DEUXIÈME PARTIE :
LES PRINCIPAUX ENJEUX DU BUDGET
DE
L'ADMINISTRATION TERRITORIALE
Le projet de budget pour le programme d'administration territoriale de l'État pour 2020 est marqué par un changement d'échelle provenant de la fusion des (anciens) programme 307 de la mission AGTE et 333 de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » dans un nouveau programme 354 placé sous la responsabilité du ministre de l'intérieur.
En outre, ce programme enregistre un grand nombre de rattachements d'emplois en 2020.
L'augmentation des crédits de 134,4 millions d'euros par rapport aux crédits cumulés inscrits en 2019 aux programmes 307 et 333 - la hausse des moyens atteint 6,10 %- est largement apparente puisqu'elle provient essentiellement de ces derniers transferts d'emplois et de crédits.
Évolution des crédits de paiement des
actions
du programme 354
(en millions d'euros, hors fonds de concours et attributions de produits)
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Ouverts en LFI pour 2019 |
Demandés pour 2020 |
Évolution 2020-2019 |
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Action 01 - Coordination de la sécurité des personnes et des biens |
173,1 |
162,7 |
- 6% |
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Action 02 - Réglementation générale, garantie de l'identité et de la nationalité et délivrance des titres |
663,1 |
554,6 |
- 16,3 % |
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Action 03 - Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales |
153,4 |
121,5 |
- 21 % |
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Action 04 - Pilotage des politiques gouvernementales |
696,2 |
577,2 |
- 17,1 % |
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Action 05 - Fonctionnement courant de l'administration territoriale |
314,2 |
605,1 |
+ 92,6 % |
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Action 06 - Dépenses immobilières de l'action territoriale |
193,6 |
306,8 |
+ 58,5 % |
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Total programme 307 |
2 193,5 |
2 327,9 |
+6,2 % |
Source : projet annuel de performance pour 2020
Ces transferts de crédits nets s'élèvent à 117,6 millions d'euros de sorte que les crédits cumulés des programmes 307 et 333 ne progressent d'une année sur l'autre que de 16,8 millions d'euros.
Pour apprécier l'évolution des moyens correspondant au seul périmètre du précédent programme 307 « Administration territoriale de l'État », il conviendrait d'exclure les impacts des transferts nets précédemment exposés, mais également les variations des moyens consacrés aux missions du programme 333 entre 2019 et 2020.
L'information budgétaire transmise ne le permet pas, ce qu'il faut déplorer.
Cependant, en raisonnant sur la base de la clef de répartition des crédits des deux programmes fusionnés pondérée du poids des différentes actions du programme (les actions principalement impactées par l'inclusion du programme 333 sont les actions 5 et 6 du nouveau programme 354), il apparaît que les moyens précédemment retracés par le programme 307 sont ceux qui sont appelés à subir les plus fortes réductions d'emplois.
I. LA FUSION DES PROGRAMMES 307 ET 333 ET LES TRANSFERTS NOUVEAUX AU TITRE DE LA CONSTITUTION DE SECRÉTARIATS GÉNÉRAUX COMMUNS, UNE OPÉRATION QUI RÉDUIT LA LISIBILITÉ BUDGÉTAIRE DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT, UNE RÉORGANISATION ADMINISTRATIVE INCOMPLÈTEMENT APPRÉCIABLE
A. UNE OPÉRATION OPAQUE SUR LE PLAN BUDGÉTAIRE
La fusion des programmes 307 et 333 a donné lieu à un changement de nomenclature et à des réaffectations d'emplois entre les différentes actions du programme qui manquent de transparence, et dont les effets restitués par les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial sont peu en cohérence avec les informations fournies par le projet annuel de performances.
