II. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE N'ONT PAS, À CE JOUR, ENCORE PERMIS DE TROUVER UN ACCORD ENTRE L'ENSEMBLE DES ÉTATS MEMBRES
A. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE DE MAI 2018 ONT OUVERT LE DÉBUT DES NÉGOCIATIONS
Le 2 mai 2018 , la Commission européenne a présenté ses propositions relatives au prochain CFP, initiant ainsi le cycle de négociations. Elle a proposé un plafond de dépenses fixé à 1 134 milliards d'euros (prix 2018) en crédits d'engagement, soit 1,11 % du RNB de l'Union européenne . Elle a ensuite décliné ses propositions sectorielles, pour chacune des rubriques du cadre financier pluriannuel 2021-2027.
L'appréciation des propositions de la Commission européenne par rapport à l'actuel CFP, prévu pour les années 2014 à 2020, s'est heurtée à une triple difficulté méthodologique :
- les modifications de l'architecture budgétaire proposées pour la période 2021-2027, en particulier la budgétisation du Fonds européen pour le développement (FED), ne permettent pas une comparaison rubrique par rubrique ;
- la Commission européenne a présenté ses propositions en euros courants et en euros constants de 2018 , alors que le CFP 2014-2020 était présenté en euros courants et en euros constants de 2011, rendant difficilement lisible l'appréciation de l'évolution du budget ;
- enfin, il n'était pas possible de comparer le CFP 2014-2020 prévu pour 28 États membres avec des propositions de CFP 2021-2027 prévu pour 27 États membres .
Ces difficultés méthodologiques ont, à l'ouverture des négociations, été vecteur de confusion, encourageant ainsi le Parlement européen a exprimé « sa surprise et son inquiétude » 14 ( * ) quant à ces imprécisions.
Afin d'évaluer l'évolution des montants alloués à chacune des politiques de l'Union européenne, il est proposé de comparer, en euros constants de 2018, les propositions de la Commission européenne avec un CFP 2014-2020 dont les données ont été retraitées pour simuler le retrait du Royaume-Uni . Sous ces réserves méthodologiques, en euros constants de 2018, et en crédits d'engagement, le volume proposé par la Commission européenne est supérieur de 5 % à l'actuel cadre financier pluriannuel.
1. « Nouvelles priorités » versus « anciennes politiques » : faut-il hiérarchiser l'action de l'Union européenne ?
En réalité, cette légère progression masque de grandes disparités entre les politiques de l'Union européenne. En effet, la Commission européenne a souhaité renforcer les crédits alloués aux « nouvelles priorités », telles que la recherche, la sécurité, le contrôle des frontières ou encore Erasmus, dont les crédits d'engagement augmentent respectivement de 30 %, 23 %, 207 %, et 92 %.
En revanche, la Commission européenne a proposé d'importantes coupes budgétaires pour les politiques traditionnelles, à savoir la politique agricole commune (PAC), la politique maritime, et la politique de cohésion, qui voient leurs crédits d'engagement diminuer respectivement de 15 % et de 10 %.
Propositions de la Commission européenne pour le CFP 2021-2027
(en milliards d'euros (prix 2018), et en crédits d'engagement)
|
CFP 2014-2020 à 27 États membres et incluant le FED |
CFP 2021-2027 |
Évolution en % |
|
|
Rubrique 1 « Marché unique, innovation et économie numérique » |
116,4 |
166,3 |
43 % |
|
Rubrique 2 « Cohésion et Valeurs », dont : |
387,3 |
392,0 |
1 % |
|
Fonds européen de développement régional |
196,6 |
200,6 |
2 % |
|
Fonds de cohésion |
75,8 |
41,4 |
- 45 % |
|
Fonds social européen |
96,2 |
89,7 |
- 7 % |
|
Erasmus |
13,7 |
26,4 |
92 % |
|
Rubrique 3 « Ressources naturelles et environnement » dont : |
399,6 |
336,6 |
- 16 % |
|
Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) |
286,1 |
254,2 |
- 11 % |
|
Fonds européen agricole de développement rural (FEADER) |
96,7 |
70,0 |
- 28 % |
|
Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) |
6,2 |
5,4 |
- 13 % |
|
Rubrique 4 « Migration et Gestion des frontières » |
10,1 |
30,8 |
207 % |
|
Rubrique 5 « Sécurité et défense »* dont : |
- |
24,3 |
- |
|
Fonds européen de défense |
- |
11,5 |
- |
|
Rubrique 6 « Le voisinage et le monde » |
96,3 |
109,0 |
13 % |
|
Rubrique 7 « Administration publique » |
70,8 |
75,6 |
7 % |
|
Total |
1 082,3 |
1 134,6 |
5 % |
* La rubrique 5 « Sécurité et défense » n'a pas d'équivalent dans le CFP 2014-2020.
