B. LES ENGAGEMENTS HORS BILAN ET LES ENGAGEMENTS IMPLICITES DE L'ÉTAT
Votre rapporteur spécial estime que les engagements hors bilan et les engagements implicites de l'État sont mal pris en compte dans l'appréciation de la situation française et que les efforts destinés à clarifier les informations disponibles sur leur volume, leur risque et leur montant doivent être poursuivis. Ces engagements hors bilan sont listés en annexe du compte général de l'État (CGE) et ne peuvent donc être évalués que pour l'année n-2. Si nous ne pouvons que nous satisfaire, à l'instar de la Cour des comptes, que la fiabilité du recensement de ces engagements ait augmenté, il existe encore des marges de progrès.
Si ce sujet est moins abordé que celui de la dette, cela tient d'abord à la nature même des engagements hors bilan : ces engagements, et donc les dépenses qui y sont attachées, sont conditionnées à la réalisation d'événements ultérieurs . Pour autant, la vigilance des parlementaires ne doit pas s'en trouver amoindrie : la forte hausse du volume de ces engagements depuis quinze ans doit nous inviter à faire preuve de précaution.
Évolution des engagements hors bilan de l'État ces quinze dernières années
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le compte général de l'État et la Cour des comptes
Certes, une part de cette hausse est « mécanique » . Quatre facteurs expliquent la multiplication par trois des engagements hors bilan depuis 2006 :
- un effet volume : cela vient par exemple de la participation de la France aux mécanismes de soutien financier dans la zone euro (ex. MES) ou de la garantie des dépôts des épargnants, directement liée au volume de ces dépôts ;
- un effet prix : il joue particulièrement pour l'évolution des engagements de retraite de l'État, qui constituent 55,52 % du total inscrit dans le CGE. Le montant de ces engagements dépend en effet fortement du taux d'actualisation utilisé (- 0,3 % dans le CGE 2018, - 0, 55 % dans le CGE 2017). Concrètement, cela veut dire qu'une hausse du taux utilisé réduit le montant de ces engagements ou, au contraire, le détériore quand les conditions de financement s'améliorent, comme c'est le cas aujourd'hui ;
- un effet périmètre : des changements normatifs peuvent faire entrer dans le périmètre des engagements hors bilan des garanties qui n'y figuraient pas auparavant ;
- un effet qualité : le tableau retraçant l'ensemble des engagements hors bilan de l'État fait l'objet d'un travail constant de fiabilisation.
Toutefois, votre rapporteur spécial rappelle que ne figurent dans ce décompte ni les engagements découlant de la mise en jeu de la responsabilité de l'État, par nature difficiles à chiffrer, ni, comme le regrette la Cour des comptes, l'engagement implicite de l'État en faveur de Bpifrance en cas de faillite de sa filiale, Bpifrance Financement . Nous ne disposons pas non plus d'un recensement exhaustif des engagements hors bilan des collectivités locales, dont les plus risqués et probables pourraient in fine devoir faire intervenir l'État. Ce sont autant de zones d'ombre qui mériteraient d'être davantage approfondies.
Outre cette question des engagements hors bilan, votre rapporteur spécial appelle à faire attention aux garanties octroyées par l'État. Comme le notait le rapporteur général de la commission des finances, « l'estimation du risque d'appel de la garantie est délicate » 33 ( * ) , et c'est un point sur lequel nous n'avons que peu progressé. Si le tableau d'inventaire des garanties recensées par l'État reprend l'ensemble des garanties octroyées par l'État, il est surprenant de constater que, dans la liste transmise à votre rapporteur spécial sur les garanties octroyées en 2019, ne figurent pas encore toutes les estimations sur le montant et le risque de l'ensemble de ces garanties (les données sont uniquement disponibles pour 2018).
Garanties octroyées par l'État au premier semestre 2019 34 ( * )
(en millions d'euros)
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Bénéficiaire |
Montant |
Objet |
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Unédic |
Jusqu'à 2 500 |
Garantie pour les émissions obligataires de l'Unédic |
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Banque européenne d'investissement |
500 |
Garantie à un prêt de la BEI en faveur de la société du Grand Paris |
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Agence française de développement |
Près de 1 000 |
Garantie de prêts octroyés par l'AFD à la République du Congo, au Cameroun, au Maroc, à la Colombie, à la Tunisie, à l'Indonésie, à l'Association internationale du développement et au Fonds international de développement agricole |
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Natixis |
Pas d'indication |
Garantie pour les opérations d'échange de conditions d'intérêt contractées par Natixis pour le compte de l'État |
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Centre national d'art et de culture Georges Pompidou |
Pas d'indication |
Exposition « Francis Bacon » |
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Réunion des musées nationaux - Grand Palais |
Pas d'indication |
Exposition « Greco » |
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Association nationale des écoles françaises de l'étranger |
16 millions de dollars |
Emprunts contractés par des établissements à Panama et à Mascate |
* 33 Rapport d'information n°566 (2016-2017) de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances : La dette publique de la France : un poids du passé, un défi pour l'avenir, p. 61.
* 34 D'après les réponses au questionnaire budgétaire adressé par votre rapporteur spécial.