II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
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La position du rapporteur spécial Emmanuel Capus Votre rapporteur spécial relève que 2018 a constitué une année de transition, marquée par l'extinction de plusieurs dispositifs (contrats aidés, aide à l'embauche dans les PME) et la mise en oeuvre progressive de nouveaux instruments, à l'image du plan d'investissement dans les compétences (PIC) ou de l'expérimentation « emplois francs », qui ne sont pas encore totalement connus des publics concernés. Dans ces conditions, il n'est pas étonnant d'observer un taux d'exécution des crédits relativement faible. La position de la rapporteure spéciale Sophie Taillé-Polian Votre rapporteure spéciale regrette la sous-consommation des crédits alors qu'il s'agit majoritairement de crédits d'intervention destinés aux publics les plus fragiles qui ne bénéficient pas de la baisse du chômage, comme en attestent les chiffres de la DARES 298 ( * ) . Ainsi, en janvier 2019, le nombre de demandeurs d'emploi de plus d'un an dans les catégories A, B et C a augmenté de + 5% entre 2017 (2,52 millions de personnes) et 2018 (2,64 millions de personnes). Le nombre de demandeurs d'emploi de plus de 50 ans a également progressé dans les catégories A, B et C : + 2,3% entre 2017 (1,39 million de personnes) et 2018 (1,43 million de personnes). |
1. La poursuite de la diminution des contrats aidés
L'année 2018 a été marquée par une refonte complète du dispositif budgétaire couvrant les contrats aidés. Un fonds d'inclusion dans l'emploi a ainsi été créé afin de globaliser les crédits versés au titre des emplois aidés, de l'insertion par l'activité économique (IAE) et des contrats initiative emploi pour les départements d'Outre-mer (CIE-DOM). Cette enveloppe unique, déclinée au niveau régional, devait permettre aux préfets et aux DIRECCTE de fongibiliser une partie des crédits vers le secteur de l'IAE ou en faveur d'initiatives innovantes. Les contrats d'accompagnement dans l'emploi dans le secteur non-marchand (CUI-CAE) ont été, de leur côté, transformés en Parcours emploi compétence (PEC).
La montée en puissance des PEC reste pourtant inférieure à celle prévue en loi de finances initiale. Celle-ci prévoyait en effet 200 000 contrats, 128 256 étant finalement enregistrés, dont 55 % au cours du second semestre. Il en résulte une sous-exécution budgétaire de l'ordre de 75 millions d'euros en AE et 200 millions d'euros en CP.
Cette sous-exécution est justifiée par trois facteurs :
- le renforcement de conditions exigées pour les employeurs, en particulier en ce qui concerne les actions de formation à assurer sur la durée du contrat ;
- l'abaissement du niveau de prise en charge du contrat par l'État, passé de 73 % pour les CUI-CAE à 50 % en moyenne pour les PEC ;
- 66 millions d'euros en AE comme en CP ont été réorientés vers d'autres actions dans le cadre du fonds d'inclusion, ce qui équivaut à la suppression de 36 000 PEC.
Comme l'avait indiqué l'Association des maires de France à vos rapporteurs spéciaux à l'occasion du projet de loi de finances pour 2019, le dispositif des PEC apparaît plus contraignant que le dispositif précédent. D'autant que, par ailleurs, la mise en oeuvre du fonds d'inclusion peut conduire à une réduction de l'enveloppe de PEC disponibles.
Dans le même temps, les diminutions plus rapides qu'escomptées en loi de finances initiale du nombre d'emplois d'avenir et de contrats d'accompagnement dans le secteur marchand (CUI-CIE) contribuent également à justifier la sous-consommation constatée en CP (108 millions d'euros non consommés pour les emplois d'avenir en CP et 6,6 millions d'euros pour les CUI-CIE en CP). Les surconsommations constatées en AE tiennent, quant à elles, au renouvellement des contrats et aux modalités de facturation des contrats prescrits en décembre 2017.
Au total, 632,5 millions d'euros en AE et 1,2 milliard d'euros en CP ont été dépensés en 2018 au titre des contrats aidés, contre respectivement 2,5 milliards d'euros et 2,7 milliards d'euros en 2017.
