Projet de loi de finances rectificative pour 2020

Rapports législatifs

Rapport n° 406 (2019-2020), déposé le 21 avril 2020

Les informations clés

Nature

Rapport - Première lecture

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE LIMINAIRE

Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour l'année 2020

. Commentaire : le présent article retrace la prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques au titre de l'année 2020.

Conformément à l'article 7 de la loi organique relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques ^{78

(

*
)} , le présent projet de loi de finances rectificative comporte un article liminaire qui retrace, dans un tableau synthétique, « l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, avec l'indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre ».

Tableau de synthèse de l'article liminaire

(en points de PIB)

	Exécution 2019	Prévision d'exécution 2020
Solde structurel (1)	- 2,0	- 2,0
Solde conjoncturel (2)	0,0	- 5,3
Mesures exceptionnelles (3)	- 1,0	- 1,7
Solde effectif (1 + 2 + 3)	- 3,0	- 9,0

Source : article liminaire du projet de loi de finances rectificative pour 2020, avant examen à l'Assemblée nationale

En première lecture, un amendement du Gouvernement a été adopté par l'Assemblée nationale, avec un avis favorable de la commission des finances, pour majorer le déficit public de 0,1 point , ce qui porterait celui-ci à 9,1 % du PIB.

Le présent article fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport, auquel le lecteur est invité à se reporter.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

Mesures fiscales

ARTICLE 1er

Exonérations des sommes versées par le fonds de solidarité des entreprises

. Le présent article prévoit d'exonérer de toute imposition et de toutes contributions et cotisations sociales les aides versées par le fonds de solidarité.

Le fonds de solidarité, créé par l'ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020, est financé à titre principal par l'État, à partir du programme 357 « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire » de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » et, à titre complémentaire, par les régions et les collectivités territoriales volontaires ainsi que par une contribution des assureurs, pour un total de ressources qui doit atteindre plus de 7 milliards d'euros.

Il apporte une aide financière aux petites entreprises, quelle que soit leur forme juridique, ayant fait l'objet d'une mesure d'interdiction d'accueil du public ou ayant enregistré une perte de chiffre d'affaires d'au moins 50 %. Une aide complémentaire peut être accordée à l'échelon régional pour les entreprises faisant face à des difficultés renforcées.

Le présent article vise à concrétiser l'engagement du Gouvernement d'assurer la neutralité fiscale et sociale des aides versées par le fonds de solidarité, de sorte qu'elles ne soient pas soumises à prélèvements obligatoires, ni prises en compte dans la détermination des seuils de chiffre d'affaires conditionnant l'application de régimes d'imposition simplifiés.

Cette précision, utile et attendue, complète le mécanisme de soutien aux très petites entreprises. Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UN FONDS DE SOLIDARITÉ DÉSORMAIS DOTÉ DE PLUS DE 7 MILLIARDS D'EUROS AFIN DE VENIR EN AIDE AUX PETITES ENTREPRISES TOUCHÉES PAR LA CRISE

A. UN FONDS DE SOLIDARITÉ DÉSORMAIS DOTÉ DE 7,15 MILLIARDS D'EUROS, DONT 6,25 MILLIARDS D'EUROS DE CRÉDITS BUDGÉTAIRES

Le fonds de solidarité des entreprises a été créé par ordonnance le 25 mars dernier ^{79

(

*
)} pour une durée de trois mois, prolongeable par décret pour une durée identique.

L'article 1 ^er de l'ordonnance du 25 mars dernier précise l'objectif du fonds, chargé de verser des « aides financières aux personnes physiques et morales de droit privé exerçant une activité économique particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation du covid-19 et des mesures prises pour en limiter la propagation ». Aucune restriction relative au statut juridique des entreprises n'est prévue par la loi.

L'article 2 de cette même ordonnance indique que le fonds est financé par l'État et, sur une base volontaire, par les régions, les collectivités d'outre-mer et toute autre collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale (EPCI) . Le montant et les modalités de cette contribution font l'objet d'une convention conclue entre l'État et chaque collectivité territoriale.

Le financement par l'État est assuré par le programme 357 « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire » de la nouvelle mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », créée par la première loi de finances rectificative pour 2020 ^{80

(

*
)} et alorsabondé à hauteur de 750 millions d'euros. Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit d'ouvrir un montant complémentaire de 5,5 milliards d'euros sur ce programme, portant le financement par l'État à 6,25 milliards d'euros .

En complémen t, le fonds de solidarité bénéficie de deux autres sources de financement, qui ont également été revues à la hausse :

- les régions , dont la contribution initialement prévue à hauteur de 250 millions d'euros devrait être doublée pour atteindre 500 millions d'euros ^{81

(

*
)} ;

- les assureurs , dont la contribution initialement prévue à hauteur de 200 millions d'euros, devrait être doublée pour atteindre 400 millions d'euros ^{82

(

*
)} .

Il en résulterait, pour le fonds, une capacité totale de 7,15 milliards d'euros.

Par ailleurs, il est envisagé que le fonds de solidarité puisse bénéficier de dons de particuliers et d'entreprises, par l'intermédiaire d'un fonds de concours.

B. DES CONDITIONS ÉLARGIES D'ATTRIBUTION DES AIDES

Le fonctionnement du fonds , en particulier son champ d'application et les conditions d'éligibilité et d'attribution des aides, a été précisé par décret du 30 mars dernier ^{83

(

*
)} .

Les conditions d'attribution des aides ont été successivement élargies et assouplies par décret le 2 avril ^{84

(

*
)} et le 16 avril ^{85

(

*
)} , ce qui explique le besoin d'augmentation des ressources du fonds.

1. Les entreprises éligibles

Le fonds de solidarité s'adresse aux très petites entreprises, aux travailleurs indépendants, aux microentrepreneurs et aux professions libérales qui remplissent les deux conditions cumulatives suivantes :

- un effectif inférieur ou égal à 10 salariés ;

- un chiffre d'affaires du dernier exercice clos inférieur à 1 million d'euros ou, pour les entreprises n'ayant pas clos d'exercice, un chiffre d'affaires mensuel moyen sur la période comprise entre la date de création de l'entreprise et le 29 février 2020 inférieur à 83 333 euros ^{86

(

*
)} .

Une condition relative au bénéfice imposable constaté lors du dernier exercice clos s'ajoute, mais son appréciation est différente selon l'aide considérée, un assouplissement du critère ayant été opéré pour l'aide versée au titre du mois d'avril, afin de prendre en compte la situation des conjoints collaborateurs et des associés (cf. infra).

Sont exclues du dispositif les entreprises qui :

- ont débuté leur activité à compter du 1 ^er février 2020 ;

- se trouvaient en liquidation judiciaire au 1 ^er mars 2020 ;

- sont contrôlées par une société commerciale au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce ;

- sont titulaires, ou, pour les personnes morales, dont le dirigeant majoritaire est titulaire, au 1 ^er mars 2020, d'un contrat de travail à temps complet ou d'une pension de vieillesse et n'ont pas bénéficié, au cours de la période prise en compte pour le versement de l'aide, d'indemnités de sécurité sociale d'un montant supérieur à 800 euros.

De fait, les entreprises en difficulté ^{87

(

*
)} peuvent bénéficier d'une aide du fonds de solidarité, soit sur le fondement et dans la limite de la règle de minimis ^{88

(

*
)} pour les entreprises en difficulté au 31 décembre 2019, soit en application du cadre temporaire des aides d'État publié par la Commission européenne pour les entreprises en difficulté depuis cette date.

2. Les aides pouvant être versées

Deux types d'aides doivent être distingués :

- une aide principale , pour les entreprises éligibles et faisant face à une perte d'activité, dont le versement aux entreprises éligibles est automatique ;

- une aide complémentaire , pour les entreprises éligibles faisant face à des difficultés particulières, dont le versement est soumis à instruction par le conseil régional et fait l'objet d'une autorisation par le préfet de région.

a. Une aide principale allant jusqu'à 1 500 euros

L'aide principale s'élève, au maximum, à 1 500 euros . Elle est appréciée par une période d'un mois, de sorte qu'elle peut être cumulée pour les mois de mars et d'avril.

L'aide versée correspond au montant de la perte de chiffre d'affaires constatée, dans la limite de 1 500 euros.

Elle s'adresse aux entreprises qui :

- ont fait l'objet d'une mesure d'interdiction d'accueil du public intervenue entre le 1 ^er mars et le 31 mars 2020 d'une part, ainsi qu'entre le 1 ^er avril et le 30 avril 2020 d'autre part ;

- ou ont subi une perte de chiffre d'affaires d'au moins 50 % ^{89

(

*
)} durant la période comprise entre le 1 ^er mars et le 31 mars 2020 d'une part, ainsi qu'entre le 1 ^er avril et le 30 avril 2020 d'autre part.

La période de référence pour apprécier la perte de chiffre d'affaires varie selon les aides destinées à couvrir le mois de mars ou le mois d'avril, ce qui reflète un assouplissement de la méthode de calcul au cours des dernières semaines, comme le détaille le tableau ci-après.

Appréciation du critère de perte de chiffre d'affaires de 50 %

Aide versée au titre de mars 2020

Aide versée au titre d'avril 2020

Chiffre d'affaires estimé en mars 2020 par rapport :

- au chiffre d'affaires durant la même période de l'année précédente ;

- ou, pour les entreprises créées après le 1 ^er mars 2019, au chiffre d'affaire mensuel moyen sur la période comprise entre la date de création de l'entreprise et le 29 février 2020 ;

- ou, pour les personne physiques ayant bénéficié d'un congé pour maladie, accident du travail ou maternité durant la période comprise entre le 1 ^er mars 2019 et le 31 mars 2019, ou pour les personnes morales dont le dirigeant a bénéficié d'un tel congé pendant cette période, au chiffre d'affaire mensuel moyen pour la période comprise entre le 1 ^er avril 2019 et le 29 février 2020.

Chiffre d'affaires estimé en avril 2020 par rapport :

- au chiffre d'affaires de la même période de l'année précédente ;

- ou au chiffre d'affaires mensuel moyen de l'année 2019 ;

- ou, pour les entreprises créées après le 1 ^er avril 2019, par rapport au chiffre d'affaires mensuel moyen sur la période comprise entre la date de création de l'entreprise et le 29 février 2020.

Source : commission des finances du Sénat, à partir du décret n 2020-371 du 30 mars 2020, modifié par le décret n° 2020-433 du 16 avril 2020

Seules les entreprises ayant réalisé un bénéfice imposable inférieur à 60 000 euros au cours du dernier exercice clos peuvent bénéficier de l'aide principale .

Ce critère est apprécié différemment selon l'aide portant sur le mois de mars ou le mois d'avril, ce qui traduit un élargissement du dispositif au titre du mois d'avril afin de prendre en compte la situation des conjoints collaborateurs et des associés , comme le détaille le tableau ci-après.

Appréciation du critère de bénéfice imposable maximal conditionnant l'éligibilité au soutien du fonds de solidarité

Aide versée au titre de mars 2020

Aide versée au titre d'avril 2020

Bénéfice imposable maximal de 60 000 euros au titre du dernier exercice clos, augmenté le cas échéant des sommes versées au dirigeant.

Pour les entreprises n'ayant pas encore clos un exercice, bénéfice imposable, augmenté le cas échéant des sommes versées au dirigeant, à la date du 29 février 2020 sur la durée d'exploitation et ramené sur douze mois.

Bénéfice imposable maximal au titre du dernier exercice clos, augmenté le cas échéant des sommes versées aux dirigeants associés au titre de l'activité exercée, s'élevant à :

- 60 000 euros pour les entreprises en nom propre, montant doublé si le conjoint du chef d'entreprise exerce une activité professionnelle régulière dans l'entreprise sous le statut de conjoint collaborateur ;

- 60 000 euros par associé et conjoint collaborateur pour les sociétés.

Pour les entreprises n'ayant pas encore clos un exercice, le bénéfice imposable, augmenté le cas échéant des sommes versées au dirigeant, est établi à la date du 29 février 2020 sur la durée d'exploitation et ramené sur douze mois.

Source : commission des finances du Sénat, à partir du décret n 2020-371 du 30 mars 2020, modifié par le décret n° 2020-433 du 16 avril 2020

Les demandes doivent être formulées auprès de la direction générale des finances publiques (DGFiP) par voie dématérialisée.

Des formalités réduites s'appliquent : outre les coordonnées bancaires de l'entreprise, seules une déclaration sur l'honneur attestant que l'entreprise remplit les conditions prévues ainsi que l'absence de dette fiscale ou sociale au 31 décembre 2019 et une estimation du montant de la perte de chiffre d'affaires sont requises.

Pour l'aide correspondant au mois de mars 2020, la demande doit être transmise avant le 30 avril 2020, avec un délai supplémentaire fixé au 15 mai pour les artistes auteurs, les associés des groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC) et les entreprises situées dans une collectivité d'outre-mer ou en Nouvelle-Calédonie.

Pour l'aide correspondant au mois d'avril 2020, la date limite de transmission de la demande est fixée au 31 mai 2020.

b. Une aide complémentaire pour les entreprises faisant face à des difficultés particulières, pouvant aller jusqu'à 5 000 euros

En complément de l'aide principale, certaines entreprises peuvent solliciter une aide complémentaire dont le montant, initialement fixé à 2 000 euros, peut atteindre 5 000 euros depuis le décret du 16 avril .

Ce soutien complémentaire s'adresse aux entreprises qui :

- ont bénéficié de l'aide principale ;

- emploient au moins un salarié à durée indéterminée ou déterminée au 1 ^er mars 2020 ;

- ne disposent pas d'un actif suffisant pour régler leurs dettes exigibles dans les trente jours ainsi que le montant de leurs charges fixes dues au titre des mois de mars et d'avril 2020 - ce qui inclus les loyers commerciaux ou professionnels ;

- ont enregistré un refus de la part d'une banque dont elles étaient clientes ou n'ont pas reçu de réponse dans un délai de dix jours à une demande d'un prêt de trésorerie pour un montant « raisonnable » faite depuis le 1 ^er mars 2020.

Sous ces conditions, les entreprises peuvent déposer une demande auprès du conseil régional de leur lieu de résidence, accompagnée des pièces justifiant du respect des critères mentionnés. Le conseil régional instruit la demande, en s'attachant en particulier au caractère raisonnable du montant du prêt refusé.

La liste des entreprises remplissant les critères et le montant de l'aide pouvant être attribuée est ensuite adressée au représentant de l'État pour vérification avant le versement effectif.

Le montant de l'aide complémentaire est compris entre 2 000 euros et 5 000 euros et s'élève à :

- 2 000 euros pour les entreprises dont le chiffre d'affaires constaté lors du dernier exercice clos est inférieur à 200 000 euros, n'ayant pas encore clos un exercice ou dont le chiffre d'affaires est d'au moins 200 000 euros mais pour lesquelles le solde de l'actif disponible et des dettes exigibles dans les trente jours et les charges fixes au titre de mars et d'avril 2020 est inférieur à 2 000 euros ;

- la différence entre l'actif disponible et des dettes exigibles dans les trente jours et les charges fixes au titre de mars et d'avril 2020, dans la limite de 3 500 euros, pour les entreprises dont le chiffre d'affaires constaté lors du dernier exercice clos est compris entre 200 000 euros et 600 000 euros ;

- la différence entre l'actif disponible et des dettes exigibles dans les trente jours et les charges fixes au titre de mars et d'avril 2020, dans la limite de5 000 euros pour les entreprises dont le chiffre d'affaires constaté lors du dernier exercice clos est d'au moins 600 000 euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : ASSURER LA NEUTRALITÉ FISCALE ET SOCIALE DES AIDES VERSÉES PAR LE FONDS DE SOLIDARITÉ

Le présent article propose d'exonérer intégralement les aides versées par le fonds de solidarité , qui ne seraient donc pas prises en compte dans la détermination du bénéfice imposable ni assujetties à toutes les contributions et cotisations sociales.

En outre, le montant de l'aide perçue n'est pas pris en compte dans l'appréciation des seuils conditionnant l'application d'un régime simplifié d'imposition et des obligations comptables et déclaratives allégées qu'ils autorisent.

Sont ainsi visés les seuils de chiffre d'affaires prévus pour l'application :

- des régimes semi-forfaitaires d'imposition, dits « micro », prévus aux articles 50-0 (bénéfices industriels et commerciaux), 69 (bénéfices agricoles) et 102 ter (bénéfices non commerciaux) du code général des impôts ;

- des obligations comptables et déclaratives allégées appliquées à certains régimes simplifiés d'imposition et prévues aux articles 69 (bénéfices agricoles) et 302 septies A bis (bénéfices industriels et commerciaux) du code général des impôts ;

- de l'exonération totale ou partielle des plus-values réalisées dans le cadre d'une activité agricole, artisanale, commerciale, industrielle ou libérale en application de l'article 151 septies du code général des impôts.

Ces dispositions devront être notifiées à la Commission européenne au titre de l'encadrement des aides d'État. Aussi, la date de l'entrée en vigueur du présent article devra être prévue par décret ; elle ne pourra être postérieure de plus de quinze jours à compter de l'autorisation par la Commission européenne.

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels à l'initiative de notre collègue député Laurent Saint-Martin, rapporteur général du budget.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UNE PRÉCISION ATTENDUE ET UTILE

Selon les informations transmises par le Gouvernement, au 14 avril, près de 840 000 entreprises ont déposé une demande d'aide, et 514 000 d'entre elles ont fait l'objet d'un versement , pour un montant moyen de 1 330 euros et un total de 684 millions d'euros. Une majorité des entreprises aidées déclare un chiffre d'affaires annuel inférieur à 50 000 euros.

Le Gouvernement s'était engagé à ce que les aides perçues au titre du fonds de solidarité soient neutres sur les plans fiscal et social ^{90

(

*
)} , c'est-à-dire qu'elles ne soient pas assujetties à imposition ou à cotisations sociales et qu'elles ne soient pas prises en compte dans la détermination des plafonds de chiffre d'affaires conditionnant l'application de certains régimes fiscaux simplifiés.

Cependant, en l'absence de disposition législative spécifique, cette neutralité n'était pas pleinement assurée .

Le présent article apporte donc une précision utile et attendue .

La perte de recettes engendrée par ces exonérations est évaluée à près d'un milliard d'euros , dont 900 millions d'euros en 2021 ^{91

(

*
)} . Ce montant devrait toutefois être encore plus élevé , dans la mesure où il est déterminé sur la base d'un montant total d'aides versées de 5,5 milliards d'euros, soit environ les trois quarts du montant total des ressources dont il doit bénéficier. En l'absence de disposition expresse d'une loi de financement de la sécurité sociale, cette disposition sera neutre pour la sécurité sociale, conformément au principe de compensation par l'État des pertes de recettes prévu à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

Cependant, l'impact budgétaire de cette exonération doit être nuancé : il ne s'agit pas d'un coût supplémentaire pour les finances publiques, mais d'un renoncement à percevoir un retour sur une subvention publique au titre des prélèvements obligatoires.

La disposition prévue par le présent article mérite en tout état de cause d'être soutenue car elle s'inscrit dans le cadre du plan de soutien à la trésorerie de nos entreprises en difficulté.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 1er bis (nouveau)

Déductibilité fiscale exceptionnelle des abandons de loyers

. Le présent article vise à permettre, de façon exceptionnelle, la déductibilité des abandons de loyers consentis par les bailleurs entre le 15 avril 2020 et le 31 juillet 2021. Il s'agit ainsi d'inciter les bailleurs à renoncer aux loyers à percevoir pour permettre aux entreprises locataires de contenir leur endettement.

Sous réserve d'un amendement de précision, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : DES AMÉNAGEMENTS SPÉCIFIQUES AUX RÈGLES DE DÉDUCTIBILITÉ ET D'IMPUTATION DES DÉFICITS PRÉVUS POUR LES ENTREPRISES EN DIFFICULTÉ

A. UNE DÉDUCTIBILITÉ STRICTEMENT ENCADRÉE DES ABANDONS DE CRÉANCES

Les abandons de créances désignent la renonciation par une entreprise à exercer les droits que lui confère l'existence d'une créance. L'abandon de créance peut être considéré comme une perte, et non comme une libéralité, sous réserve qu'il soit consenti dans l'intérêt de l'entreprise créancière et qu'elle l'intègre à son actif.

En ce qu'elles peuvent conduire à des transferts entre contribuables, le régime fiscal des abandons de créances est strictement encadré. Le 13 de l'article 39 du code général des impôts (CGI) réserve ainsi la déductibilité aux aides à caractère commercial consenties à une autre entreprise. Le juge a interprété cette disposition en limitant la déduction des abandons de créances aux opérations constituant un acte de gestion normal . Parallèlement, l'avantage correspondant est inclus dans le résultat de la personne bénéficiaire.

La preuve du caractère normal de l'aide est appréciée par le juge au cas par cas , en fonction des circonstances, lorsqu'elle respecte deux conditions :

- d'une part, qu'elle a été consentie dans l'intérêt de l'exploitation ;

- d'autre part, qu'elle trouve son fondement dans l'existence d'une contrepartie réelle et suffisante .

La créance abandonnée ne doit par ailleurs pas constituer un élément du prix de revient d'une participation dans une autre société.

Des conditions particulières s'appliquent toutefois pour faciliter la déductibilité des abandons de créances consentis à l'égard d'entreprises en difficulté, conduisant à permettre de déduire des abandons de créances sans que ces deux critères soient remplis.

Deux hypothèses doivent être distinguées :

- les abandons de créances à caractère commercial ne correspondant pas à l'intérêt de l'exploitation mais consentis ou supportés dans le cadre d'un plan de sauvegarde ou de redressement sont déductibles pour la totalité de leur montant sans qu'il soit nécessaire que l'entreprise créancière ait agi dans son propre intérêt (8° du 1 de l'article 39 du code général des impôts) ;

- les abandons de créances à caractère autre que commercial accordés dans le cadre d'une procédure de sauvegarde ou de redressement ou liquidation judiciaires, ou lors d'une procédure de conciliation en application d'un accord constaté ou homologué dans les conditions prévues à l'article L. 611-8 du code de commerce, ainsi que dans le cadre d'une procédure d'insolvabilité ^{92

(
*
)} , sous réserve de l'existence d'un intérêt de la société à consentir l'abandon de créance - ce qui recouvre en particulier son intérêt financier (13 de l'article 39 du code général des impôts).

B. UN PLAFONNEMENT DE L'IMPUTATION DES DÉFICITS ANTÉRIEURS

En application du I de l'article 209 du code général des impôts (CGI), en cas d'insuffisance du bénéfice constaté au titre d'un exercice, une entreprise peut reporter l'excédent de déficit sur les exercices suivants . Elle peut ensuite l'imputer sur les résultats suivants dans la limite d'un plafond de 1 million d'euros, majoré d'un montant de 50 % du bénéfice imposable de l'exercice excédant la limite d'un million d'euros.

Ce plafond ne s'applique toutefois pas aux sociétés bénéficiant d'abandons de créances consentis dans le cadre d'une procédure de sauvegarde ou de redressement ou liquidation judiciaires, ou lors d'une procédure de conciliation en application d'un accord constaté ou homologué dans les conditions prévues à l'article L. 611-8 du code de commerce, ainsi que dans le cadre d'une procédure d'insolvabilité ^{93

(

*
)} .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : INCITER LES ABANDONS DE LOYERS EN PERMETTANT AUX BAILLEURS DE LES DÉDUIRE DE LEUR RÉSULTAT

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale de trois amendements identiques de nos collègues députés Véronique Louwagie, Jean-Noël Barrot et Olivia Grégoire, avec un double avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Il prévoit d'introduire un nouveau cas dérogatoire de déductibilité d'abandons de créances, au profit de bailleurs consentant aux entreprises locataires une remise ou une annulation de loyers, sans exiger que l'entreprise bénéficiaire ne fasse l'objet d'une procédure collective comme le prévoit le droit en vigueur. Cette possibilité serait offerte aux bailleurs et aux personnes relevant des bénéfices non commerciaux, ce qui permet notamment de viser les situations de sous-location.

S'agissant des bailleurs, le a du 2 du présent article introduit un 9° au sein du 1 de l'article 39 du code général des impôts (CGI) afin de permettre de déduire les abandons de créances de loyers et accessoires consentis entre le 15 avril 2020 et le 31 juillet 2021 . Le b du 2 du présent article procède à une coordination.

Parallèlement, le 1 du présent article introduit un nouvel article 14 B au sein du CGI afin de préciser que les abandons consentis par le bailleur dans les conditions du nouveau 9° du 1 de l'article 39 du CGI ne constituent pas un revenu imposable . Il permet de surcroît au bailleur de déduire les charges correspondant aux loyers ayant fait l'objet d'un abandon.

S'agissant des contribuables relevant des bénéfices non commerciaux , le même dispositif est prévu :

- le 4 du présent article complète l'article 93 du CGI afin de permettre de déduire les abandons de créances mentionnées au 9° du 1 de l'article 39 du CGI, sous réserve toutefois que l'élément de revenu correspondant soit en temps normal pris en compte dans le calcul du bénéfice imposable ;

- le 3 du présent article introduit un nouvel article 92 B au sein du CGI précisant que les loyers ayant fait l'objet d'un abandon dans les conditions prévues au nouveau 9° du 1 de l'article 39 du CGI ne constituent pas une recette imposable de la personne qui les consent au titre des bénéfices non commerciaux, tout en permettant de déduire les charges correspondant aux loyers abandonnés.

Afin de permettre aux entreprises d'imputer les abandons de créances dont elles bénéficient en application de ce qui précède, le 5 du présent article étend l'application des dispositions dérogatoires prévues à l'article 209 du CGI pour l'imputation des déficits antérieurs . Ainsi, les entreprises pourront imputer les abandons de créances indépendamment du plafond de 1 million d'euros prévu.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UNE MESURE COMPLÉMENTAIRE EN SOUTIEN DES ENTREPRISES

Cet article prolonge les mesures de soutien à nos entreprises déjà mises en oeuvre , avec les reports d'imposition et de charges, les aides financières ainsi que les adaptations temporaires aux procédures de traitement des difficultés des entreprises ^{94

(

*
)} . Il s'agit d'inciter les bailleurs à consentir des annulations de loyers pour éviter que des entreprises déjà en grande difficulté ne fassent faillite.

Le dispositif proposé restreint la faculté de déduire les abandons de créances afférents aux bailleurs et aux contribuables relevant des bénéfices non commerciaux. Un périmètre plus large, étendu en particulier aux groupes de sociétés, aurait présenté des risques d'optimisation. C'est la raison pour laquelle le dispositif, initialement rejeté en commission à l'Assemblée nationale après avoir reçu un avis défavorable du rapporteur général du budget, a finalement été recentré avant d'être adopté.

Le coût de cette mesure ne fait l'objet d'aucun chiffrage .

Votre commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle FINC.1 .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 1er bis

Exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires

. Le présent article que la commission des finances avait déjà adopté lors de l'examen du premier projet de loi de finances rectificative, à l'initiative du rapporteur général, vise à soutenir les salariés mobilisés pour assurer, en cette période de crise sanitaire, la fourniture de biens et de services vitaux pour nos concitoyens, que ce soit bien sûr dans le secteur de la santé, mais aussi dans ceux de la grande distribution ou des transports. Un tel dispositif viendrait utilement s'inscrire en complément de l'exonération des primes exceptionnelles versées aux salariés du secteur privé et aux agents des établissements et administrations publics.

Salariés comme agents publics pourraient bénéficier de la défiscalisation et de la désocialisation des heures supplémentaires, une mesure qui permettrait de soutenir leur pouvoir d'achat durant cette crise, mais également lorsque la phase de relance de l'économie sera venue.

C'est pourquoi la commission des finances a adopté cet article, afin d'exonérer d'impôt sur le revenu les heures supplémentaires de ces salariés, sans application du plafond annuel des 5 000 euros prévu dans le droit existant. Elle propose également d'exonérer ces heures supplémentaires de cotisations sociales patronales, afin que les employeurs ne soient pas davantage pénalisés en cette période difficile.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE EXONÉRATION FISCALE ET SOCIALE PLAFONNÉE DES HEURES SUPPLÉMENTAIRES

L'article 2 de la loi portant mesures d'urgence économiques et sociales ^{95

(
*
)} a rétabli, à compter du 1 ^er janvier 2019, l'article 81 quater du code général des impôts , abrogé en 2012 ^{96

(

*
)} , afin d' exonérer d'impôt sur le revenu les rémunérations, majorations et éléments de rémunérations mentionnés au I et III de l'article L. 241-17 du code de la sécurité sociale . Sous une forme différente, cette exonération avait été introduite en 2007 par la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (dite loi « TEPA ») ^{97

(

*
)} .

Le champ des rémunérations visées est vaste : cette exonération concerne autant les salariés relevant du régime général que ceux relevant du régime agricole, les salariés à temps partiel et ceux à temps plein ou en convention de forfait annuel en heures, les agents publics, les salariés des particuliers employeurs ou encore les assistants maternels ^{98

(

*
)} .

Toutefois, le bénéfice de cette exonération est soumis au respect de deux conditions :

- l'exonération est limitée par un plafond annuel de 5 000 euros , soit 417 euros par mois en moyenne (article 81 quater du code général des impôts) ;

- les éléments de rémunérations des salariés doivent être éligibles et ne peuvent pas simplement se substituer à d'autres éléments de rémunération, à moins qu'un délai de douze mois ne se soit écoulé depuis le dernier versement de l'élément de rémunération en tout ou partie supprimé (V de l'article L. 241- 17 du code de la sécurité sociale).

Le champ des rémunérations éligibles à cette exonération fiscale est identique à celui prévu à l'article L. 241-17 du code de la sécurité sociale pour l'exonération de cotisations sociales salariales . Ce renvoi assure une harmonisation des dispositions relatives aux cotisations salariales et à l'impôt sur le revenu. Le dispositif d'exonération, abrogé en 2012 ^{99

(

*
)} et réintroduit, sous une forme aménagée, en 2019 ^{100

(

*
)} , conduit de fait à exonérer les rémunérations pour heures supplémentaires de cotisations sociales salariales . L'entrée en vigueur de ce dispositif avait été avancée, du 1 ^er septembre 2019 au 1 ^er janvier 2019 ^{101

(

*
)} .

