II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. La situation financière de l'AFITF demeure très préoccupante, en raison de recettes insuffisantes pour couvrir les dépenses annoncées
Comme il a été rappelé supra , le financement par l'État des infrastructures de transports repose largement sur les crédits de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF ), qui bénéficie à cette fin de l'affectation du produit de plusieurs taxes.
Dans la programmation annexée au projet de loi d'orientation des mobilités (LOM) dont l'Assemblée nationale vient d'achever l'examen en première lecture, le Gouvernement prévoit que l'AFITF sera dotée de 13,4 milliards d'euros sur la période 2018-2022 pour investir dans les infrastructures de transport, soit un peu moins de 2,7 milliard d'euros par an , puis de 14,3 milliards d'euros sur la période 2023-2027, soit un peu moins de 2,9 milliards d'euros par an .
Or, cette trajectoire paraît à ce jour extrêmement fragile en raison d'un déficit de recettes pour l'AFITF , qui s'est paradoxalement aggravé en 2018, alors même que le Gouvernement mettait en avant sa volonté de relancer l'investissement en faveur des transports.
De fait, l'AFITF n'a perçu en 2018 que 2 231,0 millions d'euros de recettes affectées, alors que son budget initial prévoyait 2 440,0 millions d'euros de recettes et qu'elle avait perçu 2 400,0 millions d'euros en 2017. Comme l'indique le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) dans son rapport, l'agence a dû en conséquence « prioriser et optimiser ses dépenses sur les dispositifs obligatoires ainsi que les créanciers les plus sensibles » (voir infra ).
Ce recul très significatif de - 7,0 % des recettes de l'AFITF par rapport à 2017 s'explique par la division par deux des recettes attendues en provenance des amendes des radars automatiques . Alors que le budget initial de l'AFITF avait été construit sur une prévision de 457,5 millions d'euros de recettes d'amendes radars, celles-ci n'ont finalement atteint que 248,2 millions d'euros , soit 209,3 millions d'euros de recettes non perçues. Il s'agit là d'un recul de - 39,3 % par rapport aux 408,9 millions d'euros que l'AFITF avait perçus en 2017 au titre des amendes radars.
Selon le ministère de l'intérieur, cette situation problématique qui a conduit à réviser le budget de l'AFITF en cours d'année, s'explique par des évolutions du comportement des automobilistes mais également par la dégradation d'un grand nombre de radars automatiques survenue au cours de l'automne 2018. Pour mémoire, l'agence ne bénéficie que du solde du produit des amendes radars , d'autres missions étant prioritaires dans sa répartition : elle a donc subi de plein fouet la forte diminution des montants perçus par l'État.
Le produit des autres taxes affectées à l'AFITF a été davantage conforme aux prévisions avec 1 028,2 millions d'euros de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), contre 1 124 millions d'euros en 2017, 347,5 millions d'euros au titre de la redevance domaniale (contre 351,0 millions d'euros en 2017) et 472,0 millions d'euros de taxe d'aménagement du territoire (contre 515,8 millions d'euros en 2017). Il convient toutefois de noter que les montants perçus, s'ils sont conformes à ce que prévoyait la loi de finances initiale, ont été systématiquement inférieurs à ceux de 2017 .
En compensation, l'AFIFT a perçu en 2018 la troisième et dernière tranche de 100 millions d'euros au titre de la contribution des sociétés concessionnaires d'autoroutes prévue dans le cadre du premier plan de relance autoroutier. Ce versement aurait dû intervenir en 2017 mais avait été reporté à 2018. Pour mémoire, le montant total de cette contribution est de 1,2 milliard d'euros , dont 100 millions d'euros par an entre 2016 et 2018, le solde étant étalé d'ici la fin des concessions, au moyen de 20 annuités de 60 millions d'euros .
L'AFITF a enfin perçu en 2018 35 millions d'euros de recettes exceptionnelles correspondant au reversement de trop perçus par SNCF Réseau et la région Normandie dans le cadre du financement du nouveau matériel roulant des lignes de train d'équilibre du territoire (TET) de cette région.
