II. UNE NOUVELLE BAISSE DU PLAFOND D'EMPLOIS
Les emplois portés par la mission, en particulier ceux du programme d'administration territoriale, enregistrent année après année de fortes baisses.
C'est encore le cas pour 2020.
En dépit d'un contexte salarial et d'une recomposition des effectifs favorables à la décrue de la masse salariale de la mission, celle-ci, pour se réduire légèrement, reste marquée par une inertie certaine.
A. VUE D'ENSEMBLE SUR LES ÉVOLUTIONS DE CRÉDITS PAR NATURE
La mission AGTE était majoritairement une mission d'effectifs, ce dont témoignait le poids des dépenses de personnel dans le total des crédits en 2019 (71 % du total). Elle le reste en 2020 même si les changements de périmètre budgétaire atténuent cette caractéristique (64,2% du total).
Cette déformation de la structure des crédits correspond notamment à la dynamique des crédits de fonctionnement imprimée par l'intégration à la mission du programme 333 et des transferts de crédits vers le programme 216.
Évolution des crédits par nature de
dépenses
(2020/2019)
(en millions d'euros et en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat
La répartition de chaque catégorie de crédits entre les différents programmes s'effectue comme suit.
Pour les crédits de fonctionnement de la mission, près de la moitié sont attribués au programme 354 (45,1 %), plus de 42 % au programme 216, le reliquat au programme 232 (6,4 %) Néanmoins, les dépenses de fonctionnement représentent plus de la moitié des crédits de ce dernier programme alors que pour les deux premiers cités, ils représentent, pour le programme 354, le cinquième de ses moyens, pour le programme 216 le tiers.
Cumulés, les crédits d'investissement et d'intervention (8,6 % des dotations de la mission), le programme 216 en est le principal consommateur (57,8 % du total) suivi par le programme 232. Le programme d'administration territorial 354 n'en mobilise que moins de 20 %.
Pour les crédits de personnel , ils sont majoritairement attribués à ce dernier programme (78 % du total) contre 30 % au programme 216.
B. DES CRÉDITS DE PERSONNEL À PEU PRÈS STABILISÉS
Les crédits de personnel de la mission atteignent au total 2 557 millions d'euros.
S'ils connaissent une augmentation faciale d'ampleur (+ 356 millions d'euros soit +16 %), hors mesures de transferts d'emplois, leur évolution est nettement plus mesurée.
Les réponses au questionnaire budgétaire invitent à considérer que les crédits connaissent, hors transferts, une augmentation de 25,6 millions d'euros, soit une progression de 1,1 %.
Cette augmentation s'accompagne d'évolutions différenciées par programme. Les crédits de personnel du programme 232 s'inscrivent en hausse de 2,6 millions d'euros, soit + 13,7 %, les crédits de personnel du programme 216 augmentant de 2,5 %, quand les crédits de personnel du programme 354 n'augmentent que de 0,7 %.
1. Les crédits de personnel du programme 354 sont en (faible) augmentation malgré de nouvelles suppressions d'emplois
Au cours des dernières années, une restructuration du réseau des préfectures (le plan préfectures nouvelle génération - PPNG), dont les équilibres sont exposés en détail plus avant, a programmé une réduction d'emplois de 1 300 ETPT au cours de la période 2016-2018, soit une réduction prévisionnelle des emplois du programme 307 de 4,9 %.
Quatre ans plus tard, en 2019 alors que le PPNG avait alors connu sa conclusion, les crédits de personnel du programme extériorisaient une réduction de l'ordre de 1,9 % par rapport au niveau atteint en 2015 3 ( * ) , soit moins que les réductions d'emplois programmées par le PPNG.
Dans ces conditions, à périmètre constant, après application du PPNG, il apparaît que les dépenses de personnel du programme seraient légèrement supérieures à leur niveau de 2015 (+ 10 millions d'euros).
Évolution des crédits de personnel du programme 307 (2015-2019)
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Titre 2
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Dont crédits hors CAS pensions |
Dont contribution au CAS pensions |
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LFI 2015 |
1 526 586 092 |
1 052 312 803 |
474 273 289 |
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LFI 2016 |
1 462 704 199 |
1 008 909 571 |
453 794 628 |
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LFI 2017 |
1 510 487 992 |
1 041 310 808 |
469 177 184 |
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LFI 2018 |
1 513 328 303 |
1 049 100 884 |
464 227 419 |
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PLF 2019 |
1 481 418 342 |
1 032 491 560 |
448 926 782 |
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Cette discordance entre l'évolution des emplois du programme d'administration territoriale et celle des crédits de personnel se prolonge en 2020.