Quant aux cotisations patronales, l'article 2 de la loi dite « TEPA » ^{102

(

*
)} avait inséré un nouvel article L. 241-18 au sein du code de la sécurité sociale, afin de définir les modalités de déduction des cotisations sociales patronales pour les heures supplémentaires . Cette déduction, limitée aux employeurs de moins de 20 salariés en 2012 ^{103

(

*
)} , est forfaitaire . Son montant est fixé à 1,50 euro par heure effectuée, et ce quel que soit le niveau de rémunération du salarié. Contrairement aux rémunérations visées à l'article 81 quater du code général des impôts, cette déduction se limite aux heures supplémentaires et ne s'applique pas, par exemple, aux heures complémentaires.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LA COMMISSION DES FINANCES : SOUTENIR LES SALARIÉS ET LES ENTREPRISES MOBILISÉS POUR ASSURER LA CONTINUITÉ ÉCONOMIQUE DU PAYS

Le dispositif proposé par la commission des finances dans le cadre de l'amendement FINC-2, et qu'elle avait déjà soutenu lors de l'examen du premier projet de loi de finances rectificative, vise à soutenir les salariés et les entreprises mobilisés pour assurer, en cette période de confinement et de crise sanitaire, la fourniture de biens et de services vitaux pour la population française ainsi que la continuité économique de notre pays . Du fait des contraintes, justifiées, qui pèsent actuellement sur l'organisation du travail, que ce soit le recours aux arrêts maladie pour garder les enfants de moins de 16 ans ou la protection des employés les plus vulnérables, certaines entreprises et administrations sont amenées à demander à leurs personnels disponibles davantage d'efforts, ce qui se traduit par le recours aux heures supplémentaires et expose davantage ces personnels au risque sanitaire.

Un tel dispositif d'exonération viendrait en outre utilement compléter l'exonération des primes exceptionnelles octroyées aux salariés du secteur privé et des établissements publics ^{104

(

*
)} , ainsi qu'aux agents des administrations publiques ^{105

(

*
)} . Lors de l'examen du premier projet de loi de finances rectificative devant le Sénat, Mme Agnès Pannier-Runacher avait déclaré que le Gouvernement était disposé à travailler sur ce sujet ^{106

(

*
)} .

Compte tenu de ces éléments, la commission des finances propose deux modifications au dispositif actuel d'exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires :

- les heures supplémentaires effectuées durant la période d'état d'urgence sanitaire n'entreront pas dans la limite annuelle de 5 000 euros prévue par l'article 81 quater du code général des impôts. Les salariés les plus mobilisés pourraient en effet atteindre plus rapidement ce plafond. Or, leur engagement ne doit pas être pénalisé ;

- les rémunérations éligibles à l'exonération d'impôt sur le revenu et de cotisations salariales seront également exonérées de cotisations patronales, afin de ne pas pénaliser davantage les entreprises en cette période difficile. Ainsi, pour les heures supplémentaires effectuées durant la période de confinement, ni le plafond de 20 salariés par entreprise, ni la restriction aux seules heures supplémentaires ne seront appliquées.

Si la commission propose d'adopter cet article pour la seconde fois, c'est pour continuer à attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité de soutenir les salariés les plus mobilisés. Si elle soutient les dispositifs de primes exceptionnelles mis en place, ces primes ne sont que facultatives pour les entreprises et leur montant, modulable.

Cette exonération d'heures supplémentaires s'appliquerait à tous et enverrait un signal positif en faveur du pouvoir d'achat des salariés mobilisés durant cette crise. Elle pourra aussi servir lorsque la phase de relance de l'économie sera venue. L'exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires répond à un contexte d'urgence sanitaire , dans lequel, comme l'a rappelé le ministre de l'économie et des finances Bruno Le Maire, il faut bien tout faire pour « assurer la continuité économique du pays ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article.

ARTICLE 1er ter (nouveau)

Application temporaire du taux réduit de TVA à 5,5 % sur les masques de protection

. Le présent article prévoit l'application temporaire du taux réduit de TVA à 5,5 % en ce qui concerne les masques de protection adaptés à la lutte contre la propagation du virus covid-19 en lieu et place du taux normal à 20 %.

Votre rapporteur général considère que l'abaissement du taux de TVA à 5,5 % doit être étendu plus largement aux tenues de protection nécessaires et souvent manquantes aux établissements de santé et médico-sociaux.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel que modifié par son amendement.

I. LE DROIT EXISTANT : UN TAUX DE TVA À 20 % APPLICABLE AUX MASQUES DE PROTECTION

A. LES RÈGLES RELATIVES AUX TAUX DE TVA SONT FORTEMENT ENCADRÉES PAR LE DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE

Les règles relatives aux taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sont harmonisées au niveau européen par la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée, dite « directive TVA » .

Les articles 96 à 99 de cette directive prévoient en particulier que :

- les États membres appliquent un taux normal de TVA ne pouvant être inférieur à 15 %. En France, depuis le 1 ^er janvier 2014, le taux normal de la TVA, prévu par l'article 278 du code général des impôts (CGI), est fixé à 20 % ;

- les États membres peuvent prévoir un à deux taux réduits pour certaines catégories de biens et de services relevant de catégories limitativement énumérées par l'annexe III à la directive précitée. Ces taux réduits ne peuvent être inférieurs à 5 %. La France fait pleinement usage de cette faculté : les articles 278-0 bis et suivants du CGI permettent l'application d'un taux réduit à 5,5 % pour ce qui concerne certains biens et services de première nécessité (tels que la plupart des produits alimentaires) et d'un taux réduit à 10 % pour divers autres biens et services (par exemple pour le secteur de la restauration ou pour les intrants agricoles).

Des dérogations limitées restent par ailleurs prévues par le droit de l'Union. Ainsi, en vertu de l'article 110 de la directive précitée, les États membres qui, au 1 ^er janvier 1991, accordaient des exonérations de TVA avec droit à déduction (autrement appelées « taux zéro ») ou appliquaient des taux réduits inférieurs à 5 % pour des raisons d'intérêt social bien définies et en faveur des consommateurs finaux peuvent continuer à les appliquer.

La France peut donc continuer d'appliquer un taux de TVA particulier dit « super-réduit » de 2,10 % pour ce qui concerne certains biens et services tels que les médicaments remboursés par la sécurité sociale ^{107

(
*
)} ou certaines publications de presse ^{108

(

*
)} . En revanche, depuis le 1 ^er janvier 1991, toute mesure tendant à appliquer un taux « super-réduit » ou un « taux zéro » à de nouveaux biens ou services serait contraire au droit de l'Union européenne .

B. LES MASQUES DE PROTECTION FONT AUJOURD'HUI L'OBJET D'UN TAUX NORMAL DE TVA À 20 %

En l'état du droit, les masques de protection ne font pas partie des biens concernés par un taux réduit de TVA à 5,5 % ou à 10 % listés par les articles 278-0 bis et suivants du CGI ou par un taux « super-réduit » à 2,10 %.

Ainsi, le taux de la TVA sur les masques de protection est le taux normal de 20 % prévu par l'article 278 du CGI.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN ABAISSEMENT TEMPORAIRE À 5,5 % DU TAUX DE LA TVA SUR LES MASQUES DE PROTECTION

Le présent article est issu de l'amendement n° 238 du rapporteur général du budget au nom de la commission des finances et des amendements identiques n° 115 et n° 454, respectivement présentés par notre collègue député Marc Le Fur et plusieurs de ses collègues et notre collègue député Daniel Labaronne et plusieurs de ses collègues. Ils ont été adoptés en première lecture par l'Assemblée nationale avec un avis favorable du Gouvernement.

Le I du présent article prévoit l'insertion d'un K bis après le K de l'article 278-0 bis du CGI, disposant que les masques de protection adaptés à la lutte contre la propagation du virus covid-19 font l'objet d'un taux réduit de TVA à 5,5 % . Le texte renvoie à un arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de la santé la fixation des caractéristiques techniques des masques éligibles au dispositif.

Le II prévoit que ce taux réduit s'applique aux livraisons et acquisitions intracommunautaires dont le fait générateur intervient à compter du début de l'état d'urgence sanitaire et donc à compter du 24 mars 2020 ^{109

(

*
)} . En vertu de l'article 269 du CGI, le fait générateur de la TVA sur les acquisitions intracommunautaires se produit au moment où la livraison des biens est effectuée dans le pays du destinataire, et son exigibilité, en vertu de l'article 289 du même code, intervient le 15 du mois suivant celui au cours duquel est intervenu le fait générateur ou lors de la délivrance de la facture au titre de l'opération effectuée, lorsque celle-ci est délivrée avant cette date.

Enfin, le III du présent article prévoit que ce taux réduit à 5,5 % cesse de s'appliquer à compter du 1 ^er janvier 2022 .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UNE MESURE LÉGITIME JUSTIFIÉE PAR UN IMPÉRATIF DE SANTÉ PUBLIQUE ET L'URGENCE À ÉQUIPER LA POPULATION

A. LA FISCALITÉ SUR LES MASQUES DE PROTECTION AVAIT DÉJÀ FAIT L'OBJET D'ADAPTATIONS

Un rescrit de l'administration fiscale en date du 7 avril 2020 ^{110

(

*
)} a interprété l'article 273 septies D du CGI de telle sorte que, pour la durée de l'état d'urgence sanitaire, les entreprises ne soient pas redevables de la TVA sur les matériels sanitaires (masques, gels hydroalcooliques, tenues de protection et respirateurs) dont elles font don aux établissements de santé et médicaux-sociaux, aux services de l'État et aux collectivités territoriales . Concrètement, cela implique qu'à titre exceptionnel, l'administration ne demandera pas la régularisation de la TVA déduite sur ces biens en tant que TVA collectée au titre d'une livraison à soi-même (LASM) au sens de l'article 257 du CGI.

Par ailleurs, alors que les masques de protection importés sont en principe soumis à des droits de douane à hauteur de 6,3 %, une note de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) ^{111

(

*
)} a indiqué que certaines marchandises nécessaires à la lutte contre l'épidémie de covid-19 (dont les masques de protection) pourraient temporairement être importées en franchise de droits de douane par les organismes publics, les organismes agréés par la DGDDI ou les organismes d'aide humanitaire, ainsi que par toute entreprise privée important de telles marchandises dans le but d'en faire don à l'un de ces organismes. Une décision de la Commission européenne avait préalablement autorisé ce type de mesures ^{112

(

*
)} .

Le présent article trouve pour sa part à s'appliquer aux masques de protection destinés à la vente, quel que soit l'acheteur.

B. LES CIRCONSTANCES EXCEPTIONNELLES DE LA CRISE JUSTIFIENT L'APPLICATION D'UN TAUX RÉDUIT DE TVA À 5,5 % SUR LES MASQUES DE PROTECTION

Par principe, votre rapporteur général considère que la plus grande modération s'impose s'agissant de l'application de taux réduit de TVA à de nouveaux biens ou services. Généralement, alors que l'impact de telles mesures sur les finances publiques est certain, le bénéfice pour les consommateurs finaux en termes de répercussions sur les prix n'est pas toujours avéré ^{113

(

*
)} .

Néanmoins, l'impératif de lutte contre la propagation du virus covid-19 nécessite l'adoption de mesures simples et d'exécution rapide en faveur de la santé publique . Dans le contexte de la crise sanitaire, les masques de protection constituent incontestablement des produits de première nécessité dont l'acquisition doit être encouragée. La baisse de 14,5 points du taux de la TVA sur ces produits devrait au moins partiellement se répercuter sur les prix de vente et ainsi participer de cet objectif .

En outre, les besoins en masques seront probablement importants et pour une longue période sur notre territoire, pour un nombre important d'entreprises, d'établissements, d'administrations et autres structures, ainsi que plus globalement pour l'ensemble de la population. Il importe de mettre tout en oeuvre pour minorer leur coût et favoriser la possibilité de chacun de s'équiper, après une période de pénurie dont la France peine à sortir.

L'impact de la mesure sur les finances publiques n'a pas encore été mesuré mais la mesure a aussi le mérite d'être temporaire (depuis le début de l'urgence sanitaire et jusqu'au 1 ^er janvier 2022).

Les masques de protection pourraient dans ce cadre être rattachés au 3) et au 4) de l'annexe III de la « directive TVA » listant les livraisons de biens et prestations de services pouvant faire l'objet de taux réduits, en tant que « produits pharmaceutiques normalement utilisés pour (...) la prévention de maladies » (s'agissant des masques « grand public ») ou qu' « équipements médicaux » et « matériel auxiliaire » (s'agissant des masques médicaux). En tout état de cause, le terme prévu au 1 ^er janvier 2022 atteste du caractère limité et strictement circonscrit à la lutte contre l'épidémie du dispositif.

Si un arrêté doit venir préciser les caractéristiques techniques des masques visés par le présent dispositif, l'exposé sommaire de l'amendement dont le présent article est issu indique que devraient être concernés :

- les masques de protection respiratoire (FFP) pour la protection du porteur contre l'inhalation de gouttelettes répondant aux niveaux de filtration FFP2, FFP3, N95, N99, N100, R95, R99, R100 ;

- les masques à usage médical, dits « masques chirurgicaux » ou « masques médicaux », pour la protection de l'environnement du porteur en évitant la projection de gouttelettes émises par le porteur du masque et respectant la norme EN 14683 ;

- les masques réservés à des usages non sanitaires relevant des deux catégories d'équipements de travail créées récemment par la note interministérielle du 29 mars 2020 ;

- les masques qui seront spécifiquement développés pour l'usage du grand public, notamment ceux dont le port sera rendu obligatoire.

Lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a confirmé qu'une interprétation large de l'article serait adoptée, incluant les masques pour l'usage du grand public.

C. L'EXTENSION DE L'APPLICATION DU TAUX RÉDUIT DE TVA À D'AUTRES PRODUITS INDISPENSABLES DANS LA LUTTE CONTRE L'ÉPIDÉMIE

Il apparaît nécessaire de prévoir l'application du taux de 5,5 % de TVA à d'autres produits que les masques de protection.

Ainsi, en première lecture, l'Assemblée nationale a également étendu le taux réduit de TVA à 5,5 % aux gels hydroalcooliques ^{114

(

*
)} .

Votre commission considère que, comme le rescrit fiscal du 7 avril précité le prévoit pour l'exonération de TVA pour les dons opérés par les entreprises ( cf. supra ), il est opportun d'étendre ce taux réduit de TVA aux tenues de protection (« charlottes », blouses, surblouses, gants...), nécessaires et actuellement manquantes dans de nombreuses structures, non seulement dans les établissements hospitaliers mais aussi, par exemple, dans des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad). Elle vous propose un amendement FINC.3 en ce sens .

L'amendement procède par ailleurs à diverses améliorations rédactionnelles et légistiques de l'article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 1er quater (nouveau)

Application temporaire du taux réduit de TVA à 5,5 %
sur les gels hydroalcooliques

. Le présent article prévoit l'application temporaire du taux réduit de TVA à 5,5 % en ce qui concerne les gels hydroalcooliques en lieu et place du taux normal à 20 %.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel que modifié par son amendement permettant d'étendre le dispositif à l'ensemble des désinfectants, y compris les solutions hydroalcooliques qui ne comprennent pas de gélifiants, dès lors qu'ils sont utiles à la lutte contre la propagation de l'épidémie. L'amendement procède en outre à diverses améliorations légistiques et rédactionnelles.

I. LE DROIT EXISTANT : UN TAUX DE TVA À 20 % APPLICABLE POUR LES GELS HYDROALCOOLIQUES

A. LES RÈGLES RELATIVES AUX TAUX DE TVA SONT FORTEMENT ENCADRÉES PAR LE DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE

Les articles 96 à 99 de cette directive prévoient en particulier que :

La France peut donc continuer d'appliquer un taux de TVA particulier dit « super-réduit » de 2,10 % pour ce qui concerne certains biens et services tels que les médicaments remboursés par la sécurité sociale ^{115

(
*
)} ou certaines publications de presse ^{116

(

*
)} . En revanche, depuis le 1 ^er janvier 1991, toute mesure tendant à appliquer un taux « super-réduit » ou un « taux zéro » à de nouveaux biens ou services serait contraire au droit de l'Union européenne .

B. LES GELS HYDROALCOOLIQUES FONT AUJOURD'HUI L'OBJET D'UN TAUX NORMAL DE TVA À 20 %

En l'état du droit, les gels hydroalcooliques ne font pas partie des biens concernés par un taux réduit de TVA à 5,5 % ou à 10 % listés par les articles 278-0 bis et suivants du CGI ou par un taux « super-réduit » à 2,10 %.

Ainsi, le taux de la TVA sur les gels hydroalcooliques est le taux normal de 20 % prévu par l'article 278 du CGI.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN ABAISSEMENT TEMPORAIRE À 5,5 % DU TAUX DE LA TVA SUR LES GELS HYDROALCOOLIQUES

Le présent article est issu de l'amendement n° 175 déposé par notre collègue Christine Pires Beaune, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Le I du présent article prévoit l'insertion d'un K ter après le K bis nouveau de l'article 278-0 bis du CGI, disposant que les gels hydroalcooliques fassent l'objet d'un taux réduit de TVA à 5,5 % .

Le II prévoit que ce taux réduit s'applique aux livraisons et acquisitions intracommunautaires dont le fait générateur intervient à compter du début de l'état d'urgence sanitaire et donc du 24 mars 2020 ^{117

(

*
)} . En vertu de l'article 269 du CGI, le fait générateur de la TVA sur les acquisitions intracommunautaires se produit au moment où la livraison des biens est effectuée dans le pays du destinataire, et son exigibilité, en vertu de l'article 289 du même code, intervient le 15 du mois suivant celui au cours duquel est intervenu le fait générateur ou lors de la délivrance de la facture au titre de l'opération effectuée, lorsque celle-ci est délivrée avant cette date.

Enfin, le III du présent article prévoit que ce taux réduit de 5,5 % cesse de s'appliquer à compter du 1 ^er janvier 2022 .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UNE MESURE LÉGITIME JUSTIFIÉE PAR UN IMPÉRATIF DE SANTÉ PUBLIQUE

A. PLUSIEURS MESURES AVAIENT DÉJÀ ÉTÉ PRISES POUR CONTENIR LES PRIX DES GELS HYDROALCOOLIQUES DANS LE CONTEXTE DE LA CRISE

Afin d'enrayer tout mouvement spéculatif, le Gouvernement a pris le 5 mars 2020 un décret encadrant les prix des gels hydroalcooliques . Ces dispositions ont été reprises par l'article 11 du décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. Ainsi, jusqu'au 31 mai 2020, les prix plafond pour la vente au détail de ces produits sont, toutes taxes comprises (TTC), de 2 euros pour les flacons de 50 millilitres ou moins, de 3 euros pour les flacons de 100 millilitres maximum, de 5 euros pour les flacons de 300 millilitres maximum et de 15 euros pour les flacons d'un litre maximum. Les prix de vente en gros font également l'objet d'un encadrement.

Par ailleurs, le rescrit de l'administration fiscale en date du 7 avril 2020 ^{118

(

*
)} a interprété l'article 273 septies D du CGI de telle sorte que, pour la durée de l'état d'urgence sanitaire, les entreprises ne soient pas redevables de la TVA sur les matériels sanitaires (masques, gels hydroalcooliques, tenues de protection et respirateurs) dont elles font don aux établissements de santé et médicaux-sociaux, aux services de l'État et aux collectivités territoriales . Concrètement, cela implique qu'à titre exceptionnel l'administration ne demandera pas la régularisation de la TVA déduite sur ces biens en tant que TVA collectée au titre d'une livraison à soi-même (LASM) au sens de l'article 257 du CGI.

D'autre part, une note de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) ^{119

(

*
)} a indiqué que certaines marchandises nécessaires à la lutte contre l'épidémie de covid-19 (dont les gels hydroalcooliques) pourraient temporairement être importées en franchise de droits de douane par les organismes publics, les organismes agréés par la DGDDI ou les organismes d'aide humanitaire, ainsi que par toute entreprise privée important de telles marchandises dans le but d'en faire don à l'un de ces organismes. Une décision de la Commission européenne avait préalablement autorisé ce type de mesures ^{120

(

*
)} .

Ainsi, le présent article s'applique uniquement aux gels hydroalcooliques destinés à la vente .

B. LES CIRCONSTANCES EXCEPTIONNELLES DE LA CRISE JUSTIFIENT PLEINEMENT L'APPLICATION D'UN TAUX RÉDUIT DE TVA À 5,5 % SUR LES GELS HYDROALCOOLIQUES AINSI QU'À L'ENSEMBLE DES DÉSINFECTANTS

Comme indiqué pour le commentaire de l'article 1 ^er ter (cf. supra ), l'extension du taux réduit de TVA aux gels hydroalcooliques se justifie pleinement, compte tenu de l'impératif actuel de lutte contre la propagation du virus covid-19 impose l'adoption de mesures simples et d'exécution rapide en faveur de la santé publique .

Certes, par principe, votre rapporteur général considère que la plus grande modération s'impose s'agissant de l'application de taux réduit de TVA à de nouveaux biens ou services. En effet, généralement, alors que l'impact de telles mesures sur les finances publiques est certain, le bénéfice pour les consommateurs finaux en termes de répercussions sur les prix n'est pas toujours avéré ^{121

(

*
)} .

Néanmoins, dans le contexte de la crise sanitaire, les gels hydroalcooliques constituent incontestablement des produits de première nécessité dont l'acquisition doit être encouragée. En outre, dans la mesure où les prix sont actuellement encadrés, l'État devrait directement répercuter cette réduction de TVA - il s'est engagé lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale de l'amendement dont le présent article est issu à modifier le décret du 23 mars 2020 précité encadrant les prix des gels hydroalcooliques, les plafonds prévus dans ce cadre étant applicables aux prix TTC - et le consommateur final en bénéficier ainsi pleinement. Celui-ci sera encouragé à s'en procurer et à respecter plus facilement les mesures barrières contre le covid-19.

Espérons que la baisse de 14,5 points du taux de la TVA sur ces produits devrait au moins partiellement se répercuter sur les prix de vente et ainsi participer de cet objectif . Son impact sur les finances publiques n'a cependant pas encore été mesuré.

Les gels hydroalcooliques pourraient dans ce cadre être rattachés au 3) de l'annexe III à la « directive TVA » listant les livraisons de biens et prestations de services pouvant faire l'objet de taux réduits, en tant que « produits pharmaceutiques normalement utilisés pour (...) la prévention des maladies ». En tout état de cause, le terme prévu au 1 ^er janvier 2022 atteste du caractère limité et strictement circonscrit à la lutte contre l'épidémie du dispositif.

L'Assemblée nationale a adopté un dispositif similaire s'agissant des masques de protection à l'article 1 ^er ter , dans lequel votre commission a également proposé par un amendement de prévoir un taux réduit de TVA pour les tenues de protection des soignants et autres personnels conduits à porter ce type d'équipement dans le contexte actuel (« charlottes », blouses, surblouses, gants...) ^{122

(

*
)} .

Il est proposé d'adopter l'amendement FINC.4 , qui vise à étendre le dispositif à l'ensemble des désinfectants, y compris les solutions hydroalcooliques qui ne comprennent pas de gélifiants, dès lors qu'ils sont utiles à la lutte contre la propagation de l'épidémie. L'amendement procède en outre à diverses améliorations rédactionnelles et légistiques de l'article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 1er quinquies (nouveau)

Mobilisation par les exploitants agricoles de l'épargne constituée
sous le régime de la déduction pour aléas

. Le présent article additionnel vise à déroger aux conditions d'emploi des sommes épargnées au titre de la déduction pour aléas (DPA), en les plaçant sous le régime d'emploi plus souple de la déduction pour épargne de précaution (DPE).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE DÉDUCTION POUR ALÉAS SUBORDONNÉE À LA CONSTITUTION D'UNE ÉPARGNE

L'article 51 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 instituant une déduction pour épargne de précaution (DPE) a abrogé, à compter du 1 ^er janvier 2019, l'article 72 D bis du code général des impôts, qui permettait aux exploitants agricoles de pratiquer, sur leur revenu imposable selon un régime réel d'imposition, une déduction pour aléas (DPA) .

La déduction pour aléas était subordonnée à la constitution d'une épargne professionnelle - condition réputée remplie dès lors qu'une somme comprise entre 50 % et 100 % de la déduction était inscrite sur un compte d'affectation ouvert auprès d'un établissement financier.

Des fonds d'épargne constitués dans le cadre du régime de l'article abrogé demeurent ainsi inscrits dans les livres des établissements bancaires et restent soumis du point de vue fiscal au régime de l'article 72 D bis du code général des impôts.

Ces deux dispositifs ont fait l'objet d'une analyse approfondie dans le cadre du rapport relatif au projet de loi de finances pour 2019, auquel le lecteur est invité à se reporter ^{123

(
*
)} .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN ASSOUPLISSEMENT TEMPORAIRE DES CONDITIONS D'EMPLOI

Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de Jean-Baptiste Moreau, avec l'avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale, moyennant l'adoption de deux sous-amendements de précision identiques, le présent article permettrait de mobiliser les avoirs épargnés au titre de la DPA et les intérêts capitalisés correspondants selon les règles applicables à la DPE en cas de survenance d'un aléa économique , prévues par l'article 73 du code général des impôts.

Ces règles, qui sont plus souples que celles qui régissent l'emploi de la DPA, ont été exhaustivement exposées dans le rapport précité. Elles seraient appelées à régir l'épargne constituée au titre de la DPA pour une période limitée (au cours des exercices clos entre le 31 mars 2020 et le 31 mars 2021).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UN AMÉNAGEMENT BIENVENU MAIS DONT LA PORTÉE EST LIMITÉE

Votre commission des finances ne peut qu'être favorable au dispositif proposé , même si son utilité ne doit pas être exagérée au vu des réserves d'épargne assez maigres ainsi rendues disponibles.

En effet, seuls 5 700 agriculteurs avaient eu recours à la DPA en 2017, pour un coût pour les finances publiques de 15 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 1er quinquies

Crédit d'impôt au titre des impôts directs et cotisations et contributions sociales dus par les employeurs faisant l'objet d'une mesure d'interdiction d'ouverture au public au-delà du 11 mai 2020

. Le présent article additionnel vise à introduire un crédit d'impôt au bénéfice des employeurs faisant l'objet d'une mesure d'interdiction d'ouverture au public au-delà du 11 mai 2020.

Cette mesure tend à soutenir les secteurs particulièrement touchés par les conséquences économiques de la crise sanitaire et rejoint en cela les intentions exprimées par le Président de la République à l'occasion de son adresse aux Français le 13 avril 2020.

I. LE DROIT EXISTANT

En réponse aux mesures d'interdiction d'ouverture au public mises en oeuvre depuis le 15 mars dernier, le Gouvernement a permis aux entreprises de solliciter des reports de trois mois sans pénalité de leurs échéances d'impôts directs et de cotisations et contributions sociales dues pendant cette période.

Pour une présentation détaillée des conditions et de l'application de ces reports, le lecteur est invité à se reporter aux notes de suivi du président et du rapporteur général de la commission des finances du Sénat ^{124

(
*
)} .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

À l'occasion de son adresse aux Français le 13 avril dernier, le Président de la République a ouvert la voie à une levée progressive des mesures de confinement à compter du 11 mai prochain si les conditions sanitaires le permettent.

Si tel devait être le cas, de nombreuses entreprises pourraient alors engager une reprise de leur activité . Pour ces entreprises , accompagnées par les mesures de soutien à la trésorerie mises en oeuvre par ailleurs, l'étalement des échéances fiscales et sociales durant trois mois pourrait constituer une réponse adaptée.

Tel ne sera pas le cas pour les secteurs qui feront l'objet d'une prolongation des mesures d'interdiction d'ouverture au public au-delà du 11 mai, à l'instar de l'hôtellerie-restauration, de la culture ou de l'événementiel. Pour les entreprises concernées, le président de la République a fait part de son souhait qu'une annulation d'échéances puisse intervenir.

C'est pour répondre aux difficultés rencontrées spécifiquement par ces entreprises qui ne pourront reprendre leur activité encore pour de longues semaines qu'il est proposé la création d'un crédit d'impôt « Covid-19 » , dont le bénéfice serait réservé aux entreprises faisant l'objet d'une prolongation des mesures d'interdiction d'ouverture au public au-delà du 11 mai. Le crédit d'impôt serait déterminé à partir de l'ensemble des échéances, d'une part, des impôts directs ne portant pas sur le bénéfice (cotisation foncière des entreprises et cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises), en retenant 5/12ème des montants dus, et, d'autre part, de cotisations et contributions sociales dues au titre de la période comprise entre le 1 ^er mars et le 31 juillet 2020, en retranchant les aides versées au titre du fonds de solidarité.

Ce dispositif, conforme à l'encadrement de la recevabilité des initiatives parlementaires, serait neutre pour les ressources des collectivités territoriales et de la sécurité sociale.

Votre commission a adopté un amendement FINC.5 en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article.

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 2

Équilibre général du budget, trésorerie
et plafond d'autorisation des emplois

. L'article 2 traduit l'incidence, sur l'équilibre prévisionnel du budget 2020, des réévaluations opérées et des dispositions proposées par le présent projet de loi.

Le déficit budgétaire de l'État s'établirait selon le projet de loi initial à un niveau de 183,5 milliards d'euros, en dégradation de 74,4 milliards d'euros par rapport au déficit de 109,0 milliards d'euros prévu dans la première loi de finances rectificative du 23 mars 2020.

Lors de l'examen par l'Assemblée nationale, la prévision de déficit a été aggravée de près de 2 milliards d'euros supplémentaires pour atteindre 185,4 milliards d'euros en raison de mesures supplémentaires de soutien adoptées par amendements dans le cadre de la seconde partie de la loi de finances rectificative.

La commission propose d'adopter l'article sans modification.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ CONSTATE UNE DÉGRADATION HISTORIQUE DU SOLDE BUDGÉTAIRE

Aux termes du I du présent article, le déficit budgétaire de l'État s'établirait à un niveau de 183,5 milliards d'euros, en dégradation de 7,4 milliards d'euros par rapport au déficit de 109,0 milliards d'euros prévu dans la première loi de finances rectificative du 23 mars 2020.

Les déterminants de cette dégradation, en recettes et en charges, ont été présentés dans la deuxième partie de l'exposé général du présent rapport et ne seront donc pas repris ici.

Le II définit les ressources de financement permettant de réaliser l'équilibre financier. Le besoin de financement s'établit à un niveau de 322,6 milliards d'euros, contre 246,1 milliards d'euros dans la première loi de finances rectificative. L'augmentation correspond pour l'essentiel à celle du déficit budgétaire.

Les ressources supplémentaires permettant de combler ce besoin de financement sont fournies à titre principal par les émissions de dette à moyen et long terme d'une part, à court terme de l'autre.

Les émissions de dette à moyen et long terme s'établiraient, hors rachats, à un niveau de 245 milliards d'euros , contre 210 milliards d'euros dans la première loi de finances rectificative et 205 milliards d'euros en loi de finances initiale.

Le niveau d'émissions de dette nette à moyen et long terme par l'Agence France Trésor, rapporté au produit intérieur brut (PIB), devrait ainsi dépasser largement les niveaux atteints lors de la crise financière de 2008-2010 , sous l'effet conjugué de l'augmentation des émissions et de la chute historique du PIB.

Émissions nettes de dette à moyen et long terme

(en % du PIB)

Source : commission des finances. Données de l'Agence France Trésor (2003 à 2020) ^{125

(

*
)} et calculs commission des finances (deuxième projet de loi de finances rectificative)

La majeure partie du besoin de financement nouveau devrait toutefois être prise en charge par un accroissement de l'encours des titres d'État à court terme de 62,1 milliards d'euros . Comme il a été indiqué dans l'exposé général du présent rapport, cette variation, si elle est très supérieure à celle observée au cours des années précédentes, rejoint la pratique suivie lors de la crise financière de 2008 et 2009.

