B. LE RETRAIT DU ROYAUME-UNI DE L'UNION EUROPÉENNE LA PRIVE DE L'UN DE SES PRINCIPAUX CONTRIBUTEURS
En outre, les négociations relatives au prochain cadre financier pluriannuel s'inscrivent dans un contexte institutionnel, politique et budgétaire particulier en raison, d'une part, du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne , et d'autre part, de la conduite d' une réflexion plus générale portant sur l'avenir de l'Union européenne et la définition d'une réelle « plus-value » de l'Union.
1. Le Brexit marque le retrait de l'un des principaux contributeurs nets au budget de l'Union européenne
En 2018, le Royaume-Uni était le quatrième financeur du budget de l'Union européenne en valeur , avec une contribution totale s'élevant à 16,4 milliards d'euros 4 ( * ) . En termes de solde net, en 2018, le Royaume-Uni était le deuxième contributeur net au budget de l'Union européenne 5 ( * ) , avec un solde net négatif s'élevant à 6,9 milliards d'euros, derrière l'Allemagne dont le solde net négatif était estimé à 13,4 milliards d'euros, et devant la France (6,2 milliards d'euros) et l'Italie (5,1 milliards d'euros) 6 ( * ) .
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Les différentes méthodes de calcul du solde net d'un État membre La méthode dite comptable calcule le solde net par simple différence entre la contribution d'un État membre au budget de l'Union européenne au titre de l'ensemble des ressources propres, y compris les ressources propres traditionnelles nettes des frais de perception, et le montant des dépenses européennes effectuées dans cet État membre, y compris les dépenses administratives. La méthode dite de la correction britannique calcule le solde net sans tenir compte du montant des ressources propres traditionnelles qui constituent des recettes de l'Union européenne, directement versées au budget européen. La méthode dite de la Commission européenne calcule le solde net selon la même formule que celle de la correction britannique, mais en excluant les dépenses administratives, ce qui a pour effet de rendre contributeurs nets le Luxembourg et la Belgique, qui bénéficient fortement de l'implantation des institutions européennes sur leur territoire. C'est cette méthode qui a été utilisée lors des négociations du cadre financier pluriannuel pour les années 2014 à 2020. Source : l'annexe au projet de loi de finances pour 2020 « Relations financières avec l'Union européenne » |
Si le retrait d'un contributeur net du financement de l'Union entraîne nécessairement une carence budgétaire, le montant de celle-ci ne saurait être estimé uniquement à partir du solde net de l'État membre . En effet, comme l'a déjà rappelé notre collègue Patrice Joly 7 ( * ) , rapporteur spécial des crédits de la participation de la France au budget de l'Union européenne, la contraction des ressources de l'Union résultant du Brexit s'effectue principalement par deux canaux :
- un effet direct sur le budget de l'Union européenne avec la suppression de la contribution du Royaume-Uni ;
- un effet dit de « second tour », via la modification de la clé de répartition de la ressource fondée sur le revenu national brut (RNB) . Le retrait du Royaume-Uni entraîne mécaniquement une diminution du RNB de l'Union européenne et, à plafond de ressources inchangé 8 ( * ) , cela se traduirait par une contraction des ressources de l'Union. En tout état de cause, la portée de cet effet de « second tour » dépendra de l'issue des négociations de la décision relative au système des ressources propres (DRP).
Toutefois, l'évaluation de la perte sèche pour le budget de l'Union européenne doit aussi tenir compte des dépenses européennes réalisées au bénéfice du Royaume-Uni et qui n'ont plus lieu d'être - estimée en 2018 à 6,6 milliards d'euros -, ainsi que le financement des mécanismes de compensation (« rabais »).
Compte-tenu de l'ensemble de ces paramètres, il apparaît difficile d'évaluer avec précision le manque à gagner pour le budget européen du retrait du Royaume-Uni, même si le montant de 10 milliards d'euros par an a été avancé à plusieurs reprises depuis le début des négociations 9 ( * ) .
