EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
L'article unique de la proposition de loi tend à ratifier l'ordonnance n° 2019-325 du 27 mars 2019 relative aux dispositions pénales et de procédure pénale du code de l'urbanisme de Saint-Martin.
1. Présentation de l'article unique du projet de loi
Cette ordonnance a été prise sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution, qui concerne les collectivités d'outre-mer (COM), dont fait partie Saint-Martin. Dans ces collectivités, le Gouvernement peut étendre par ordonnance, dans les matières qui demeurent de la compétence de l'État, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole, sous réserve des adaptations nécessaires, ou adapter les dispositions de nature législative en vigueur à l'organisation particulière de la collectivité concernée, sous réserve que la loi n'ait pas expressément exclu, pour les dispositions en cause, le recours à cette procédure.
En application de l'article LO 6314-3 du code général des collectivités territoriales, la collectivité de Saint-Martin est compétente en matière d'urbanisme depuis le 1 er avril 2012 ; sur ce fondement, elle s'est dotée, en mars 2015, d'un code de l'urbanisme qui lui est propre.
Le droit pénal et la procédure pénale, soit les deux matières sur lesquelles porte l'ordonnance n°2019-325, demeurent en revanche de la compétence de l'État. L'ordonnance précitée vise donc à compléter le code de l'urbanisme de Saint-Martin, afin de définir les sanctions applicables en cas d'infraction aux règles d'urbanisme, la procédure applicable à la constatation de ces infractions et les mesures qui peuvent être prises pour interrompre les travaux et remettre les lieux en état.
Comme le prévoit l'article 74-1 de la Constitution, l'ordonnance a été adoptée en conseil des ministres après consultation du conseil territorial de Saint-Martin, qui est l'organe délibérant de la collectivité. Le conseil territorial a été saisi officiellement le 18 février 2019. Cette saisine officielle a été précédée d'échanges informels entre le conseil territorial, les services préfectoraux et la direction générale des outre-mer dans le courant de l'année 2018.
L'ordonnance est entrée en vigueur dès sa publication 8 ( * ) . Elle deviendrait caduque en l'absence de ratification par le Parlement dans un délai de dix-huit mois suivant cette publication.
À l'occasion de l'examen du projet de loi de ratification, le Parlement a la possibilité d'étudier le contenu de l'ordonnance et de la modifier, le cas échéant, par voie d'amendement.
Les dispositions de l'ordonnance sont en réalité très semblables à celles applicables en métropole. Comme l'indique le rapport au Président de la République, les sanctions encourues pour les infractions au code de l'urbanisme de Saint-Martin « sont alignées sur celles de la métropole (peines d'amende, peines d'emprisonnement en cas de récidive) » ; de plus, « sur le modèle du code de l'urbanisme national, l'ordonnance prévoit qu'il peut être ordonné l'interruption de travaux, la démolition, la mise en conformité et la réaffectation des sols ». Un examen attentif de l'ordonnance montre que ses termes reprennent le plus souvent au mot près les dispositions qui figurent dans le code de l'urbanisme national.
2. Présentation de l'ordonnance
L'ordonnance tend à compléter le livre VI du code de l'urbanisme de Saint-Martin , intitulé « Contentieux et sanctions », en y insérant un chapitre II relatif aux « Dispositions pénales ».
Ce chapitre II comporte cinq sections qui traitent des domaines suivants : les infractions et les sanctions pénales ; la constatation des infractions ; l'interruption des travaux ; les parties civiles ; et les mesures de restitution.
a) Les infractions et sanctions pénales
La première section comporte huit articles numérotés L. 62-1 à L. 62-8. Elle fixe les peines applicables en cas de méconnaissance de certaines règles d'urbanisme.
L'article L. 62-1 punit ainsi d'une peine d'amende les infractions aux règles relatives aux permis de construire, aux permis d'aménager ou aux permis de démolir. Le montant de l'amende est au minimum de 1 200 euros. Lorsque l'infraction a consisté en des travaux de construction ou de démolition, le montant maximal de l'amende est calculé en fonction de la surface concernée par ces travaux (6 000 euros par mètre carré). Si l'infraction est d'une autre nature (changement d'affectation de locaux sans autorisation préalable par exemple), son montant maximal est fixé à 300 000 euros.