Pour 2020, le plafond d'emplois du programme dégage une augmentation de 1 099 ETPT. Mais elle est due aux transferts d'emplois réalisés (+ 1 778 ETPT) de sorte qu'à périmètre constant le plafond d'emploi baisse de 679 ETPT (660 hors corrections techniques).
Cette diminution résulte de la combinaison des effets du schéma d'emplois de l'exercice 2019 (- 209 ETPT) et d'un nouveau schéma d'emplois pour 2020. Ce dernier porte sur 471 EPT avec un effet en 2020 de 451 unités.
Le schéma d'emplois pour 2020 intègre une réduction de 100 emplois au titre de la fusion des programmes 307 et 333 mais aucun emploi ne serait supprimé au titre de l'intégration budgétaire des secrétariats généraux des directions départementales interministériels (DDI). Au total, la réduction des emplois affecte principalement le périmètre de l'ex programme 307 de la mission AGTE, prolongeant une tendance bien établie (voir infra ).
Les transferts d'emplois vers le programme 354 gonflent les crédits de personnel de 106,3 millions d'euros (102,9 millions d'euros, contribution employeur au compte d'affectation spéciale « Pensions » comprise une fois déduits les transferts sortants).
À périmètre constant les dépenses de rémunération du programme 354 s'alourdissent de 10,3 millions d'euros.
Une fois les transferts neutralisés, la réduction du plafond d'emplois qui atteint 2,5 % ne s'accompagne pas moins d'un accroissement des crédits de personnel de 10,3 millions d'euros.
Ainsi, le coût unitaire des ETPT du programme 354 hors transferts de personnels s'alourdit de 3,2 %.
Si la poursuite de la modération salariale » qui caractérise la politique de revalorisation indiciaire du Gouvernement -elle se traduit par un gel du point d'indice- ralentit la progression des dépenses, celles-ci sont tributaires d'un effet de composition et de la mise en oeuvre de mesures catégorielles.
Le schéma d'emplois du programme concerne surtout, pour les réductions d'emplois, des personnels de catégorie C et des personnels techniques. Il prévoit en revanche une hausse du nombre des personnels de catégorie A (+108) et de catégorie B (+34). Dans ces conditions, la baisse du nombre des emplois exerce des effets limités en crédits (-2,8 millions d'euros).
Cette structure est notamment influencée par le PPNG. Dans le cadre de ce plan ; un repyramidage des emplois a été programmé. Il s'agit de modifier la structure d'emplois du programme en remplaçant des emplois de catégorie C par des postes de catégories A et B. Les cibles de ce repyramidage sont à l'horizon 2020 pour la filière administrative de 23 % de catégorie A, 35 % de catégorie B et 42 % de catégorie C. Il semble qu'un certain retard ait été pris dans la mise en oeuvre de ces mesures. L'information budgétaire ne permet toutefois plus d'en suivre la réalisation.
Dans la mesure où les primes des fonctionnaires de catégorie supérieure peuvent permettre de contourner la rigueur salariale, la recomposition des effectifs du ministère est susceptible d'imprimer une certaine dynamique au GVT.
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L'application du RIFSEEP aux membres du corps préfectoral en 2018 Parmi les mesures catégorielles, la mise en place du régime indemnitaire des fonctionnaires de l'État (RIFSEEP) créé par le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 au profit des membres du corps préfectoral a suscité une augmentation du coût global et du coût global moyen des rémunérations d'activité versées aux hauts fonctionnaires de ce corps de 6,08 % (en lien avec une sous-budgétisation de la mesure en 2017), pour un coût en année pleine de 4,8 millions d'euros concernant 565 agents de catégorie A +. Cette mesure a représenté 80 % des mesures catégorielles de l'année. |
Votre rapporteur spécial souhaite que les informations budgétaires permettent de suivre l'évolution des personnels non-titulaires.
Le responsable de programme qui avait indiqué l'an dernier ne pas suivre cet indicateur n'a pas fourni la réponse souhaitée par votre rapporteur spécial.