2. Le « Brexit », un catalyseur du débat sur la « valeur ajoutée européenne »
Depuis plus de trois ans, le retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne cristallise le débat autour des bénéfices associés à l'appartenance d'un État membre à l'Union européenne, qu'ils soient économiques ou sociaux. Les négociations relatives au prochain cadre financier pluriannuel n'échappent pas à cette réflexion, dans la mesure où le budget de l'Union européenne - sa taille et les priorités qu'il finance - conditionne la capacité d'action de l'Union . Ainsi, dès 2017, la Commission européenne estimait que « les préoccupations et les attentes des européens devraient être un facteur majeur dans la définition du nouveau budget de l'UE. Ces dernières années ont vu se multiplier les attentes envers l'Union, certains lui demandant de résoudre des problèmes pour lesquels elle n'a ni les compétences, ni les ressources financières » 10 ( * ) .
La suppression de la contribution du Royaume-Uni au budget de l'Union européenne impose une réflexion aux États membres sur l'ampleur de l'action européenne souhaitée pour les sept prochaines années. Faut-il réduire le niveau de dépenses en raison du retrait de l'un des principaux contributeurs nets, ou au contraire, l'augmenter pour construire un budget plus ambitieux qui viserait à répondre davantage aux attentes des citoyens ?
Cet arbitrage oppose nécessairement les contributeurs nets , tels que l'Allemagne, les Pays-Bas, la Suède, ou encore l'Autriche, aux bénéficiaires nets , tels que la Pologne, la Hongrie, la Grèce, la Roumanie. À cet égard, le positionnement de la France est sujet à une double contrainte : si elle est contributeur net au budget européen , elle est également l'un des principaux bénéficiaires en volume de celui-ci, avec 14,3 milliards d'euros de dépenses européennes réalisées en France en 2018 , soit 11,7 % des dépenses totales de l'Union 11 ( * ) .
Dans cette perspective, la Commission européenne a bâti ses propositions pour le prochain CFP autour de la notion de « valeur ajoutée » de l'Union européenne 12 ( * ) . S'inspirant des principes de subsidiarité et de proportionnalité du droit de l'Union européenne, le concept de la « valeur ajoutée européenne » désignerait des domaines d'intervention dans lesquels la coordination des politiques nationales ne permettrait pas d'atteindre les mêmes résultats, ce qui entraînerait de facto une priorisation des politiques publiques à financer au niveau de l'Union . Toutefois, comme l'a regretté à plusieurs reprises la Cour des comptes européenne 13 ( * ) , aucune définition solide de la « valeur ajoutée européenne » n'a encore été proposée par la Commission européenne.
* 4 D'après les données de l'annexe au projet de loi de finances pour 2020 « Relations financières avec l'Union européenne », en incluant les ressources propres traditionnelles (RPT et le bénéfice du rabais sur sa contribution).
* 5 Selon la méthode de calcul de la Commission européenne.
* 6 Annexe au projet de loi de finances pour 2020 « Relations financières avec l'Union européenne ».
* 7 Rapport d'information n° 651 (2017-2018), Les ambitions de l'Union européenne et de la France pour le prochain cadre financier pluriannuel , fait au nom de la commission des finances, par Patrice Joly, p.17.
* 8 L'article 3 de la décision du Conseil du 26 mai 2014 relative au système des ressources propres de l'Union européenne prévoit que le montant total des ressources propres de l'Union pour couvrir les crédits annuels pour paiements ne dépasse pas 1,23 % de la somme des RNB de tous les États membres.
* 9 Note publiée par l'Institut Delors le 16 janvier 2017, Brexit et budget de l'UE : menace ou opportunité ?
* 10 Document de réflexion sur l'avenir des finances de l'UE, juin 2017, p. 11.
* 11 D'après les données de l'annexe au projet de loi de finances pour 2020 « Relations financières avec l'Union européenne ».
* 12 COM (2018) 321 final.
* 13 Synthèse des remarques de la Cour des comptes européenne concernant les propositions législatives de la Commission pour le prochain cadre financier pluriannuel (CFP).