La loi de finances rectificative du 23 mars avait déjà prévu une augmentation importante de 27,5 milliards d'euros de cet encours. À la fin de 2019, l'encours de dette à court terme (BTF) s'établissait à 106,9 milliards d'euros, soit une diminution de 6 milliards d'euros par rapport à la fin 2018 ^{126

(

*
)} .

Le plafond de la variation nette de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an est fixé à 114,5 milliards d'euros, contre 79,5 milliards d'euros dans la première loi de finances rectificative et 74,5 milliards d'euros en loi de finances initiale. À la fin de 2019, l'encours de la dette négociable de l'État était de 1 823 milliards d'euros, dont 1 716 milliards d'euros à moyen et long terme ^{127

(

*
)} .

Enfin, le III précise que le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État demeure inchangé au niveau de 1 943 108 emplois prévu en loi de finances initiale.

II. LES AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ENTRAÎNENT UNE DÉGRADATION SUPPLÉMENTAIRE DU SOLDE DE PRÈS DE 2 MILLIARDS D'EUROS

L'Assemblée nationale a, sur la proposition du Gouvernement, adopté un amendement constatant une dégradation supplémentaire du solde budgétaire de 1 981 millions d'euros . Le déficit budgétaire de l'État est donc porté à 185,4 milliards d'euros dans le texte transmis au Sénat.

Cette dégradation résulte des mesures en dépense adoptées par l'Assemblée nationale dans la seconde partie de la loi de finances et présentées supra dans l'exposé général du présent rapport :

- 1,2 milliard d'euros de crédits sont ouverts sur le programme 356 « Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire » afin de permettre aux salariés faisant l'objet d'une mesure d'isolement en raison de leur vulnérabilité, ainsi qu'aux salariés parents d'un enfant de moins de 16 ans, sans solution de garde, d'accéder au dispositif d'activité partielle ;

- 281 millions d'euros de crédits sont ouverts sur le programme 134 « Développement des entreprises et régulation » afin de financer l'achat de masques non sanitaires, l'investissement pour des machines permettant la production de matériaux utilisés pour la confection des masques ainsi que des mesures de soutien aux zoos, refuges et cirques familiaux au titre des soins prodigués aux animaux ;

- 500 millions d'euros de crédits seront ouverts au sein du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » sur le nouveau programme « Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise du covid-19 » pour le soutien aux entreprises fragiles ou en difficulté.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article tire les conséquences des votes effectués sur les autres missions et n'appelle pas d'observations.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2020 -
CRÉDITS DES MISSIONS

ARTICLE 3

Budget général : ouverture et annulations de crédits

. L'article 3 procède, au titre du budget général, aux ouvertures et annulations d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement conformes à la répartition fixée à l'état B annexé au présent projet de loi de finances rectificative.

Les ouvertures de crédit concernent des mesures d'urgence permettant aux ménages modestes et aux entreprises de faire face aux conséquences de la crise sanitaire.

La commission a adopté un amendement tendant à accroître de 2 milliards d'euros les crédits du fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire.

La commission propose d'adopter l'article ainsi modifié.

I. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDIT CONCERNENT LES POLITIQUES DE LUTTE CONTRE LA PANDÉMIE ET DE SOUTIEN À L'ÉCONOMIE

Le présent article procède, au titre du budget général, aux ouvertures et annulations d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement conformes à la répartition fixée à l'état B annexé au présent projet de loi de finances rectificative.

Le I ouvre 38,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Ces ouvertures de crédits ont été présentées dans l'exposé général du présent rapport. Pour mémoire, elles portent sur les missions « Crédits non répartis » (2,5 milliards d'euros) et « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » (36 milliards d'euros).

Le II annule 6,2 milliards d'euros de crédits en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Ces annulations portent :

- sur la mission « Engagement financiers de l'État », à hauteur de 2 milliards d'euros : cette diminution, qui tire les conséquences de la baisse prévisionnelle de l'inflation sur la charge de la dette, a été présentée dans l'exposé général ;

- sur la mission « Remboursements et dégrèvements », à hauteur de 4,2 milliards d'euros.

Cette dernière annulation porte sur le programme 200, qui porte les remboursements et dégrèvements d'impôts d'État. Selon les éléments recueillis par le rapporteur général, elle se concentre sur la TVA (- 2,9 milliards d'euros), en raison de l'importance des remboursements et dégrèvements portant sur cet impôt, l'impôt sur les sociétés (- 0,7 milliard d'euros) et l'impôt sur le revenu (- 0,5 milliard d'euros) étant concernés dans une moindre mesure.

Pour mémoire, le même programme avait connu au contraire, dans la première loi de finances rectificative, une ouverture de crédits à hauteur de 4,6 milliards d'euros afin de prendre en compte les résultats de l'exécution 2019, ainsi que le report à 2020 d'un contentieux fiscal important. Le niveau des remboursements et dégrèvements d'impôts d'État demeure donc, compte tenu de l `ensemble de ces éléments, supérieur à celui ouvert en loi de finances initiale.

II. L'ASSEMBLÉE NATIONALE A MODIFIÉ LES CRÉDITS DE PLUSIEURS MISSIONS DU BUDGET GÉNÉRAL

L'Assemblée nationale a modifié les crédits de quatre missions du budget général :

- sur la proposition de M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général de la commission des finances d'une part, et de M. Charles de Courson et plusieurs de ses collègues d'autre part, elle a réduit de 880 millions d'euros , en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, la dotation consacrée aux dépenses accidentelles et imprévisibles de la mission « Crédits non répartis », afin de la consacrer à la nouvelle prime aux familles modestes, suivant ainsi les engagements du gouvernement ;

- en conséquence et sur la proposition de M. Laurent Saint-Martin, elle a augmenté du même montant , en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, les crédits du programme « Inclusion sociale et protection des personnes » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » ;

- sur la proposition du Gouvernement, elle a augmenté de 281,1 millions d'euros , en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, les crédits du programme « Développement des entreprises et régulation » de la mission « Économie » afin de financer diverses mesures d'urgence.

- enfin, sur la proposition du Gouvernement, elle a augmenté de 1,2 milliard d'euros , en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, les crédits du programme 356 « Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire » de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », afin de financer l'extension, prévue au 1 ^er mai, de l'activité partielle aux salariés faisant l'objet d'une mesure d'isolement en raison de leur vulnérabilité, ainsi qu'aux salariés parents d'un enfant de moins de 16 ans, sans solution de garde (prévue à l'article 10 du présent projet de loi de finances rectificative ^{128

(

*
)} ).

Le montant total des ouvertures de crédits sur le budget général est donc de 40,0 milliards d'euros dans le texte transmis au Sénat.

Ces ouvertures de crédit ont été présentés dans l'exposé général du présent rapport.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme il a été indiqué dans l'exposé général, le rapporteur général ne s'oppose pas à ces modifications de crédit qui complètent, en faveur des ménages et des entreprises, le plan d'urgence défini dans la première loi de finances rectificative.

Il ne s'agit donc pas de mesures pérennes, lesquelles devront faire l'objet, ultérieurement, d'un second plan consacré à la relance de l'économie.

La commission a adopté, sur la proposition du rapporteur général, un amendement FINC.6 tendant à accroître de 2 milliards d'euros, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, les crédits du programme 357 « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire » afin de prendre en compte la nécessité de maintenir l'accès au fonds pour de nombreuses entreprises après le début de la période de déconfinement, car certaines d'entre elles devront encore rester fermer pendant plusieurs semaines ou voir leur activité réduite. En conséquence et pour assurer la comptabilité de l'amendement avec les règles de l'article 40 de la Constitution, elle a réduit à due concurrence les crédits du programme 358 « Renforcement exceptionnel des participations financières de l'État dans le cadre de la crise sanitaire ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 4

Comptes spéciaux et comptes de concours financiers : ouvertures de crédits

. L'article 4 procède, au titre des comptes d'affectation spéciale et des comptes de concours financiers, aux ouvertures et annulations d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement conformes à la répartition fixée à l'état D annexé au présent projet de loi de finances rectificative.

Les ouvertures de crédit permettent à l'État de prendre des participations dans des entreprises à hauteur de 20 milliards d'euros et financent des mesures d'urgence de soutien à l'économie.

La commission a adopté un amendement réduisant de 2 milliards d'euros les ouvertures de crédit sur les participations dans les entreprises, par coordination avec un amendement adopté à l'article 3.

La commission propose d'adopter l'article ainsi modifié.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ AUTORISE DES PRISES DE PARTICIPATIONS NOUVELLES À HAUTEUR DE 20 MILLIARDS D'EUROS

Le I ouvre des autorisations d'engagement et des crédits de paiement d'un montant de 20 milliards d'euros .

L'état D annexé au projet de loi de finances rectificative précise que cette ouverture concerne le programme « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État » de la mission « Engagements financiers de l'État », c'est-à-dire les prises de participation de l'État.

Le II ouvre des autorisations d'engagement et des crédits de paiement d'un montant de 1,6 milliard d'euros au titre des comptes de concours financiers.

Cette ouverture de crédits porte :

- pour 700 millions d'euros, sur le programme 824 « Avances à des services de l'État » du compte de concours financiers « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » afin de financer des prêts supplémentaires en faveur du budget annexe « Compte et exploitation aériens » ;

- pour 925 millions d'euros, sur le programme 862 « Prêts pour le développement économique et social » de la mission « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » afin d'abonder le fonds de développement économique et social (FDES) pour l'octroi de prêts à des entreprises.

Ces ouvertures de crédits ont été présentées dans l'exposé général du présent rapport.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale, sur la proposition du Gouvernement, a créé un programme nouveau, intitulé « Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise du covid-19 » et doté de 500 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, dans le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » afin de financer un dispositif discrétionnaire d'avances remboursables et de prêts à taux bonifiés en faveur des entreprises industrielles de 50 à 250 salariés, choisies en fonction de leur fragilité et de leur caractère stratégique.

Les ouvertures de crédit sont donc de 2,1 milliards d'euros au titre des comptes de concours financiers dans le texte transmis au Sénat.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme il a été indiqué dans l'exposé général, le rapporteur général ne s'oppose pas à ces modifications de crédit qui complètent le plan d'urgence défini dans la première loi de finances rectificative.

Par coordination avec l'adoption à l'article 3 de l'amendement FINC.6, qui réduit de 2 milliards d'euros les crédits du programme 358 « Renforcement exceptionnel des participations financières de l'État dans le cadre de la crise sanitaire », la commission a adopté un amendement FINC.7 qui limite à 18 milliards d'euros l'ouverture de crédits sur le programme programme « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État » .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

I. MESURES FISCALES NON RATTACHÉES

ARTICLE 5

Exonération d'impôt sur le revenu et de cotisations sociales de la prime exceptionnelle pour les agents des administrations publiques

. Le présent article prévoit d'exonérer d'impôt sur le revenu, de cotisations et de contributions sociales les primes exceptionnelles octroyées par les administrations publiques à leurs agents particulièrement mobilisés dans le contexte de l'état d'urgence sanitaire. Ces primes devront être versées en 2020 et sont ouvertes à l'ensemble des agents, quel que soit leur statut.

Cette exonération répond aux nombreuses demandes, en particulier dans le secteur hospitalier et de la part des associations de collectivités territoriales, de pouvoir récompenser l'ensemble des agents publics dans des conditions similaires à celles prévues pour les salariés et les agents des employeurs privés, des établissements publics à caractère et industriel et commercial et des établissements publics administratifs. Cette harmonisation est saluée par la commission, tout comme la sécurisation juridique de ce dispositif pour les collectivités territoriales.

La commission a cependant regretté de devoir se prononcer sur un dispositif d'exonération de prime exceptionnelle sans même connaître les modalités officielles de cette prime. Ce manque de transparence nuit à la bonne information du Parlement et au rôle du Législateur dans la détermination des principes de l'imposition. La commission a donc adopté cet article, en prévoyant cependant d'en renforcer la sécurité juridique, afin que le dispositif d'exonération s'appuie bien sur les décrets qui détermineront les bénéficiaires, les conditions d'attribution et de versement ainsi que le montant de la prime exceptionnelle.

I. LE DROIT EXISTANT : LES AGENTS DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES DISPOSENT DE PRIMES QUI SONT SOUMISES À L'IMPÔT SUR LE REVENU ET AUX PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX DANS LES CONDITIONS DE DROIT COMMUN ET NE BÉNÉFICIENT PAS DE LA PRIME EXCEPTIONNELLE DE POUVOIR D'ACHAT

A. LE VERSEMENT D'UNE PRIME AUX AGENTS DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES EST TRAITÉ COMME UN COMPLÉMENT DE RÉMUNÉRATION ET DOIT OBÉIR AU PRINCIPE DE PARITÉ ENTRE LA FONCTION PUBLIQUE D'ETAT ET LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

1. Une prime est un complément de rémunération, soumis à ce titre à l'impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux dans les conditions de droit commun

a) Pour les agents des administrations publiques

L'article 79 du code général des impôts (CGI) dispose que les traitements, indemnités, émoluments, salaires, pensions et rentes viagères concourent à la formation du revenu global servant de base à l'impôt sur le revenu. Cela inclut donc, comme le précise l'article 82 du CGI, les avantages en argent ou en nature accordés en sus des traitements et indemnités proprement dits. Ainsi, toute prime versée aux agents des administrations publiques est prise en compte pour la détermination des bases d'imposition pour l'impôt sur le revenu . Ces revenus imposables sont soumis au prélèvement à la source, avec application d'une retenue à la source effectuée par le débiteur lors du paiement de ces revenus (articles 204 A et 204 B du CGI).

Les traitements « ordinaires » et les primes sont également pris en compte pour déterminer le montant de la contribution sociale généralisée (CSG) (article L. 136-1 du code de la sécurité sociale) et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) . Pour l'assujettissement aux cotisations sociales, une distinction est opérée entre les agents titulaires, dont les primes et indemnités ne sont soumises qu'à la cotisation de retraite complémentaire, et les agents non titulaires, dont les primes et indemnités sont soumises à l'ensemble des cotisations et contributions sociales (salariales et employeur ^{129

(
*
)} ).

b) Pour les employeurs publics

Certains employeurs publics sont par ailleurs soumis à des taxes, participations et contributions identiques à celles dues par les employeurs privés au titre des salaires, traitements, indemnités et primes versées à leurs employés . Ainsi, les établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), les organismes à caractère industriel et commercial de l'État, des collectivités territoriales et de leurs groupements sont redevables de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) (article 235 bis du CGI et article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation).

Ils sont également redevables de la taxe sur les salaires, si l'employeur n'a pas été assujetti à la TVA sur au moins 90 % de son chiffre d'affaires (article 231 du CGI), ainsi que des contributions prévues à l'article L. 6131-1 du code du travail :

- le versement de la contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance (article L. 6131-2 du code du travail) ;

- le versement de la contribution supplémentaire à l'apprentissage (article L. 6241-1 du code du travail) ;

- le versement de la contribution dédiée au financement du compte personnel de formation pour les titulaires d'un contrat à durée déterminée (article L. 6331-6 du code du travail) ;

L'ensemble de ces versements et contributions ne s'applique pas à l'État, aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics à caractère administratif (EPA). À noter toutefois que, pour leurs agents non titulaires, certains employeurs publics (hors État, chambres de métiers et chambre d'agriculture) peuvent adhérer au régime d'assurance chômage et y verser à ce titre une contribution (articles L. 5424-1 et L. 5424-2 du code du travail).

2. Le versement de primes est soumis à la double contrainte du référentiel indemnitaire et du principe de parité entre les agents de la fonction publique d'État et de la fonction publique territoriale

a) Le Rifseep, régime indemnitaire d'une majorité des fonctionnaires de l'État et des collectivités territoriales, ne prévoit pas le versement d'une prime exceptionnelle et ne couvre pas l'ensemble des agents des administrations publiques

Le Rifseep (régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel) est le dispositif indemnitaire de référence pour les fonctionnaires de l'État et des collectivités territoriales . Il ne s'applique donc ni aux agents non titulaires, quel que soit leur statut, ni aux agents de la fonction publique hospitalière. Créé par décret ^{130

(

*
)} , il a remplacé la plupart des primes et indemnités existantes, avec l'objectif de simplifier les modalités indemnitaires des fonctionnaires concernés.

Il se compose de deux volets : une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE), versée mensuellement, et un complément indemnitaire annuel (CIA), qui tient compte de l'engagement de l'agent et de sa manière de servir . Le CIA est versé annuellement, en une ou deux fois, et n'est pas obligatoire. Son montant est compris entre 0 et 100 % d'un montant maximal fixé par groupe de fonctions ^{131

(

*
)} . L'État ou les collectivités territoriales peuvent décider d'octroyer ou non ce complément, selon les critères retenus pour son versement. Pour les collectivités territoriales, les modalités de versement (montant, éligibilité) doivent être fixées par délibération, après avis du comité technique. La collectivité doit également délibérer chaque année sur le montant de l'enveloppe budgétaire allouée au CIA.

De nombreux corps de la fonction publique d'État ne relèvent pas encore du Rifseep , du fait de leurs sujétions particulières (ex. militaires, policiers) ou du retard pris dans le déploiement de ce nouveau référentiel. Ces délais constatés dans la fonction publique d'État ont un impact sur la fonction publique territoriale puisque la mise en oeuvre du Rifseep dans un cadre d'emploi territorial suppose qu'un corps considéré comme équivalent au sein de la fonction publique d'État y soit lui-même rentré ^{132

(

*
)} . Cette condition est nécessaire au maintien du principe de parité de rémunérations entre ces deux versants de la fonction publique .

b) Les conditions de rémunération des agents de la fonction publique d'État et de la fonction publique territoriale doivent être harmonisées

L'article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dispose que les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ne peuvent fixer les régimes indemnitaires de leurs agents que « dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'État ». Concrètement , ce régime indemnitaire « ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'État exerçant des fonctions équivalentes . » ^{133

(

*
)}

Cette disposition a vocation à harmoniser les conditions de rémunération des agents de la fonction publique d'État et de la fonction publique territoriale , un objectif reconnu par le Conseil constitutionnel ^{134

(

*
)} . Tenant compte de l'instauration du Rifseep, l'article 88 précise que « lorsque les services de l'État servant de référence bénéficient d'une indemnité servie en deux parts, l'organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts et en fixe les critères, sans que la somme des deux parts dépasse le plafond global des primes octroyées aux agents de l'État. ».

C ela signifie qu' une prime exceptionnelle ne peut pas être instaurée par une collectivité territoriale, même à titre temporaire, si une telle prime n'existe pas au sein de la fonction publique d'État ^{135

(

*
)} .

3. Le régime indemnitaire de la fonction publique hospitalière est autonome

Les agents de la fonction publique hospitalière ne sont pas concernés par le Rifseep . Les primes et les indemnités applicables à ces agents sont prévues par des décrets et/ou arrêtés ministériels, qui en définissent les bénéficiaires, les conditions d'attribution et les montants. Une majorité de ces primes sont facultatives et peuvent donc être mises en oeuvre différemment suivant les établissements. Certaines sont ouvertes aux seuls fonctionnaires, d'autres à l'ensemble des agents, titulaires ou non.

B. LA PRIME EXCEPTIONNELLE DE POUVOIR D'ACHAT : UN DISPOSITIF PRÉVU POUR LES SALARIÉS DU SECTEUR PRIVÉ ET CERTAINS ÉTABLISSEMENTS PUBLICS, AVEC UNE EXONÉRATION D'IMPOSITIONS AINSI QUE DE COTISATIONS ET CONTRIBUTIONS SOCIALES

1. Une réponse initialement apportée à la suite du mouvement des « Gilets jaunes »

Les primes ordinaires octroyées aux salariés du secteur privé sont, comme pour celles des agents publics, en principe soumises à l'impôt sur le revenu et à l'ensemble des cotisations et contributions sociales.

Tel n'est toutefois pas le cas du dispositif dérogatoire introduit pour la prime exceptionnelle de pouvoir d'achat figurant parmi les mesures législatives prises pour répondre au mouvement dit des « Gilets jaunes » ^{136

(

*
)} . L'article 7 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 ^{137

(

*
)} a repris, sous une forme aménagée, ce dispositif de prime exceptionnelle .

Cette prime pouvait être versée par l'ensemble des entreprises ayant conclu un accord d'intéressement à leurs salariés dont la rémunération brute est inférieure à trois fois la valeur annuelle du SMIC (soit 55 419 euros en valeur 2020). Cette prime devait être versée avant le 30 juin 2020 et était exonérée d'impôt sur le revenu, de taxes sur la rémunération, de cotisations et de contributions sociales dans la limite d'un plafond de 1 000 euros. Son montant pouvait être modulé en fonction du niveau de rémunération, de la durée de présence effective dans l'entreprise et de la durée du travail ^{138

(

*
)} .

2. Des aménagements portés à la prime face à la nécessité de soutenir et d'inciter les employés les plus mobilisés dans la gestion de la crise épidémique

Depuis le début de l'épidémie de covid-19 et de l'état d'urgence sanitaire, certains salariés sont particulièrement mobilisés pour assurer, en cette période difficile, la fourniture de biens et de services vitaux pour nos concitoyens, que ce soit bien sûr dans le secteur de la santé, mais aussi dans ceux de la grande distribution ou des transports . Des mesures devaient être prises pour soutenir ces salariés, très sollicités pendant l'épidémie et exposés à un risque sanitaire important.

Alors que le Parlement examinait le premier projet de loi de finances rectificative et le projet de loi d'urgence pour faire face à l'épidémie du covid-19, le ministre de l'économie et des finances, M. Bruno Le Maire, avait appelé les entreprises dont les salariés étaient les plus mobilisés à verser cette prime. Rapidement, des voix s'étaient élevées pour demander un assouplissement de ces conditions de versement, afin de tenir compte de ce contexte inédit de crise sanitaire . Votre commission des finances était même allée plus loin en proposant d'exonérer les heures supplémentaires effectuées par les salariés durant la période de crise d'impôt sur le revenu et de cotisations, salariales comme patronales.

Pour répondre à ces demandes, le Gouvernement s'était lui-même engagé en séance, lors de l'examen de la loi de finances rectificative, à l'élaboration d'une mesure simple, lisible et efficace visant à soutenir, en complément des dispositifs existants mais pour partie inopérants, la rémunération de tous les salariés qui travaillent depuis le début de la crise sanitaire dans des conditions délicates et contribuent ainsi à assurer la continuité de la vie économique. L'article 11 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 ^{139

(

*
)} a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure en matière de droit du travail, de droit de la sécurité sociale et de droit de la fonction publique ayant pour objet de modifier la date limite et les conditions de versement de la prime exceptionnelle de pouvoir d'achat prévue à l'article 7 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020.

L'ordonnance n° 2020-385, prise sur le fondement de cette disposition, a procédé à ces aménagements :

- la date limite de versement a été repoussée au 31 août 2020 et la condition de l'existence d'un accord d'intéressement a été levée pour le versement de la prime dans la limite du plafond de 1 000 euros . En revanche, la condition de rémunération brute demeure (elle doit être inférieure à trois fois la valeur annuelle du SMIC) ;

- le plafond de 1 000 euros a été relevé à 2 000 euros pour les entreprises disposant néanmoins d'un accord d'intéressement ^{140

(

*
)} . Pour faciliter la conclusion de ces accords, la date limite permettant de conclure un accord d'intéressement dérogatoire ^{141

(

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)} a elle-même été reportée du 30 juin au 31 août 2020 ;

- enfin, afin de tenir compte des contraintes particulières auxquelles sont soumis certains salariés en cette période de crise sanitaire, il est précisé que « les conditions de travail liées à l'épidémie de covid-19 » pourront constituer un nouveau critère de modulation du montant de la prime .

Toutefois, comme c'était déjà le cas dans le dispositif prévu par l'article 7 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, seuls sont éligibles à ce dispositif les employés des entreprises de droit privé, des établissements publics à caractère industriel et commercial et des établissements publics administratifs (quel que soit le statut de leurs agents ^{142

(

*
)} ). Cela signifie que la plus grande partie des agents des administrations publiques sont exclues de ce dispositif.

C. L'ANNONCE D'UNE PRIME POUR LES AGENTS DE LA FONCTION PUBLIQUE

Après l'assouplissement des conditions d'octroi de la prime exceptionnelle pour les salariés du secteur privé et les agents des établissements publics, plusieurs associations et syndicats représentant les collectivités territoriales, les agents de la fonction publique d'État ou les personnels soignants se sont étonnés qu'un tel dispositif ne soit pas également proposé aux agents des administrations publiques.

Le Président de la République avait annoncé, le 25 mars 2020, que des mesures de reconnaissance seraient adoptées en faveur des personnels soignants, sous la double forme d'une majoration des heures supplémentaires et, éventuellement, de l'octroi d'une prime exceptionnelle. France Urbaine avait également demandé, dans un courrier adressé au Premier ministre le 30 mars 2020, que soit créée une prime défiscalisée et désocialisée. En réaction, le 02 avril 2020, la ministre du travail, Muriel Pénicaud, avait indiqué que le Gouvernement réfléchissait effectivement à des dispositifs pour récompenser les agents publics mobilisés en cette période de crise sanitaire.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : EXONÉRER D'IMPÔTS, DE CONTRIBUTIONS ET DE COTISATIONS SOCIALES LA PRIME EXCEPTIONNELLE OCTROYÉE AUX AGENTS DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

Les primes octroyées aux fonctionnaires étant soumises à l'impôt sur le revenu, aux prélèvements sociaux, aux cotisations et contributions sociales dans les conditions de droit commun, toute exonération doit être expressément prévue par la loi . Le présent article procède à ces exonérations.

La première phrase du I du présent article définit tout d'abord les administrations publiques qui pourront verser cette prime exceptionnelle défiscalisée et désocialisée . Ce sont toutes les administrations publiques au sens du règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil du 25 juin 1996 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté. Ce champ est extrêmement large puisqu'il « comprend toutes les unités institutionnelles qui sont des autres producteurs non marchands dont la production est destinée à la consommation individuelle et collective et dont la majeure partie des ressources provient de contributions obligatoires [...] et/ou toutes les unités institutionnelles dont l'activité principale consiste à effectuer des opérations de redistribution du revenu et de la richesse nationale » (chapitre 2, section 13). Ce secteur comprend donc l'administration centrale, les administrations locales et les administrations de sécurité sociale .

La seconde phrase du I du présent article définit ensuite les agents des administrations publiques éligibles à la prime : ce sont ceux qui ont été particulièrement mobilisés dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire , déclaré dans les conditions de l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 ^{143

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)} et qui ont dû, de ce fait, faire face à un surcroît significatif de leur charge de travail. Sont éligibles l'ensemble des agents, de droit public ou de droit privé, titulaires ou contractuels . Une différence de traitement entre agents d'un même corps est admise si elle est en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit, par exemple si elle est fondée sur des conditions d'exercice de fonctions différentes ou sur un motif d'intérêt général.

La troisième phrase du I du présent article liste l'ensemble des exonérations dont bénéficieront les administrations publiques qui verseront cette prime et les agents qui la recevront : impôt sur le revenu, cotisations et contributions sociales d'origine légale ou conventionnelle, participation des employeurs à l'effort de construction et contributions dues en faveur de l'apprentissage et de la formation professionnelle (cf. supra).

Le second alinéa du I du présent article précise également que cette prime exceptionnelle ne sera pas prise en compte dans le calcul des ressources permettant de déterminer l'éligibilité des agents des administrations publiques à la prime d'activité (prévue à l'article L. 841-1 du code de la sécurité sociale) ou à l'allocation aux adultes handicapés (article L. 821-1 du code de la sécurité sociale).

Le II du présent article exclut tout cumul entre les exonérations prévues pour la présente prime exceptionnelle et celles attachées à la prime exceptionnelle prévue à l'article 7 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 , telle que modifiée par l'ordonnance 2020-385, lorsqu'elle a été versée pour tenir compte des conditions de travail particulières liées à l'épidémie de covid-19. Sont en effet éligibles à cette dernière les agents des EPIC et des EPA. Or, certains établissements publics pouvant être assimilés à des administrations publiques, leurs agents seraient alors également éligibles aux exonérations attachées à la prime exceptionnelle versée par les administrations publiques.

Enfin, l e III du présent article procède à une simple coordination technique , afin de s'assurer que l'ensemble des dispositions prévues au présent article soient également bien applicables à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon .

À l'Assemblée nationale, l'article a été adopté sans modification .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : SI CE DISPOSITIF D'EXONÉRATION EST LE BIENVENU, NOTAMMENT POUR ASSURER UNE HARMONISATION ENTRE SALARIÉS DU SECTEUR PRIVÉ ET AGENTS DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES, SES CONDITIONS DE PRÉSENTATION NUISENT À LA BONNE INFORMATION DU PARLEMENT

A. LE DISPOSITIF PRÉSENTÉ PAR LE GOUVERNEMENT EXONÈRE FISCALEMENT ET SOCIALEMENT UNE PRIME EXCEPTIONNELLE ATTENDUE ET ANNONCÉE MAIS QUI N'EXISTE PAS ENCORE ET DONT LES MODALITÉS DEVRAIENT ÊTRE ADAPTÉES À CHAQUE VERSANT DE LA FONCTION PUBLIQUE

Le dispositif examiné par la commission des finances n'est pas celui permettant le versement d'une prime exceptionnelle aux agents des administrations publiques, mais celui de son exonération . La commission doit donc se prononcer sur l'octroi d'avantages fiscaux et sociaux à un dispositif qu'elle ne connait pas, si ce n'est par le biais des informations transmises par le Gouvernement lors d'auditions ^{144

(

*
)} , à la fin du Conseil des ministres du 15 avril 2020 ou lors d'interventions publiques. Cela nuit gravement à la bonne information du Parlement , d'autant que les modalités de cette prime exceptionnelle ne figurent même pas dans les documents budgétaires transmis avec le présent projet de loi. Alors que le Gouvernement a sous-entendu que les décrets d'application étaient quasiment prêts, il est regrettable que ces décrets n'aient pas été publiés avant l'examen du présent article . D'après les informations transmises au rapporteur général, ils sont en cours de finalisation et devraient être publiés d'ici la fin du mois.

Le Gouvernement n'a pas opté pour un dispositif commun aux trois versants de la fonction publique, mais pour trois dispositifs différents , auxquels seraient éligibles tant les titulaires que les contractuels. Ces trois dispositifs ont toutefois un objectif unique, soutenu par la commission : récompenser les agents publics les plus mobilisés en cette période de crise sanitaire pour assurer la continuité des services de l'État et l'exercice de ses missions essentielles , y compris pour répondre aux conséquences économiques de cette crise.