1. Au gré de la fusion des programmes 307 et 333, un changement de nomenclature sans exposé des motifs
Évolution du plafond d'emplois du programme 354
par action
à périmètre courant
|
ETPT LFI 2019 |
ETPT PLF 2020 (après transfert) |
Évolution LFI 2019 / PLF 2020 |
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1 - Coordination de la sécurité des personnes et des biens |
2 897 |
2 899 |
+2 ETPT |
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2 - Règlementation générale, garantie de l'identité et de la nationalité et délivrance de titres |
11 759 |
9 190 |
-2 569 ETPT |
|
3 - Contrôle de la légalité et conseil aux collectivités territoriales |
2 440 |
2 020 |
-420 ETPT |
|
4 - Pilotage territorial des politiques gouvernementales |
9 105 |
7 683 |
-1 422 ETPT |
|
5 - Fonctionnement courant de l'administration territoriale |
1 118 |
6 626 |
+5 508 ETPT |
|
6 - Dépenses immobilières de l'administration territoriale |
0 |
0 |
0 |
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TOTAL |
27 319 |
28 418 |
1 099 ETPT |
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Évolution du plafond d'emplois du programme 354
par action
à périmètre constant
|
ETPT LFI 2019 |
ETPT PLF 2020 (avant transfert) |
Évolution LFI 2019/PLF 2020 |
|
|
1 - Coordination de la sécurité des personnes et des biens |
2 897 |
2 905 |
+8 ETPT |
|
2 - Règlementation générale, garantie de l'identité et de la nationalité et délivrance de titres |
11 759 |
9 204 |
-2 555 ETPT |
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3 - Contrôle de la légalité et conseil aux collectivités territoriales |
2 440 |
2 025 |
-415 ETPT |
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4 - Pilotage territorial des politiques gouvernementales |
9 105 |
7 684 |
-1 421 ETPT |
|
5 - Fonctionnement courant de l'administration territoriale |
1 118 |
4 823 |
+3 705 ETPT |
|
6 - Dépenses immobilières de l'administration territoriale |
0 |
0 |
0 |
|
TOTAL |
27 319 |
26 641 |
-678 ETPT |
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
L'an dernier, le plafond d'emplois du programme 307 était de 25 317 ETPT tandis que celui du programme 333 atteignait 2 005 ETPT. La fusion des deux programmes porte le plafond d'emploi d'entrée du nouveau programme 354 à 27 319 ETPT en 2020.
La répartition des emplois du programme 307 était la suivante en 2019.
Source : projet annuel de performances pour 2019
Ces données confrontées à celles du tableau précédent indiquent que la fusion des programmes 307 et 333 a donné lieu à des reclassements d'emplois dans le cadre d'une modification de la nomenclature de suivi des autorisations budgétaires.
On s'attendrait à ce que les emplois apportés par le programme 333 n'aient d'effets significatifs que pour l'action n° 04 de l'ancien programme 307, dans la mesure où certains emplois portés par le programme 333 semblaient pouvoir y être rattachés mais qu'ils impactent surtout la nouvelle action n° 05 de « fonctionnement courant de l'administration ».
Or, si cette dernière action ressort dotée de 1 118 ETPT, c'est beaucoup moins qu'attendu au vu des 2 005 ETPT du programme 333 intégrés au nouveau programme 354, laissant un volant d'emplois de 887 ETPT à répartir entre les autres actions, à supposer que tous les emplois rattachés à la nouvelle action n° 05 soient issus du programme 333.
Deux actions sont candidates pour recueillir ces emplois :
- le pilotage territorial des politiques publiques qui ne regroupait que 8 571 ETPT et passe à 9 105 ETPT (+ 534 ETPT) ;
- la réglementation générale qui, dotée de 11 118 ETPT en 2019 se voit rattacher 11 759 ETPT, soit un supplément de 571 ETPT.
On relève immédiatement que le contingent d'emplois apportés par le programme 333 n'est pas suffisant pour rendre compte des variations de ces actions.
Les emplois du programme 307 ont ainsi changé de rattachement entre deux exercices sans qu'aucun exposé des modifications intervenues ne soit présenté.
On relève, en particulier, que les 2 614 emplois comptés comme concourant à l'action de contrôle de légalité et de conseil aux collectivités territoriales se trouvent changés en 2 440 ETPT, accusant une réduction de moyens de 174 emplois sans aucun motif apparent.
