III. LES PROGRAMMES 148 ET 218 SONT DYNAMIQUES MAIS NE SUFFISENT PAS À ACCOMPAGNER LES TRANSFORMATIONS À L'oeUVRE AU SEIN DU MINISTÈRE DE L'ACTION ET DES COMPTES PUBLICS
A. LE PROGRAMME 148 NE CONSACRE QU'UNE PART MINIMALE DE SES CRÉDITS À LA FORMATION CONTINUE DES AGENTS PUBLICS
Le programme 148 « Fonction publique » se compose de trois actions, au poids très inégal au sein des crédits du programme.
Les crédits du programme 148 « Fonction publique »
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
1. Un programme dont les crédits sont majoritairement alloués à la formation d'une petite partie des futurs fonctionnaires
37,62 % des crédits sont alloués, via des subventions pour charges du secteur public, aux deux opérateurs de la mission que sont l'École nationale d'administration (ENA) et les cinq instituts régionaux d'administration (IRA). Le coût complet annuel d'un élève de l'IRA ou de l'ENA a augmenté ces dernières années, appelant à de nécessaires réformes. Ces réformes se traduisent d'ailleurs dans le projet de loi de finances pour 2020, avec une stabilisation du montant attribué à l'ENA (1,45 %) et une baisse conséquente (- 9 %) de la subvention attribuée aux IRA.
La réforme de l'ENA a été annoncée par le Président de la République au mois d'avril 2019. La mission, conduite par Frédéric Thiriez, devrait rendre ses conclusions au mois de novembre 2019 . Dans l'intervalle, et conformément au plan de rationalisation proposé par le directeur de l'École, Patrick Gérard, le déficit de l'ENA a diminué , de près de 2,85 millions d'euros en 2017 à 340 000 euros en 2018. L'École devrait être en excédent en 2019. Huit postes ont été supprimés en 2018, quatre emplois permanents supplémentaires devraient l'être en 2019 et le nombre de places offertes au concours 2019 a également diminué (83 places, 90 en 2018). La durée de la scolarité sera en outre réduite pour la promotion 2019-2020, ce qui devrait contribuer à alléger les charges de l'École.
Quant aux IRA, au nombre de cinq, la réforme de la formation est entrée en vigueur le 1 er septembre 2019 et réduit notamment la durée de la scolarité, de douze à six mois. La scolarité sera suivie d'un stage de six mois, mais dont le coût sera pris en charge par l'administration d'accueil . Ainsi, alors même que le nombre d'élèves formés augmente (820 étudiants en 2019 contre 730 en 2018), l'économie globale sur le montant de la subvention pour charges de secteur public (44,87 millions d'euros en 2018) pourrait atteindre 10 % de son total à horizon 2020.
2. Le dynamisme des crédits dédiés aux prestations d'actions sociales
La hausse des crédits du programme constatée dans le projet de loi de finances pour 2020 (+ 2,74 %) provient principalement de l'action 2 , dédiée aux prestations d'action sociale interministérielle (garde d'enfants, places en crèche, chèques vacances, etc.), qui connait une hausse de 6,23 %.
Le « CESU garde d'enfant de 0 à 6 ans » devait notamment connaitre une hausse de 4,98 %. Après la suppression de la tranche d'aide à 220 euros sans plafond de ressources le 1 er janvier 2014, le nombre de bénéficiaires du CESU a en effet diminué. D'après les informations de vos rapporteurs spéciaux, une tranche d'aide supplémentaire de 200 euros et une revalorisation des barèmes de 5 % pourraient être prochainement actés par une circulaire et prendraient effet au 1 er janvier 2020, expliquant ainsi la hausse des crédits constatée.
L'augmentation la plus forte revient cependant à la dotation pour le logement d'urgence (+ 222 %, de 310 000 euros en 2019 à un million d'euros en 2020), mais son poids dans l'action est minime par rapport aux dispositifs dits « d'aide aux familles » (réservation de places en crèche, chèque vacances, CESU garde d'enfants).
3. Des crédits insuffisants pour faire de la DGAFP une véritable direction interministérielle des ressources humaines
Un troisième aspect du programme est consacré à un triptyque « ressources humaines » : l'innovation RH, l'amélioration des conditions de travail ainsi que les systèmes d'information pour les ressources humaines (SIRH).
La fonction « Appui et Innovation RH » est principalement portée par trois fonds : le fonds d'innovation RH, destiné à soutenir l'innovation en matière RH dans la fonction publique d'État, sur la base d'appels à projets (1 million d'euros) ; le fonds interministériel d'amélioration des conditions de travail, qui vise à cofinancer des projets soumis par les employeurs afin d'améliorer les conditions de travail de leurs employés (1,1 million d'euros) ; le fonds des systèmes d'information RH (1,32 million d'euros). Si les trois fonds existants conservent leur niveau de crédits (un million d'euros), la hausse des crédits du programme de 25,31 % (de 4,6 à 5,7 millions d'euros) provient en grande partie de la création d'un quatrième fonds dédié à l'égalité professionnelle .
Si le rôle de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) s'est renforcé ces dernières années, il n'en demeure pas moins que cette direction ne constitue pas encore la grande direction des ressources humaines de l'État. Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent en outre sur la pertinence du fonds d'innovation RH , alors même que son objet ressemble beaucoup à celui du fonds d'accompagnement interministériel RH de la mission « Action et transformation publiques » (cf. infra ). Il y a ici un risque de doublon et donc, par-là même, d'un manque d'efficacité. Il serait judicieux d'évaluer la possibilité de mettre temporairement le fonds d'innovation RH en sommeil, afin de pouvoir le réactiver à l'expiration de la mission « Action et transformation publiques ».