Il convient d'ajouter à ces sommes les retraits d'engagements effectués à la fin de l'année 2018. Ils correspondent à des contrats terminés ou rompus. 2,037 milliards d'euros ont ainsi été retirés, portant l'exécution pour 2018 à - 1,405 milliard d'euros en AE.
Évolution de la dépense consacrée aux contrats aidés entre 2017 et 2018 (hors retraits d'engagements)
(en millions d'euros)
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2017 |
2018 |
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AE |
CP |
AE |
CP |
|||||||||
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Prévision |
Exécution |
Écart |
Prévision |
Exécution |
Écart |
Prévision |
Exécution |
Écart |
Prévision |
Exécution |
Écart |
|
|
CUI-CAE |
1 006,06 |
1 538,44 |
532,38 |
1 329,85 |
1 664,58 |
334,73 |
- |
126.23 |
- 126,23 |
473,29 |
526,16 |
- 52,87 |
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CUI-CIE |
169,41 |
120,22 |
- 49,19 |
142,89 |
129,52 |
- 13,37 |
- |
1,9 |
- 1,9 |
- |
2,03 |
6.19 |
|
Emplois d'avenir |
610,14 |
797,11 |
186,97 |
943,56 |
921,65 |
- 21,91 |
- |
15.34 |
- 15,34 |
552,88 |
444,91 |
107,97 |
|
CAE-DOM |
0,00 |
1,84 |
1,84 |
0,00 |
1,93 |
1,93 |
0,58 |
- |
0,58 |
0.58 |
- |
0.58 |
|
PEC |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
764,69 |
615,13 |
257,64 |
401,21 |
200,93 |
200,28 |
|
Total |
1 785,61 |
2 455,77 |
670,16 |
2 416,30 |
2 715,75 |
299,45 |
765,27 |
632,52 |
132,75 |
1 453,72 |
1 192,15 |
262,15 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
L'évolution de la dépense est corroborée par celle du nombre de contrats aidés prescrits. 131 272 contrats ont ainsi été financés en 2018, contre 293 901 en 2016, soit une baisse de 152 629 contrats (- 51,9 %). Cette diminution de plus de moitié vient s'ajouter à la réduction de 167 000 contrats observée lors de l'exercice 2017. En deux ans, le nombre des contrats aidés a été réduit de près de 70 %.
Évolution du nombre de contrats aidés prescrits
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2014* |
2015** |
2016 |
2017 |
2018 |
||||||
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Prévision |
Exécution |
Prévision |
Exécution |
Prévision |
Exécution |
Prévision |
Exécution |
Prévision |
Exécution |
|
|
CUI-CAE puis PEC |
290 000 |
310 000 |
200 000 |
289 000 |
200 000 |
304 393 |
200 000 |
230 000 |
200 000 |
128 056 |
|
CUI-CIE |
40 000 |
50 000 |
80 000 |
91 895 |
60 000 |
80 323 |
45 000 |
28 301 |
- |
2 530 |
|
Emplois d'avenir |
50 000 |
95 000 |
65 000 |
87 180 |
35 000 |
75 891 |
35 000 |
35 600 |
- |
686 |
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Total |
380 000 |
455 000 |
345 000 |
468 075 |
295 000 |
460 607 |
280 000 |
293 901 |
200 000 |
131 272 |
* Après débasage de 40 000 CUI-CAE transformés en aides au poste.
