véritablement organisé qu'une fois le texte du code pénal des mineurs entièrement stabilisé. Ceci implique non seulement que le texte de la partie législative du code soit ratifié après avoir été amendé par le Parlement, mais aussi que la partie réglementaire du code ait été prise. Or celle-ci n'a pas encore été finalisée, et ne pourra en tout état de cause l'être entièrement qu'après la ratification de l'ordonnance. Elle semble ainsi ne pouvoir être soumise au Conseil d'État qu'en septembre prochain.
2. La nécessité d'un débat parlementaire et de conduire les concertations
Le calendrier initial d'entrée en vigueur de l'ordonnance paraît d'autant plus impraticable que les enjeux de la réforme nécessitent un débat parlementaire qui n'a pu encore avoir lieu ainsi que de nouvelles concertations.
a) La ratification de l'ordonnance ne doit intervenir qu'après un débat parlementaire dédié
Adoptée par ordonnance contre l'avis du Sénat, la réforme de la justice pénale des mineurs doit faire l'objet d'un débat parlementaire, ainsi que s'y est engagée la Garde des Sceaux. Ce débat dont la date n'était pas encore fixée mi-mars, alors que s'ouvrait la période de confinement, doit permettre à la représentation nationale de discuter des choix faits par le Gouvernement et dont certains font l'objet de critiques importantes d'associations, des avocats ou des magistrats eux-mêmes. Il ne saurait donc être question que l'ordonnance entre en vigueur sans que sa ratification ait été précédée d'une discussion parlementaire complète.
Celle-ci permettra aussi de corriger les défauts que comporte nécessairement toute entreprise de codification qui s'écarte du droit constant.
b) Une obligation de concertation
Conduite dans des délais très courts et jugée insatisfaisante par les interlocuteurs du ministère, la concertation autour du code de justice pénale des mineurs doit se poursuivre. L'obligation s'impose d'ailleurs au ministère pour l'élaboration de la partie réglementaire du code. Elle sera particulièrement nécessaire avec les collectivités territoriales. La présomption d'irresponsabilité pour les mineurs de 13 ans est, en effet, susceptible de conduire les juges à se tourner vers les services municipaux et départementaux, et la question de l'articulation entre les mesures éducatives et la prise en charge par l'aide sociale à l'enfance doit être clarifiée.
La commission des lois souhaite que le débat parlementaire puisse se tenir dans les meilleures conditions et n'entend pas anticiper, dans des délais d'examen aussi contraint, sur les modifications qui pourraient être apportées à l'ordonnance.
La date du 31 mars 2021 retenue par l'Assemblée nationale offre un délai de six mois supplémentaires pour l'entrée en vigueur de l'ordonnance . Ce délai peut paraître court au regard des difficultés à surmonter pour que les nouvelles procédures de jugement puissent être mises en place. Cependant la possibilité de réorientation des poursuites devant les juridictions pour mineurs en matière délictuelle et contraventionnelle qu'a prévue l'Assemblée nationale sera de nature à faciliter la gestion des stocks d'affaires. L'engagement du ministère de la Justice pour accompagner les juridictions et les services de la protection judiciaire de la jeunesse dans cette période de transition est crucial pour éviter tout report.
Si la commission accepte, pour ces raisons, le report proposé, elle demande néanmoins un engagement clair du Gouvernement pour qu'un calendrier de discussion du projet de loi de ratification de l'ordonnance soit rapidement annoncé .
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La commission a adopté l'article 1 er septies sans modification . |
* 62 Ordonnance n° 2020-386 du 1 er avril 2020 adaptant les conditions d'exercice des missions des services de santé au travail à l'urgence sanitaire et modifiant le régime des demandes préalables d'autorisation d'activité partielle.
* 63 Divorce pour faute sur le fondement de l'article 242 du code civil, divorce pour altération définitive du lien conjugal sur le fondement de l'article 237 du même code ou divorce accepté (rupture du mariage sans considération des faits à l'origine de ceux-ci) sur le fondement de l'article 233 dudit code.
* 64 Section 3 du chapitre II du titre VI du livre I er du code civil sur la procédure applicable aux autres cas de divorce (que le divorce par consentement mutuel).
* 65 Voir rapport n° 11 (2018-2019) de MM. François-Noël Buffet et Yves Détraigne, fait au nom de la commission des lois, déposé le 3 octobre 2018, p. 116 et s.
Ce rapport est accessible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l18-011-1/l18-011-11.pdf
* 66 Décret n° 2019-1333 du 11 décembre 2019 réformant la procédure civile.
* 67 Étude d'impact sur le projet de loi portant diverses dispositions urgentes pour faire face aux conséquences de l'épidémie de covid-19, p.10
* 68 Voir le deuxième rapport d'étape sur la mise en oeuvre de l'état d'urgence sanitaire de la mission de suivi de la loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 de la commission des lois.
Ce rapport est accessible à l'adresse suivante :
* 69 Page 10 de l'étude d'impact du présent projet de loi.
* 70 Idem .
* 71 L'article 93 de la loi du 23 mars 2019 de programmation et de réforme pour la justice prévoit que « dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d'ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour : 1° modifier et compléter les dispositions relatives à la justice pénale des mineurs, dans le respect des principes constitutionnels qui lui sont applicables et des conventions internationales, afin de : a) simplifier la procédure pénale applicable aux mineurs délinquants ; b) accélérer leur jugement pour qu'il soit statué rapidement sur leur culpabilité ; c) renforcer leur prise en charge par des mesures probatoires adaptées et efficaces avant le prononcé de leur peine, notamment pour les mineurs récidivistes ou en état de réitération ; d) améliorer la prise en compte de leurs victimes ; 2° regrouper et organiser ces dispositions dans un code de la justice pénale des mineurs ».
* 72 Avis n° 146 (2019-2020) de Mme Josiane COSTES, fait au nom de la commission des lois, déposé le 21 novembre 2019.