L'augmentation des dotations prévues pour financer l'allocation de retour à l'emploi (9 millions d'euros pour 2 400 bénéficiaires contre 5,7 millions d'euros pour 1 500 bénéficiaires l'an dernier dans le périmètre du programme 307) paraît, par sa dynamique supérieure à celle pouvant être attribuée aux changements de périmètres, témoigner de la poursuite d'un mouvement de contractualisation des personnels.
Quant aux mesures catégorielles, elles alourdiraient les charges de personnel de 4,9 millions d'euros en 2020.
Les mesures catégorielles se décomposent en des mesures statutaires (+ 3,3 millions d'euros), dont 2 millions d'euros au titre de l'application du protocole PPCR, et en des mesures indemnitaires (1,6 million d'euros).
Dans ce total, l'application du PPCR représenterait près de 2 millions d'euros.
Cette charge est inférieure à celle qui avait été estimée dans le cadre du seul programme 307 pourtant.
En 2018, le Gouvernement avait annoncé sa décision de reporter d'un an l'application de l'accord sur la « modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations », le PPCR. Il était prévu que l'ensemble des mesures PPCR soient mises en oeuvre progressivement sur la période 2016-2020.
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Bilan du PPCR pour le programme 307 (2016-2017) En 2016 , le PPCR s'est traduit par : - la transformation de primes en points pour les infirmiers de catégorie A et les conseillers techniques de service social (effectifs non significatifs sur le programme 307) et pour les fonctionnaires de catégorie B (6 455 agents sur le programme 307). Les dépenses correspondantes sont évaluées à 2,68 millions d'euros par an, dont 1,6 million d'euros de contributions au CAS « Pensions ». En 2017 , le PPCR s'est traduit par : - le reclassement dans les nouvelles grilles pour les fonctionnaires de catégories A, B et C (environ 22 500 agents sur le programme 307) ; - une revalorisation des grilles 1 ère phase pour les fonctionnaires de catégorie B (6 455 agents) et 1 ère phase pour les fonctionnaires de catégorie A du domaine social et paramédical (effectifs non significatifs sur le programme); - la transformation de primes en points (1 ère partie) pour les fonctionnaires de catégorie A (4 600 agents) et pour les fonctionnaires de catégorie C (12 000 agents sur le programme). Ces dépenses sont évaluées à 8,46 millions d'euros par an, dont 4,03 millions d'euros de contributions au CAS « Pensions » . |
Après la suspension de l'application du protocole en 2018, l'année 2019 devrait voir la mise en oeuvre des dispositions suivantes :
- le passage en catégorie A des personnels sociaux de catégorie B (effectifs non significatifs sur le programme 307) ;
- la transformation de primes en points (2 ème partie) pour les fonctionnaires de catégorie A (4 600 agents) ;
- une revalorisation des grilles 2 e phase pour les fonctionnaires de catégorie B (6 455 agents) et 1 re phase pour les fonctionnaires de catégorie C (12 000 agents).
Ces dépenses sont évaluées à 4,97 millions d'euros par an, dont 2,24 millions d'euros de contributions au CAS « Pensions ».
Estimation des effets du PPCR en régime sans suspension
(en euros)
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Mesure nouvelle/an |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
Total PPCR |
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Total Hors-CAS Pensions (21+22+23) |
1 070 000 |
4 425 418 |
2 729 587 |
1 633 216 |
1 784 514 |
11 642 735 |
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Total CAS Pensions |
1 610 000 |
4 030 957 |
2 238 498 |
983 544 |
1 074 657 |
9 937 655 |
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Total surcoût annuel |
2 680 000 |
8 456 375 |
4 968 085 |
2 616 760 |
2 859 171 |
21 580 390 |
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Au total, à effectifs constants et sur la base des hypothèses cumulées sur la période 2016-2020 , le PPCR se traduirait par un surcoût annuel employeur de 21,5 millions d'euros par an sur le programme 307 à compter de 2021, dont 9,93 millions d'euros de cotisations patronales supplémentaires au CAS « Pensions ».
Il semble donc que le PPCR puisse se traduire par un supplément de dépenses inférieur à celui envisagé, cette situation tenant sans doute à une politique de revalorisation indiciaire très inerte.
2. Des dépenses de personnel du programme 216 d'administration générale du ministère de l'intérieur plus dynamiques que celles du programme d'administration territoriale de l'État
Les dépenses de personnel du programme 216 progressent en apparence de 46,1 %.