La diminution des recettes de l'AFITF
entre 2017 et
2018
Source : AFITF
Alors que le Gouvernement avait annoncé que le budget de l'AFITF s'élèverait à 2 683,0 millions d'euros en 2019 puis à 2 982,0 millions d'euros pour se conformer à la trajectoire de la LOM, la nécessité de trouver rapidement au minimum 500 millions d'euros de recettes nouvelles pérennes constitue un sujet de préoccupation majeur.
Plusieurs pistes sont actuellement à l'étude et pourraient être examinées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020 : nouveau recours à la TICPE , création d'une redevance temporelle ou d'une vignette pour certaines catégories d'usagers , en particulier les poids lourds, mise en place de péages ou bien encore des formes de taxation locales pour le financement de certains projets .
Sur le plan des dépenses, l'AFITF a consommé en 2018 2 477,4 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE), soit un montant quasiment conforme à celui qui avait été prévu dans son budget initial.
Ce montant est en forte hausse de 533,2 millions d'euros par rapport aux 1 944,2 millions d'euros engagés en 2017 et renoue avec le niveau d'engagements des années antérieures ( 2 474,4 millions d'euros d'engagements nouveaux en 2016). La « pause » sur les grands projets d'infrastructure qu'avait annoncée le Président de la République le 1 er juillet 2017 n'aura donc duré qu'un an .
Pour mémoire, cette pause avait principalement conduit à reporter l'engagement de l'autoroute A45 entre Lyon et Saint-Etienne mais également à reporter un certain nombre d'engagements des projets du tunnel de la liaison ferroviaire Lyon-Turin et du canal Seine Nord Europe .
Quasiment tous les modes de transport ont bénéficié de la reprise des engagements de l'AFITF en 2018. C'est en particulier le cas du transport ferroviaire , puisque les engagements en sa faveur sont passés de 826,3 millions d'euros en 2017 à 1 291 millions d'euros en 2018, soit une très forte augmentation de 465 millions d'euros (+56,3 %). Cette évolution s'explique notamment par l'engagement de :
- 736 millions d'euros destinés à l'achat de matériel roulant pour des lignes de trains d'équilibre du territoire (TET) transférés aux régions 136 ( * ) , soit 370 millions d'euros de plus qu'en 2017, témoignant des efforts financiers consentis par l'État en faveur de ces lignes ;
- 270 millions d'euros pour le projet de liaison Lyon-Turin et ses accès, soit 137 millions d'euros de plus qu'en 2017 ;
- 216 millions d'euros pour les opérations du volet ferroviaire des CPER, soit 56 millions d'euros de plus qu'en 2017.
S'ajoutent à ces sommes 52 millions d'euros pour la sécurité sur le réseau existant, 14 millions d'euros pour le fret et 5 millions d'euros pour les lignes à grande vitesse (LGV).
À noter que les engagements en faveur des routes sont passés de 728 millions d'euros en 2017 à 774 millions d'euros en 2018, soit une augmentation de 46 millions d'euros (+ 6,3 %). Sur cette enveloppe, 474 millions d'euros concernent les interventions de sécurité et de régénération sur le réseau existant et 275 millions d'euros les interventions inscrites aux CPER.
Les engagements en faveur du mode fluvial ont également augmenté de 10 millions d'euros (+ 14,1 %), passant de 71 millions d'euros à 81 millions d'euros , afin de régénérer le réseau.
En ce qui concerne les crédits de paiement, la montée en puissance de l'AFITF, très nette ces dernières années, s'est poursuivie en 2018 puisque l'agence a dépensé 2 572,5 millions d'euros , soit 465,7 millions d'euros supplémentaires consommés par rapport à l'année précédente, ce qui représente une hausse considérable de + 22,1 % .
Les crédits de paiements consommés par
l'AFITF
de 2014 à 2018 (en millions d'euros)
Source : AFITF
Cette hausse aurait dû toutefois être plus importante encore, puisque le budget initial de l'AFITF prévoyait des dépenses de 2 767,0 millions d'euros en 2018.
Les recettes inférieures aux prévisions (voir supra ) ont conduit l'agence à réduire sa consommation de crédits de 191,0 millions d'euros , dont :
- 153 millions d'euros de moins pour le mode ferroviaire (- 37 millions d'euros pour le Lyon-Turin, - 23 millions d'euros pour le fret ferroviaire, - 38 millions d'euros pour le matériel roulant et - 91 millions d'euros pour les conventions de financement des nouvelles LGV) ;
- 12 millions d'euros de moins pour le transport fluvial ;
- 25 millions d'euros de moins pour les transports collectifs.