1. Dans la fonction publique d'État, une prime modulable, d'un montant maximal de 1 000 euros

Les agents de l'État recevraient une prime exceptionnelle d'un montant maximal de 1 000 euros . Les ministères auront la possibilité d'accorder cette prime dans sa totalité (1 000 euros) ou de la fractionner, à hauteur d'un ou deux tiers de ce plafond (330 et 660 euros).

Environ 400 000 agents pourraient bénéficier de cette prime ^{145

(

*
)} . S'il reviendra à chaque ministère de décider de son périmètre et de ses conditions d'éligibilité, il semble acté que les personnels placés en autorisation spéciale d'absence n'y seront pas éligibles (entre 50 % et 60 %). Seraient prioritairement visés les agents présents physiquement sur leur lieu de travail , c'est-à-dire ceux participant directement aux plans de continuité d'activité des ministères et administrations (entre 15 % et 20 %) et, de manière moindre, les agents en télétravail (entre 25 % et 30 %) ayant connu une hausse de leur activité. Parmi ces agents, environ 15 % seraient des contractuels. Les enseignants ayant assuré les cours au profit des enfants des personnels soignants, les douaniers et policiers mobilisés sur le terrain, les surveillants pénitentiaires pourraient être parmi les premiers concernés.

Aucun crédit n'a été ouvert dans le présent projet de loi de finances rectificative pour financer le versement de cette prime exceptionnelle, le Gouvernement considérant que la dépense associée à une telle prime , estimée à 300 millions d'euros ^{146

(

*
)} , est finançable sur les crédits d'ores et déjà prévus pour chacun des ministères . Selon le secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics, Olivier Dussopt, les schémas de fin de gestion permettront d'ajuster les crédits nécessaires à la couverture des dépenses de personnel de l'ensemble des ministères, d'autant que certaines de leurs dépenses pourraient mécaniquement diminuer du fait de la crise sanitaire (ex. dépenses de fonctionnement, crédits ouverts pour les dépenses informatiques ou immobilières).

2. Dans la fonction publique territoriale, l'affirmation du principe de libre administration des collectivités territoriales

Dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales, il serait laissé à chaque collectivité le soin de décider des modalités d'octroi d'une prime exceptionnelle à leurs agents les plus mobilisés . Chaque collectivité en déterminerait ainsi le montant et le périmètre d'éligibilité. Toutefois, comme pour les agents relevant de la fonction publique d'État, le plafond maximal serait fixé à 1 000 euros .

Il est pour le moment impossible d'estimer le nombre d'agents territoriaux qui pourraient bénéficier de cette prime, ou le montant total que l'ensemble des collectivités territoriales pourrait consacrer à ce dispositif. Il y a en effet plus de 48 000 employeurs territoriaux en France. Non seulement la remontée des informations est difficile, d'autant plus en cette période, mais de nombreuses collectivités attendaient de disposer d'un cadre juridique clair pour se pencher sur la définition des modalités de versement d'une prime exceptionnelle .

3. Dans la fonction publique hospitalière, une prime forfaitaire et la majoration des heures supplémentaires

Le montant de la prime exceptionnelle octroyée aux personnels de la fonction publique hospitalière serait modulé en fonction de l'exposition de ces agents à l'épidémie de covid-19 . Ainsi, les personnels des établissements des départements considérés comme les plus touchés ^{147

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)} recevraient une prime forfaitaire d'un montant de 1 500 euros . Ce même montant serait octroyé aux personnels des hôpitaux de référence ^{148

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)} situés dans les autres départements et ayant accueilli des personnes contaminées par le covid-19 (108 établissements pour le moment). Cela pourrait concerner 60 % du personnel des hôpitaux publics, soit environ 550 000 agents . Les personnels soignants qui n'ont pas été directement au contact du covid-19 recevraient une prime forfaitaire de 500 euros .

Le dispositif de gratification exceptionnelle prévu pour les agents de la fonction publique hospitalière comporte un deuxième volet . Le Gouvernement a en effet confirmé que l'ensemble des heures supplémentaires effectuées durant la période d'état d'urgence sanitaire serait payé, avec une majoration de 50 % ^{149

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)} . Pour rappel, un décret ^{150

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)} avait relevé le plafond d'heures supplémentaires pour les agents de la fonction publique hospitalière de 15 heures (ou 18 heures pour certains personnels) à 20 heures. Selon les premières estimations communiquées par le ministre des solidarités et de la santé, M. Olivier Véran, cela représenterait en moyenne 600 euros par agent, soit, au total des deux dispositifs, un peu plus de 2 000 euros exonérés d'impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux pour les personnels soignants.

Le coût total de ce double volet est estimé à 1,3 milliard d'euros et serait couvert par les dépenses supplémentaires en faveur de la santé . L'article liminaire du présent projet de loi de finances rectificative prévoit que l'Ondam serait en effet relevé de huit milliards d'euros. Le Gouvernement a par ailleurs précisé qu' une consultation était actuellement menée pour étendre ce dispositif de prime au personnel des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) , en partenariat avec les collectivités locales, qui en sont souvent les premiers financeurs.

Il apparaît essentiel de récompenser les personnels soignants, en première ligne pour faire face à l'épidémie de covid-19 et protéger nos concitoyens . Il est, toutefois, également essentiel que le secteur médico-social puisse également en bénéficier . En outre, le versement d'une prime exceptionnelle ne pourra occulter le débat en cours sur les rémunérations des personnels soignants.

B. SI L'HARMONISATION DES CONDITIONS D'EXONÉRATION DES PRIMES EXCEPTIONNELLES DESTINÉES AUX SALARIÉS DU SECTEUR PRIVÉ ET AUX AGENTS DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES EST POSITIVE, DES INCERTITUDES DEMEURENT SUR SON ÉTENDUE

Le rapprochement des dispositifs de prime exceptionnelle prévus pour les agents des administrations publiques et pour les salariés du secteur privé (et des EPIC et EPA) est positif : des exonérations identiques s'appliqueront, tant pour les bénéficiaires (impôt sur le revenu, prélèvements sociaux et cotisations sociales) que pour les employeurs (cotisations et contributions sociales). Les deux dispositifs visent également à tenir compte des conditions de travail particulières liées à l'épidémie de covid-19, récompensant ainsi légitimement les salariés et les agents les plus mobilisés et exposés.

Toutefois, en l'absence de textes officiels décrivant les modalités des primes exceptionnelles pour la fonction publique, votre commission ne peut pas s'assurer que cette harmonisation soit réellement identique . Par exemple, la prime exceptionnelle pour les salariés du secteur privé ne peut être versée qu'aux employés touchant une rémunération annuelle inférieure à l'équivalent de trois SMIC annuels. Selon les informations transmises au rapporteur général, s'il n'y aura pas de limite identique pour les agents des administrations publiques, devraient être exclus du dispositif de prime exceptionnelle les directeurs d'administrations centrales et des emplois à la discrétion du Gouvernement , ce qui correspond aux rémunérations les plus importantes.

De même, la durée de versement est différente : jusqu'au 31 août 2020 pour les employeurs privés, toute l'année 2020 pour les administrations publiques, afin de permettre aux ministères de procéder aux ajustements nécessaires lors des schémas de fin de gestion et de pouvoir la verser à la fin de la crise, en conservant ainsi une certaine flexibilité.

C. UNE SÉCURISATION BIENVENUE POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La possibilité d'octroyer une prime exceptionnelle aux agents territoriaux était une revendication forte, répétée et quasi-unanime des collectivités territoriales . Les associations les représentant souhaitaient que cette prime soit défiscalisée et désocialisée, dans les mêmes conditions que celles prévues pour le secteur privé, et que le cadre juridique soit clarifié. Dans un courrier adressé au Premier ministre le 30 mars 2020, France Urbaine avait ainsi demandé la création d'une prime distincte de la prime d'intéressement et du Rifseep, trop rigide en situation de crise et ne permettant pas de couvrir l'ensemble des agents.

Comme l'avait rappelé Johan Theuret, président de l'association des directions des ressources humaines des grandes collectivités, « les incertitudes relatives à la légalité d'une prime exceptionnelle et les disparités entre les métiers pouvant éventuellement y prétendre au travers du régime indemnitaire du Rifseep créeraient de pénibles difficultés de mise en place dans un délai raisonnable d'une prime légitimement attendue ».

Les collectivités territoriales voulaient non seulement que le cadre juridique soit clarifié, mais qu'elles puissent effectivement moduler cette prime exceptionnelle (montant, éligibilité, conditions d'octroi) comme elles le souhaitaient.

La commission considère que ces deux demandes ont été entendues par le Gouvernement et salue l'équilibre trouvé entre la sécurisation juridique de ce dispositif et le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales . Les exonérations fiscales et sociales attachées à la prime exceptionnelle faciliteront son versement par les collectivités territoriales. Pour autant les difficultés financières que vont rencontrer des employeurs publics risquent de ne pas permettre à chaque collectivité de verser la prime.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission soutient le principe du versement d'une prime exceptionnelle aux agents ayant été particulièrement concernés par l'épidémie de Covid-19. Pour autant, le Gouvernement aurait dû, pour la bonne information du Parlement, présenter plus explicitement les modalités mêmes des primes visées par les exonérations. En effet, les décrets qui doivent instituer cette prime n'ont pas encore été publiés et le législateur doit se prononcer sur l'exonération d'une prime dont les modalités ne sont pas encore parfaitement connues. Ainsi, afin d'assurer la sécurité juridique du présent article, la commission des finances a adopté l'amendement FINC.8 afin que le dispositif d'exonération de prime exceptionnelle pour les agents des administrations publiques s'appuie bien sur les décrets qui détermineront les bénéficiaires, les conditions d'attribution et de versement et le montant de la prime exceptionnelle.

Dès l'examen de la première loi de finances rectificative pour 2020, la commission des finances avait estimé nécessaire que les travailleurs les plus mobilisés et exposés à un risque sanitaire important bénéficient d'une compensation. Elle avait pour cela proposé que les heures supplémentaires effectuées durant la période de confinement ne rentrent pas dans la limite annuelle de 5 000 euros prévue par l'article 81 quater du code général des impôts et qu'elles soient totalement exonérées de cotisations salariales - comme actuellement - et patronales, afin de ne pas pénaliser davantage les entreprises en cette période difficile. Dans le cadre de l'examen du présent projet de loi de finances rectificative, elle propose à nouveau, en complément des dispositifs de prime exceptionnelle prévus pour les salariés du privé comme pour les agents publics, d'exonérer fiscalement et socialement les heures supplémentaires effectuées par les salariés en cette période de crise sanitaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5 bis (nouveau)

Prolongement de la durée de validité de timbres électroniques

. Le présent article vise à porter de six à douze mois la durée de validité des timbres électroniques mentionnés à l'article 887 du code général des impôts afin de tenir compte de la fermeture des services administratifs et en particulier des services de délivrance des passeports des mairies dans le contexte de la crise sanitaire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE DURÉE DE VALIDITÉ DES TIMBRES ÉLECTRONIQUES LIMITÉE À SIX MOIS

Les droits de timbre constituent une imposition indirecte exigée pour l'accomplissement de certaines procédures administratives, telles que les demandes de passeport, les renouvellements de carte nationale d'identité en cas de perte ou de vol ou encore l'obtention d'un titre de séjour.

L'article 887 du code général des impôts (CGI) prévoit l'acquittement de cette contribution soit par l'emploi de machines à timbrer, soit par l'apposition de timbres mobiles, soit sur déclaration ou sur la production d'états ou d'extraits, soit par voie électronique au moyen d'un timbre dématérialisé .

L'article 900 du CGI dispose que celui-ci est valide pendant un délai de 6 mois à compter de sa date d'acquisition.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA DURÉE DE VALIDITÉ DES TIMBRES ÉLECTRONIQUE PORTÉE À DOUZE MOIS

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en première lecture avec un avis favorable de la commission des finances.

Il vise à modifier l'article 900 du CGI pour porter à 12 mois la date de validité des timbres électroniques à compter de leur date d'acquisition. Un décret doit venir préciser la date d'entrée en vigueur du dispositif, au plus tard le 31 décembre 2020.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF LÉGITIME DU FAIT DE LA FERMETURE DE CERTAINS SERVICES ADMINISTRATIFS DANS LE CONTEXTE DE LA CRISE SANITAIRE

Dans le contexte de la crise sanitaire actuelle, certains services administratifs sont fermés, en particulier les services de délivrance de passeports des mairies.

De nombreuses personnes ayant par exemple acquis un timbre électronique dans le but de se voir délivrer un passeport pourraient donc ne pas pouvoir accomplir leurs démarches à temps.

Il apparaît dès lors légitime de prolonger de six mois la durée de validité des timbres électroniques dûment acquis.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

II. GARANTIES

ARTICLE 6

Rehaussement du plafond d'encours maximal de réassurance publique d'opérations d'assurance-crédit export de court terme

. Le présent article rehausse de deux milliards d'euros à cinq milliards d'euros le plafond de l'encours réassurable de l'assurance-crédit à l'export dans le cadre du dispositif « Cap Francexport » géré par Bpifrance Assurance Export au nom et pour le compte de l'État. Ce mécanisme de réassurance publique permet de pallier les réductions ou retraits de couverture des assureurs-crédit privés pour les transactions vers des pays étrangers.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE GARANTIE À L'EXPORT ÉLARGIE DANS LA PREMIÈRE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2020

Aux termes de l'article L. 432-1 du code des assurances, « le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder la garantie de l'État pour les opérations concourant au développement du commerce extérieur de la France » . Ces garanties peuvent notamment être octroyées aux établissements de crédit, aux sociétés de financement, aux entreprises d'assurance et de réassurance, aux mutuelles et institutions de prévoyance , de droit français ou étranger.

En application de l'article L. 432-2 du même code, l'organisme chargé par l'État de gérer et délivrer ces garanties publiques, sous son contrôle, pour son compte et en son nom, est Bpifrance Assurance Export .

Aux termes de ce même article, les garanties peuvent être octroyées pour plusieurs motifs, dont des opérations de réassurance des entreprises habilitées à pratiquer en France des opérations d'assurance-crédit, au titre des opérations d'assurance des risques politiques et commerciaux à l'exportation ( e du 1° de l'article L. 432-2 du code des assurances). Les opérations visées sont de court-terme, avec une durée du risque inférieure à deux ans.

Concrètement, les entreprises exportatrices françaises peuvent bénéficier d'une couverture de court-terme de la part des assureurs-crédit privés pour couvrir le risque de non-paiement du débiteur étranger , en raison de difficultés politiques ou commerciales.

Toutefois, en période de crise, les assureurs-crédit privés peuvent se retirer du marché en raison d'un risque de défaillance trop élevé en notifiant aux entreprises assurées une réduction de la garantie, ou même un refus de garantie. Afin de permettre une continuité de la couverture , Bpifrance Assurance Export a lancé un dispositif, intitulé « Cap Francexport » en octobre 2018, qui vise à apporter une réassurance publique aux assureurs-crédit privés ^{151

(

*
)} . Dans ce cadre, la réassurance publique prend prendre deux formes :

- une couverture complémentaire qui ne peut excéder 50 % de la garantie initiale émise par l'assureur-crédit privé. Dans ce cas, l'État prend en charge la moitié des risques de l'opération ;

- une couverture de substitution dans le cas où l'assureur-crédit privé refuse ou cesse de garantir l'opération. Dans ce cadre, l'État réassure l'assureur privé à 95 %, une part résiduelle de risque reposant sur lui.

En souscrivant une garantie du dispositif de réassurance publique, l'entreprise assurée s'acquitte d'une prime d'assurance dont le montant varie selon le niveau de risques du pays vers lequel la transaction est réalisée. Les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises de taille intermédiaire (ETI) avec un chiffre d'affaires inférieur à 1,5 milliard d'euros peuvent bénéficier du dispositif . Au-delà du seuil de 1,5 milliard d'euros, l'assureur-crédit peut notifier le refus ou la réduction de garantie à Bpifrance Assurance Export, laquelle transmet la demande au Ministère des finances qui peut alors accorder une réassurance publique « au cas par cas et de manière dérogatoire » ^{152

(

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)} .

Alors qu'il était auparavant limité aux exportations vers 17 pays considérés comme les plus risqués en raison d'un équilibre macroéconomique dégradé, ce dispositif a fait l'objet d'un élargissement récent à l'occasion de la première loi de finances rectificative pour 2020 ^{153

(

*
)} . En effet, il est désormais ouvert aux opérations réalisées vers l'ensemble des pays étrangers . De plus, le plafond de l'encours réassurable par l'État a été doublé , en passant de un à deux milliards d'euros .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LE REHAUSSEMENT DU PLAFOND MAXIMAL DE L'ENCOURS MAXIMAL RÉASSURABLE

Le présent article modifie l'article L. 432-2 du code des assurances afin de porter de deux à cinq milliards le plafond de l'encours maximal pouvant bénéficier d'une garantie de réassurance publique .

Le plafond de cinq milliards d'euros a été déterminé par analogie avec le taux de couverture de la réassurance publique offerte pour les transactions domestiques . Ainsi, sur les 212 milliards d'euros d'encours d'assurance-crédit domestique, c'est-à-dire les transactions interentreprises sur le territoire national étant couvertes par une assurance-crédit, 10 milliards d'euros peuvent être réassurés via la Caisse centrale de réassurance qui bénéficie de la garantie de l'État ^{154

(

*
)} , soit 4 ,7 % de l'encours environ .

En considérant que la part d'encours d'assurance-crédit pouvant être réassurée par l'État pour les exportations doit être au moins aussi importante , une réassurance publique d'un montant de 5 milliards d'euros permet de couvrir 4,3 % environ de l'encours total estimé à 117 milliards d'euros ^{155

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)} .

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF UTILE POUR PROTÉGER NOS ENTREPRISES EXPORTATRICES, DONT LA MISE EN oeUVRE DOIT ÊTRE SUIVIE AVEC VIGILANCE

Lors de l'examen du précédent projet de loi de finances rectificative pour 2020, votre commission avait souligné les avantages de ce dispositif de garantie à l'export, à savoir qu'il permet d' éviter que les entreprises exportatrices se retirent de certains marchés étrangers en raison du risque élevé de défaillance de leurs clients, et à sécuriser leur trésorerie , en particulier celles des PME qui sont les plus fragilisées par le contexte actuel.

En assurant une continuité de couverture des transactions réalisées par nos entreprises vers des pays étrangers, ce dispositif envoie un signal pour rassurer les entreprises exportatrices et éviter un repli du commerce extérieur.

Comme le relève le Gouvernement dans son évaluation préalable, l'exposition financière de l'État dépend , d'une part, du taux de sinistralité constaté, et d'autre part, du montant des primes versées à l'État pour son rôle de réassureur public . Sur ce dernier point, l'expérience antérieure d'un dispositif similaire entre 2009 et 2011 est plutôt rassurante pour les finances publiques, puisque le bilan consolidé sur la période a permis de dégager un excédent de 6 millions d'euros pour 1 500 entreprises bénéficiaires ^{156

(

*
)} .

Néanmoins, le caractère « auto-financé » du dispositif fait l'objet de nombreuses incertitudes . Le dispositif actuel ayant été élargi il n'y a que quelques semaines, le nombre d'entreprises bénéficiaires reste encore difficile à anticiper . Par ailleurs, le taux de défaut des clients des entreprises exportatrices reste tributaire de l'évolution économique mondiale résultant de la crise sanitaire .

Enfin, votre commission s'interroge sur le dimensionnement du dispositif de réassurance publique, tant pour son volet « domestique » pour lequel la garantie s'élève à 10 milliards d'euros, que pour son volet « export » à hauteur de 5 milliards d'euros. Si ces plafonds devaient être rapidement atteints, une rupture de la couverture par les assureurs-crédit privés serait à craindre. Votre commission sera vigilante à l'évaluation de la mise en oeuvre de ce dispositif, et à l'évolution du plafond de l'encours réassurable .

À cet égard, votre commission vous propose d'inclure ce dispositif dans le champ du comité de suivi institué par la première loi de finances rectificative pour 2020. Elle a adopté à l'article 7 l'amendement FINC.10 en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7

Modification du régime d'octroi de la garantie de l'État
aux prêts bancaires des entreprises

. Le présent article prévoit de modifier le régime d'octroi de la garantie de l'État aux prêts bancaires des entreprises, mis en place dans la première loi de finances rectificative afin de préciser le périmètre des entreprises éligibles ainsi que les modalités de gestion du dispositif par Bpifrance.

L'article 6 de la loi du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020 autorise l'octroi de la garantie de l'État pour les prêts de trésorerie contractés par les entreprises non financières immatriculées en France auprès d'établissements de crédit et de sociétés de financement du 16 mars 2020 au 31 décembre 2020. Au 14 avril, 230 000 demandes de prêts ont été comptabilisées pour un montant total emprunté de 45 milliards d'euros environ.

La garantie de l'État présente deux principales caractéristiques : elle ne peut pas couvrir l'intégralité du montant emprunté, le plafond maximal prévu par voie réglementaire étant fixé à 90 %, et elle fait l'objet d'une rémunération, l'arrêté ayant repris le seuil minimal permis par la Commission européenne au titre du cadre temporaire des aides d'État.

De façon principale, le présent article élargit le périmètre des entreprises éligibles au mécanisme de prêts garantis par l'État à l'ensemble des entreprises immatriculées en France, à l'exception des organismes pouvant octroyer de tels prêts, et supprime l'exclusion des entreprises faisant l'objet d'une procédure collective. Cet ajustement permettra en particulier de garantir des prêts octroyés à des entreprises dont les difficultés résultent de la crise sanitaire. Il reviendra à l'arrêté de reprendre les critères précis posés par l'encadrement temporaire des aides d'État permettant de garantir des prêts à des entreprises en difficulté (en excluant la liquidation judiciaire).

La restriction prévue par l'article 6 de la loi du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020 en application de laquelle la garantie ne peut pas aller jusqu'à 100 % du montant emprunté n'est pas modifiée. Pour les entreprises qui n'auraient pas accès au marché du crédit, le Gouvernement prévoit notamment le recours au fonds pour le développement économique et social, dont les crédits sont abondés pour atteindre 1 milliard d'euros.

Cependant, ce mécanisme reste réservé aux entreprises pour lesquelles une restructuration s'impose. De fait, l'architecture globale envisagée par le Gouvernement n'offre pas de solution aux entreprises qui, sans relever d'un processus de restructuration, ne peut accéder à un prêt garanti par l'État en raison du refus de la banque à assurer la part de risque non couverte par la garantie de l'État.

C'est pourquoi il vous est proposé d'introduire un mécanisme subsidiaire de prêts garantis, octroyés directement par Bpifrance et pouvant bénéficier d'une garantie intégrale de l'État. Ces prêts seraient réservés aux petites et moyennes entreprises s'étant préalablement vu refuser l'octroi d'un prêt par un établissement de crédit ou une société de financement.

Dans cet objectif, la notification du refus par la banque introduite par l'Assemblée nationale en le réservant aux prêts de moins de 50 000 euros, serait rendue obligatoire pour tout refus d'un prêt répondant au cahier des charges.

Par ailleurs, afin d'assurer l'information effective du Parlement sur l'application des mesures d'urgence, les missions du comité de suivi sont étendues à l'ensemble des mesures exceptionnelles de soutien aux entreprises prévues depuis le début de la crise sanitaire.

I. LE DROIT EXISTANT : UN MÉCANISME DE PRÊTS GARANTIS AUX ENTREPRISES AFIN DE LEUR MAINTENIR LE CANAL DU CRÉDIT OUVERT DANS UN CONTEXTE EXCEPTIONNEL DE CRISE ÉCONOMIQUE

L'article 6 de la loi du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020 ^{157

(
*
)} autorise l'octroi de la garantie de l'État dans la limite d'un encours total de 300 milliards d'euros pour des prêts de trésorerie contractés par des entreprises non financières immatriculées en France auprès d'établissements de crédit et de sociétés de financement du 16 mars 2020 au 31 décembre 2020 inclus. L'arrêté du 23 mars 2020 ^{158

(

*
)} est venu préciser les conditions d'application de la garantie.

Pour une description détaillée du régime de la garantie, le lecteur est invité à se reporter au rapport du rapporteur général sur le premier projet de loi de finances rectificative ^{159

(

*
)} .

Les principales caractéristiques du dispositif sont les suivantes :

- les entreprises éligibles doivent être immatriculées en France, exercer une activité de nature non financière , ce qui a conduit l'arrêté à exclure les établissements de crédit ou les sociétés de financement, et ne pas faire l'objet d'une procédure de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaires, le cahier des charges excluant également les sociétés civiles immobilières (SCI) ;

- les prêts pouvant être garantis doivent comporter un différé d'amortissement minimal de douze mois et une clause donnant aux emprunteurs la faculté, à l'issue de la première année, de les amortir sur une période additionnelle allant jusqu'à cinq années et conduire à augmenter le niveau des concours apportés par l'établissement financier ;

- le montant du prêt garanti est plafonné à 25 % du chiffre d'affaires constaté en 2019 pour les entreprises créées avant le 1 ^er janvier 2019 et à la masse salariale en France estimée sur les deux premières années d'activité pour les entreprises créées à compter de cette date ;

- la quotité du montant emprunté bénéficiant de la garantie de l'État est plafonnée à 90 % pour les entreprises qui emploient en France moins de 5 000 salariés et réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 1,5 milliard d'euros, 80 % pour les entreprises réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 1,5 milliard d'euros et inférieur à 5 milliards d'euros, et à 70 % pour les autres entreprises ;

- la garantie est de droit pour les prêts conclus par des entreprises employant en France moins de 5 000 salariés ou réalisant un chiffre d'affaires inférieur à 1,5 milliard d'euros et par arrêté du ministre chargé de l'économie pour les entreprises dépassant les deux seuils.

Par ailleurs, la garantie de l'État donne lieu à une rémunération , détaillée dans le tableau ci-après, et fixée par arrêté au seuil minimal exigé par la Commission européenne au titre du cadre temporaire des aides d'État ^{160

(

*
)} .

Prime perçue par l'État au titre de
la garantie accordée aux prêts de trésorerie

Entreprise

PME au sens communautaire

Autres entreprises

Prime de garantie - rémunération de l'État

0,25 % en année 1

En cas d'amortissement étalé : 0,5 % les années 2 et 3, puis 1 % les années 4 à 6

0,5 % en année 1

En cas d'amortissement étalé : 1 % les années 2 et 3, puis 2 % les années 4 à 6

CA = chiffre d'affaires

Une petite et moyenne entreprise au sens communautaire désigne une entreprise qui emploie moins de 250 salariés et n'excède pas un chiffre d'affaires annuel à 50 millions d'euros ou un total de bilan annuel de 43 millions d'euros.

Source : commission des finances du Sénat

La gestion du dispositif est confiée à Bpifrance Financement SA .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN ÉLARGISSEMENT DU PÉRIMÈTRE DES ENTREPRISES ÉLIGIBLES ET DES PRÉCISIONS SUR LE RÉGIME APPLICABLE

Le présent article propose d'opérer deux modifications de l'article 6 de la loi du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020 ^{161

(

*
)} , pour :

- élargir le périmètre des entreprises éligibles aux prêts garantis ;

- préciser les conditions d'octroi de la garantie et de gestion du dispositif par Bpifrance Financement SA.

A. ÉLARGIR LE PÉRIMÈTRE DES ENTREPRISES ÉLIGIBLES

Les 1° et 2° du I du présent article aménagent le périmètre des entreprises pouvant bénéficier d'un prêt garanti, ce qui aura pour effet de couvrir davantage d'entreprises .

Deux modifications sont proposées :

- le 1° du I du présent article vise à englober l'ensemble des entreprises immatriculées en France , à l'exception des établissements de crédit et des sociétés de financement, afin d'éviter qu'une telle entreprise ne puisse se prêter à elle-même ou profiter de ces prêts pour se refinancer ;

- le 2° du I du présent article supprime la mention excluant du dispositif les entreprises faisant l'objet d'une procédure collective (sauvegarde, redressement, liquidation, etc.).

Ces deux modifications laissent une plus grande marge de manoeuvre au pouvoir réglementaire , auquel il reviendra toutefois le soin de préciser le périmètre exact des entreprises éligibles , en particulier s'agissant des entreprises faisant face à des difficultés au sens du droit de l'Union européenne ^{162

(

*
)} . Le cadre temporaire des aides d'État défini par la Commission européenne autorise ainsi les États membres à octroyer une garantie au profit d'entreprises qui, sans être en difficulté au 31 décembre 2019, répondent ensuite à cette qualification en raison de la situation actuelle ^{163

(

*
)} .

B. PRÉCISER LES CONDITIONS DE MISE EN oeUVRE DU DISPOSITIF

Les 3° et 4° du I du présent article précisent les conditions dans lesquelles le dispositif est mis en oeuvre.

Le 3° du I du présent article modifie le périmètre des entreprises pour lesquelles la garantie est accordée de droit . Actuellement, sont concernées les entreprises qui emploient moins de 5 000 salariés ou qui ont un chiffre d'affaires inférieur à 1,5 milliard d'euros. Il est proposé de rendre ces conditions cumulatives, afin de conditionner l'octroi de la garantie à un arrêté du ministre chargé de l'économie pour les entreprises employant au moins 5 000 salariés ou réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 1,5 milliard d'euros. Il peut être relevé que l'arrêté du 23 mars 2020 ^{164

(

*
)} exige déjà cumulativement les deux critères du nombre de salariés et de chiffre d'affaires ^{165

(

*
)} pour l'application du plafond maximal de garantie de 90 % du montant du prêt.

Le 4° du I du présent article précise les relations financières entre l'État et Bpifrance dans la gestion du mécanisme. En application du VI de l'article 6 de la première loi de finances rectificative pour 2020, Bpifrance est chargé d'assurer à titre gratuit la gestion du dispositif de garantie sous le contrôle, pour le compte et au nom de l'État.

Dans ce cadre, il est prévu que Bpifrance :

- d'une part, perçoit et reverse à l'État les commissions de garantie ;

- d'autre part, en cas d'appel de la garantie, vérifie le respect des conditions prévues dans le cahier des charges et procède au paiement des sommes dues, qui sont ensuite remboursées par l'État.

Le présent article propose une double modification :

- d'une part, en définissant plus largement les « recettes liées à la gestion du dispositif » , en incluant les commissions de garantie, que Bpifrance perçoit ;

- d'autre part, en sécurisant les conditions de versement de la garantie appelée , en prévoyant qu'elle fait l'objet d'un appel de fonds préalable auprès de l'État.

Ces deux précisions sont cohérentes avec l'exercice de cette mission à titre gratuit par Bpifrance : si l'ensemble des recettes qui en résultent doivent bénéficier à l'État, Bpifrance ne doit pour autant pas assurer le coût de trésorerie en cas d'appel de garantie. Il reviendra à la convention prévue entre l'État et Bpifrance de préciser ces dispositions. Celle-ci n'a pas encore été établie.

Le II du présent article précise que les dispositions du I sont applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, comme l'ensemble du dispositif de prêts garantis par l'État.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements , dont l'un a été complété par l'adoption d'un sous-amendement .