Mais, une fois neutralisés les changements de périmètre, leur variation est plus modérée (+2,5 %) quoique supérieure à celles portées par le programme 354.
a) Hors transferts, l'augmentation du plafond d'emplois correspond à un schéma d'emplois pour 2020 qui ressort comme très dynamique
Hors transferts, le plafond d'emplois du programme se trouve augmenté de 3 ETPT. Si le schéma d'emplois pour 2019 réduit les effectifs (- 75 ETPT), il est compensé par un schéma d'emplois au titre de 2020 qui conduit à leur augmentation (+78 ETPT).
Aucune justification n'est fournie sur ce point. Votre rapporteur spécial est ainsi amené à faire des hypothèses, obligation désagréable qui devrait être épargnée au Parlement.
L'impact du schéma d'emplois pour 2020 est décomposé par catégorie : principalement, 13 emplois de hauts fonctionnaires supplémentaires, 31 emplois de type administratif de catégorie A, 26 emplois administratifs de catégorie B et 23 emplois administratifs de catégorie C.
L'augmentation des ETPT de hauts fonctionnaires pourrait résulter en partie de l'augmentation des emplois de cabinets ministériels.
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Évolution des emplois et des crédits des cabinets des ministres Les emplois et dépenses associés aux cabinets des ministres (y compris le bureau des cabinets) du ministère de l'intérieur (hors mises à disposition gratuites) sont les suivantes : - pour 2016 : 272,4 ETPT pour 18,57 millions d'euros ; - pour 2017 : 270,5 ETPT pour 16,98 millions d'euros ; - pour 2018 : 253,21 ETPT pour 16,54 millions d'euros ; - pour 2019 : 267,8 ETPT pour 17,09 millions d'euros ; - pour 2020 : 271 ETPT pour 17,42 millions d'euros (prévision) |
Cependant, la progression du nombre des ETPT des cabinets ministériels, de 3,2 de 2019 à 2020, est plus limitée que celle des hauts fonctionnaires et, de ce fait, à supposer qu'elle porte sur de tels emplois, ne correspondrait alors qu'à une partie réduite de l'augmentation des emplois de hauts fonctionnaires.
En toute hypothèse, l'essentiel est bien qu'en comprenant les transferts d'emplois (4 356 ETPT), le plafond d'emploi du programme augmente de 58,8 % (+ 4 359 ETPT).
Ces derniers emplois sont principalement des emplois de catégorie C et de personnels techniques (1 276 et 1 832 respectivement). En outre, 508 emplois de catégorie administrative B sont transférés et 316 emplois administratifs de catégorie A. Enfin, 6 emplois de hauts fonctionnaires sont compris dans ces transferts.
Les transferts modifient la structure d'emplois du programme.
Les variations des ETPT par action du programme s'établissent comme suit.
Évolution des ETPT du programme par action et par catégorie
Source : commission des finances d'après les projets annuels de performances pour 2019 et 2020
Les fonctions d'État-major absorbent la plupart des nouveaux emplois, un léger renforcement de l'action immigration, asile, intégration intervenant.
Les emplois consacrés à la sécurité routière baissent sous l'effet d'une réduction du nombre des inspecteurs du permis de conduire.
Les créations d'emplois de hauts fonctionnaires n'apparaissent pas au niveau de la décomposition des effectifs par action. Au contraire, le nombre de ces emplois recule de 13 ETPT.
Cette discordance appelle une clarification.
Traditionnellement les administrations centrales concentraient la très grande majorité des emplois du programme. L'intégration des effectifs des secrétariats généraux pour l'administration du ministère de l'intérieur entraîne un renforcement de la part des emplois en région.
Toutefois, les emplois d'administration centrale sont également renforcés.
Répartition du plafond d'emplois
par niveau
de service
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Service |
LFI 2019 ETPT |
PLF 2020 ETPT |
|
Administration centrale |
4 178 |
4 507 |
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Services régionaux |
195 |
5 249 |
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Services départementaux |
1 758 |
1 762 |
|
Opérateurs |
18 |
18 |
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Autres 4 ( * ) |
1 267 |
1 241 |
|
Opérateurs |
18 |
16 |
|
Total |
7 416 |
11 775 |
Source : programme annuel de performance pour 2020
Les effectifs des services départementaux comprennent la majorité des inspecteurs et délégués du permis de conduire et des effectifs déconcentrés dédiés à la sécurité routière. Le nombre des ETPT départementaux s'inscrirait en légère baisse alors que les besoins paraissent pour le moins peu satisfaits.