En cas de récidive, le contrevenant s'expose à une peine d'amende mais aussi à une peine de six mois d'emprisonnement .
Ces peines sont également encourues lorsqu'une construction saisonnière ou précaire n'a pas été démontée à la date prévue. En revanche, elles ne s'appliquent pas aux infractions relatives à l'affichage des permis ou des déclarations préalables.
L'article L. 62-2 prévoit que le fait de continuer des travaux après la notification d'une décision judiciaire ou d'un arrêté en ordonnant l'interruption, ou en méconnaissance de la décision d'une juridiction administrative prononçant la suspension de l'autorisation d'urbanisme, est puni d'une amende de 75 000 euros et d'une peine de trois mois d'emprisonnement . Les modalités selon lesquelles l'interruption des travaux peut être ordonnée sont définies à l'article L. 62-12, présenté ci-après.
L'article L. 62-3 ajoute que les peines prévues à l'article L. 62-1 s'appliquent également à trois autres catégories d'infractions.
Elles s'appliquent d'abord en cas d'exécution de travaux ou d'utilisation du sol en méconnaissance du plan local d'urbanisme (PLU). Le plan local d'urbanisme (PLU) est le document d'urbanisme qui, à l'échelle de la collectivité, fixe les règles d'aménagement et d'utilisation des sols, conformément aux dispositions des articles L. 13-1 et suivants du code de l'urbanisme de Saint-Martin.
Elles s'appliquent ensuite en cas d'exécution de travaux ou d'utilisation des sols en méconnaissance des obligations imposées par les articles 11-5 à 11-9, 11-11 à 11-28 et 12-1 à 12-15 du code de l'urbanisme de Saint-Martin. Les articles 11-5 à 11-9 subordonnent l'autorisation de certains projets à l'observation de prescriptions spéciales lorsque le projet peut avoir un impact en termes de sécurité et de salubrité publiques, d'environnement ou de préservation d'un site archéologique. Les articles 11-11 à 11-28 contiennent des dispositions destinées à la protection des sites, des milieux naturels et des paysages, ainsi qu'à la protection du littoral. Les articles 12-1 à 12-15 fixent les règles applicables en l'absence de PLU (dans l'hypothèse où une décision de justice aboutirait à l'annulation du PLU sur tout ou partie du territoire de la collectivité).
Enfin, elles s'appliquent en cas de coupes ou d'abattages d'arbres effectués en infraction aux dispositions du code de l'urbanisme de Saint-Martin.
L'article L. 62-3 ne s'applique pas en revanche lorsque le bénéficiaire d'une autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol exécute des travaux conformément à cette autorisation, sauf en cas de fraude.
L'article L. 62-4 précise à quelles personnes peuvent être infligées les peines prévues aux articles L. 62-1 à L. 62-3 : sont concernés les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs et les autres personnes responsables de l'exécution des travaux.
L'article L. 62-5 concerne les lotissements 9 ( * ) , soumis à des règles spécifiques : le fait de vendre ou de louer un terrain bâti ou non-bâti compris dans un lotissement sans y être autorisé par un permis d'aménager est puni d'une peine de 15 000 euros d'amende . En cas de contentieux, le tribunal peut ordonner, sous astreinte, au lotisseur de mettre les travaux en conformité avec les prescriptions du permis dans un certain délai. Au terme de ce délai, l'autorité compétente peut faire effectuer les travaux d'office aux frais de l'aménageur.
L'article L. 62-6 punit de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende le fait de faire obstacle aux fonctions exercées par les autorités, fonctionnaires et agents habilités à exercer les missions de contrôle administratif ou de recherche et de constatation des infractions prévues par le code de l'urbanisme de Saint-Martin.