Source : Commission européenne
Si ces propositions étaient adoptées sans modification, la France se verrait allouer, au titre de la politique de cohésion, une enveloppe s'élevant à 16 milliards d'euros , contre 16,8 milliards d'euros avec l'actuel CFP, soit une baisse de 5 % . Concernant la PAC, la France recevrait 46,6 milliards d'euros au titre des paiements directs du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), soit une réduction de 8,6 % par rapport au CFP actuel. S'agissant du Fonds européen de développement rural (FEADER), la France se verrait allouer une enveloppe de 7,5 milliards d'euros , soit une baisse de 12 % de ces crédits 15 ( * ) .
La France souscrit pleinement au financement des nouvelles priorités choisies par la Commission européenne, et qui visent à répondre aux défis auxquels l'Union européenne doit faire face. Toutefois, de sérieuses inquiétudes ont été exprimées quant à l'avenir des politiques communes traditionnelles de l'Union européenne, à savoir la politique agricole commune et la politique de cohésion, par l'intermédiaire des Parlements nationaux, mais aussi des Gouvernements qui craignent une hiérarchisation des politiques de l'Union.
Ainsi, au-delà des désaccords entre les États contributeurs nets et les bénéficiaires sur le niveau de dépenses de l'Union, la préservation des budgets de ces deux politiques constitue un second clivage des négociations . Qu'ils soient bénéficiaires nets ou contributeurs nets de ces politiques, les « amis de la cohésion » , composés de la Bulgarie, Chypre, la République tchèque, la Hongrie, les pays Baltes, la Pologne, souhaitent une sanctuarisation des crédits. La France, premier bénéficiaire en volume des dépenses agricoles de l'Union, a été à l'origine d'un mémorandum en mai 2018, signé par 20 États membres , exigeant un budget plus ambitieux pour la politique agricole commune.
2. Un volet « ressources » ambitieux, mais difficilement opérationnel dès le début du cadre financier pluriannuel
Le 2 mai 2018, la Commission européenne a également présenté ses propositions pour le « paquet ressources propres » 16 ( * ) . De façon ambitieuse, elle propose l'introduction d'un panier de nouvelles ressources propres , composé des éléments suivants :
- une ressource fondée sur le système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne , en affectant au budget européen une fraction de 20 % des recettes du total des quotas disponibles pour la mise aux enchères ;
- une ressource calculée sur la base de la future assiette commune consolidée de l'impôt sur les sociétés (ACCIS) ;
- une ressource fondée sur les déchets d'emballages plastique non recyclés .
Si ces propositions innovantes constituent des pistes de réflexion pour diversifier les ressources propres de l'Union européenne, plusieurs réserves majeures peuvent être formulées.
Premièrement, les recettes potentielles issues de ces nouvelles ressources ne sont pas réellement de nature à réduire la part des contributions nationales des États membres dans le financement de l'Union . Par exemple, la Commission européenne estime que les revenus issus de la ressource « carbone » pourraient s'élever à 3 milliards d'euros par an.
Deuxièmement, ces ressources ne constitueraient pas réellement de « l'argent frais », au sens de ressource supplémentaire . Les recettes issues des « quotas carbone » sont aujourd'hui affectées aux budgets nationaux : il s'agirait donc uniquement d'une réaffectation au profit de l'Union européenne. De la même façon, la ressource « plastique » ne porte pas bien son nom : il s'agit en réalité de moduler les contributions nationales en fonction du taux de recyclage de chaque État membre.
Enfin, leur capacité à constituer des ressources pour le cadre financier pluriannuel 2021-2027 interroge , en particulier pour le projet d'ACCIS, débattu depuis bientôt dix ans par les États membres.
Par ailleurs, la Commission européenne propose deux évolutions qui pourraient avoir des conséquences significatives sur le montant de la contribution française au budget de l'Union européenne.
Profitant du retrait du Royaume-Uni, elle propose la suppression totale des rabais au cours du prochain cadre financier pluriannuel , et l'abaissement à 10 % du taux de retenue appliqué au titre des frais de perception des droits de douane . Sur ce dernier point, il faut relever que lorsque les droits de douane reversés par un État membre au budget de l'Union augmentent, sa contribution nationale diminue, car il s'agit d'une ressource d'équilibre. Ainsi, cette proposition se traduirait pour la France par une diminution d'environ 230 millions d'euros par an en moyenne de sa contribution nationale 17 ( * ) .
* 14 Résolution du Parlement européen du 30 mai 2018 sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027 et les ressources propres.
* 15 Ces montants sont exprimés en euros constants (prix 2018). Ces données ont été communiquées par la direction du budget en réponse au questionnaire écrit du rapporteur, sur la base des informations transmises par la Commission européenne.
* 16 Ce paquet comprend un projet de décision du Conseil relatif au système de ressources propres de l'UE, une proposition de règlement du Conseil portant mesure d'exécution de cette même décision, et une proposition de règlement du Conseil relatif aux modalités et à la procédure de mise en disposition des différentes ressources de l'UE.
* 17 Rapport général n° 140 (2019-2020) de M. Patrice Joly, fait au nom de la commission des finances, 21 novembre 2019, p.19.