Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2018 : Contributions des rapporteurs spéciaux

MISSION « COHÉSION DES TERRITOIRES » - MM. Philippe Dallier et Bernard Delcros,
rapporteurs spéciaux

I. L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES DE LA MISSION

La mission « Cohésion des territoires » est issue de la fusion en 2018 des missions « Égalité des territoires et logement » et « Politique des territoires ». Elle est composée de six programmes distincts :

- le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » met en oeuvre la politique d'hébergement et de veille sociale ;

- le programme 109 « Aide à l'accès au logement » porte plus de 80 % des crédits de la mission à travers le versement des aides personnelles au logement ;

- le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » finance les aides à la pierre et plusieurs actions relatives au logement, à la construction, à l'urbanisme et à l'aménagement ;

- le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » comprend le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), la prime d'aménagement du territoire (PAT) et les dépenses de fonctionnement et de personnel du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) ;

- le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE) , dont les crédits proviennent de différents ministères, finance des plans gouvernementaux interministériels répondant à certains enjeux territoriaux particuliers comme la qualité de l'eau en Bretagne, le programme exceptionnel d'investissements (PEI) en faveur de la Corse, le plan gouvernemental pour le Marais poitevin, le plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe et, depuis 2018, une nouvelle action en faveur du littoral méditerranéen, « Plan littoral 21 »;

- le programme 147 « Politique de la ville » porte les moyens de l'État consacrés aux quartiers prioritaires de la politique de la ville et au nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU).

En 2018, le périmètre du programme 112 a évolué : le financement des nouveaux contrats de ruralité et des Pactes État-métropole a été transféré vers le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements. » Les crédits de paiement du programme 112 doivent permettre de solder jusqu'à 2020 les restes à payer des engagements pris en 2017.

A. LA DIMINUTION MARQUÉE DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES

La loi de finances initiale pour 2018 prévoyait , pour l'ensemble de la mission, 17 650,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 17 687,8 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Ces crédits sont en diminution par rapport à 2017 de 1 142,6 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit 6,1 %, et de 894 millions d'euros en crédits de paiement, soit 4,8 %. Cette diminution s'explique presque intégralement par la réduction des crédits budgétaires consacrés aux aides au logement (voir infra).

Exécution des crédits de la mission en 2018

(en millions d'euros et en %)

Programme		Prévision 2017	Exécution 2017	Exécution 2017 / prévision en %	Prévision 2018	Exécution 2018	Exécution 2018 / prévision		Exécution 2018 / exécution 2017
							en millions d'euros	en %	en millions d'euros	en %
177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables	AE	1 741,7	2 071,0	+ 18,9 %	1 953,7	2 075,2	+ 121,5	+ 6,2 %	+ 4,2	+ 0,2 %
	CP	1 741,7	1 963,0	+ 12,7 %	1 953,7	2 099,5	+ 145,8	+ 7,5 %	+ 136,4	+ 7,0 %
109 - Aide à l'accès au logement	AE	15 469,4	15 515,0	+ 0,3 %	14 256,2	14 346,2	+ 90,0	+ 0,6 %	- 1 168,8	- 7,5 %
	CP	15 469,4	15 515,0	+ 0,3 %	14 256,2	14 346,2	+ 90,0	+ 0,6 %	- 1 168,7	- 7,5 %
135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat	AE	864,9	541,1	- 37,4 %	744,0	694,0	- 49,9	- 6,7 %	+ 152,9	+ 28,2 %
	CP	819,3	611,3	- 25,4 %	734,0	685,0	- 49,0	- 6,7 %	+ 73,6	+ 12,0 %
112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire	AE	462,8	322,6	- 30,3 %	208,7	152,2	- 56,6	- 27,1 %	- 170,5	- 52,8 %
	CP	258,0	214,9	- 16,7 %	267,6	240,4	- 27,2	- 10,2 %	+ 25,5	+ 11,8 %
162 - Interventions territoriales de l'État	AE	52,7	43,3	- 17,8 %	58,9	49,2	- 9,7	- 16,5 %	+ 5,9	+ 13,5 %
	CP	49,3	47,1	- 4,4 %	47,3	55,7	+ 8,4	+ 17,8 %	+ 8,6	+ 18,2 %
147 - Politique de la ville	AE	514,7	366,4	- 28,8 %	429,0	400,2	- 28,8	- 6,7 %	+ 33,8	+ 9,2 %
	CP	429,7	368,6	- 14,2 %	429,0	399,2	- 29,8	- 6,9 %	+ 30,6	+ 8,3 %
Total programmes	AE	19 106,2	18 859,5	- 1,3 %	17 650,5	17 717,0	+ 66,5	+ 0,4 %	- 1 142,6	- 6,1 %
	CP	18 767,4	18 720,0	- 0,3 %	17 687,8	17 826,0	+ 138,2	+ 0,8 %	- 894,0	- 4,8 %

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

La mission « Cohésion des territoires » est la mission qui connaît la deuxième plus forte baisse de crédits du budget général , après la mission « Travail et emploi », hors remboursements et dégrèvements et hors fonds de concours et attributions de produits ^{50 ( * )} .