Le premier amendement a été adopté à l'initiative de notre collègue députée Valérie Rabault et ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances qui l'a complété par un sous-amendement du rapporteur général du budget. Il prévoit que tout refus de consentement d'un prêt répondant au cahier des charges doit faire l'objet d'une motivation écrite adressée à l'entreprise à l'origine de la demande. Le sous-amendement restreint l'application de cette disposition aux demandes de prêt d'un montant inférieur à 50 000 euros et limite la procédure à une notification écrite , afin d'accélérer la procédure.

L'objectif est ainsi de permettre aux petites entreprises de disposer d'un justificatif pour solliciter le versement de l'aide complémentaire du fonds de solidarité , qui requiert le refus d'octroi d'un prêt garanti ou l'absence de réponse dans un délai de dix jours.

Le second amendement a été adopté par l'initiative de notre collègue députée Nadia Hai et plusieurs de ses collègues du groupe La République en Marche (LaREM), avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement. Il procède à une coordination et complète les informations devant être communiquées au comité de suivi institué par l'article 6 de la loi du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020, afin qu'il dispose d'une statistique mensuelle sur le taux de refus et le taux de demandes restées sans réponse par les organismes prêteurs parmi les demandes de prêts répondant au cahier des charges émanant d'entreprises pour lesquelles l'octroi de la garantie est automatique ^{166

(

*
)} .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UN AJUSTEMENT BIENVENU DU DISPOSITIF, QUI RESTE TOUTEFOIS RESTRICTIF SUR CERTAINS POINTS

A. UN MÉCANISME DE PRÊTS GARANTIS RAPIDEMENT MIS EN oeUVRE MAIS INCOMPLET

Le mécanisme de prêts garantis par l'État a été rapidement mis en oeuvre après l'adoption de l'article 6 de la première loi de finances rectificative. L'arrêté du 23 mars dernier, la promotion du dispositif et la mobilisation des réseaux bancaires ont permis son déploiement rapide. Ainsi, au 14 avril, ce sont 103 000 entreprises qui ont contracté un prêt garanti enregistré par Bpifrance, pour un montant moyen de 134 000 euros et un encours total de près de 14 milliards d'euros. En outre, une première entreprise a bénéficié d'une garantie accordée par arrêté le 18 avril, pour un montant de 500 millions d'euros ^{167

(

*
)} .

Il s'agit sans nul doute d'une mesure essentielle pour venir en aide à la trésorerie de nombreuses entreprises , en complément des mesures de reports d'échéances fiscales et sociales et autres mesures de soutien prises par ailleurs.

Cependant, force est de constater que la mise en oeuvre n'est pas parfaite et conduit à laisser plusieurs entreprises en dehors du marché du crédit, menaçant leur survie, en raison de deux types d'obstacles :

- juridiques , d'une part, dans la mesure où le dispositif en vigueur écarte les entreprises en difficulté et l'arrêté retient une interprétation restrictive des entreprises , en excluant par exemple les sociétés civiles immobilières , même lorsqu'elles exercent des activités de nature commerciale ;

- pratiques , d'autre part, compte tenu d'une approche hétérogène des réseaux bancaires selon les établissements et les territoires , exigeant parfois un cautionnement personnel ou d'autres conditions pourtant non prévues par le cahier des charges. Des tensions rencontrées sur le marché du crédit sont également remontées vers la commission des finances, rendant l'accès très complexe pour les entreprises ne bénéficiant pas d'une cotation de crédit de la Banque de France comprise entre 3 et 5+.

Il s'ensuit une situation paradoxale, dans laquelle le succès global du dispositif peut se trouver fortement contrebalancé par une efficacité relative pour les entreprises les plus en difficulté. Selon le président de la Fédération bancaire française (FBF), Frédéric Oudéa, le taux de refus serait inférieur à 5 % des demandes effectuées par les entreprises éligibles à un prêt garanti par l'État ^{168

(

*
)} .

B. UN AJUSTEMENT OPPORTUN, QUI LAISSERA TOUTEFOIS DE CÔTÉ CERTAINES ENTREPRISES, POUR LESQUELLES D'AUTRES MÉCANISMES SONT PRIVILÉGIÉS PAR LE GOUVERNEMENT

Comme exposé précédemment, un ajustement s'imposait. Le présent article apporte à cet égard des modifications utiles et attendues, en élargissant le périmètre des entreprises éligibles à l'ensemble des entreprises immatriculées en France et en supprimant l'exclusion des entreprises faisant l'objet d'une procédure collective. Ces ajustements devront toutefois être rapidement et correctement traduits du point de vue réglementaire , afin de respecter l'intention du législateur de permettre d'octroyer la garantie de l'État à l'ensemble des entreprises immatriculées en France, à l'exception des sociétés de financement et des établissements de crédit.

Concernant les sociétés civiles immobilières, le ministre de l'économie et des finances, Bruno Le Maire, s'est ainsi engagé devant l'Assemblée nationale à rendre « les SCI propriétaires de monuments historiques et percevant des recettes de billetterie éligibles aux prêts garantis par l'État » ^{169

(

*
)} . D'après les dernières informations obtenues par votre rapporteur général, les structures percevant des recettes de billetterie pourraient ainsi entrer dans le champ des prêts avec garantie de l'État, incluant ainsi les SCI.

De même, pour les entreprises considérées comme en difficulté au regard du droit de l'Union européenne, il importe de faire usage des marges de manoeuvre offertes par le cadre temporaire de la Commission européenne, afin notamment d'aider les entreprises qui n'étaient pas en difficulté au 31 décembre 2019.

Pour autant, les modifications proposées par le présent article ne répondront pas à l'ensemble des difficultés rencontrées par nos entreprises qui luttent pour leur survie.

Ainsi, le principe d'une garantie partielle et non intégrale du prêt demeure . Le plafond fixé par voie réglementaire à 90 % pour les petites et moyennes entreprises (PME) conduit pourtant à écarter certaines d'entre elles du dispositif, les banques pouvant se montrer réticentes à assumer le risque pour les 10 % d'encours non couverts. Pourtant, le cadre temporaire des aides d'État autorise, depuis le 3 avril dernier, l'octroi d'une garantie intégrale, ce que l'Allemagne et l'Italie appliquent pour leurs petites et moyennes entreprises. Ces pays ont donc fait le choix d'assumer un risque d'aléa moral et d'effet d'aubaine pour préserver davantage d'entreprises de la faillite.

Le Gouvernement fait un choix différent , en privilégiant le recours à d'autres outils, à l'instar du fonds de développement économique et social (FDES), que le présent projet de loi de finances rectificative abonde à hauteur d'un milliard d'euros. Comme le détaille l'encadré ci-après, ce mécanisme ne concerne toutefois que les entreprises engagées dans un processus de restructuration, sous la houlette des comités départementaux d'examen des problèmes de financement des entreprises (CODEFI).

Le soutien du fonds de développement économique et social (FDES)

Le fonds de développement économique et social (FDES) vise à accompagner les entreprises en restructuration. Il est géré, pour les entreprises employant plus de 400 employés en France, par la comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) et pour les entreprises de moins de 400 salariés, au niveau départemental par les comités départementaux d'examen des problèmes de financement des entreprises (CODEFI). Il intervient sous forme de prêts et d'avances remboursables.

À ce jour, la doctrine d'emploi du FDES est définie par la circulaire du 9 janvier 2015, d'après laquelle le fonds ne doit intervenir que de manière subsidiaire et se contenter d'offrir un effet de levier aux investisseurs privés. En effet, le montant du prêt octroyé par le FDES ne doit en principe pas représenter plus de 20 % du nouvel apport de fonds durable d'origine privée à l'occasion de la restructuration.

D'après l'article 24 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 ^er août 2001, hors dérogation accordée par décret en Conseil d'État, le taux d'intérêt de ces prêts ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, de l'échéance la plus proche. La circulaire du 9 janvier 2015 fixe que le taux de référence est de deux points de base au-dessus de celui de l'obligation assimilable du Trésor (OAT) de référence à 10 ans.

Pour permettre d'assurer un « filet de sécurité » indispensable pour l'ensemble des entreprises ne pouvant bénéficier de la garantie d'emprunt par l'État, la doctrine d'emploi du FDES devra rapidement être clarifiée par la Gouvernement (voir le commentaire de l'article 16 du présent projet de loi).

Source : commission des finances du Sénat

C. COMPLÉTER LE DISPOSITIF DE SOUTIEN À LA TRÉSORERIE DES ENTREPRISES, EN PRÉVOYANT UN MÉCANISME SUBSIDIAIRE DE PRÊTS INTÉGRALEMENT GARANTIS PAR L'ÉTAT OCTROYÉS DIRECTEMENT PAR BPIFRANCE

L'architecture globale envisagée par le Gouvernement n'offre donc pas de solution aux entreprises qui, sans relever d'un processus de restructuration, ne peut accéder à un prêt garanti par l'État du fait du refus de la banque à assurer la part de risque non couverte par la garantie de l'État.

C'est pourquoi votre rapporteur général propose d'introduire un mécanisme subsidiaire de prêts garantis, octroyés directement par Bpifrance et pouvant bénéficier d'une garantie intégrale de l'État.

Cet outil, permis par le cadre temporaire des aides d'État et mis en oeuvre par plusieurs de nos voisins européens, dont l'Allemagne et l'Italie, concernera les petites et moyennes entreprises s'étant vu notifier un refus de prêt répondant aux cahiers des charges fixé , conformément à la modification adoptée par l'Assemblée nationale. Par cohérence, le seuil conditionnant l'obligation de notification du refus d'un prêt par les banques, fixé à 50 000 euros, serait supprimé. Initialement, il s'adressait surtout aux entreprises devant justifier d'un tel refus pour solliciter une aide complémentaire du fonds de solidarité.

Votre commission a adopté un amendement FINC.9 en ce sens.

Par ailleurs, votre rapporteur général considère que, quoique primordial, l'octroi de prêts garantis ne saurait suffire : s'il permet à certaines entreprises de se maintenir à flot, il importe également de leur permettre de redémarrer une fois le rebond enclenché. À cet égard, il convient d'accentuer l'intervention en capital pour renforcer les fonds propres de certaines entreprises . Cette stratégie a été engagée très rapidement par l'Allemagne, ayant autorisé le fonds économique de stabilisation à prendre des participations dans des entreprises de taille intermédiaires et de grandes entreprises pour un montant allant jusqu'à 100 milliards d'euros.

D. UN RENFORCEMENT DU COMITÉ DE SUIVI À COMPLÉTER

La précision apportée par l'Assemblée nationale concernant les informations devant être transmises au comité de suivi devrait permettre de mieux apprécier la proportion d'entreprises exclues du dispositif de prêts garantis par l'État.

Afin de disposer d'une vision globale de l'ensemble des mesures d'urgence mises en oeuvre, il importe par ailleurs de compléter les missions du comité de suivi, en intégrant d'autres dispositifs de soutien.

Votre rapporteur général vous propose un amendement à cet effet , afin que le comité de suivi suive et évalue la mise en oeuvre des dispositifs suivants :

- la garantie de l'État aux prêts de trésorerie ;

- la réassurance publique des assureurs-crédit gérés par la caisse centrale de réassurance pour le volet « domestique » et Bpifrance Assurance Export pour le volet « export » ;

- le fonds de solidarité ;

- le dispositif d'activité partielle ;

- les prêts et avances remboursables octroyés par le fonds de développement économique et social (FDES).

Votre commission a adopté un amendement FINC.10 en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 8

Augmentation du plafond de garantie par l'État
des emprunts de l'Unédic émis en 2020

. Le présent article prévoit un relèvement de 8 milliards d'euros du plafond d'emprunts contractés en 2020 par l'Unédic pouvant bénéficier de la garantie de l'État au vu de l'impact de la crise actuelle sur les finances de cet organisme.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UN PLAFOND D'EMPRUNTS DE L'UNÉDIC BÉNÉFICIANT DE LA GARANTIE DE L'ÉTAT INITIALEMENT LIMITÉ À 2 MILLIARDS D'EUROS EN 2020

A. EN TANT QU'ASSOCIATION, L'UNÉDIC EST EN PRINCIPE SOUMISE AUX RÈGLES DE DROIT COMMUN DU CODE MONÉTAIRE ET FINANCIER

Gérée de manière paritaire par les organisations syndicales et patronales représentatives, l'Unédic a notamment pour mission d' établir les règles d'indemnisation du chômage négociées par les partenaires sociaux dans le cadre de conventions d'assurance chômage renouvelées tous les deux ou trois ans, de contrôler leur mise en oeuvre et d'assurer le financement du régime . Les partenaires sociaux peuvent également la saisir pour la réalisation d'études et de prévisions en matière d'assurance chômage.

En tant qu'association , l'Unédic relève des dispositions de droit commun du code monétaire et financier relatives aux associations et, notamment, de son article L. 213-15 , lequel fixe notamment l'obligation pour de telles associations de reconstituer leurs fonds propres dans un délai de deux ans lorsque ces derniers diminuent de plus de la moitié par rapport au montant atteint à la fin de l'exercice précédant celui de l'émission d'obligations. En cas d'inobservance de cette obligation, l'association ne peut plus émettre de nouveaux titres et tout porteur de titres déjà émis peut demander le remboursement immédiat de la totalité de l'émission .

B. UN MÉCANISME DE GARANTIE DE L'ÉTAT MIS EN PLACE PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2004 PERMET À L'UNÉDIC DE BÉNÉFICIER D'UN RÉGIME DÉROGATOIRE POUR LES ÉMISSIONS QUI BÉNÉFICIENT DE LA GARANTIE DE L'ÉTAT

Face à la dégradation continue de la situation financière de l'assurance chômage et étant donné l'impossibilité pour elle de satisfaire l'obligation fixée à l'article L. 213-15 précité, l'article 107 de la loi de finances rectificative pour 2004 ^{170

(
*
)} a prévu un régime d'exemption pour les émissions de l'Unédic qui bénéficient de la garantie de l'État .

L'Unédic a ainsi la possibilité d'émettre de nouveaux titres obligataires pour assurer l'équilibre de ses comptes.

Depuis 2012, les emprunts contractés par l'Unédic bénéficient d'une garantie de l'État à hauteur de 4,5 milliards d'euros en 2012 ^{171

(

*
)} , 7 milliards d'euros en 2013 ^{172

(

*
)} , 5 milliards d'euros en 2014 ^{173

(

*
)} , 6 milliards d'euros en 2015 ^{174

(

*
)} , 5 milliards d'euros en 2016 ^{175

(

*
)} , 4,5 milliards d'euros en 2017 ^{176

(

*
)} et 2018 ^{177

(

*
)} , et 2,5 milliards d'euros en 2019 ^{178

(

*
)} .

C. LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2020 AVAIT PRÉVU D'ACCORDER LA GARANTIE DE L'ETAT SUR LES EMPRUNTS CONTRACTÉS PAR L'UNÉDIC À HAUTEUR DE 2 MILLIARDS D'EUROS

L'article 199 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 prévoyait de garantir les emprunts contractés par l'Unédic dans la limite d'un plafond de 2 milliards d'euros .

Ce montant correspondait :

- au remboursement de 1,5 milliard d'euros de titres obligataires arrivant à échéance en 2020 ;

- à la couverture du besoin de financement prévisionnel de l'assurance chômage estimé à 420 millions d'euros en 2020.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LE RELÈVEMENT DU PLAFOND D'EMPRUNTS GARANTIS À 7 MILLIARDS D'EUROS

Dans sa version initiale, le présent article prévoyait la possibilité pour le ministre chargé de l'économie de porter jusqu'à 7 milliards d'euros le montant maximum d'emprunts de l'Unédic pouvant bénéficier de la garantie de l'État en 2020.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN RELÈVEMENT À 10 MILLIARDS DU PLAFOND D'EMPRUNTS DE L'UNÉDIC BÉNÉFICIANT DE LA GARANTIE DE L'ÉTAT EN 2020

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de la commission des finances, un amendement déposé par le Gouvernement qui porte à 10 milliards d'euros le montant maximum d'emprunts de l'Unédic pouvant bénéficier de la garantie de l'État en 2020.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UN ACCOMPAGNEMENT NÉCESSAIRE DE L'UNÉDIC, FORTEMENT TOUCHÉE PAR LA CRISE

A. L'IMPACT DE LA CRISE SUR LES FINANCES DE L'UNÉDIC EST MASSIF

La crise actuelle bouleverse profondément la situation financière de l'Unédic, sous le double effet des mesures décidées par le Gouvernement et de la détérioration de la conjoncture économique.

Celle-ci devrait d'abord provoquer une hausse massive des dépenses de l'organisme.

Les mesures prises par le Gouvernement impliqueront à elles seules au moins 9,1 milliards d'euros de dépenses supplémentaires.

Parmi les 25,8 milliards d'euros annoncés par le présent projet de loi de finances rectificative pour le financement de l'activité partielle , les dépenses relevant de l'Unédic devraient s'élever à près de 8,6 milliards d'euros (environ un tiers du total) ^{179

(

*
)} . Ce montant fait figure de minimum dans la mesure où le coût du dispositif ne parait pas stabilisé à ce jour. Une convention entre l'État et l'Unédic doit prochainement formaliser la clé de répartition du financement des allocations d'activité partielle.

Par ailleurs, dans le programme de stabilité d'avril 2020 qui sera transmis à la Commission européenne, le coût total des mesures de crise liées à l'assurance chômage est estimé à 500 millions d'euros, soit encore davantage que dans la note interne de l'Unédic semblant servir de fondement au dispositif proposé. Pour rappel, le Gouvernement a notamment décidé :

- le prolongement du versement des allocations pour les demandeurs d'emploi en fin de droits ^{180

(

*
)} ;

- la neutralisation de la durée de la crise sanitaire pour le calcul de la période de référence au cours de laquelle est recherchée la durée minimale d'affiliation requise pour l'ouverture d'un droit à l'assurance chômage ^{181

(

*
)} ;

- le report de l'entrée en vigueur du second volet de la réforme de l'assurance chômage, du 1 ^er avril au 1 ^er septembre ^{182

(

*
)} . L'application de cette réforme, modifiant les modalités de calcul du salaire journalier de référence, aurait notamment entraîné une diminution de l'indemnisation des personnes ayant travaillé de façon discontinue sur la période de référence ;

- l'ouverture des droits à l'assurance chômage à toute personne ayant démissionné pour réaliser une mobilité professionnelle, qui n'a pas pu se concrétiser du fait de la crise ^{183

(

*
)} ;

- la suspension du dispositif de dégressivité de l'allocation chômage des cadres mis en place dans le cadre du premier volet de la réforme de l'assurance chômage en 2019 ^{184

(

*
)} .

À ceci s'ajoutent les dépenses supplémentaires liées à la moindre activité des allocataires et aux nouvelles entrées au chômage sur cette période. En effet, malgré le recours massif à l'activité partielle, celles-ci risquent d'augmenter fortement. En mars, le nombre de demandes d'inscription à Pôle emploi a fait l'objet d'une hausse de 14,9 % par rapport aux mêmes semaines en 2019 ^{185

(

*
)} .

L'impact sur les recettes devrait également être important, du fait des exonérations de cotisations sociales sur les indemnisations d'activité partielle ainsi que des baisses de recettes liées aux arrêts maladie et à la moindre activité des allocataires. La perte avait ainsi été estimée à 1,6 milliard d'euros par l'Unédic fin mars 2020 ^{186

(

*
)} , mais celle-ci devrait être encore plus importante du fait de la forte progression du recours à l'activité partielle.

L'Unédic devra également supporter un décalage de trésorerie de plus de 2,3 milliards d'euros ^{187

(

*
)} , dû aux reports des charges sociales pour les entreprises.

B. L'APPORT DE LA GARANTIE DE L'ÉTAT APPARAÎT NÉCESSAIRE POUR ACCOMPAGNER LA STRATÉGIE FINANCIÈRE DE L'UNÉDIC FACE À LA CRISE ET DEVRA PROBABLEMENT S'INSCRIRE DANS LA DURÉE

Pour faire face à la crise, l'Unédic a développé une stratégie financière ^{188

(

*
)} impliquant la sollicitation du coussin annuel de liquidité mis en place par cet organisme en 2012 (4 milliards d'euros) et l'émission de dette supplémentaire. En effet , la totalité des 2 milliards d'euros d'emprunts bénéficiant de la garantie de l'État en 2020 en vertu de la loi de finances initiale a d'ores et déjà été émis.

Le relèvement à 7 milliards d'euros du plafond d'emprunts émis par l'Unédic bénéficiant de la garantie de l'État en 2020, prévue dans la version initiale du présent article, entrait en adéquation avec les estimations du besoin de liquidités de l'Unédic à fin mars relayées dans l'évaluation préalable. Celui-ci semblait toutefois incohérent avec l'augmentation importante des crédits alloués à l'activité partielle prévue à l'état B annexé au présent projet de finances rectificative.

Il paraît donc tout à fait opportun que le plafond ait été porté à 10 milliards d'euros en cours d'examen du présent projet de loi par l'Assemblée nationale, afin de garantir à cet organisme les meilleures conditions de financement.

Fortement corrélé à la conjoncture économique, l'effort supporté par l'Unédic, ainsi que par l'État qui garantit sa dette, devrait néanmoins être durable. Après de nombreuses années de réduction de son déficit, le solde financier de l'assurance-chômage devait être excédentaire à partir de 2021 (2,3 milliards d'euros). De 38,4 milliards d'euros en 2020, la dette de l'Unédic devait quant à elle se limiter à 31,9 milliards d'euros en 2022 ^{189

(

*
)} . Cette perspective baissière tenait à la fois à l'amélioration observée de la conjoncture sur le marché du travail et aux réformes de l'assurance chômage. La crise actuelle bouleversera inévitablement cette trajectoire, sous l'effet conjugué de l'augmentation des dépenses d'indemnisation du chômage et de la baisse des recettes issues des cotisations sociales.

Il est dans ce contexte probable que le montant annuel d'emprunts garantis par l'État soit amené à croître dans les prochaines années , alors même que celui-ci avait considérablement diminué depuis 2013 (7 milliards d'euros). Cette évolution affecte mécaniquement les engagements hors bilan de l'État. Au 31 décembre 2018, l'engagement de l'État au titre des emprunts contractés depuis 2012 représentait une masse financière de 29,7 milliards d'euros ^{190

(

*
)} .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 9

Garantie par l'État d'un emprunt de la Collectivité de Nouvelle Calédonie octroyé par l'AFD

. Le présent article autorise le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'État à un prêt consenti par l'Agence française de développement (AFD) à la Nouvelle-Calédonie correspondant aux reports de paiement d'impositions et de cotisations sociales, aux pertes de recettes et au surcroît de dépenses exposées au titre des régimes d'aides aux particuliers et aux entreprises dus à la crise sanitaire liée à la propagation de l'épidémie de Covid-19.

Il précise que la garantie s'exerce dans la limite d'un montant de 240 millions d'euros en principal, ce qui correspond à l'estimation des pertes de recettes fiscales et sociales engendrées par la crise sanitaire, et peut être accordée jusqu'au 31 décembre 2020.

Cette mesure apparaît indispensable car le fonds de roulement de la Collectivité de Nouvelle-Calédonie est épuisé et ne lui permet donc pas de faire face à ses échéances immédiates. La gestion du prêt proposé, confiée à l'AFD, qui est le principal partenaire financier de la collectivité de Nouvelle-Calédonie, apparaît pertinente.

La convention prévue pourra également inciter la collectivité de Nouvelle-Calédonie à améliorer la soutenabilité de sa dette et restaurer ses marges de manoeuvre budgétaires. Ce dispositif, dont l'objet est de faire face aux difficultés de trésorerie immédiate, n'apporte toutefois pas de solution aux problèmes financiers structurels de la collectivité de Nouvelle-Calédonie.

I. LE DROIT EXISTANT : UN DISPOSITIF DE PRÊTS GARANTIS PAR L'ÉTAT ET GÉRÉS PAR L'AFD ADAPTÉ À LA SITUATION DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE

A. LA POSSIBILITÉ POUR L'AFD DE GÉRÉR, POUR LE COMPTE DE L'ÉTAT ET AUX RISQUES DE CELUI-CI, UN PRÊT EN FAVEUR DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE

Aux termes de l'article R. 515-12 du code monétaire et financier l'AFD peut gérer pour le compte de l'État et aux risques de celui-ci, des opérations financées sur le budget de l'État.

L'AFD bénéficie d'une garantie explicite de l'État sur un nombre limité de créances, qui représentaient, en 2018, un encours de plus de deux milliards d'euros ^{191

(
*
)} . Il s'agit d'opérations telles que des prêts accordés à des organismes internationaux et des prêts bilatéraux, ou dans le cadre des « contrats de désendettement et de développement » (C2D). Ces garanties formelles de l'État sont accordées en loi de finances.

Rien ne s'oppose à ce qu'une telle procédure soit mise en oeuvre au bénéfice d'une collectivité d'outre-mer, même si, pour l'heure, l'activité de l'AFD au sein de ces territoires relève d'un cadre différent. Son activité y prend principalement la forme de bonifications d'intérêts aux prêts accordés aux collectivités territoriales et aux personnes publiques, mais peut s'exercer avec l'octroi de prêts à taux zéro en faveur de projets liés au développement des énergies renouvelables et à la lutte contre les effets du changement climatique.

B. LA NOUVELLE-CALÉDONIE DEVRAIT CONNAÎTRE UNE BAISSE DE RECETTES ESTIMÉE À 240 MILLIONS D'EUROS, DANS UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE DÉJÀ CRITIQUE

L'épidémie Covid-19 touche la Nouvelle-Calédonie, où a été mis en oeuvre un confinement actuellement prévu jusqu'au lundi 20 avril ^{192

(

*
)} .

Au niveau national , les premières réponses apportées par le législateur ont porté d'une part, sur l'extension aux collectivités du Pacifique de la garantie accordée par l'Etat aux banques soutenant la trésorerie des entreprises, et d'autre part à l'accès au fonds de solidarité.

Au niveau local , le Congrès de Nouvelle-Calédonie, compétent dans les matières fiscale et sociale ^{193

(

*
)} , notamment, a ensuite adopté le plan de sauvegarde de l'économie calédonienne, en coordination avec l'État et les provinces. Celui-ci prévoit notamment un report des cotisations sociales, un report de l'impôt sur les sociétés, et la création d'« une allocation de chômage partiel spécifique au bénéfice des salariés des entreprises dont l'activité est réduite ou suspendue du fait des mesures prises par le président du gouvernement et le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie visant à lutter contre la propagation du virus covid-19 en Nouvelle-Calédonie durant la période de crise sanitaire ».

Comme le relève l'évaluation préalable de l'article, ces mesures et les conséquences du confinement sur l'activité économique devraient entrainer une baisse de recettes fiscales prévues dans le budget de la collectivité.

En outre, le report de cotisations sociales, l'accroissement des dépenses de santé, et de nouveaux besoins de financement pour le chômage partiel devraient affecter la Caisse de protection sociale de Nouvelle-Calédonie (CAFAT), dont le financement est assuré par l'affectation de ressources fiscales de la collectivité et le versement d'une subvention d'équilibre par cette dernière.

Le Gouvernement évalue ainsi les pertes de ressources entrainées par la crise sanitaire à 240 millions d'euros.

Impact du plan de sauvegarde sur les recettes de la Nouvelle-Calédonie

(en millions d'euros)

Report à 3 mois de cotisations sociales	93
Report à 3 mois des recettes fiscales : impôts sur les sociétés des secteurs touchés, perte de recettes de taxe générale sur le consommation, d'IR, etc.	147
Total	240

Source : commission des finances du Sénat (à partir de l'évaluation préalable de l'article)

Surtout, ces mesures conjoncturelles interviennent dans un contexte de grande fragilité des finances de la collectivité de Nouvelle-Calédonie. Le taux d'épargne est seulement de 5 % et le manque de trésorerie de la collectivité a nécessité, pour la première fois, l'ouverture d'une ligne de trésorerie de 5 milliards de francs en 2019. Le fonds de roulement est bien inférieur à 10 jours et le niveau d'endettement propre avoisine les 90 %, seuil prudentiel toléré par les bailleurs de fonds et notamment l'AFD ^{194

(

*
)} .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE EXONÉRATION DE CERTAINES IMPORTATIONS ET LIVRAISONS DE BIENS

Le présent article autorise le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'État à un prêt consenti par l'AFD à la Nouvelle-Calédonie correspondant aux reports de paiement d'impositions et de cotisations sociales, aux pertes de recettes et au surcroît de dépenses exposées au titre des régimes d'aides aux particuliers et aux entreprises dus à la crise sanitaire liée à la propagation de l'épidémie de Covid-19.

Il précise que la garantie s'exerce dans la limite d'un montant de 240 millions d'euros en principal et peut être accordée jusqu'au 31 décembre 2020. Ce montant correspond à l'évaluation des pertes de recettes sociales et fiscales entrainées par la crise sanitaire. La garantie proposée porte sur le principal, les intérêts et accessoires du prêt.

Il est également précisé que le prêt ne peut avoir une maturité supérieure à 25 ans ni un différé de remboursement supérieur à 2 ans.

Le présent article subordonne l'octroi de la garantie à la conclusion d'une convention entre l'État, l'AFD et le Gouvernement de Nouvelle-Calédonie. Cette convention devra prévoir :

- le calendrier et les réformes à mettre en place ;

- le prélèvement au profit du remboursement du prêt garanti d'une fraction des recettes du Gouvernement de Nouvelle-Calédonie correspondant aux annuités d'emprunt en principal et intérêts ;

- les modalités de ce prélèvement.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, et avec l'avis favorable du rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté un amendement supprimant la référence aux régimes en vigueur au 1 ^er janvier 2020. Celui-ci vise à permettre de couvrir les nouvelles dépenses mises en place après 2020, en particulier s'agissant du chômage partiel. Il n'a pas d'impact sur le montant de la garantie.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UNE GARANTIE INDISPENSABLE À COURT-TERME, DES RISQUES STRUCTURELS ACCRUS

La situation financière de la collectivité de Nouvelle-Calédonie ne lui permet pas, en l'état actuel des choses, de faire face à ses échéances à court-terme. L'octroi d'un prêt supplémentaire apparaît donc indispensable.

La gestion du prêt proposé, confiée à l'AFD, qui est le principal partenaire financier de la collectivité de Nouvelle-Calédonie, apparaît pertinente. La convention prévue pourra également inciter la collectivité de Nouvelle-Calédonie à améliorer la soutenabilité de sa dette et restaurer ses marges de manoeuvre budgétaires.

Elle pourrait notamment inclure, au titre des réformes à mettre en place, les principales pistes évoquées par le gouvernement dans l'évaluation préalable du présent article, à savoir :

- la réforme du régime universel d'assurance-maladie local ;

- la diminution du périmètre d'intervention de la collectivité ;

- l'amélioration de l'autofinancement dégagé, par « l'optimisation du levier fiscal et la diminution des niches fiscales, et la recherche nécessaire de nouvelles marges de manoeuvres en fonctionnement (...) la Nouvelle-Calédonie ne pourra vraisemblablement pas faire l'économie d'un chantier visant à réduire (ou a minima contenir) sa masse salariale qui constitue désormais son premier poste de dépenses en fonctionnement » ^{195

(

*
)} .