2. Des évolutions d'emplois du programme 354 dont l'information budgétaire ne permet pas la lisibilité
Selon le projet annuel de performances pour 2020, le projet de loi de finances est fondé sur des schémas d'emplois comportant la suppression de 679 ETP 5 ( * ) , dont 209 ETPT au titre du schéma d'emplois pour 2019.
Ce dernier combine les schémas d'emplois des programmes 307 et 333, le premier de ces programmes comptant pour la quasi-totalité des suppressions d'ETPT en 2020.
Pour l'année 2020, le schéma d'emplois prévoit la suppression de 471 ETPT, dont 100 suppressions d'emplois proviendraient d'économies réalisées dans le cadre de la fusion des programmes 307 et 333.
Le schéma d'emplois devrait être réalisé en quasi-totalité au cours de l'année (- 451 ETPT).
Ces évolutions traduisent la variation des emplois cumulés des programmes 307 et 333 (désormais programme 354) avant les transferts dont celui-ci bénéficie en 2020.
Elles ne sont pas strictement cohérentes avec les informations transmises à votre rapporteur spécial qui, sur le seul périmètre constant du programme 354, annoncent une suppression de 678 ETPT.
L'impact des schémas d'emplois en 2020 extériorise des évolutions considérables des effectifs affectés aux différentes missions de l'administration territoriale de l'État (voir infra ).
Mais il faut encore tenir compte des modifications du plafond d'emplois associées aux transferts d'emplois précédemment évoqués (1 778 transferts entrants nets), en provenance des différents programmes concernés par la réorganisation des fonctions support déconcentrées des services ministériels correspondants.
Au total, le plafond d'emplois du nouveau programme 354 est porté à 28 418 ETPT, en hausse de 1 099 ETPT par rapport aux plafonds cumulés des programmes 307 et 333, une fois ajustés des suppressions d'emplois prévues en 2020.
À nouveau des évolutions interviennent dans la répartition des emplois.
L'action n° 05 bénéficie des transferts proposés. Ses effectifs s'accroissent de 1 803 ETPT, soit davantage que les transferts d'emplois (1 778 ETPT).
Les autres actions supportent des suppressions d'emplois sans exposé des motifs.
3. Une restructuration de la nomenclature fonctionnelle des emplois de grande ampleur mais impossible à analyser et qui interdit toute analyse des affectations des moyens de l'État dans les territoires
Sur le périmètre du programme 307, on peut relever des réductions d'emplois considérables par rapport à la dotation fonctionnelle prévue en 2019.
Les emplois de l'action n° 01 « Coordination de la sécurité des personnes et des biens » perdent 45 ETPT, ceux de l'action n° 02 « Réglementation générale, garantie de l'identité et délivrance des titres » sont en recul de 1 998 ETPT. L'ampleur du recul des emplois du contrôle de légalité et du conseil aux collectivités territoriales (action n° 03) est également considérable : - 594 ETPT. Quant à l'action n° 04 « pilotage territorial des politiques publiques », elle perd 888 ETPT.
Dans le même temps, la nouvelle action n° 05 accueille 6 626 ETPT dont 1 118 ETPT du fait de la fusion entre les programmes 307 et 333, 3 705 ETPT dans le cadre de l'exercice de reclassement des emplois associé aux schémas d'emplois jouant en 2020 et 1 803 ETPT une fois les transferts d'emplois prévus en 2020 réalisés.
Une partie importante des emplois autrefois attribués aux différentes actions du programme 307 ont été transférés à des actions auxquelles ils n'étaient pas imputés auparavant, dont deux « actions réservoirs », les actions n° 04 et 05 qui totalisent désormais près de la moitié des emplois.
Le programme 307 n'était déjà pas présenté avec le détail minimal souhaitable ; la granularité du programme 354 se révèle encore plus inadaptée à toute analyse de l'effort de présence de l'administration générale de l'État dans les territoires.
Aucune justification appréciable n'est apportée aux modifications mises en oeuvre.
Dans ces conditions, l'information budgétaire contredit à l'exigence de lisibilité de la loi.
* 5 Dont 19 ETPT au titre des corrections techniques.