La forte hausse des crédits de paiement exécutés par l'AFITF en 2018 malgré tout constatée s'explique principalement par la dépense exceptionnelle de 326 millions d'euros correspondant au remboursement en une seule fois des dettes Dailly du contrat de partenariat relatif à l'écotaxe poids lourds.
Mais elle est également liée aux dépenses en faveur des routes et des transports collectifs d'agglomération (TCA) .
En matière routière, les crédits de paiement consommés ont atteint 942 millions d'euros , soit 131 millions d'euros de plus qu'en 2017 (+ 16,2 %) et 163 millions d'euros de plus qu'en 2016 (+ 20,9 %).
Sur cette somme, 485 millions d'euros ont été consacrés aux interventions de sécurité et de régénération du réseau existant, 303 millions d'euros aux opérations inscrites aux CPER et 154 millions d'euros à des infrastructures nouvelles, en particulier la nouvelle route littorale à La Réunion, la L2 à Marseille et la route Centre-Europe-Atlantique non concédée.
La hausse a été particulièrement significative pour les TCA, puisque les crédits qui leur sont consacrés sont passés de 182 millions d'euros en 2017 à 246 millions d'euros en 2018, soit une hausse de 64 millions d'euros (+ 35,2 %), un montant sans précédent supérieur au précédent point haut de 2016 ( 231 millions d'euros ).
Les dépenses en faveur du mode ferroviaire ont en revanche diminué de 62,5 millions d'euros , passant de 964,5 millions d'euros en 2017 à 902 millions d'euros en 2018.
Sur cette somme, 255 millions d'euros ont été consacrés aux subventions d'investissements ou aux loyers immobiliers des lignes LGV (LGV Sud Europe Atlantique, LGV Bretagne Pays-de-la-Loire, contournement Nîmes-Montpellier), 233 millions d'euros au renouvellement des trains d'équilibre du territoire (TET), 224 millions d'euros aux CPER, 116 millions d'euros aux interventions de sécurité sur le réseau existant, 63 millions d'euros au projet de liaison Lyon-Turin et 11 millions d'euros au fret.
En 2018, l'AFITF n'a que peu réduit son endettement vis-à-vis de SNCF Réseau au titre du financement de la LGV Sud Europe Atlantique, puisque ses charges à payer sont passées de 229 millions d'euros à la fin de l'année 2017 à 220 millions d'euros à la fin de l'année 2018.
Fin 2018, les restes à payer de l'AFITF représentaient encore 11,9 milliards d'euros , en baisse de 100 millions d'euros seulement par rapport à 2017. Ce montant représente entre cinq et six années de recettes .
67,2 % de ces restes à payer sont concentrés sur le transport ferroviaire et sont pour l'essentiel liés aux contrats de partenariat public-privés conclus pour la construction des lignes à grande vitesse (LGV) Sud Europe Atlantique, Bretagne Pays-de-la-Loire et Nîmes-Montpellier. Alors que ces infrastructures sont entrées en service en 2017, elles continueront à peser longtemps sur les comptes publics.
2. Les crédits en faveur de l'entretien du réseau routier non concédé ont augmenté fortement dans le cadre du Grand Plan d'Investissement (GPI)
Alors que le réseau routier non concédé subissait un vieillissement de plus en plus préoccupant , les pouvoirs publics ont pris progressivement conscience ces dernières années de la nécessité de faire de l'entretien et de la régénération des chaussées une véritable priorité . Des efforts financiers importants ont été consentis dans ce sens à partir de 2012.
Mais, alors que les dépenses de l'État en faveur du mode de transport routier avaient atteint 1 322,2 millions d'euros en AE et 1 362,2 millions d'euros en CP en 2016, elles n'avaient représenté que 1 241,6 millions d'euros en AE et 1 299,2 millions d'euros en CP en 2017, soit une baisse de 80,6 millions d'euros en AE et de 62,8 millions d'euros en CP dont s'était inquiété la rapporteure spéciale Fabienne Keller, précédemment en charge du suivi du programme 203.