Le prêt proposé est neutre pour les finances publiques, sauf en cas de défaut de paiement du prêt sous-jacent.

Ce dispositif, dont l'objet est de faire face aux difficultés de trésorerie immédiate, n'apporte pas de solution aux problèmes financiers structurels de la Collectivité de Nouvelle-Calédonie. Si le Gouvernement estime actuellement à 240 millions d'euros le montant des pertes de recettes fiscales à attendre, l'on pourrait s'attendre à davantage selon l'étendue de la crise économique engendrée par la crise sanitaire. Surtout, l'augmentation mécanique du taux d'endettement engendrée par ce prêt va réduire sensiblement les marges de manoeuvre, d'ores et déjà affaiblies, de la collectivité.

Il n'est donc pas à exclure qu'une nouvelle intervention de l'État (garantie, prêt, subvention), soit nécessaire, dans les prochains mois, afin de permettre à la Collectivité de Nouvelle-Calédonie de mettre en place un plan de relance à l'issue du plan de sauvegarde.

De manière plus générale, les incertitudes sont également alimentées par le contexte institutionnel actuel, marqué par la tenue du troisième référendum sur l'indépendance de la Nouvelle-Calédonie en septembre 2020.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

III. AUTRES MESURES

ARTICLE 10 (nouveau)

Extension de l'accès au dispositif exceptionnel d'activité partielle aux salariés en arrêt pour cause de vulnérabilité ou de garde d'enfants

. Le présent article prévoit d'étendre, à compter du 1 ^er mai 2020, l'accès au dispositif d'activité partielle aux salariés vulnérables ou partageant leur domicile avec des personnes vulnérables ainsi qu'aux salariés parents d'enfants de moins de seize ans. Jusqu'à cette date, les personnes concernées continueront de bénéficier du régime dérogatoire d'indemnités journalières et d'allocations complémentaires aux indemnités journalières mis en place dans le cadre de la crise.

Sans remettre en cause le principe du dispositif, votre rapporteur général considère que certaines clarifications sont nécessaires dans un souci de sécurité juridique et propose donc un amendement en ce sens.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE LARGE OUVERTURE DES DROITS AUX INDEMNITÉS JOURNALIÈRES ET AU « COMPLÉMENT EMPLOYEUR » POUR CERTAINS SALARIÉS EN ARRÊT DU FAIT DE LA CRISE SANITAIRE

A. LE RÉGIME JURIDIQUE DES INDEMNITÉS JOURNALIÈRES ET DU « COMPLÉMENT EMPLOYEUR »...

Les indemnités journalières sont des prestations en espèces relevant de l'assurance maladie qui, en vertu de l'article L. 321-1 du code de la sécurité sociale , sont versées aux assurés qui se trouvent dans l'incapacité physique, constatée en principe par le médecin traitant, de continuer ou de reprendre le travail.

Lorsque la durée de l'arrêt de travail est inférieure à 6 mois, le bénéfice des indemnités journalières est conditionné au fait d'avoir effectué au moins 150 heures de travail sur les 3 mois précédent l'arrête de travail ou à la cotisation sur un salaire d'au moins 1 015 fois le SMIC horaire au cours des 6 mois précédant l'arrêt de travail ^{196

(
*
)} .

Les indemnités journalières sont versées à l'issue d'un délai de carence, fixé à 3 jours dans le secteur privé ^{197

(

*
)} . Le montant de la prestation est en principe égal à 50 % du salaire journalier de base plafonné à 1,8 SMIC brut . Pour les parents ayant au moins trois enfants à charge, leur montant peut être majoré pour atteindre deux tiers du salaire journalier de base plafonné à 1,8 SMIC brut à compter du 31 ^ème jour d'arrêt ^{198

(

*
)} .

Par ailleurs, l'article L. 1226-1 du code du travail instaure une allocation complémentaire aux indemnités journalières , dite « complément employeur » . Celle-ci est réservée aux salariés absents du fait d'une incapacité résultant d'une maladie ou d'un accident constaté par un certificat médical et comptant au moins un an d'ancienneté dans l'entreprise. Versée par l'employeur à l'issue d'un délai de carence de 7 jours ^{199

(

*
)} en complément des indemnités journalières, celle-ci permet de porter l'indemnisation du salarié à 90 % du salaire brut que le salarié aurait perçu s'il avait continué à travailler durant les 30 premiers jours d'arrêt et à deux tiers de celui-ci les 30 jours suivants . Ainsi, l'allocation complémentaire cesse d'être versée à compter du 60 ^ème jour d'arrêt ^{200

(

*
)} . Par ailleurs, ces dispositions ne s'appliquent pas aux salariés travaillant à domicile, aux salariés saisonniers, aux salariés intermittents et aux salariés temporaires.

B. ...A FAIT L'OBJET DE DÉROGATIONS DANS LE CONTEXTE DE L'ACTUELLE CRISE SANITAIRE EN FAVEUR DE CERTAINS SALARIÉS...

Compte tenu de la crise sanitaire actuelle, un décret en date du 31 janvier 2020 ^{201

(

*
)} a, dans un premier temps, prévu une prise en charge, durant 20 jours , des salariés faisant l'objet d'une mesure d'isolement à la suite d'un risque d'exposition au coronavirus.

Dans un second temps, un décret en date du 9 mars 2020 ^{202

(

*
)} a prévu l'indemnisation des parents retenus à leur domicile pour la garde de leurs enfants de moins de seize ans, suite à la fermeture des établissements scolaires et se trouvant sans possibilité de télétravail . Un seul parent peut se voir délivrer un arrêt de travail pour ce motif. Sans que cette mesure ne soit prévue par les textes, le site internet de l'assurance maladie indique que les parents d'enfants en situation de handicap sans limite d'âge pris en charge dans un établissement spécialisé sont également concernés.

Les dispositions de ces décrets peuvent être mises en oeuvre jusqu'au 31 mai 2020. Si le montant de l'indemnité journalière versée dans ce cadre équivaut à celui octroyé dans le droit commun, le droit est ouvert sans que soient remplies les conditions de durée d'activité minimales et sans aucun délai de carence. Il est à noter que l'article 8 de loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a par la suite prévu la suspension des délais de carence pour l'ensemble des arrêts maladie.

Parallèlement, depuis le 18 mars 2020, l'assurance maladie a permis aux personnes présentant un risque de développer une forme grave d'infection au covid-19 de bénéficier d'un arrêt de travail à titre préventif jusqu'à une date encore indéterminée. Les personnes concernées sont les assurées enceintes dans leur troisième trimestre de grossesse, les assurés pris en charge en affection de longue durée au titre de certaines pathologies (VIH, insuffisance cardiaque grave, maladies chroniques actives du foie et cirrhoses etc. ) ainsi que les assurés « vulnérables » (personnes âgées de plus de soixante-dix ans, insuffisants respiratoires chroniques, diabétiques insulinodépendants etc. ) listés par le Haut conseil de la santé publique ^{203

(

*
)} . Depuis le 6 avril 2020, le dispositif a été étendu aux personnes partageant leur domicile avec ces personnes à risque .

Enfin, une ordonnance du 25 mars 2020 ^{204

(

*
)} , modifiée par une ordonnance du 15 avril 2020 ^{205

(

*
)} , prévoit un élargissement temporaire des bénéficiaires du « complément employeur » aux salariés faisant l'objet d'une mesure d'isolement, d'éviction ou de maintien à domicile, aux parents d'enfants de moins de seize ans ayant fait l'objet d'une telle mesure, ainsi qu'à tout salarié en incapacité pour cause de maladie ou d'accident. Les conditions d'ancienneté posées par le droit commun sont temporairement levées dans ce cadre. Les salariés travaillant à domicile, saisonniers, temporaires et intermittents, expressément exclus du dispositif de droit commun, peuvent bénéficier exceptionnellement de l'allocation complémentaire. Ces dispositions s'appliquent de façon rétroactive et sans délai de carence aux absences intervenues depuis le 12 mars et jusqu'à une date fixée par décret ou au plus tard le 31 décembre 2020.

Pour les agents publics, c'est en revanche le système des autorisations spéciales d'absence qui trouve à s'appliquer.

C. ... DE TELLE SORTE QUE LEUR PLACEMENT EN ACTIVITÉ PARTIELLE N'ÉTAIT PAS NÉCESSAIRE

Au regard des mesures détaillées supra , ni les salariés ayant fait l'objet de mesures d'isolement, ni les salariés parents d'enfants de moins de seize ans, ni les personnes présentant un risque de développer une forme grave d'infection au covid-19 ou leurs proches ne pouvaient faire l'objet d'un placement en activité partielle au sens de l'article L. 5122-1 du code du travail .

Pour mémoire, ce dispositif d'activité partielle s'adresse aux salariés subissant une perte de rémunération imputable soit à la fermeture temporaire de leur établissement, soit à la réduction de l'horaire de travail pratiqué dans l'établissement en deçà de la durée légale de travail, décidées par l'employeur pour un motif lié à la conjoncture économique, à des difficultés d'approvisionnement en matières premières ou en énergie, à un sinistre ou des intempéries de caractère exceptionnel, à la transformation, restructuration ou modernisation de l'entreprise ou à toute autre circonstance de caractère exceptionnel ^{206

(

*
)} .

Les indemnités prévues au titre de l'activité partielle ne sont en effet cumulables ni avec les indemnités journalières ni avec le « complément employeur » . Versées par l'employeur, celles-ci sont égales à 70 % du salaire net (soit 84 % du salaire brut), sauf pour les salariés au SMIC qui sont indemnisés à 100 %, et ce pour toute la durée du placement en activité partielle.

Le dispositif a par ailleurs été profondément réformé au fur et à mesure de la crise et du prolongement du confinement . Le
décret n° 2020-325 du 25 mars 2020 relatif à l'activité partielle en a défini les principaux paramètres. Ainsi l'allocation perçue dans ce cadre par les entreprises pour financer les indemnités permet désormais de couvrir les indemnités afférentes aux salaires allant jusqu'à 4,5 SMIC (tandis que le droit antérieur prévoyait une allocation forfaitaire permettant de couvrir quasiment l'indemnisation au niveau du SMIC, le solde étant entièrement à la charge de l'employeur). La période maximale d'indemnisation est par ailleurs passée de 6 à 12 mois renouvelables.

L'ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 portant mesures d'urgence en matière d'activité partielle, modifiée par l'ordonnance n° 2020-428 du 15 avril 2020 portant diverses dispositions sociales pour faire face à l'épidémie de covid-19, a par ailleurs posé que le taux horaire d'indemnisation des salariés à temps partiel ainsi que des intérimaires ne pourra en principe être inférieur au SMIC horaire, comme c'était auparavant le cas pour les seuls salariés à temps plein.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : À COMPTER DU 1 ^ER MAI 2020, L'ACTIVITÉ PARTIELLE PRENDRAIT LE RELAI DE L'INDEMNITÉ JOURNALIÈRE ET DU « COMPLÉMENT EMPLOYEUR » POUR UNE PARTIE DE CES SALARIÉS

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en première lecture avec avis favorable de la commission des finances.

Il prévoit, à compter du 1 ^er mai 2020 et par dérogation à l'article L. 5122-1 du code du travail , le placement systématique en activité partielle des salariés de droit privé sans solution de télétravail :

- qui font l'objet d'une mesure d'isolement, d'éviction ou de maintien à domicile, à l'exception des salariés isolés du fait de leur contact rapproché avec une personne malade du covid-19 ou du fait de leur retour d'une zone de circulation active du virus ^{207

(

*
)} , ou les salariés présentant un risque de développer une forme grave d'infection au covid-19 ou partageant leur domicile avec de telles personnes à risque ;

- sont parents d'un enfant de moins de seize ans ou d'une personne en situation de handicap faisant lui-même l'objet d'une telle mesure.

Le présent article s'applique aux salariés concernés déjà arrêtés, quelle que soit la date de leur arrêt de travail. Aucune condition d'ancienneté n'est prévue.

Les salariés concernés percevraient à ce titre l'indemnité d'activité partielle prévue par l'article L. 5122-1 du code du travail, non cumulable avec les indemnités journalières ou avec le « complément employeur ». L'employeur percevrait également l'allocation afférente.

Les travailleurs indépendants, les fonctionnaires et les agents contractuels de droit public en arrêt de travail pour ces motifs continueraient en revanche à être indemnisés dans les mêmes conditions qu'aujourd'hui, et ce jusqu'à la fin de l'état d'urgence sanitaire.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF NÉCESSAIRE POUR GARANTIR DES REVENUS AUX SALARIÉS AFFECTÉS PAR LA CRISE SANITAIRE, QUI DOIT NÉANMOINS ÊTRE CLARIFIÉ

A. LE DISPOSITIF PERMET D'ÉVITER UNE PERTE DE RÉMUNÉRATION À CERTAINS SALARIÉS AFFECTÉS PAR LA CRISE SANITAIRE

Le présent dispositif permet en premier lieu d'éviter une perte de rémunération aux salariés vulnérables ou cohabitant avec des personnes vulnérables ainsi qu'aux parents qui se trouvent déjà en arrêt de travail. En effet l'indemnité au titre des indemnités journalières et du « complément employeur » aurait été abaissée pour passer de 90 % à deux tiers du salaire brut au bout de 30 jours et à 50 % de celui-ci au bout de 60 jours avec application d'un plafond à 1,8 SMIC. Au contraire, l'indemnité au titre de l'activité partielle représente 70 % du salaire brut et même 100 % de celui-ci au niveau du SMIC.

En revanche, les salariés placés en activité partielle au titre de ce dispositif à compter du 1 ^er mai percevront dans un premier temps une indemnité légèrement inférieure à celle qu'ils auraient perçue sous le régime en vigueur.

Les salariés ayant fait l'objet d'une mesure d'isolement suite à un risque d'exposition au virus resteraient soumis au régime antérieur, qui leur est plus favorable puisque de telles mesures dans le cadre d'un arrêt de 20 jours seulement.

En second lieu, le dispositif opère ainsi un transfert de la prise en charge de l'indemnisation de ces salariés . Celle-ci ne relèverait désormais plus de l'assurance maladie (au titre des indemnités journalières) ou de l'employeur (au titre de l'indemnité complémentaire aux indemnités journalières), mais de l'État et de l'Unédic au titre du dispositif exceptionnel d'activité partielle, à l'instar de l'indemnisation de l'ensemble des salariés des entreprises ayant fait l'objet d'une fermeture administrative ou se trouvant dans l'incapacité de poursuivre leur activité dans le respect des consignes sanitaires. Ce transfert paraît cohérent.

Le présent dispositif pourrait concerner environ 2 millions de personnes, qui s'ajouteraient ainsi aux 8,7 millions de salariés ayant fait l'objet d'une demande d'activité partielle au 14 avril 2020 ^{208

(

*
)} . Son coût pour l'État et l'Unédic peut être estimé à 1,8 milliard d'euros , au regard de l'amendement du Gouvernement adopté en première lecture à l'Assemblée nationale augmentant de 1,2 milliards d'euros les crédits alloués au dispositif exceptionnel d'activité partielle au titre du programme budgétaire 356 qui couvre la part « État » du dispositif (l'Unédic assurant environ le tiers restants).

Ce coût ne devrait toutefois pas aggraver d'autant le déficit des administrations publiques puisqu'il vient en remplacement du système des indemnités journalières. L'effort global en faveur de l'activité partielle serait en conséquence porté à 25,8 milliards d'euros.

B. DES CLARIFICATIONS PARAISSENT NÉCESSAIRES POUR GARANTIR LA SÉCURITÉ JURIDIQUE DU DISPOSITIF

Des mesures d'ordre réglementaire devront vraisemblablement être prises pour articuler le dispositif actuellement applicable pour les salariés concernés avec les dispositions relatives à l'activité partielle.

Par ailleurs la question de la responsabilité des contrôles qui seront assurées dans ce cadre pour s'assurer de l'absence de fraude ou d'abus reste en suspens . Les demandes ne seront plus effectuées par le salarié auprès de la caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) mais par l'employeur auprès de la DIRECCTE.

Votre rapporteur général considère que certaines clarifications sont néanmoins nécessaires pour garantir la sécurité juridique du dispositif. Il vous propose ainsi d'adopter un amendement FINC.11 qui vise en particulier à clarifier le champ des salariés visés. Dans la mesure où l'arrêt de travail ne relèvera plus d'une demande du salarié auprès de la CNAM mais d'une demande de l'entreprise auprès de la DIRECCTE, il semble nécessaire que le salarié concerné puisse au besoin se prévaloir d'une règle de droit explicite pour demander à son employeur de formuler la demande d'activité partielle.

Par ailleurs, il est indispensable que la base légale la plus claire possible vienne fonder l'ensemble des décisions de placement en activité partielle.

En conséquence, outre des améliorations rédactionnelles, le présent article tend à renvoyer à un arrêté du ministre chargé de la santé, après avis du Haut Conseil de la santé publique, la définition des caractéristiques des personnes vulnérables présentant un risque de développer une forme grave d'infection au virus covid-19. Listées par l'avis du Haut Conseil de la santé publique du 14 mars 2020, celles-ci n'ont en effet à ce jour fait l'objet d'aucune disposition juridique.

Enfin, l'amendement vise à clarifier la durée d'application du présent article s'agissant des salariés vulnérables ou partageant leur domicile avec des personnes vulnérables. Dans la mesure où ces salariés n'ont pas nécessairement fait l'objet d'une mesure spécifique d'isolement, d'éviction ou de maintien à domicile, il est proposé de renvoyer au décret la détermination de la date à partir de laquelle les conditions sanitaires permettront une reprise du travail pour ces personnes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 11 (nouveau)

Demande de rapport sur la création d'un fonds de soutien permettant d'assurer une indemnisation des préjudices économiques résultant de menaces sanitaires graves

. Le présent article prévoit la remise d'un rapport au Parlement relatif à la création d'un fonds de soutien permettant d'assurer une indemnisation des préjudices économiques résultant de menaces sanitaires graves non couverts par un dispositif assurantiel et aux conditions de financement d'un tel fonds.

En effet, les pertes d'exploitation résultant des mesures de confinement liées à la crise sanitaire ne sont aujourd'hui pas, ou peu, couvertes par les contrats d'assurance souscrits par les entreprises. Face à ce vide contractuel, votre commission estime effectivement nécessaire d'engager une réflexion pour l'avenir sur la mise en place d'un régime assurantiel propre aux crises sanitaires.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE DEMANDE DE RAPPORT ÉVALUANT LA MISE EN oeUVRE D'UN RÉGIME D'INDEMNISATION DES CATASTROPHES SANITAIRES

À l'initiative de nos collègues députés Éric Woerth , Président de la commission des finances, et Patrick Hetzel , et avec un avis favorable du Gouvernement , l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques prévoyant la remise d'un rapport au Parlement relatif à la création d'un fonds de soutien permettant d'assurer une indemnisation des préjudices économiques résultant de menaces sanitaires graves non couverts par un dispositif assurantiel et aux conditions de financement d'un tel fonds .

Le rapport doit être remis six mois après la publication de la présente loi.

Comme le précise les objets des deux amendements identiques, ce rapport vise à initier une réflexion sur la mise en oeuvre d'un nouveau régime d'assurance propre aux catastrophes sanitaires , en s'inspirant de celui actuellement en vigueur pour les catastrophes naturelles ^{209

(
*
)} . L'amendement présenté par Éric Woerth précise que le financement du fonds pourra être assuré par un prélèvement obligatoire et des dotations de l'État.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UNE DEMANDE DE RAPPORT PERTINENTE, QUI S'INSCRIT DANS UNE RÉFLEXION DÉJÀ AMORCÉE

Alors que la crise économique résultant de la crise sanitaire se traduit par d'importantes pertes de chiffres d'affaires pour les entreprises, les contrats d'assurance ne couvrent pas, ou peu, ces pertes d'exploitation dont la responsabilité ne peut pas être imputée aux entreprises . En effet, la garantie « pertes d'exploitation » constitue une garantie facultative qui, lorsqu'elle est souscrite, n'est activée dans la plupart des cas qu'en cas de pertes d'activité liée à un dommage matériel.

Dans cette perspective, votre commission estime qu'une réflexion doit être engagée pour l'avenir, dans l'optique de prévoir un régime d'indemnisation propre aux catastrophes sanitaires . Le régime d'assurance obligatoire dédié aux catastrophes naturelles présente, à ce titre, une construction originale associant les assurances et l'État ^{210

(

*
)} dont il pourrait être possible de s'inspirer.

Par ailleurs, votre commission relève que cette demande de rapport viendra alimenter une réflexion déjà amorcée par les assureurs et le ministère de l'économie et des finances ^{211

(

*
)} , et dont les travaux devraient aboutir dans les prochains mois. En outre, plusieurs initiatives parlementaires ont été déposées en ce sens, à l'Assemblée nationale comme au Sénat, y compris par des commissaires de votre commission des finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 (nouveau)

Rapport sur l'utilisation des ressources attribuées au compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État »

. Le présent article précise que, dans le cadre du renforcement des ressources des entreprises présentant un caractère stratégique jugées vulnérables que l'abondement de 20 milliards d'euros du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » par un versement depuis le budget général, permet, les entreprises soutenues doivent pleinement intégrer les objectifs de responsabilité sociale, sociétale et environnementales, sous le contrôle de l'Agence des participations de l'État (APE).

Il prévoit également la remise, dans les douze mois, d'un rapport sur l'utilisation des ressources attribuées au CAS « Participations financières de l'État », détaillant le bon usage des ressources publiques et l'état de mise en oeuvre des objectifs de responsabilité sociale, sociétale et environnementale dans la stratégie des entreprises du portefeuille de l'État actionnaire.

Ces informations figurent déjà parmi les éléments du jaune budgétaire relatif à l'État actionnaire prévu à l'article 179 de la loi du 29 décembre 2019 de finances pour 2020. Le rapport annexé au projet de loi de finances pour 2020 détaille ainsi la mise en oeuvre de « la charte de responsabilité sociale et environnementale » signée par le Commissaire aux participations de l'État en novembre 2018 et que l'Agence des participations de l'État entend déployer dans les entreprises dont il est actionnaire.

Cependant, l'abondement des crédits du CAS « Participations financières de l'État » à hauteur de 20 milliards d'euros par le présent projet de loi, soit près d'un point de PIB, doit effectivement s'accompagner d'une information renforcée du Parlement sur l'utilisation que le Gouvernement entend faire de ces crédits. Mais cela ne saurait être utile dans le cadre d'un nouveau rapport rendu douze mois plus tard et apparaissant très largement superfétatoire compte tenu des documents déjà existants.

C'est pourquoi, votre commission vous propose de modifier les conditions d'information du Parlement prévues par le présent article, en prévoyant l'obligation pour le ministre de l'économie et des finances d'informer les présidents et les rapporteurs généraux des commissions chargées des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat pour toute opération en capital d'envergure qu'il entend autoriser.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA FIXATION DE PRINCIPES D'UTILISATION DE UN RAPPORT DÉTAILLANT DES INFORMATIONS DÉJÀ DISPONIBLES

Le présent article a été introduit à l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue députée Bérangère Abba et plusieurs de ses collègues du groupe La République en Marche (LaREM), avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances.

Le I du présent article détaille que les crédits ouverts sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative « concourent à soutenir l'économie en renforçant les ressources des entreprises présentant un caractère stratégique jugées vulnérables ». Dans ce cadre, il est indiqué que « l'Agence des participations de l'État veille à ce que ces entreprises intègrent pleinement et de manière exemplaire les objectifs de responsabilité sociale, sociétale et environnementale dans leur stratégie , notamment en matière de lutte contre le changement climatique ».

Le II du présent article complète ces dispositions et prévoit la remise d'un rapport sur l'utilisation des ressources attribuées au compte afin de détailler « le bon usage des ressources publiques ainsi que l'état de la mise en oeuvre des objectifs de responsabilité sociale, sociétale et environnementale dans leur stratégie, notamment en matière de lutte contre le changement climatique et de respect de l'Accord de Paris sur le climat ».

Ce rapport doit être remis douze mois après la publication de la présente loi.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UNE INDISPENSABLE INFORMATION DU PARLEMENT À RENFORCER

Tel qu'il est actuellement rédigé, le présent article apparaît très largement dépourvu soit de portée normative, soit de portée pratique . En effet, il est permis de s'interroger de la portée normative du I du présent article qui fixe les conditions dans lesquelles l'abondement de 20 milliards d'euros sur le CAS « Participations financières de l'État » pourrait être utilisé.

Par ailleurs, il apparaît que le « jaune » budgétaire relatif à l'État actionnaire ^{212

(
*
)} offre déjà au Parlement, en annexe de chaque projet de loi de finances, une analyse de la situation économique de toutes les entités contrôlées par l'État, assortie d'un bilan de l'action de l'État dans son rôle d'actionnaire ou de tuteur des entreprises publiques. Cette dimension intègre désormais la responsabilité sociale des entreprises, avec la conclusion par l'Agence des participations de l'État d'une « charte responsabilité sociale et environnementale » en novembre 2018, formalisant les lignes directrices que l'État actionnaire entend promouvoir dans les entreprises au capital desquelles il est présent.

Pour autant , l'intention des auteurs de l'amendement ayant conduit à l'adoption du présent article est en grande partie partagée par le rapporteur général.

L'objectif d'information du Parlement sur « le bon usage des ressources publiques » que le présent article entend servir s'agissant d'un abondement exceptionnel de 20 milliards d'euros doit néanmoins être renforcé s'agissant du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».

En effet, le compte s'inscrit de façon dérogatoire aux principes de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1 ^er août 2001 ^{213

(

*
)} afin de concilier l'impératif d'information du Parlement et la confidentialité des opérations conduites par l'État actionnaire. Il obéit donc à une présentation spécifique, les crédits inscrits en projet de loi de finances étant fixés à un niveau conventionnel, mettant le compte à l'équilibre.

Le présent projet de loi de finances rectificative abonde le compte à hauteur de 20 milliards d'euros , soit près d'un point de PIB, afin de permettre à l'État de soutenir par des interventions en capital des entreprises jugées stratégiques et faisant face à des difficultés liées aux conséquences économiques de la crise sanitaire. À l'exception du versement du budget général vers le compte, aucune disposition ne prévoit l'information du Parlement sur la conduite d'une telle opération , susceptible de mobiliser plusieurs milliards d'euros. Seules ses conséquences sur le déficit budgétaire seraient constatées lors de l'examen de l'exécution budgétaire. Comme notre collègue Victorin Lurel, rapporteur spécial des crédits du compte, le souligne, il s'agit d'un « blanc-seing » donné au Gouvernement ^{214

(

*
)} .

Compte tenu des moyens mobilisés pour venir en aide aux entreprises jugées stratégiques et faisant l'objet de difficultés, il importe donc d'améliorer les conditions d'information du Parlement, tout particulièrement dans le cadre de cet abondement exceptionnel .

Les préoccupations patrimoniales ne doivent en effet pas conduire à obérer les pouvoirs de contrôle de la représentation nationale . Pour mémoire, les dispositions de l'article 57 de la LOLF prévoient déjà que « tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratifs » demandés par le président, le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux, dans leurs domaines d'attributions, des commissions parlementaires chargées des finances doivent leur être transmis.

C'est pourquoi, en complément des orientations définies par le présent article, votre rapporteur général propose un amendement prévoyant une information pour toute opération en capital d'envergure que le Gouvernement entend conduire . Ce mécanisme exceptionnel est conçu comme le pendant de l'abondement massif du compte que le Gouvernement sollicite du Parlement. De la même façon que les autres mesures d'urgence, il est indispensable de définir les conditions du suivi et du contrôle par la représentation nationale.

Il est donc proposé que le ministre chargé de l'économie les informe les présidents et aux rapporteurs généraux des commissions chargées des finances de toute opération en capital qu'il s'apprête à autoriser et qui aurait pour conséquence :

- soit une dépense supérieure à 500 millions d'euros ;

- soit, pour l'ensemble des sociétés, la prise de contrôle de la société par l'État au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce ou, pour les sociétés cotées, le franchissement par l'État de l'un des seuils devant donner lieu à déclaration auprès de l'Autorité des marchés financiers en application du premier alinéa du I de l'article L. 233-7 du code de commerce.

Votre commission a adopté un amendement FINC.12 en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 13 (nouveau)

Création d'une section « Avances remboursables et
prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de covid-19 »
au sein du compte de concours financier
« Prêts et avances à des particuliers et à des organismes privés »

. Le présent article vise à créer une nouvelle section au sein du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » dénommée « Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de covid-19 ».

Intervenant en complément de la garantie d'emprunt mise en place en application de l'article 6 de la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020, le présent dispositif a vocation à permettre aux entreprises industrielles de 50 à 250 salariés de bénéficier d'avances remboursables et de prêts bonifiés dans la limite d'une enveloppe globale de 500 millions d'euros.

Ce nouveau dispositif est rendu possible par les évolutions apportées par la Commission européenne à l'encadrement des aides d'État, compte tenu du contexte sanitaire et économique actuel.

Votre rapporteur général considère que ce dispositif contribuera à la relance de l'appareil productif et au soutien aux PME intervenant en particulier dans la sous-traitance industrielle.

Votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE ADAPTATION DE L'ENCADREMENT DES AIDES D'ÉTAT PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE QUI AUTORISE LES ÉTATS MEMBRES À OCTROYER DES PRÊTS ET AVANCES AUX ENTREPRISES DANS DES CONDITIONS PLUS FAVORABLES QUE LE MARCHÉ

A. LE RÉGIME D'ENCADREMENT DES PRÊTS ET AVANCES REMBOURSABLES AUX ENTREPRISES AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE...

Selon le droit de l'Union européenne, les prêts et avances remboursables qui ne sont pas accordées dans les conditions de marché peuvent relever du régime des aides d'État de l'article 107 §1 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) et être à ce titre jugées incompatibles avec le marché intérieur par la Commission européenne .

Cependant, même en dehors des périodes de crise, des aménagements sont prévus . Tout d'abord, les États peuvent octroyer des prêts et avances remboursables dans des conditions plus favorables que les conditions de marché aux entreprises dans le respect du règlement 1407/2013 dit « de minimis » ^{215

(
*
)} ou dans le cadre du régime d'exemption par catégorie, précisé règlement UE n° 651/2014 ^{216

(

*
)} , modifié en juin 2017 par le règlement UE n°2017/1084 ^{217

(

*
)} . Dans ces deux cas de figure, les dispositifs de prêts et avances remboursables n'ont pas à être notifiées à la Commission .

Ainsi, le règlement 1407/2013 indique que les entreprises peuvent bénéficier d'aides de la part des États membres dans la limite de 200 000 euros218 ( * ) sur une période de trois exercices fiscaux. Le seuil est relevé à 500 000 euros pour les services d'intérêt économique général .