L'article L. 62-7 prévoit que les personnes qui réalisent, pour la collectivité territoriale, les études nécessaires à l'élaboration du PLU encourent la peine prévue à l'article 226-13 du code pénal, soit un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende, lorsqu'elles révèlent des informations à caractère secret .
L'article L. 62-8 concerne les personnes morales , qui peuvent elles aussi être reconnues coupables des infractions prévues aux articles L. 62-1 à L. 62-6 précités. Comme le prévoit le code pénal, le montant de l'amende encourue est cinq fois plus élevé que celui applicable aux personnes physiques. En outre, des peines complémentaires peuvent être décidées : interdiction d'exercer une ou plusieurs activités professionnelles ou sociales, placement sous surveillance judiciaire, exclusion des marchés publics, affichage ou diffusion de la décision de justice.
Les huit articles qui viennent d'être présentés sont très proches dans leur rédaction des dispositions qui figurent dans le code de l'urbanisme national. Ainsi, les articles L. 62-1, L. 62-3 et L. 62-4 trouvent leur équivalent à l'article L. 480-4 dudit code ; l'article L. 62-2 à l'article L. 480-3 ; l'article L. 62-5 à l'article L. 480-4-1 ; l'article L. 62-6 à l'article L. 480-12 ; l'article L. 62-7 à l'article L. 610-2 ; et l'article L. 62-8 à l'article L. 480-4-2. Le quantum des peines prévues à Saint-Martin est chaque fois identique à celui prévu en métropole.
b) La constatation des infractions
La deuxième section comporte trois articles L. 62-9 à L. 62-11 relatifs à la constatation des infractions.
L'article L. 62-9 indique d'abord qui est habilité à constater les infractions présentées dans la section précédente (à l'exception de l'infraction visée à l'article L. 62-7 relative au secret). Ces infractions peuvent d'abord être constatées, conformément aux règles de droit commun, par les officiers et agents de police judiciaire (OPJ et APJ). Elles peuvent également être constatées par les fonctionnaires et les agents de la collectivité de Saint-Martin ou de l'État, commissionnés à cet effet par le président du conseil territorial ou par le ministre en charge de l'urbanisme, et dûment assermentés.
Concernant les bâtiments classés monuments historiques ou certains sites remarquables, la constatation des infractions relatives au permis de construire peut être confiée à des agents assermentés habilités par le ministre de la culture. S'agissant des espaces boisés, les infractions peuvent être constatées par des agents de l'État assermentés en charge des forêts.
Les procès-verbaux dressés par ces agents de contrôle font foi jusqu'à preuve du contraire.
L'article L. 62-10 impose ensuite au président du conseil territorial et à l'autorité administrative de faire dresser procès-verbal des infractions prévues aux articles L. 62-1 et L. 62-3 dont ils auraient connaissance. Une copie de ce procès-verbal est transmise au ministère public, qui pourra ainsi apprécier l'opportunité d'engager ou non des poursuites.
L'article L. 62-11 encadre la possibilité pour les fonctionnaires et agents habilités à constater les infractions d'avoir accès à des locaux professionnels ou à des lieux d'habitation.
En ce qui concerne les établissements et locaux professionnels, leur accès est subordonné à une information du procureur de la République, qui peut s'y opposer. Il ne peut se produire avant 6 heures et après 21 heures. En dehors de ces horaires, les fonctionnaires et agents de contrôle peuvent y accéder aux horaires d'ouverture au public.
En ce qui concerne le domicile, son accès n'est autorisé qu'entre 6 heures et 21 heures, avec l'assentiment de l'occupant, exprimé par écrit ; à défaut, la visite n'est possible qu'en présence d'un OPJ agissant conformément aux dispositions du code de procédure pénale relatives aux visites domiciliaires, perquisitions et saisies de pièces à conviction.