Prenant conscience à son tour que la rénovation du réseau routier constitue un enjeu de première importance, le nouveau Gouvernement s'est engagé à lui consacrer 700 millions d'euros supplémentaires au cours de la période 2018-2022 dans le cadre du Grand Plan d'Investissement (GPI) , dont 100 millions d'euros dès 2018.
Cette promesse a été tenue, puisque 1 358,1 millions d'euros en AE et 1 502,8 millions d'euros en CP ont été consacrés à la route en 2018, soit 116,5 millions d'euros supplémentaires en AE et 203,6 millions d'euros en CP.
Sur cette somme, les dépenses en entretien routier et régénération ont connu une nette hausse , passant de 450 millions d'euros en AE en 2017 à 487,6 millions d'euros en 2018 et de 443,6 millions d'euros en CP en 2017 à 507,7 millions d'euros en 2018.
Rappelons pour mémoire que le Gouvernement a annoncé, dans le cadre de la programmation financière annexée au projet de loi d'orientation des mobilités, que le réseau routier national non concédé devrait bénéficier de 31 % de moyens supplémentaires sur la décennie 2018-2027 par rapport à la décennie précédente.
La crédibilité de cet engagement devrait principalement dépendre de la possibilité de dégager , ou non, de nouvelles recettes pour l'AFITF .
3. La Société du Grand Paris, confrontée à la réévaluation des coûts du Grand Paris Express, a poursuivi sa montée en puissance en 2018 en investissant plus de 1,7 milliard d'euros
Les dépenses de la Société du Grand Paris en crédits de paiement, qui étaient de 292 millions d'euros en 2014, de 563 millions d'euros en 2015, de 909 millions d'euros en 2016 et de 1 782 millions d'euros en 2017, se sont élevées en 2018 à 2 657 millions d'euros , soit une hausse d'environ + 50 % par rapport à l'année précédente.
Pour financer ses dépenses, la SGP a pu compter sur ses recettes fiscales affectées, qui se sont élevées à 566 millions d'euros , en croissance de + 5,0 % par rapport aux 539 millions d'euros perçus en 2017.
Ces recettes correspondent à une fraction de la taxe sur les locaux à usage de bureaux ( 382 millions d'euros ), à la taxe spéciale d'équipement ( 117 millions d'euros ) et à une composante de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau ( 67 millions d'euros ). À ces recettes fiscales sont venues s'ajouter 64 millions d'euros d'autres recettes correspondant à la refacturation du matériel roulant à Île-de-France Mobilités.
En 2017, la SGP avait été confrontée à l'épuisement de son fonds de roulement, ce qui l'avait conduit à souscrire un premier emprunt de 700 millions d'euros pour faire face à l'augmentation très rapide de ses dépenses. Elle a souscrit 2 365 millions d'euros d'emprunts nouveaux en 2018, dont 1,75 milliard d'euros au titre de sa première émission obligataire.
Les dépenses d'investissement de la SGP ont fortement augmenté, de + 60,7 % en 2018, pour atteindre 1 765 millions d'euros , soit 337 millions d'euros de plus que ce qui était prévu dans le budget initial de la SGP, il est vrai relativement prudent dans l'attente des annonces du Premier ministre (voir infra ).
Des investissements qui ont été
multipliés par neuf depuis 2014
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Ces dépenses d'investissement comprennent pour 1,0 milliard d'euros les dépenses liées aux chantiers de génie civil de la ligne 15 Sud (creusement de 1,8 kilomètre de tunnel, arrivée d'un troisième tunnelier à Bagneux) et pour 500 millions d'euros les premiers travaux préparatoires de la ligne 16 (acquisitions foncières, études de maîtrise d'oeuvre, déviation des réseaux, etc.).
La réévaluation à l'automne 2017 des coûts à la charge de la SGP à 38,5 milliards d'euros en valeur 2012 a conduit le Gouvernement à annoncer le 22 février 2018 un décalage de la mise en service de certaines lignes ou portions de ligne entre 2024 et 2030. Il est dorénavant prévu que les dépenses de la SGP représentent 16 milliards d'euros sur la période 2018-2022 .