À la fin de l'exercice 2018, le niveau d'exécution des crédits de la mission par rapport aux prévisions en loi de finances initiale est de 100,4 % pour les autorisations d'engagement et 100,8 % pour les crédits de paiement . L'écart est toutefois beaucoup plus important au niveau des programmes, dans la mesure où la masse très importante des crédits d'aides personnelles au logement du programme 109 détermine l'évolution globale de la mission.

Taux d'exécution des crédits de paiement par rapport aux prévisions en loi de finances initiale

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

S'agissant du programme 112 , le niveau des autorisations d'engagement consommées a été divisé par deux par rapport à 2017. Cette baisse résulte en partie d'une diminution des autorisations ouvertes en loi de finances initiale, mais également d'une sous-exécution de 27 % des autorisations votées en loi de finances initiale (LFI).

Les autorisations d'engagement du programme 162 ont également été sous-consommées : seules 83,5 % des autorisations ont effectivement été engagées. La consommation des crédits de paiement est en revanche supérieure de 17,8 % aux crédits votés en loi de finances initiale. L'importance des différences rencontrées s'explique par la nature très spécifique du programme 162. En effet, celui-ci réunit des dépenses d'investissements pluriannuelles dont la temporalité dépend de l'avancement des différents projets. De plus, 5,2 millions d'euros de CP et d'AE en provenance programme 149 ont abondé la sous-action relative au plan de lutte contre les algues vertes.

Globalement, les mouvements de crédit en cours de gestion ont été plus modérés en 2018 qu'en 2017, année marquée par d'importantes annulations de crédit sur les aides à la pierre (programme 135) et la politique de la ville (programme 147), tandis que la sous-budgétisation des crédits d'hébergement d'urgence avait conduit à ouvrir 275 millions d'euros en crédits de paiement sur le programme 177.

En 2018, aucun décret d'avance n'a été pris et les mouvements réglementaires les plus notables, de nature technique, concernent le programme 147 « Politique de la ville » (voir infra).

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2018

(en millions d'euros)

		Ouverts LFI (hors FDC et ADP)	Prévus LFI, (y. c. FDC et ADP)	Ouverts après la LFI					Total crédits ouverts	Crédits consom-més	Écart consommé / ouvert
				Reports de la gestion précédente	Mouvements réglemen-taires	FDC et ADP	LFR	Total
177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables	AE	1 953,7	1 953,7	64,6	- 0,2		+ 60,2	+ 124,7	2 078,4	2 075,2	- 3,1
	CP	1 953,7	1 953,7	96,2	- 0,2		+ 60,2	+ 156,2	2 109,9	2 099,5	- 10,5
109 - Aide à l'accès au logement	AE	14 256,2	14 256,2	0,0			+ 90,0	+ 90,0	14 346,2	14 346,2	+ 0,0
	CP	14 256,2	14 256,2	0,0			+ 90,0	+ 90,0	14 346,2	14 346,2	+ 0,0
135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat	AE	318,1	744,0	23,7		823,4	- 13,2	+ 833,8	1 151,9	694,0	- 457,9
	CP	308,1	734,0	109,2		440,5	- 9,4	+ 540,2	848,3	685,0	- 163,4
112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire	AE	194,3	208,7	1,2	+ 0,2	7,4	- 5,2	+ 3,6	197,9	152,2	- 45,7
	CP	253,2	267,6	6,5	+ 0,2	7,4	- 7,0	+ 7,1	260,4	240,4	- 20,0
162 - Interventions territoriales de l'État	AE	33,9	58,9	1,4	+ 5,2	20,0	- 1,0	+ 25,5	59,4	49,2	- 10,3
	CP	27,3	47,3	20,1	+ 5,2	17,0	- 0,8	+ 41,4	68,8	55,7	- 13,0
147 - Politique de la ville	AE	428,6	429,0	0,1	- 15,7	0,3	- 12,3	- 27,6	401,0	400,2	- 0,9
	CP	428,6	429,0	0,5	- 15,7	0,3	- 12,3	- 27,2	401,4	399,2	- 2,2
Total mission	AE	17 184,8	17 382,8	91,0	- 10,5	851,1	+ 118,4	+ 1 050,0	18 234,8	17 717,0	- 517,9
	CP	17 227,1	17 372,8	232,5	- 10,5	465,2	+ 120,6	+ 807,9	18 035,0	17 826,0	- 209,0

Source : commission des finances du Sénat d'après le rapport annuel de performances et l'annexe 1 au projet de loi de règlement pour 2018. FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produit.

---

* ⁵⁰ Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes pour 2018, p. 46.