Par ailleurs, en application du règlement général d'exemption par catégorie (RGEC) n° 651/2014, modifié en juin 2017 par le règlement UE n°2017/1084, certaines catégories d'aides répondant à certains critères sont jugées conformes au marché intérieur . Ces aides font en effet l'objet d'une présomption de compatibilité avec le marché intérieur lorsqu'elles « servent un objectif d'intérêt général, ont un effet incitatif évident, sont appropriées et proportionnées, sont octroyées en toute transparence et soumises à un mécanisme de contrôle ainsi qu'à une évaluation régulière, et n'altèrent pas les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun » ^{219

(

*
)} de l'Union. Le règlement dresse la liste des différentes catégories visées par l'exemption.

B. ... A ÉTÉ ADAPTÉ POUR PERMETTRE LA MISE EN OEUVRE PAR LES ÉTATS MEMBRES DE DISPOSITIFS D'AIDE SOUS LA FORME D'AVANCES REMBOURSABLES ET DE PRÊTS BONIFIÉS POUR LES ENTREPRISES

Pour répondre à la crise économique engendrée par l'épidémie de Covid-19, la Commission européenne a rapidement pris des mesures pour mettre en place un encadrement temporaire plus favorable aux aides des États membres à leurs entreprises. Ainsi, les règles temporaires d'encadrement sont désormais fixées par la communication du 19 mars 2020 ^{220

(

*
)} telle que modifié par la communication du 3 avril ^{221

(

*
)} .

Sans dispenser les dispositifs de la notification, le point 22 modifié de la communication indique que la Commission européenne considérera qu'une aide d'État prenant la forme de subvention directe, d'avances remboursables ou d'avantages fiscaux est compatible avec le marché intérieur lorsque les conditions suivantes seront remplies ^{222

(

*
)} :

- le total des aides ^{223

(

*
)} (subventions directes, d'avantages fiscaux et d'avantages en matière de paiements ou sous d'autres formes telles que des avances remboursables, des garanties, des prêts et des fonds propres) doit être inférieur au plafond global de 800 000 euros par entreprise ^{224

(

*
)} ;

- l'aide est octroyée sur la base d'un régime s'accompagnant d'un budget prévisionnel ;

- l'aide ne peut pas être octroyée à des entreprises qui étaient déjà en difficulté au 31 décembre 2019 ;

- l'aide est octroyée au plus tard le 31décembre 2020 ;

La notion d'entreprise en difficulté au sens du règlement (UE) n°651/2014 de la commission, du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité

Est considérée comme entreprise en difficulté :

a) s'il s'agit d'une société à responsabilité limitée (autre qu'une PME en existence depuis moins de trois ans ou, aux fins de l'admissibilité au bénéfice des aides au financement des risques, une PME exerçant ses activités depuis moins de sept ans après sa première vente commerciale et qui peut bénéficier d'investissements en faveur du financement des risques au terme du contrôle préalable effectué par l'intermédiaire financier sélectionné), lorsque plus de la moitié de son capital social souscrit a disparu en raison des pertes accumulées . Tel est le cas lorsque la déduction des pertes accumulées des réserves (et de tous les autres éléments généralement considérés comme relevant des fonds propres de la société) conduit à un montant cumulé négatif qui excède la moitié du capital social souscrit . Aux fins de la présente disposition, on entend par «société à responsabilité limitée» notamment les types d'entreprises mentionnés à l'annexe I de la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil. Le «capital social» comprend, le cas échéant, les primes d'émission ;

b) s'il s'agit d'une société dont certains associés au moins ont une responsabilité illimitée pour les dettes de la société (autre qu'une PME en existence depuis moins de trois ans ou, aux fins de l'admissibilité au bénéfice des aides au financement des risques, une PME exerçant ses activités depuis moins de sept ans après sa première vente commerciale et qui peut bénéficier d'investissements en faveur du financement des risques au terme du contrôle préalable effectué par l'intermédiaire financier sélectionné), lorsque plus de la moitié des fonds propres, tels qu'ils sont inscrits dans les comptes de la société, a disparu en raison des pertes accumulées . Aux fins de la présente disposition, on entend par « société dont certains associés au moins ont une responsabilité illimitée pour les dettes de la société » en particulier les types de sociétés mentionnés à l'annexe II de la directive 2013/34/UE ;

c) lorsque l'entreprise fait l'objet d'une procédure collective d'insolvabilité ou remplit, selon le droit national qui lui est applicable, les conditions de soumission à une procédure collective d'insolvabilité à la demande de ses créanciers ;

d) lorsque l'entreprise a bénéficié d'une aide au sauvetage et n'a pas encore remboursé le prêt ou mis fin à la garantie, ou a bénéficié d'une aide à la restructuration et est toujours soumise à un plan de restructuration ,

e) dans le cas d'une entreprise autre qu'une PME , lorsque depuis les deux exercices précédents:

1) le ratio emprunts/capitaux propres de l'entreprise est supérieur à 7,5 ; et

2) le ratio de couverture des intérêts de l'entreprise , calculé sur la base de l'EBITDA, est inférieur à 1,0 .

Source: règlement (UE) n°651/2014 de la commission, du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA CRÉATION D'UN PROGRAMME DÉDIÉ AUX AVANCES REMBOURSABLES ET AUX PRÊTS BONIFIÉS

Introduit par un amendement du Gouvernement avec avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale, le présent article vise à créer une nouvelle section dédiée aux avances remboursables et aux prêts bonifiés accordés aux entreprises fragiles ou en difficulté, au sein du compte de concours financier « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » . D'après l'exposé de l'amendement, ces dispositifs devraient cibler des entreprises industrielles de 50 à 250 salariés, ce qui correspond principalement à des PME ^{225

(

*
)} .

Selon le Gouvernement, ces avances viseront en particulier les entreprises stratégiques et les entreprises sensibles socialement sur le territoire .

Par ailleurs, l'exposé de l'amendement indique que ce nouveau programme regroupera les crédits en faveur de ces dispositifs d'avances remboursables et prêts à taux bonifiés compatibles avec le droit européen et les régimes d'aides existants, en particulier avec l'encadrement temporaire communiqué par la Commission européenne.

Selon le ministre de l'économie et des finances, il s'agit d'un dispositif spécifique « pour toutes les PME qui souhaitent redémarrer leur activité et ont un besoin immédiat de liquidités. Un gros restaurateur, employant vingt à trente salariés et souhaitant rouvrir son établissement, mais dont la trésorerie est vide, pourra obtenir des avances remboursables. Il en va de même pour cette entreprise de décolletage de la vallée de l'Arve, qui n'a plus de commandes car l'industrie automobile est à l'arrêt : pour redémarrer, elle devra acheter des billes d'acier et de l'aluminium, donc sortir des liquidités qu'elle n'a pas ; elle pourra disposer d'avances de trésorerie, sous forme d'avances remboursables fournies par l'État . » ^{226

(

*
)}

Ces indications du ministre de l'économie et des finances semblent indiquer que le soutien apporté par les avances remboursables et les prêts bonifiés pourraient bien être étendu à d'autres secteurs d'activité que l'industrie .

Le directeur général des entreprises est désigné comme responsable de ce nouveau programme.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UN OUTIL UTILE POUR LA RELANCE DE L'ACTIVITÉ QUI DEVRA ÊTRE MIS EN oeUVRE AU PLUS VITE

Alors que le fonds de développement économique et social (FDES) doit permettre d'accéder au crédit pour les entreprises n'y étant pas parvenues auprès d'une banque dans le cadre de la garantie d'État , le dispositif d'avances remboursables proposé par le Gouvernement vise à permettre aux entreprises de bénéficier, dans des conditions très favorables, des liquidités indispensables à la relance de leur activité .

Conformément à l'article 24 de la loi organique n°2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances, les prêts des comptes de concours financiers sont fixés à « un taux d'intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d'échéance la plus proche . Il ne peut être dérogé à cette disposition que par décret en Conseil d'État . »

Ainsi, sans qu'il soit besoin de déroger à la règle par un décret en Conseil d'État, les avances remboursables et les prêts bonifiés pourraient atteindre des taux proche de 0,1 % ^{227

(

*
)} .

La possibilité de taux très préférentiels constitue un élément indispensable de la relance de l'activité productive , après près de deux mois d'activité économique ralentie et des difficultés de trésorerie qui touchent tous les secteurs d'activité.

Le rapporteur général considère que le dispositif d'avances remboursables et de prêts bonifiés répond à un besoin pressant de relance de la production pour les entreprises rencontrant des difficultés de trésorerie sans que la solvabilité de leur activité ne soit en cause.

Dès lors, le décret précisant les conditions d'octroi de ces avances remboursables et prêts bonifiés devra être publié rapidement , ceux-ci devant pouvoir être débloqués aussitôt après la fin du confinement pour permettre aux sites productifs et industriels de reprendre au plus vite leur activité.

Le montant de 500 millions d'euros prévu par le Gouvernement devra pouvoir faire l'objet d'une révision en fonction du recours aux avances par les entreprises.

Si pour l'instant le ministre de l'économie et des finances a seulement évoqué dans ses propos les avances remboursables destinées à relancer l'activité , le présent article fait bien référence également à des prêts bonifiés . L'usage de ces deux dispositifs et leur condition de mise en oeuvre devront être clarifiées par le Gouvernement.

De plus, compte tenu de l'ampleur des sommes en jeu, votre rapporteur général prévoit d'intégrer aux missions du comité de suivi créé par l'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2020 du 23 mars 2020, le suivi de la mise en oeuvre de ces avances remboursables et des prêts bonifiés. Tel est notamment l'objet d'un amendement déposé à l'article 7 du présent projet de loi, qui complète le champ d'intervention du comité de suivi dont votre rapporteur général et le président de la commission des finances sont membres. Cela paraît d'autant plus pertinent que ce comité assure déjà le suivi des prêts garantis par l'État et du fonds de solidarité .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 14 (nouveau)

Demande de rapport portant sur la participation au fonds de solidarité des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et des entreprises

. Le présent article vise à demander au Gouvernement un rapport sur la participation au fonds de solidarité des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et des entreprises, en particulier des assurances. Ce rapport devra être remis au Parlement avant le 1 ^er juillet 2020. L'objectif est d'évaluer le montant de la contribution de ces différents acteurs, et d'examiner si les montants annoncés ont effectivement été engagés.

Mettant particulièrement l'accent sur la participation des assureurs, le rapport devra également présenter l'évolution globale et par type de risque, depuis le 1 ^er juillet 2019, de la sinistralité et des sommes engagées au titre de l'indemnisation des sinistres. Ces éléments permettront ainsi d'estimer dans quelle mesure le confinement, entraînant une chute de la sinistralité, aurait permis aux assurances de réduire le montant des indemnisations versées durant cette période.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE FONDS DE SOLIDARITÉ, UN DISPOSITIF DE SOUTIEN AUX ENTREPRISES MODIFIÉ PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI

Pour une information détaillée sur le fonds de solidarité, le lecteur est invité à se reporter au commentaire de l'article 1 ^er du présent rapport.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE VISE À GARANTIR L'INFORMATION DU PARLEMENT SUR LES MESURES PRISES POUR SOUTENIR L'ÉCONOMIE

À l'initiative du rapporteur général du budget, Laurent Saint-Martin , et avec l'avis favorable du Gouvernement , l'Assemblée nationale a adopté un amendement, sous-amendé à l'initiative de notre collègue Christine Pires Beaune , prévoyant la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement , portant sur la participation des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunales et des entreprises au financement du fonds de solidarité .

Alors que l'amendement initialement déposé ne visait que la participation des assurances au fonds de solidarité, le sous-amendement adopté a inclus dans le champ du rapport la participation des collectivités territoriales.

Devant être remis avant le 1 ^er juillet 2020 , le rapport présentera les montants prévus et ceux effectivement engagés :

- par chaque niveau de collectivité territoriale ainsi que pour les établissements publics de coopération intercommunale et, pour les régions, par chacune d'entre elles ;

- par les entreprises , en distinguant les montants prévus et engagés par celles du secteur des assurances.

Au-delà de la participation au fonds de solidarité, le rapport présentera :

- les « engagements de toute nature pris par les entreprises, en particulier celles du secteur des assurances » afin de soutenir l'économie dans le cadre de la crise sanitaire ;

- les montants prévus et engagés « notamment s'agissant des mesures prévues par le secteur des assurances en matière d'investissements dans le secteur de la santé » ;

- l'évolution globale et par type de risque , depuis le 1 ^er juillet 2019, de la sinistralité et des sommes engagées au titre de l'indemnisation des sinistres .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UN RAPPORT POUR S'ASSURER QUE LES ENGAGEMENTS PRIS SONT HONORÉS

Votre commission partage l'ambition du présent article qui vise à évaluer avec précision le niveau de contribution respectif des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale et des assurances au soutien aux entreprises touchées par la crise économique actuelle. Au-delà des « effets d'annonce », votre commission estime qu'il est nécessaire de s'assurer que les engagements présentés soient effectivement suivis par une contribution rapide au fonds de solidarité .

S'agissant des collectivités territoriales et des établissements de coopération intercommunale , l'ordonnance portant création du fonds de solidarité ^{228

(
*
)} prévoit une contribution sur une base volontaire . Le montant de cette contribution, initialement fixé à 250 millions d'euros, devrait doubler et être porté à 500 millions d'euros . Alors même que la crise actuelle devrait se traduire par des pertes de recettes considérables pour les collectivités territoriales et les établissements de coopération intercommunale , il convient d'assurer un suivi particulier de leur contribution à ce dispositif.

Concernant le secteur assurantiel, les pertes d'exploitation des entreprises ne sont pas, ou peu, couvertes par les contrats d'assurance souscrits . En effet, la garantie « pertes d'exploitation » est une garantie facultative et qui, une fois souscrite, n'indemnise partiellement que les pertes d'exploitations résultant d'un dommage, ce qui exclut le risque épidémique.

Toutefois, votre commission estime que la question de la mobilisation des assureurs dans le cadre du plan de soutien aux entreprises est légitime . Si une indemnisation des pertes d'exploitation n'est pas possible en dehors des obligations contractuelles qui leur incombent, la participation au fonds de solidarité constitue une alternative permettant a minima aux assurances, en tant qu'acteur financier d'envergure, de contribuer au « sauvetage » de notre tissu économique .

La Fédération française de l'assurance (FFA) a initialement annoncé une participation au fonds de solidarité à hauteur de 200 millions d'euros. Au 17 avril, le fonds avait ainsi reçu 188,1 millions d'euros par voie de fonds de concours ^{229

(

*
)} . La FFA a depuis annoncé le doublement de cette participation initiale, pour la porter à un niveau de 400 millions d'euros .

Par ailleurs, le secteur assurantiel a présenté plusieurs mesures visant à soutenir leurs assurés en difficultés, qu'ils s'agissent d'entreprises ou de particuliers. L'ensemble de ces engagements est estimé à 3,2 milliards d'euros, dont 1,5 milliard d'euros dédiés à la participation à un programme d'investissement en collaboration avec la Caisse des dépôts et consignations (CDC) ^{230

(

*
)} .

Votre commission estime que la révision à la hausse des engagements du secteur assurantiel était indispensable au regard de l'ampleur de la crise actuelle . Elle souligne qu'au-delà de la participation au fonds de solidarité, la mobilisation du secteur assurantiel passe par une diversité de canaux - engagements extracontractuels, programme d'investissement avec la CDC - pour lesquels il conviendra d'exercer un suivi vigilant sur l'ensemble d'entre eux .

Enfin, votre commission relève que la demande de rapport intègre des problématiques relativement éloignées de celle de la participation au fonds de solidarité , telles que l'évolution de la sinistralité et des indemnisations versées par les assureurs depuis le 1 ^er juillet 2019.

Toutefois, ces données devraient permettre d'établir dans quelle mesure le confinement de la population s'est traduit par une chute de la sinistralité , en particulier dans le domaine de l'assurance automobile. Le cas échéant, cette baisse des sinistres permettrait ainsi de libérer des marges de manoeuvre pour les assurances qui pourraient être mobilisées au profit du fonds de solidarité, financer d'autres mesures de soutien ou éventuellement être reversées aux assurés .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15 (nouveau)

Demande de rapport sur les bases de calcul ayant servi à l'élaboration
des première et présente lois de finances rectificatives pour 2020 concernant les prélèvements fiscaux et sociaux
pesant sur les activités d'assurance dommages

. Le présent article vise à demander une remise au Parlement d'un rapport relatif aux bases de calcul ayant servi à l'élaboration des deux lois de finances rectificatives pour 2020 concernant les prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les activités d'assurance dommages, ainsi que sur l'évaluation de l'impact de la sinistralité constatée au premier semestre 2020 sur ces prélèvements, avec des éléments de comparaison sur les 15 dernières années et la crise de 2008.

Constatant que cette demande de rapport vise avant tout à évaluer dans quelle mesure le contexte de confinement aurait entraîné une baisse de la sinistralité en matière d'assurance dommage, et donc aurait pu entraîner un « effet d'aubaine » pour les assureurs, votre commission relève que les dispositions du présent article sont déjà satisfaites par celles de l'article 14 du présent projet de loi.

Par conséquent, votre commission vous propose la suppression du présent article.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE DEMANDE DE RAPPORT POUR ÉVALUER LES EFFETS DU CONFINEMENT SUR LA BAISSE DE SINISTRALITÉ CONSTATÉE DANS LE SECTEUR ASSURANTIEL

À l'initiative de notre collègue député Lionel Causse, et avec l'avis favorable du Gouvernement , l'Assemblée nationale a adopté le présent article visant à prévoir la remise d'un rapport au Parlement relatif :

- aux bases de calcul ayant servi à l'élaboration de deux lois de finances rectificatives pour 2020 concernant les prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les activités d'assurance dommages ;

- à « l'évaluation de l'impact de la sinistralité constatée au premier semestre 2020 sur ces prélèvements , avec des éléments de comparaison sur les 15 dernières années et la crise de 2008 ».

Le rapport devrait être remis au Parlement dans un délai de quatre mois après l'adoption de la présente loi.

L'amendement adopté explicite l'objet du rapport en indiquant qu'il visera à « déterminer le bénéfice éventuel issu de la baisse de sinistralité liée au confinement pour les acteurs de l'assurance et permettra à la Représentation nationale de mettre en place un prélèvement fiscal représentatif de cet effet d'aubaine ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UNE DEMANDE DE RAPPORT SUPERFÉTATOIRE COMPTE TENU DE L'ADOPTION D'AUTRES DISPOSITIONS

Votre commission observe que la question de la mobilisation des assurances dans le cadre du plan de soutien aux entreprises fait l'objet d'une demande accrue en matière d'information du Parlement ^{231

(
*
)} . Si ces exigences sont légitimes et nécessaires, il convient de ne pas multiplier les demandes de rapports au Parlement , au risque de diluer la qualité de l'information transmise et d'entraîner une redondance dans les constats et les recommandations.

Or, votre commission constate que l'objectif du présent article est avant tout d'évaluer en quoi les mesures de confinement ont entraîné une baisse de la sinistralité devant être indemnisée par les assureurs, et in fine , dans quelle mesure ce contexte aurait permis au secteur assurantiel de bénéficier d'un « effet d'aubaine » .

Votre commission partage cette ambition dans la mesure où des marges de manoeuvre supplémentaires des assurances pourraient être mises à contribution pour soutenir nos entreprises, notamment dans le cadre du fonds de solidarité. Toutefois, cette demande d'information est déjà satisfaite par les dispositions adoptées à l'article 14 .

Certes la rédaction du présent dispositif diverge de celui prévu à l'article 14, car il établit un lien entre la fiscalité du secteur assurantiel et l'éventuel « effet d'aubaine » lié au confinement. Toutefois, votre commission estime que ce lien est superfétatoire dans la mesure où les mesures fiscales contenues dans la première loi de finances rectificative pour 2020 ^{232

(

*
)} et le présent projet de loi ne modifient pas les prélèvements fiscaux et sociaux acquittées par les assurés ou les assurances dans le cadre de l'activité d'assurance dommages.

En tout état de cause, les informations transmises au Parlement dans le cadre des dispositions de l'article 14 permettront, le cas échéant, de se prononcer sur la nécessité ou non d'instaurer un prélèvement fiscal spécifique au secteur assurantiel.

Par conséquent, votre commission vous propose de supprimer cet article par l'amendement FINC.13 .

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 16 (nouveau)

Demande de rapport sur l'utilisation des crédits du Fonds de développement économique et social

. Le présent article vise à demander au Gouvernement un rapport sur l'utilisation des crédits du fonds de développement économique et social (FDES) ainsi que sur les modalités d'attribution du fonds.

L'article 3 du présent projet de loi porte en effet à un milliard d'euros les crédits consacrés au FDES afin de financer les PME et les ETI rencontrant des difficultés d'accès au crédit. Le relèvement des moyens du FDES doit permettre de pallier les insuffisances du dispositif de garantie de l'État des prêts aux entreprises mis en place par l'article 6 de la loi de finances rectificative du 23 mars 2020.

La remise d'un rapport dans un délai de six mois ne pouvant suffire à assurer un contrôle efficace sur l'accès immédiat au crédit des entreprises, votre rapporteur vous propose de supprimer ce rapport et d'ajouter le suivi de ce dispositif aux compétences du comité de suivi prévu par l'article 6 de la loi de finances rectificative du 23 mars 2020 et qui suit déjà la mise en oeuvre des prêts garantis par l'État.

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

I. LE DROIT EXISTANT : LE FONDS DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL, UN OUTIL DE FINANCEMENT ACTUELLEMENT EN APPUI DE LA RESTRUCTURATION DES ENTREPRISES LES PLUS EN DIFFICULTÉ QUI A VOCATION À COMPLÉTER LES MESURES DE SOUTIEN DANS LE CADRE DE LA CRISE

A. UN OUTIL D'ACCOMPAGNEMENT DES ENTREPRISES EN DIFFICULTÉ DONT LA GESTION EST CONFIÉE AU CIRI AU NIVEAU NATIONAL ET AUX CODEFI AU NIVEAU DÉPARTEMENTAL

Le compte spécial dédié au fonds de développement économique et social a été créé par l'article 87 de la loi de finances pour 1960 ^{233

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)} , en remplacement du compte d'affectation spéciale créé par le décret n°55-875 du 30 juin 1955, qui avait lui-même succédé au Fonds de modernisation et d'équipement créé en 1948.

Conçu au départ pour financer une partie la reconstruction industrielle après-guerre, puis pour favoriser la modernisation de la production industrielle, le fonds a progressivement été recentré sur un rôle de soutien aux entreprises les plus en difficulté, et ses moyens ont été réduits. En 2020, le fonds n'était plus doté que de 75 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

La gestion du fonds est confiée au comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) au niveau national et, au niveau départemental, aux comités départementaux d'examen des problèmes de financement des entreprises (CODEFI), placés sous l'autorité du préfet de département et dont le secrétariat permanent est assuré par les directions départementales des finances publiques (DDFiP). Les entreprises employant plus de 400 salariés en France relèvent du CIRI, tandis que les entreprises employant moins de 400 salariés relèvent des CODEFI.

Dans leurs missions d'accompagnement, les CODEFI instruisent les dossiers des entreprises en difficulté et les accompagnent :

- dans des démarches de conciliations auprès d'organismes publics ou parapublics, afin d'obtenir des règlements plus rapides ou des délais pour leurs dettes fiscales ou sociales,

- en intervenant directement auprès des banques ou des investisseurs ;

- en ouvrant des aides financières à la restructuration et en facilitant des audits.

Dans les cas les plus complexes, et lorsque ces mesures ne suffisent pas, le CIRI ou le CODEFI peuvent octroyer des prêts aux entreprises au moyen du FDES .

B. UNE DOCTRINE D'EMPLOI DU FONDS DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL ACTUELLEMENT CENTRÉE SUR LES ENTREPRISES EN RESTRUCTURATION...

En l'état de la doctrine d'emploi du FDES, telle que définie par la circulaire du 9 janvier 2015 ^{234

(

*
)} , les prêts du fonds doivent uniquement servir à financer l'avenir des entreprises qui en bénéficient , dans le cadre d'un plan de restructuration .

Le recours au FDES a ainsi vocation à n'être qu'exceptionnel, subsidiaire et suppose que les entreprises ne soient pas parvenues à trouver d'autres sources de financement. Les modalités d'utilisation de ces prêts ne doivent pas conduire l'État à prendre en charge un risque anormal par rapport aux autres créanciers de l'entreprise, ni l'exposer à des risques supérieurs à ceux supportés par les autres apporteurs de financements privés nouveaux .

En effet, le FDES doit seulement fournir un effet de levier à d'autres sources de financement, la circulaire du 9 janvier 2015 indiquant que le montant du prêt assuré par l'État ne doit pas représenter qu'au plus 20 % du nouvel apport de fonds durable d'origine privé . Le prêt ne peut dépasser un montant correspondant à 3 000 euros par emploi en contrat à durée indéterminée à l'issue de la restructuration. Une dérogation à ces plafonds peut en revanche être accordée par le secrétariat général du CIRI.

Pour être éligible à un prêt du FDES, les entreprises doivent être en situation régulière par rapport à leurs obligations fiscales et sociales ou bénéficier d'un plan d'apurement accordé par les créanciers publics . Les prêts du FDES peuvent faire l'objet d'une affectation : financement d'un investissement, financement du besoin en fonds de roulement, constitution d'un gage-espèce en garantie d'autres créanciers de l'entreprise.

D'après la circulaire du 9 janvier 2015, lors de l'octroi du prêt, le taux d'intérêt des prêts accordés au titre du FDES est fixé à deux cents points de base au-dessus de celui de l'obligation assimilable du Trésor (OAT) de référence à 10 ans . En effet, le taux finalement obtenu doit être supérieur au taux de référence publié par la Commission européenne.

Par ailleurs, l'article 277 de la loi de finances pour 2019 ^{235

(

*
)} autorise, dans la limite de 10 millions d'euros, le ministre chargé de l'économie à accorder des remises, totales ou partielles, de créances issues de prêts retracés au sein du FDES .

Ces remises sont toutefois réservées aux entreprises en procédure de conciliation, de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaire, et doivent permettre d'assurer la poursuite ou la reprise de leur activité et le maintien de leurs emplois .

Ces remises de créances sont accordées selon des conditions similaires à celles selon lesquelles une remise serait octroyée, dans des conditions normales de marché, par un opérateur économique privé placé dans la même situation. Un tel abandon de créance a notamment été accordé, le 12 février 2020, à la SAS Les Éditions des Fédérés par arrêté du ministre de l'économie et des finances ^{236

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*
)} .

C....QUI DEVRA ÊTRE REPENSÉE POUR ÊTRE ADAPTÉE À LA CRISE ACTUELLE : L'ABONDEMENT D'UN MILLIARD D'EUROS AU PROFIT DES ENTREPRISES EN DIFFICULTÉ

L'article 3 du présent projet de loi porte à un milliard d'euros les crédits consacrés au FDES afin de financer les PME et les ETI rencontrant des difficultés d'accès au crédit. Ce relèvement radical (le fonds dispose pour 2020 de seulement 75 millions d'euros) des moyens du FDES doit permettre de pallier les insuffisances du dispositif de garantie publique de l'État des prêts aux entreprises mis en place par l'article 6 de la loi de finances rectificative du 23 mars 2020.

Dès lors, la doctrine actuellement applicable au FDES et concernant la restructuration d'entreprises confrontées à des difficultés structurelles n'apparait plus adaptée aux conséquences de la crise que traverse actuellement notre économie. Les mesures applicables devront par conséquent rapidement être modifiées.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE DEMANDE DE RAPPORT SUR L'UTILISATION DU FDES ET LES MODALITÉS D'ATTRIBUTION DES PRÊTS

Adopté à l'initiative de notre collègue député Xavier Roseren, avec un avis de sagesse de la commission des finances de l'Assemblée nationale et un avis favorable du Gouvernement, l'article 16 consiste en une demande de rapport au Gouvernement sur l'utilisation du FDES et les modalités d'attribution des prêts, à remettre au Parlement dans un délai de six mois.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UN SUIVI DE L'UTILISATION DU FDES DANS LE CADRE DU COMITÉ DE SUIVI DES MESURES D'URGENCE PLUTÔT QUE PAR LA REMISE D'UN RAPPORT

A. UNE CLARIFICATION DES MODALITÉS D'ATTRIBUTION DES PRÊTS DU FDES SERA IMPÉRATIVE

À défaut d'offrir une garantie à 100 % aux entreprises les plus menacées par la crise engendrée par l'épidémie de covid-19, le Gouvernement a fait le choix de confier au FDES le rôle de « filet de sécurité » dans l'accès au financement .

D'après les indications du présent projet de loi de finances, les nouveaux crédits du FDES doivent permettre d'aider à la restructuration financière d'entreprises dont « les perspectives de redressement sont avérées ». Le projet de loi n'offre aucune information sur ce qui sera considéré comme des « perspectives de redressement ». Ainsi, il faut espérer que la grande majorité des entreprises n'étant pas parvenues à obtenir un emprunt bancaire aura bien accès à ce fonds.

En tout état de cause, pour jouer pleinement son rôle, le milliard d'euros consacré au FDES devra pouvoir être attribué aux entreprises dans des conditions radicalement renouvelées .

Ces évolutions dans le sens d'un soutien beaucoup plus large aux entreprises sont rendues possibles par l'adaptation du régime des aides d'État dans le cadre de l'encadrement transitoire des aides d'État du 19 mars dernier modifié le 3 avril (voir le commentaire de l'article 12) .

Dès lors, il est indispensable de publier le plus rapidement possible une nouvelle circulaire clarifiant la nouvelle doctrine d'emploi du FDES, précisant les règles de conditionnalité éventuelles, les modalités d'intervention et les taux applicables aux prêts octroyés .

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, l'examen de la situation des entreprises par les CODEFI conduira ce dernier à proposer « un plan de rétablissement global pouvant mobiliser différentes sources de financement, incluant la mobilisation de passifs publics ou privés, ainsi que l'injection de liquidités nouvelles par un prêt FDES prioritairement destiné aux entreprises de plus de 250 salariés, ou une avance remboursable, pour les entreprises de moins de 250 salariés ».

Une clarification sera essentielle pour les entreprises intéressées mais également pour permettre à la représentation nationale de mesurer la réponse aux difficultés d'accès au crédit rencontrées sur l'ensemble du territoire.

B. UN SUIVI APPROFONDI DU DIMENSIONNEMENT ET DES MODALITÉS D'INTERVENTIONS DANS LE CADRE DU COMITÉ DE SUIVI

Il est indispensable que le FDES apporte une réponse adéquate aux entreprises qui, malgré la garantie d'emprunt mise en oeuvre par l'État, ne parviennent pas à accéder à des financements. Dans son adresse aux Français du 16 mars dernier, le Président de la République a indiqué que « aucune entreprise, quelle que soit sa taille, ne sera livrée au risque de faillite ». Le FDES devra constituer le principal outil pour permettre à cet engagement de se réaliser et devra à ce titre faire l'objet d'un suivi renforcé.