Le rapport remis par notre collègue député Gilles Carrez (Les Républicains, Val-de-Marne) au Gouvernement le 6 septembre 2018 a mis en lumière le besoin d'affecter entre 200 et 250 millions d'euros de recettes nouvelles pour financer le projet . Diverses mesures fiscales adoptées dans le cadre de la loi de finances pour 2019 ont d'ores et déjà permis de dégager environ 100 millions d'euros de recettes annuelles supplémentaires au profit de la SGP.
4. Voies navigables de France a augmenté ses investissements en 2018, mais ses moyens demeurent insuffisants eu égard à l'ampleur des besoins de régénération du réseau fluvial
Voies navigables de France (VNF) , établissement public placé sous la tutelle du ministère chargé des transports, a pour mission la gestion des voies navigables au nom de l'État . Il bénéficie à ce titre d'une subvention pour charges de service public portée par le programme 203.
Alors que la loi de finances initiale avait prévu que cette somme s'élèverait à 251,0 millions d'euros en 2018, elle s'est finalement élevée à 248 millions d'euros , soit un niveau supérieur de 3,6 millions d'euros à celui de 2017, grâce à une réserve de précaution moins importante que les années précédentes. Celle-ci représentait toutefois 3,2 millions d'euros, lesquels ont fait l'objet d'une annulation en cours de gestion.
VNF a perçu en 2018 seulement 113 millions d'euros au titre de la taxe hydraulique, soit un montant très inférieur aux 132,8 millions d'euros qui lui avaient été affectés en 2017 et également loin d'atteindre le plafond de 127,8 millions d'euros qui avait été adopté en loi de finances initiale pour 2018. Le rendement net de la taxe hydraulique, dont la suppression a été décidée dans le cadre de la loi de finances pour 2019 (elle est remplacée par une redevance pour services rendus) a nettement diminué en raison d'un litige avec Électricité de France , son principal contributeur.
VNF a également perçu en 2018 31 millions d'euros de redevances domaniales (28,2 millions d'euros en 2017) ainsi que 14 millions d'euros de recettes de péages (13,6 millions d'euros en 2017).
VNF a bénéficié en 2018 de 80 millions d'euros de subventions de l'AFITF au titre de la restauration et de la modernisation du réseau fluvial , soit 10 millions d'euros de plus qu'en 2017. S'il faut saluer cette hausse, ce chiffre demeure néanmoins en recul par rapport aux 94,5 millions apportées par l'AFITF à VNF en 2016 .
Plusieurs épisodes de crues survenues ces dernières années ont mis en évidence les fragilités du vieillissant réseau de voies navigables géré par VNF, avec notamment la rupture d'une digue sur le Loing en 2016.
La ministre chargée des transports a demandé à la direction de l'établissement de faire réaliser un audit qui a mis en évidence l'insuffisance des investissements réalisés ces dernières années en matière de voies navigables, compte tenu de l'état du réseau.
Il fait ainsi état d'un besoin d'investissement de 245 millions d'euros par an pendant dix ans 137 ( * ) , dont 120 millions d'euros pour le réseau à grand gabarit .
Le niveau d'investissements consenti en faveur des infrastructures demeure loin de cette somme puisqu'il n'a atteint que 164 millions d'euros en 2018, un montant il est vrai plus élevé que les 135,8 millions d'euros de 2017. Ces crédits sont venus financer la remise en état du réseau à grand gabarit , la modernisation des méthodes d'exploitation ainsi que la protection de l'environnement et la sécurité .
La programmation des investissements dans les transports annexée au projet de loi d'orientation des mobilités prévoit que VNF devra consentir dans les années à venir un montant d'investissement total moyen de 190 millions d'euros par an et bénéficiera dans cette perspective de subventions annuelles de l'AFITF de 113 millions d'euros par an, soit 33 millions d'euros de plus que la subvention reçue en 2018.
* 136 Ce montant correspond à la signature de deux conventions de financement avec la région Centre-Val-de-Loire pour 483,5 millions d'euros et avec la région Hauts de France pour 250,0 millions d'euros.
* 137 Parmi ces 245 millions d'euros par an, les trois cinquième correspondent à la seule gestion hydraulique du réseau, les deux cinquièmes restant correspondant aux investissements pour la navigation.