Les dispositions des articles L. 62-9 et L. 62-10 sont identiques à celles qui figurent aux trois premiers alinéas de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme national, les missions confiées au président du conseil territorial de Saint-Martin étant assumées en métropole par les maires. L'article L. 62-11 reprend les dispositions qui figurent à l'article L. 480-17 du code de l'urbanisme national.
c) L'interruption des travaux
La section III, qui comporte six articles L. 62-12 à L. 62-17, précise dans quelles circonstances et selon quelles procédures des travaux peuvent être interrompus.
L'article L. 62-12 prévoit tout d'abord que l'interruption des travaux peut être ordonnée :
- soit sur réquisition du ministère public, agissant à la requête du président du conseil territorial, du fonctionnaire compétent ou d'une association s'étant portée partie civile ;
- soit par le juge d'instruction en cas d'ouverture d'une information judiciaire ;
- soit par le tribunal correctionnel.
L'interruption est décidée après avoir entendu le bénéficiaire des travaux ou après l'avoir convoqué à comparaître dans les quarante-huit heures. La décision est exécutoire sur minute, c'est-à-dire sur présentation de l'original du document produit par la juridiction.
L'article L. 62-13 permet au président du conseil territorial d'ordonner, par arrêté motivé, l'interruption des travaux sous certaines conditions : un procès-verbal relevant une des infractions visées à l'article L. 62-1 ou une infraction aux obligations résultant du PLU doit avoir été dressé ; et l'autorité judiciaire ne doit pas s'être encore prononcée.
L'article L. 62-14 autorise le président du conseil territorial à prescrire, par arrêté, l'interruption des travaux, et la réalisation des mesures nécessaires à la sécurité des personnes et des biens, lorsque des travaux sont réalisés en l'absence de permis de conduire ou de permis d'aménager. En cas d'abstention du président du conseil territorial, le représentant de l'État à Saint-Martin peut prescrire l'interruption des travaux et les mesures de sécurité nécessaires.
L'article L. 62-15 indique que l'autorité judiciaire peut se prononcer à tout moment, d'office, à la demande du président du conseil territorial ou du fonctionnaire compétent ou à la demande du bénéficiaire des travaux, sur la mainlevée ou le maintien des mesures d'interruption des travaux.
L'article L. 62-16 donne le pouvoir au président du conseil territorial de prendre toutes les mesures de coercition nécessaires pour assurer l'application immédiate de la décision judiciaire ou de son arrêté ; il peut notamment procéder à la saisie du matériel de chantier ou des matériaux de construction.
L'article L. 62-17 donne enfin au représentant de l'État dans le territoire le pouvoir de prendre toutes les mesures prévues dans cette section dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par la président du conseil territorial, après une mise en demeure de ce dernier restée sans réponse.
Les articles L. 62-12 à L. 62-18 reprennent mutatis mutandis les dispositions qui figurent à l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme national, les prérogatives du président du conseil territorial étant assumées en métropole par les maires.
d) Les personnes morales autorisées à se porter partie civile
La section 4, composée de deux articles L. 62-18 et L. 62-19, précise quelles personnes morales peuvent se porter partie civile en cas de dépôt d'une plainte.
La plainte avec constitution de partie civile permet à la victime d'une infraction de demander en justice la sanction de l'auteur et la réparation de son préjudice. Sur le plan procédural, elle permet de demander à un juge d'instruction l'ouverture d'une enquête après que le parquet a décidé de classer une affaire sans suite.
L'article L. 62-18 reconnaît d'abord la faculté de se porter partie civile à la collectivité territoriale de Saint-Martin pour les faits commis sur son territoire qui constituent une infraction prévue à la section I (à l'exception de l'article L. 62-7 sur le secret professionnel).
L'article L. 62-19 reconnaît cette même faculté aux associations agréées de protection de l'environnement pour les mêmes infractions, à condition qu'un préjudice environnemental soit constaté.
En métropole, les deux derniers alinéas de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme reconnaissent de même aux communes et aux associations agréées de protection de l'environnement le droit de se porter partie civile.
e) Les mesures de restitution
Cette dernière section, qui comporte cinq articles L. 62-20 à L. 62-24, définit les mesures qui peuvent être adoptées pour remettre en état les lieux lorsque des travaux ont été réalisés sans respecter la réglementation.