Ainsi, il est indispensable que le Parlement soit informé régulièrement de la consommation des crédits du FDES. Or, la remise d'un rapport dans un délai de six mois n'est pas de nature à permettre un contrôle suffisant, réel et efficace du Parlement sur le financement de l'économie pendant la crise .

Par conséquent, votre rapporteur vous propose, par l'amendement FINC.14, de supprimer le présent article au profit d'un amendement à l'article 7 du présent projet de loi de finances rectificative qui modifie l'article 6 de la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020. Il vise ainsi à confier le suivi de la gestion du FDES au comité de suivi mis en place pour suivre la mise en oeuvre et évaluer les mesures de soutien financier aux entreprises des prêts octroyés par le FDES.

Cela paraît d'autant plus pertinent que ce comité assure déjà le suivi de la mise en oeuvre de la garantie relative aux prêts consentis par les établissements de crédit et les sociétés de financement, dispositif que le FDES est amené à complété . Les membres du comité de suivi, dont le rapporteur général et le président de la commission des finances du Sénat sont membres, seront ainsi à même d'évaluer la réalité des besoins de financement et d'apprécier la qualité des réponses apportées par le Gouvernement .

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 17 (nouveau)

Rapport détaillant la stratégie du Gouvernement
en matière de souveraineté industrielle

. Le présent article vise à demander la remise au Parlement d'un rapport sur la stratégie du Gouvernement en matière de souveraineté industrielle. Il doit en particulier indiquer les moyens budgétaires mis en oeuvre pour protéger le capital des entreprises stratégiques.

La remise de ce rapport d'ici six mois pourra ainsi renforcer l'information des assemblées sur les moyens engagés par le Gouvernement en matière de souveraineté industrielle, en complément du suivi de la mise en oeuvre des mesures de soutien aux entreprises prévues dans le cadre de la crise actuelle.

Votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE DEMANDE DE RAPPORT SUR LA STRATÉGIE DU GOUVERNEMENT EN MATIÈRE DE SOUVERAINETÉ INDUSTRIELLE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue députée Nadia Hai, avec un avis de sagesse de la commission des finances et un avis favorable du Gouvernement.

L'article indique que le Gouvernement devra remettre, dans un délai de six mois, « un rapport détaillant la stratégie du Gouvernement en matière de souveraineté industrielle pendant la crise. Ce rapport détaille notamment l'utilisation des moyens budgétaires mis en oeuvre pour protéger le capital des entreprises stratégiques . »

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : UN RAPPORT QUI COMPLÈTERA UTILEMENT LE SUIVI DE LA MISE EN oeUVRE DE MESURES DE SOUTIEN AU TISSU ÉCONOMIQUE

Le contexte sanitaire actuel rend évidemment plus que jamais indispensable la défense de notre souveraineté industrielle.

Plusieurs articles du présent projet de loi de finances mettent en oeuvre des outils pour assurer la pérennité du tissu industriel français, tant via le renforcement de garanties publiques, que par l'abondement de 20 milliards d'euros sur le compte d'affectation spéciale « Participation financière de l'État » ou encore l'octroi de prêts via le fonds de développement économique et social (FDES) ou d'avances bonifiées accordées au titre d'une section ad hoc du compte de concours financiers « Prêts et avances aux particuliers et aux organismes privés ».

La commission des finances assure à ce titre un suivi attentif de la mise en oeuvre de chacune de ces mesures. Le Président et le rapporteur général de votre commission des finances sont par ailleurs membres du comité de suivi institué par l'article 6 de la loi de finances rectificative du 23 mars 2020.

Dans ce contexte, le présent rapport complètera utilement l'information dont dispose le Parlement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ⁷⁸ Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques.

* ⁷⁹ Ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 portant création d'un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.

* ⁸⁰ Loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

* ⁸¹ Voir le communiqué de presse de Régions de France du 10 avril 2020.

* ⁸² Voir le communiqué de presse de la Fédération française de l'Assurance du 15 avril 2020.

* ⁸³ Décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 relatif au fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.

* ⁸⁴ Décret n° 2020-394 du 2 avril 2020 modifiant le décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 relatif au fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.

* ⁸⁵ Décret n° 2020-433 du 16 avril 2020 modifiant le décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 relatif au fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.

* ⁸⁶ Soit un douzième d'un million d'euros.

* ⁸⁷ Au sens de l'article 2 du règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité.

* ⁸⁸ En application du règlement (UE) n° 1407/2013 de la Commission du 18 décembre 2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis .

* ⁸⁹ La perte de chiffre d'affaires initialement exigée était de 70 % au cours du mois de mars 2020 par rapport au mois de mars 2019 ; elle a été abaissée à 50 % par le décret par le décret n° 2020-394 du 2 avril 2020.

* ⁹⁰ Voir « Coronavirus Covid-19 : Les mesures de soutien aux entreprises », site du ministère de l'économie et des finances.

* ⁹¹ Ce qui s'explique car la neutralité fiscale des aides sera constatée sur le solde de l'impôt dû au titre de 2020, soit en 2021.

* ⁹² Mentionnée à l'annexe A du règlement CE 1346/2000 du 29 mai 2000.

* ⁹³ Mentionnée à l'annexe A du règlement CE 1346/2000 du 29 mai 2000.

* ⁹⁴ Voir l'ordonnance n° 2020-341 du 27 mars 2020 portant adaptation des règles relatives aux difficultés des entreprises et des exploitations agricoles à l'urgence sanitaire et modifiant certaines dispositions de procédure pénale qui favorise le recours aux procédures préventives et allonge les délais des procédures collectives.

* ⁹⁵ Article 2 de la loi n° 2018-1213 du 24 décembre 2018 portant mesures d'urgence économiques et sociales. Cette loi visait à répondre au mouvement des « gilets jaunes ».

* ⁹⁶ Article 3 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

* ⁹⁷ Article 1 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

* ⁹⁸ Pour une liste exhaustive des rémunérations visées, se reporter au commentaire de l'article 7 du Rapport n° 111 (2018-2019) de M. Jean-Marie VANLERENBERGHE, Mme Catherine DEROCHE, MM. Bernard BONNE, Gérard DÉRIOT, René-Paul SAVARY et Mme Élisabeth DOINEAU, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 7 novembre 2018 sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019.

* ⁹⁹ Article 3 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

* ¹⁰⁰ Article 7 de la loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.

* ¹⁰¹ Article 2 de la loi n° 2018-1213 du 24 décembre 2018 portant mesures d'urgence économiques et sociales.

* ¹⁰² Article 1 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

* ¹⁰³ Article 3 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

* ¹⁰⁴ Article 7 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020, tel que modifié par l'ordonnance n° 2020-385 du 1er avril 2020 modifiant la date limite et les conditions de versement de la prime exceptionnelle de pouvoir d'achat.

* ¹⁰⁵ Article 5 du présent projet de loi de finances rectificative.

* ¹⁰⁶ Examen du projet de loi n° 384 de finances rectificative pour 2020, séance du 20 mars 2020.

* ¹⁰⁷ Article 281 octies du code général des impôts.

* ¹⁰⁸ Article 298 septies et suivants du code général des impôts.

* ¹⁰⁹ Article 4 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19.

* ¹¹⁰ BOI-RES-000068-20200407

* ¹¹¹ DGDDI, note aux opérateurs, 11 avril 2020

* ¹¹² Décision (C(2020) 2146) de la Commission européenne du 3 avril2020 relative à la franchise des droits à l'importation et à l'exonération de la TVA sur les importations octroyées pour les marchandises nécessaires à la lutte contre les effets de la pandémie de COVID-19 au cours de l'année 2020.

* ¹¹³ Conseil des prélèvements obligatoires, La taxe sur la valeur ajoutée, décembre 2015.

* ¹¹⁴ Voir le commentaire de l'article 1 ^er quater .

* ¹¹⁵ Article 281 octies du code général des impôts.

* ¹¹⁶ Article 298 septies et suivants du code général des impôts.

* ¹¹⁷ Article 4 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19.

* ¹¹⁸ BOI-RES-000068-20200407

* ¹¹⁹ DGDDI, note aux opérateurs, 11 avril 2020

* ¹²⁰ Décision (C(2020) 2146) de la Commission européenne du 3 avril2020 relative à la franchise des droits à l'importation et à l'exonération de la TVA sur les importations octroyées pour les marchandises nécessaires à la lutte contre les effets de la pandémie de COVID-19 au cours de l'année 2020.

* ¹²¹ Conseil des prélèvements obligatoires, La taxe sur la valeur ajoutée, décembre 2015.

* ¹²² Voir le commentaire de l'article 1 ^er ter .

* ¹²³ Voir le commentaire de l'article du rapport général n° 147 (2018-2019) d'Albéric de Montgolfier relatif au projet de loi de finances pour 2019, fait au nom de la commission des finances du Sénat et déposé le 22 novembre 2018.

* ¹²⁴ Voir les notes du 27 mars , 3 avril et du 14 avril 2020.

* ¹²⁵ Agence France Trésor, Bulletin mensuel , décembre 2019.

* ¹²⁶ Agence France Trésor, Programme indicatif de financement de l'État pour 2020 , 11 décembre 2019.

* ¹²⁷ Agence France Trésor, Bulletin mensuel , janvier 2020.

* ¹²⁸ Voir le commentaire de l'article 10 dans le présent rapport.

* ¹²⁹ Il s'agit des cotisations de sécurité sociale, de la contribution solidarité autonomie, de la contribution au fonds national d'aide au logement, du versement mobilité et des éventuelles contributions à l'assurance-chômage.

* ¹³⁰ Décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel.

* ¹³¹ Les fonctions occupées par les fonctionnaires au sein d'un même corps ou statut d'emplois sont réparties au sein de différents groupes, en tenant compte de trois grandes catégories de critères (1) fonctions d'encadrement, de coordination, de pilotage ou de conception ; (2) technicité, expertise, expérience ou qualification nécessaire à l'exercice des fonctions ; (3) sujétions particulières ou degré d'exposition du poste au regard de son environnement professionnel. À chaque groupe de fonctions correspond un plafond de primes annuel

* ¹³² Cette condition a toutefois été assouplie par le décret n° 2020-182 du 27 février 2020 relatif au régime indemnitaire des agents de la fonction publique territoriale. Ce décret a permis une « homologie temporaire » entre certains cadres d'emploi de la fonction publique territoriale et les corps de la fonction publique d'État déjà éligibles au Rifseep, afin d'accélérer le déploiement de ce nouveau référentiel au sein de la fonction publique territoriale.

* ¹³³ Article 1 du décret n°91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* ¹³⁴ Décision n° 2018-727 QPC du 13 juillet 2018. Le Conseil constitutionnel a déclaré conforme la première phrase du premier alinéa de l'article 88 précité de la loi du 26 janvier 1984, estimant que le législateur avait par-là entendu « contribuer à l'harmonisation des conditions de rémunération au sein des fonctions publiques étatique et territoriale et faciliter les mobilités en leur sein ou entre elles deux ».

* ¹³⁵ Cette règle a été rappelée par le ministère de l'intérieur dans sa réponse à la question écrite n° 16705 de notre collègue Jean-Louis Masson, publiée dans le JO Sénat du 05 juin 2015 : https://www.senat.fr/questions/base/2015/qSEQ150616705.html

* ¹³⁶ Article 1 ^er de la loi n° 2018-1213 du 24 décembre 2018 portant mesures d'urgence économiques et sociales.

* ¹³⁷ Loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020.

* ¹³⁸ Pour une description détaillée de ce dispositif, voir le rapport n° 104 (2019-2020) de M. Jean-Marie VANLERENBERGHE, Mme Catherine DEROCHE, MM. Bernard BONNE, Gérard DÉRIOT, René-Paul SAVARY et Mme Élisabeth DOINEAU, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 6 novembre 2019, sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, ainsi que le rapport n° 232 (2018-2019) de M. Jean-Marie VANLERENBERGHE, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 21 décembre 2018 sur le projet de loi portant mesures d'urgence économiques et sociales.

* ¹³⁹ Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19.

* ¹⁴⁰ D'après une étude de la Dares, publiée en août 2019, 39,6 % de l'ensemble des salariés du secteur marchand non-agricole étaient couverts par un accord d'intéressement en 2017, dont 53,6 % dans le secteur agroalimentaire, 62,8 % dans le secteur de la fabrication d'équipements électroniques et de machines, 51,5 % dans le secteur de la fabrication des autres produits industriels, 46,6 % dans le secteur du commerce.

* ¹⁴¹ Par dérogation à l'article L. 3312-5 du code du travail, qui dispose qu'il est conclu pour une durée de trois ans, l'accord d'intéressement peut être conclu pour une durée comprise entre un an et trois ans. Également, par dérogation à l'article L. 3314-4 du code du travail, l'accord d'intéressement peut bénéficier de certaines exonérations fiscales (déduction des bases retenues pour l'assiette de l'impôt sur les sociétés ou de l'impôt sur le revenu des sommes versées aux bénéficiaires, exonération d'impôt sur le revenu pour le bénéficiaire et exclusion de l'assiette des bénéfices industriels et commerciaux ou non commerciaux sous un certain plafond) même s'il a été conclu après le premier jour de la deuxième moitié de la période de calcul suivant la date de sa prise d'effet.

* ¹⁴² Instruction n° DSS/5B/2020/11 du 15 janvier 2020 relative à l'exonération de primes exceptionnelles prévue par l'article 7 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020.

* ¹⁴³ Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19.

* ¹⁴⁴ Audition de MM. Darmanin et Dussopt et de Mme Pannier-Runacher devant la commission des finances du Sénat, 15 avril 2020.

* ¹⁴⁵ D'après les dernières données publiées par l'Insee, la fonction publique d'État comptait, au 31 décembre 2018, 2,5 millions d'agents.

* ¹⁴⁶ Cette estimation suppose que les 400 000 agents potentiellement bénéficiaires de cette prime ne reçoivent pas tous la somme maximale de 1 000 euros.

* ¹⁴⁷ S'ils sont actuellement au nombre de 30, la liste pourra être amenée à évoluer.

* ¹⁴⁸ Un hôpital de référence a été désigné dans chacun des départements.

* ¹⁴⁹ Les heures supplémentaires des personnels soignants sont en effet le plus souvent placées sur un compte épargne-temps ou récupérées.

* ¹⁵⁰ Décret n° 2020-298 du 24 mars 2020 modifiant le décret n° 2002-598 du 25 avril 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires.

* ¹⁵¹ Cinq assureurs-crédit privés participent à ce jour au dispositif : Coface, Euler Hermes, Groupama, Axa et Astradius.

* ¹⁵² F.A.Q. CAP, CAP+, Cap Francexport et Cap Francexport + publié le 15 avril 2020 sur le site du Ministère de l'économie et des finances.

* ¹⁵³ Article 5 de la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

* ¹⁵⁴ Article 7 de la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

* ¹⁵⁵ D'après l'exposé des motifs.

* ¹⁵⁶ D'après l'évaluation préalable.

* ¹⁵⁷ Loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

* ¹⁵⁸ Arrêté du 23 mars 2020 accordant la garantie de l'État aux établissements de crédit et sociétés de financement en application de l'article 6 de la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

* ¹⁵⁹ Rapport n° 385 (2019-2020) d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 mars 2020.

* ¹⁶⁰ Voir la communication de la Commission européenne « Encadrement temporaire des mesures d'aide d'État visant à soutenir l'économie dans le contexte actuel de la flambée de Covid-19 », (2020/C 91 1/01), 20 mars 2020.

* ¹⁶¹ Loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

* ¹⁶² À savoir les critères figurant à l'article 2, point 18, du règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

* ¹⁶³ Voir le point 3.1.22.b de la communication de la Commission européenne « Encadrement temporaire des mesures d'aide d'État visant à soutenir l'économie dans le contexte actuel de la flambée de Covid-19 », (2020/C 91 1/01), 20 mars 2020.

* ¹⁶⁴ Article 6 de l' arrêté du 23 mars 2020 accordant la garantie de l'État aux établissements de crédit et sociétés de financement en application de l'article 6 de la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

* ¹⁶⁵ À savoir un nombre de salariés inférieur à 5 000 et un chiffre d'affaires inférieur à 1,5 milliard d'euros.

* ¹⁶⁶ À savoir celles qui emploient, lors du dernier exercice clos, moins de cinq mille salariés et ont un chiffre d'affaires inférieur à 1,5 milliard d'euros.

* ¹⁶⁷ Arrêté du 18 avril 2020 accordant la garantie de l'État à un prêt octroyé par les établissements Arkéa Banque Entreprises et Institutionnels, Crédit Industriel et Commercial, Crédit Agricole Corporate and Investment Bank, Crédit Lyonnais, Natixis, Bred Banque Populaire, Société Générale, BNP Paribas, La Banque Postale à la société Fnac Darty SA.

* ¹⁶⁸ Voir l'entretien de Frédéric Oudéa à LCI le 16 avril 2020.

* ¹⁶⁹ Assemblée nationale, compte rendu intégral de la première séance du vendredi 17 avril 2020.

* ¹⁷⁰ Loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004.

* ¹⁷¹ Article 85 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

* ¹⁷² Article 80 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

* ¹⁷³ Article 75 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.

* ¹⁷⁴ Article 111 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014.

* ¹⁷⁵ Article 105 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

* ¹⁷⁶ Article 122 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.

* ¹⁷⁷ Article 82 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

* ¹⁷⁸ Article 213 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ¹⁷⁹ Avec 11,7 milliards d'euros de crédits supplémentaires demandés au titre du financement de l'activité partielle, le présent projet de loi de finances porte la contribution de l'État à 17,2 milliards d'euros.

* ¹⁸⁰ Ordonnance n° 2020-324 du 25 mars 2020 portant mesures d'urgence en matière de revenus de remplacement mentionnés à l'article L. 5421-2 du code du travail.

* ¹⁸¹ Décret n° 2020-425 du 14 avril 2020 portant mesures d'urgence en matière de revenus de remplacement mentionnés à l'article L. 5421-2 du code du travail.

* ¹⁸² Décret n° 2020-361 du 27 mars 2020 portant modification du décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 modifié relatif au régime d'assurance chômage.

* ¹⁸³ Décret n° 2020-425 du 14 avril 2020 portant mesures d'urgence en matière de revenus de remplacement mentionnés à l'article L. 5421-2 du code du travail.

* ¹⁸⁴ Ibid.

* ¹⁸⁵ DARES, Situation sur le marché du travail durant la crise sanitaire au 14 avril 2020, 15 avril 2020.

* ¹⁸⁶ Unédic, « Continuité et maîtrise du pilotage de l'Assurance chômage. Repères sur les mesures COVID19 et leurs effets », 26 mars 2020.

* ¹⁸⁷ Ibid.

* ¹⁸⁸ Ibid.

* ¹⁸⁹ Unédic, Situation financière de l'assurance-chômage, 25 février 2020.

* ¹⁹⁰ Compte général de l'État annexé au projet de loi de règlement 2018.

* ¹⁹¹ Compte général de l'État 2018, p. 167.

* ¹⁹² Communiqué de presse du haut commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie « Le confinement sera adapté », 11 avril 2020.

* ¹⁹³ Loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, article 22.

* ¹⁹⁴ Rapport du budget primitif 2020 de la Collectivité de Nouvelle-Calédonie.

* ¹⁹⁵ Évaluation préalable de l'article.

* ¹⁹⁶ Articles L. 313-1 et R. 313-3 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁹⁷ Articles L. 323-1 et R. 323-1 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁹⁸ Article L. 323-4 et R. 323-4 et suivants du code de la sécurité sociale.

* ¹⁹⁹ Article D. 1226-3 du code du travail.

* ²⁰⁰ Art. D. 1226-1 du code du travail.

* ²⁰¹ Décret n° 2020-73 du 31 janvier 2020 portant adoption de conditions adaptées pour le bénéfice des prestations en espèces pour les personnes exposées au coronavirus.

* ²⁰² Décret n° 2020-227 du 9 mars 2020 adaptant les conditions du bénéfice des prestations en espèces d'assurance maladie et de prise en charge des actes de télémédecine pour les personnes exposées au covid-19.

* ²⁰³ Haut conseil de la santé publique, avis du 14 mars 2020.

* ²⁰⁴ Ordonnance n° 2020-322 du 25 mars 2020 adaptant temporairement les conditions et modalités d'attribution de l'indemnité complémentaire prévue à l'article L. 1226-1 du code du travail et modifiant, à titre exceptionnel, les dates limites et les modalités de versement des sommes versées au titre de l'intéressement et de la participation.

* ²⁰⁵ Article 9 de l'ordonnance n° 2020-428 du 15 avril 2020 portant diverses dispositions sociales pour faire face à l'épidémie de covid-19.

* ²⁰⁶ Article D. 5122-1 du code du travail.

* ²⁰⁷ Ces salariés resteraient couverts par le régime des indemnités journalières et du « complément employeur ».

* ²⁰⁸ DARES, Situation sur le marché du travail au 14 avril 2020, 15 avril 2020.

* ²⁰⁹ Prévu par la loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles.

* ²¹⁰ Pour une information plus détaillée, le lecteur est invité à se reporter au rapport d'information n° 628 (2018-2019) fait par Nicole BONNEFOY, au nom de la mission d'information sur la gestion des risques climatiques et l'évolution de nos régimes d'indemnisation.

* ²¹¹ Communiqué de presse du ministère de l'économie et des finances, « Engagements des assureurs pour soutenir les assurés et les entreprises affectés par la crise du coronavirus », 23 mars 2020.

* ²¹² Prévu par l'article 179 de la loi n° 2019-1479 du 29 décembre 2019 de finances pour 2020.

* ²¹³ Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.

* ²¹⁴ Voir l'annexe du rapport général n° 147 (2018-2019) consacrée aux crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État, de Victorin Lurel, faite au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2019, déposé le 22 novembre 2018.

* ²¹⁵ Règlement (UE) n ° 1407/2013 de la Commission du 18 décembre 2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis

* ²¹⁶ Règlement (UE) n ° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité

* ²¹⁷ Règlement (UE) 2017/1084 de la Commission du 14 juin 2017 modifiant le règlement (UE) n° 651/2014 en ce qui concerne les aides aux infrastructures portuaires et aéroportuaires, les seuils de notification applicables aux aides en faveur de la culture et de la conservation du patrimoine et aux aides en faveur des infrastructures sportives et des infrastructures récréatives multifonctionnelles, ainsi que les régimes d'aides au fonctionnement à finalité régionale en faveur des régions ultrapériphériques, et modifiant le règlement (UE) n° 702/2014 en ce qui concerne le calcul des coûts admissibles

* ²¹⁸ Ou son « équivalent subvention brut » pour les prêts et avances remboursables.

* ²¹⁹ Fiche prêt et avance remboursable, Guide des outils d'action économique, Conseil d'État, 2018

* ²²⁰ Communication de la Commission relative à l'encadrement temporaire des mesures d'aide d'État visant à soutenir l'économie dans le contexte actuel de la flambée de COVID-19, 19 mars 2020 .

* ²²¹ Communication de la commission relative à la modification de l'encadrement temporaire des mesures d'aide d'État visant à soutenir l'économie dans le contexte actuel de la flambée de COVID-19, 3 avril 2020.

* ²²² Les dispositions spécifiques applicables au secteur agricole primaire et au secteur de la pêche et de l'aquaculture sont présentées au point 23.

* ²²³ Valeur brute avant impôt

* ²²⁴ Ou son "équivalent subvention brut" pour les prêts et avances remboursables.

* ²²⁵ Les entreprises de moins de 250 salariés disposant d'un chiffre d'affaires supérieur 50 millions d'euros et d'un total de bilan de plus de 43 millions d'euros sont considérées comme des ETI.

* ²²⁶ Compte rendu de la première séance du 17 avril 2020

* ²²⁷ Taux OAT à 10 ans au 9 avril 2020

* ²²⁸ Article 2 de l'ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 portant création d'un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.

* ²²⁹ Arrêtés du 9 et du 15 avril 2020 portant ouverture de crédits de fonds de concours.

* ²³⁰ Communiqué de presse de la FFA en date du 15 avril 2020.

* ²³¹ Cf. commentaire de l'article 14 du présent rapport.

* ²³² Loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

* ²³³ Loi n°59-1454 de finances pour 1960 du 26 décembre 1959

* ²³⁴ Circulaire du 9 janvier 2015 relative aux modalités d'accueil et de traitement des dossiers des entreprises confrontées à des problèmes de financement

* ²³⁵ Article 277 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019

* ²³⁶ Arrêté du 12 février 2020 portant abandon partiel du prêt du Fonds de développement économique et social accordé à la SAS Les Éditions Les Fédérés

Les thèmes associés à ce dossier

Page mise à jour le 3 avril 2023

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EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE LIMINAIRE Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour l'année 2020

ARTICLE 1er Exonérations des sommes versées par le fonds de solidarité des entreprises

ARTICLE 1er bis (nouveau) Déductibilité fiscale exceptionnelle des abandons de loyers

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 1er bis Exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires

ARTICLE 1er ter (nouveau) Application temporaire du taux réduit de TVA à 5,5 % sur les masques de protection

ARTICLE 1er quater (nouveau) Application temporaire du taux réduit de TVA à 5,5 % sur les gels hydroalcooliques

ARTICLE 1er quinquies (nouveau) Mobilisation par les exploitants agricoles de l'épargne constituée sous le régime de la déduction pour aléas

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 1er quinquies Crédit d'impôt au titre des impôts directs et cotisations et contributions sociales dus par les employeurs faisant l'objet d'une mesure d'interdiction d'ouverture au public au-delà du 11 mai 2020

ARTICLE 2 Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation des emplois

ARTICLE 3 Budget général : ouverture et annulations de crédits

ARTICLE 4 Comptes spéciaux et comptes de concours financiers : ouvertures de crédits

ARTICLE 5 Exonération d'impôt sur le revenu et de cotisations sociales de la prime exceptionnelle pour les agents des administrations publiques

ARTICLE 5 bis (nouveau) Prolongement de la durée de validité de timbres électroniques

ARTICLE 6 Rehaussement du plafond d'encours maximal de réassurance publique d'opérations d'assurance-crédit export de court terme

ARTICLE 7 Modification du régime d'octroi de la garantie de l'État aux prêts bancaires des entreprises

ARTICLE 8 Augmentation du plafond de garantie par l'État des emprunts de l'Unédic émis en 2020

ARTICLE 9 Garantie par l'État d'un emprunt de la Collectivité de Nouvelle Calédonie octroyé par l'AFD

ARTICLE 10 (nouveau) Extension de l'accès au dispositif exceptionnel d'activité partielle aux salariés en arrêt pour cause de vulnérabilité ou de garde d'enfants

ARTICLE 11 (nouveau) Demande de rapport sur la création d'un fonds de soutien permettant d'assurer une indemnisation des préjudices économiques résultant de menaces sanitaires graves

ARTICLE 12 (nouveau) Rapport sur l'utilisation des ressources attribuées au compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État »

ARTICLE 13 (nouveau) Création d'une section « Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de covid-19 » au sein du compte de concours financier « Prêts et avances à des particuliers et à des organismes privés »

ARTICLE 14 (nouveau) Demande de rapport portant sur la participation au fonds de solidarité des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et des entreprises

ARTICLE 15 (nouveau) Demande de rapport sur les bases de calcul ayant servi à l'élaboration des première et présente lois de finances rectificatives pour 2020 concernant les prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les activités d'assurance dommages

ARTICLE 16 (nouveau) Demande de rapport sur l'utilisation des crédits du Fonds de développement économique et social

ARTICLE 17 (nouveau) Rapport détaillant la stratégie du Gouvernement en matière de souveraineté industrielle

Les thèmes associés à ce dossier

ARTICLE LIMINAIRE

Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour l'année 2020

ARTICLE 1er

Exonérations des sommes versées par le fonds de solidarité des entreprises

ARTICLE 1er bis (nouveau)

Déductibilité fiscale exceptionnelle des abandons de loyers

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 1er bis

Exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires

ARTICLE 1er ter (nouveau)

Application temporaire du taux réduit de TVA à 5,5 % sur les masques de protection

ARTICLE 1er quater (nouveau)

Application temporaire du taux réduit de TVA à 5,5 %
sur les gels hydroalcooliques

ARTICLE 1er quinquies (nouveau)

Mobilisation par les exploitants agricoles de l'épargne constituée
sous le régime de la déduction pour aléas

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 1er quinquies

Crédit d'impôt au titre des impôts directs et cotisations et contributions sociales dus par les employeurs faisant l'objet d'une mesure d'interdiction d'ouverture au public au-delà du 11 mai 2020

ARTICLE 2

Équilibre général du budget, trésorerie
et plafond d'autorisation des emplois

ARTICLE 3

Budget général : ouverture et annulations de crédits

ARTICLE 4

Comptes spéciaux et comptes de concours financiers : ouvertures de crédits

ARTICLE 5

Exonération d'impôt sur le revenu et de cotisations sociales de la prime exceptionnelle pour les agents des administrations publiques

ARTICLE 5 bis (nouveau)

Prolongement de la durée de validité de timbres électroniques

ARTICLE 6

Rehaussement du plafond d'encours maximal de réassurance publique d'opérations d'assurance-crédit export de court terme

ARTICLE 7

Modification du régime d'octroi de la garantie de l'État
aux prêts bancaires des entreprises

ARTICLE 8

Augmentation du plafond de garantie par l'État
des emprunts de l'Unédic émis en 2020

ARTICLE 9

Garantie par l'État d'un emprunt de la Collectivité de Nouvelle Calédonie octroyé par l'AFD

ARTICLE 10 (nouveau)

Extension de l'accès au dispositif exceptionnel d'activité partielle aux salariés en arrêt pour cause de vulnérabilité ou de garde d'enfants

ARTICLE 11 (nouveau)

Demande de rapport sur la création d'un fonds de soutien permettant d'assurer une indemnisation des préjudices économiques résultant de menaces sanitaires graves

ARTICLE 12 (nouveau)

Rapport sur l'utilisation des ressources attribuées au compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État »

ARTICLE 13 (nouveau)

Création d'une section « Avances remboursables et
prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de covid-19 »
au sein du compte de concours financier
« Prêts et avances à des particuliers et à des organismes privés »

ARTICLE 14 (nouveau)

Demande de rapport portant sur la participation au fonds de solidarité des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et des entreprises

ARTICLE 15 (nouveau)

Demande de rapport sur les bases de calcul ayant servi à l'élaboration
des première et présente lois de finances rectificatives pour 2020 concernant les prélèvements fiscaux et sociaux
pesant sur les activités d'assurance dommages

ARTICLE 16 (nouveau)

Demande de rapport sur l'utilisation des crédits du Fonds de développement économique et social

ARTICLE 17 (nouveau)

Rapport détaillant la stratégie du Gouvernement
en matière de souveraineté industrielle