** Après débasage de 100 000 CUI-CAE transformés en aides au poste.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
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La position du rapporteur spécial Emmanuel Capus Votre rapporteur spécial estime que ces contraintes nouvelles se justifient dès lors qu'elles visent à garantir l'utilité du mécanisme pour les bénéficiaires. Il sera cependant vigilant à ce que ce renforcement des exigences ne s'opère pas au détriment du public visé. Il rappelle que la sous-consommation observée tient au caractère transitoire de l'exercice 2018, marqué par le développement d'un nouvel instrument - les PEC - insuffisamment ou encore mal maîtrisé par les employeurs. L'exécution du budget 2019 devrait permettre d'affiner son appréciation de ce dispositif et cerner d'éventuelles pistes d'amélioration. La position de la rapporteure spéciale Sophie Taillé-Polian Votre rapporteure spéciale observe que le plan d'investissement dans les compétences (PIC) ne répondant pas, pour l'instant, à ses objectifs en termes de bénéficiaires, le nombre de personnes en grande difficulté aidées reste très en-deçà des besoins. Elle déplore que le Gouvernement n'ait pas tenu compte des remarques pertinentes de l'AMF qui prédisait la sous-consommation de l'enveloppe de contrats aidés pour 2018, en raison de la complexité excessive du recours aux PEC et à la baisse de prise en charge par l'État. La logique comptable qui prévaut sur les politiques de l'emploi menées par le Gouvernement se fait au nom des exigences d'efficacité au détriment des publics visés. Votre rapporteure spéciale rappelle les observations formulées en 2017 par le rapport remis au Gouvernement par M. Jean-Marc Borello, aux termes desquelles la création du PEC, devait être combinée à l'accompagnement des employeurs dans leurs pratiques de recrutement, d'intégration de nouveaux salariés, d'adaptation des postes de travail aux compétences des personnes, et dans l'émergence d'offres d'emploi. Le document insistait également sur l'impact positif des contrats aidés sur les activités d'utilité citoyenne : « les contrats aidés ont rendu solvables certains besoins sociaux d'utilité publique qui n'étaient auparavant pas financés » 299 ( * ) . En attendant, force est de constater que la baisse du PEC combiné à la difficile montée en puissance du PIC qui devait prendre le relais se fait au détriment des publics les plus éloignés de l'emploi. |
2. Une montée en puissance relative du plan d'investissement dans les compétences (PIC)
Le plan d'investissement dans les compétences (PIC) s'inscrit dans le cadre du grand plan d'investissement annoncé par le Premier ministre le 25 septembre 2017. Doté de 13,8 milliards sur l'ensemble du quinquennat, il regroupe notamment les crédits destinés au financement de la Garantie jeunes, de l'allocation Parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie (PACEA) et de la rémunération de fin de formation (R2F).
Le montant total des ressources allouées au PIC a été fixé, par la loi de finances pour 2018, à 1 516,3 millions d'euros en AE et 1 181,5 millions d'euros en CP. L'exécution révèle une sous-consommation, particulièrement manifeste en CP : 856,1 millions d'euros de crédits consommés, soit 72,4 % de l'enveloppe initiale. Le taux d'exécution en AE est plus satisfaisant 92 %, soit 1 398,8 millions d'euros consommés .
En ce qui concerne la Garantie jeunes, l'article 46 de la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et la sécurisation des parcours professionnels 300 ( * ) prévoyait sa généralisation à compter du 1 er janvier 2017.
Les crédits ouverts en loi de finances au titre de ce dispositif s'élevaient à 514,6 millions d'euros en AE et 503,3 millions d'euros en CP , dont 354,6 millions d'euros en AE comme en CP au titre du financement de l'allocation et 160 millions d'euros en AE et 148,7 millions d'euros en CP au titre de l'accompagnement.
Au total, la dépense s'est élevée à 481,75 millions d'euros en AE et 463,87 millions d'euros en CP, soit une sous-consommation de 50,73 millions d'euros en AE et 39,43 millions d'euros en CP .
Comme l'an dernier, cet écart résulte d'un nombre d'entrées dans le dispositif inférieur à celui prévu en loi de finances : 91 502 jeunes bénéficiaires contre 100 000 escomptés. L'écart constaté est cependant plus faible que celui observé lors de l'exercice précédent, la loi de finances pour 2017 prévoyant 150 000 bénéficiaires, le nombre d'entrées s'avérant in fine très éloigné : 81 329.