L'article L. 62-20 donne d'abord la possibilité au tribunal correctionnel d'ordonner à une personne condamnée pour une infraction aux articles L. 62-1 ou L. 62-3 de procéder soit à la mise en conformité des lieux soit à la démolition des ouvrages ou à la réaffectation du sol en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur. Le tribunal peut décider que son jugement sera affiché ou publié dans des journaux locaux.
L'article L. 62-21 précise que l'extinction de l'action publique résultant du décès du prévenu, de la dissolution de la personne morale mise en cause ou d'une amnistie ne fait pas obstacle à l'application des dispositions de l'article précédent.
L'article L. 62-22 donne des détails sur la procédure applicable : le tribunal impartit au bénéficiaire des travaux irréguliers ou de l'utilisation irrégulière du sol un délai pour l'exécution de l'ordre de démolition, de mise en conformité ou de réaffectation du sol ; son injonction peut être assortie d'une astreinte de 500 euros au plus par jour de retard. L'astreinte peut toutefois être fixée à un montant supérieur à ce plafond si les travaux n'ont toujours pas été exécutés un an après l'expiration du délai. Le tribunal peut faire varier le montant de l'astreinte en fonction du comportement de celui à qui l'injonction a été adressée et des difficultés qu'il a rencontrées.
L'article L. 62-23 indique que les astreintes sont recouvrées par l'État puis reversées aux communes, à l'exception d'une somme correspondant aux frais de recouvrement.
L'article L. 62-24 prévoit enfin que, dans le cas où la démolition, la mise en conformité ou la remise en état n'ont pas été achevés dans le délai imparti par le jugement, le président du conseil territorial ou le fonctionnaire compétent peuvent faire procéder d'office aux travaux nécessaires à l'exécution de la décision de justice, aux frais et risques du bénéficiaire des travaux irréguliers ou de l'utilisation irrégulière du sol.
Les dispositions de cette section sont identiques mutatis mutandis à celles figurant aux articles L. 480-5 à L. 480-9 du code de l'urbanisme national, les attributions du président du conseil territorial étant assumées en métropole par le maire.
3. La position de votre commission
Votre commission est favorable à la ratification de l'ordonnance qui vient d'être présentée. L'ordonnance complète utilement le code de l'urbanisme de Saint-Martin en y faisant figurer les dispositions pénales qui sont le complément indispensable des règles de fond qu'il édicte.
La très grande proximité entre le texte de l'ordonnance et le code de l'urbanisme national ne pose pas de difficulté dans la mesure où le code de Saint-Martin est globalement très proche du code national. L'ordonnance est donc cohérente avec le contenu du code local. Il faudra en revanche veiller à la faire évoluer si, avec le temps, le code de Saint-Martin s'éloignait du code national.
Il faut convenir en outre que le principe constitutionnel de nécessité des peines laisse peu de marges de manoeuvre au législateur pour fixer des peines différentes entre la métropole et une collectivité d'outre-mer. Il serait difficile de justifier, au regard de ce principe, qu'une même infraction soit punie plus sévèrement à Saint-Martin qu'en métropole. Et la situation locale ne plaide pas en faveur de la définition de peines plus douces, le quantum de peine devant demeurer dissuasif.
Pour votre commission, la priorité est aujourd'hui de se donner les moyens juridiques (documents d'urbanisme actualisés), administratifs et judiciaires de faire appliquer les règles d'urbanisme et de construction, dont le respect constitue une garantie essentielle pour la sécurité des habitants de Saint-Martin.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a adopté sans modification l'article unique du projet de loi.
* 8 Journal officiel du 28 mars 2019.
* 9 Un lotissement est constitué par un ensemble de lots provenant de la division d'un terrain en vue d'y recevoir des constructions qui sont vendues ensemble ou plus généralement séparément après que le lotisseur ait réalisé des voies d'accès, des espaces collectifs, des travaux de viabilité et des raccordements aux réseaux.