La ligne « Autres » correspond aux personnels des cultes dans les départements concordataires.
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Une réduction de l'effort consacré aux cultes Les dotations consacrées aux cultes seraient en baisse de 2,1 millions d'euros avec un niveau de 52,2 millions d'euros. Les crédits du budget de l'État destinés au financement des obligations qui lui incombent en vertu du régime local des cultes statutaires soumis au système concordataire en vigueur en Alsace et Moselle se répartissent en trois ensembles, parmi lesquels les rémunérations inscrites au programme 216 occupent la première place. Les crédits relatifs aux dépenses de personnel sont ouverts sur le programme 216, le plafond des ETPT se réduisant de 10 unités en 2020. Pour mémoire, les schémas d'emplois cumulés depuis 2015 auront entraîné une réduction des effectifs rémunérés de 95 (10 ETP en 2018 et 2019 ; 25 ETP par an appliquée les trois exercices précédents), soit un repli relatif de 6,7 % en cinq ans. Les crédits d'investissements (titre 5), portés par le programme 232, sont destinés à financer les travaux relevant de la responsabilité de l'État, propriétaire des quatre implantations cultuelles des départements concordataires d'Alsace et de Moselle. Il s'agit des grands séminaires et palais épiscopaux de Metz et Strasbourg. La dotation budgétaire est d'un niveau constant (680 000 euros en AE et 700 000 euros en CP) en 2020. Elle est exclusivement consacrée à la poursuite des travaux de pérennisation du patrimoine (réfection de toitures et de menuiseries extérieures) ou de mise en sécurité (structurelles ou relevant de la réglementation incendie). Les crédits d'intervention, également ouverts sur le programme 232 ont augmenté en 2019 passant à 2,1 millions d'euros. Ils sont stabilisés en 2020. Ils sont destinés au versement des subventions d'une part, aux quatre cultes statutaires pour leurs frais d'administration, d'autre part au culte israélite pour la rémunération par les consistoires de prestations de ministres officiants non comptabilisés dans les emplois budgétaires inscrit au programme 216. |
b) Une augmentation des crédits de personnel à périmètre constant
Une fois neutralisés les changements de périmètre du programme, les crédits de personnel connaissent une dynamique de l'ordre de 2,5 %.
Elle est plus forte que la croissance des crédits de personnel une fois inclus les emplois transférés au programme du fait d'une dynamique contrastée des masses salariales avant et après transferts.
Ces derniers portent essentiellement sur des emplois de catégorie C pour lesquels le GVT paraît moins dynamique.
On relève également que l'impact de la mise en oeuvre du PPCR est moins fort que prévu.
3. Un contexte de gel du point d'indice
Les évolutions salariales sont marquées par le maintien du gel du point d'indice.
Les revalorisations appliquées en 2016 et 2017 avaient entraîné une hausse des rémunérations inscrites sur le programme 307 (intégré au programme 354).
Impact de la revalorisation du point d'indice de 1,2
point
en juillet 2016 et février 2017
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Deux revalorisations successives de 0,6 % avaient été appliquées au 1 er juillet 2016 et au 1 er février 2017.
En année pleine, sur le seul périmètre de l'ex-programme 307, elles avaient élevé le niveau de la masse salariale de 14,8 millions d'euros.
L'inclusion d'emplois nouveaux dans le périmètre de la mission conduit à rehausser les crédits de rémunérations, et par conséquent, les économies qui lui sont procurées par le gel du point d'indice.
Une estimation fine des effets du gel indiciaire supposerait de pouvoir accéder à la répartition précise des éléments de rémunération attachés aux emplois budgétés entre les rémunérations indiciaires et celles liées aux indemnités.
Sur la base d'un taux de primes de 20 % et sous l'hypothèse d'une inflation de 1,4 % en 2020, la préservation de la valeur réelle du point d'indice se serait traduite pour la seule année 2020 par une hausse supplémentaire des rémunérations de 24,4 millions d'euros à périmètre constant portée à 28,8 millions d'euros du fait des transferts nets d'emplois entrants.
En ce qui concerne le programme 216, on peut évaluer l'économie à 8,5 millions d'euros.
* 3 Les dépenses effectives ont atteint 1 510,8 millions d'euros en 2015.
* 4 Il s'agit des personnels des cultes.