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La position du rapporteur spécial Emmanuel Capus Votre rapporteur spécial estime que l'examen de ces chiffres tend à démontrer que la Garantie jeunes semble aujourd'hui mieux appréhendée par les missions locales. Le nombre de jeunes bénéficiaires de la Garantie représente 98 % du volume conventionné avec les missions locales (93 664 jeunes). Une évaluation menée par la DARES en février 2018 tend à souligner, qu'en dépit des inégalités constatées entre les territoires, les acteurs locaux ont mieux cerné le public visé 301 ( * ) . Si le dispositif n'apparaît pas encore totalement optimal, il est aujourd'hui mieux orienté vers les publics dits fragiles : 3 bénéficiaires sur 4 ont un niveau de diplôme inférieur au baccalauréat, 1 jeune sur 5 a quitté le système scolaire à l'âge de 16 ans ou avant et plus `un quart des personnes concernées vivent dans un quartier prioritaire de la ville (QPV) ou dans une zone urbaine sensible (ZUS). La part des jeunes pré-identifiés actuellement employés s'élève à 36,3 % contre 29,2 % en l'absence de Garantie jeunes. La part en emploi durable est évaluée à 18,9 % contre 12,5 % si le dispositif n'avait pas été introduit. La position de la rapporteure spéciale Sophie Taillé-Polian Votre rapporteure spéciale se réjouit de la diminution de l'écart entre le nombre d'entrées prévues et le nombre d'entrées avérées. Ce relatif succès ne saurait occulter les difficultés financières et administratives rencontrées par les missions locales, en particulier par les missions locales franciliennes, pour recenser les publics concernés. Le rapport d'évaluation de la DARES de février 2018 relaie ainsi certaines difficultés : - Réticence de certains acteurs locaux à orienter vers la Garantie Jeunes, quand ils estiment que cette dernière impose des contraintes (accompagnement collectif, obligations d'assiduité') peu adaptées aux jeunes qu'ils suivent ; - Risque récurent d'inadéquation du dispositif aux problèmes du jeune ; - Charges administratives lourdes pour les missions locales, entraînant des situations de surcharge de travail, parfois au détriment des missions de base ; - Accompagnement insuffisant des acteurs pour une l'appropriation du dispositif et la mise en place des changements organisationnels requis. Les modalités de financement et de pilotage du dispositif peuvent également contribuer à fragiliser le modèle économique des missions locales au risque d'inciter celles-ci à sélectionner des jeunes plus employables et/ou plus facilement "accompagnables" voire à constituer des cohortes plus nombreuses pour faire des économies d'échelle, au-delà` de la taille optimale en termes de qualité de l'accompagnement. |
Les ressources affectées au PIC au titre du programme 103 ont également été sous-consommées mais dans des proportions beaucoup plus larges. La loi de finances pour 2018 prévoyait 1 001,6 millions d'euros en AE et 678,2 millions d'euros en CP. 914,7 millions d'euros ont finalement été consommés en AE - soit un taux d'exécution de 91,3 % - et 390,1 millions d'euros en CP, soit un taux d'exécution de 57,5 %. L'écart en CP est principalement imputable la sous-consommation des crédits affectés aux conventions d'amorçage. Ce dispositif doit permettre le financement de 150 000 formations supplémentaires au bénéfice de personnes non qualifiées en recherche d'emploi au sein de 11 régions métropolitaines et 7 territoires ultra-marins. La loi de finances prévoyait 659,9 millions d'euros. 294,3 millions d'euros ont finalement été consommés. Ils correspondent à l'avance faite à hauteur de 30 % aux régions concernées.
Vos rapporteurs spéciaux estiment que le PIC devra faire l'objet d'une évaluation complète à la fin de l'exercice 2019, afin de cerner s'il répond aux attentes de ses promoteurs et s'avère suffisamment accessible aux acteurs locaux.
3. Des exonérations de cotisations sociales dépassant les prévisions
La plupart des dispositifs d'exonérations de cotisations sociale mis en oeuvre dans le cadre du programme 103 ont été marqués par une surconsommation des crédits, tant en AE qu'en CP.
Alors que la loi de finances pour 2018 prévoyait 2,79 milliards d'euros pour six dispositifs (heures supplémentaires, emploi à domicile, exonération en zone de revitalisation rurales), les crédits consommés ont in fine atteint 2,9 milliards d'euros soit un taux d'exécution de 104 %. L'écart est principalement imputable à un recours plus marqué aux heures supplémentaires.
Consommation des crédits dédiés à la baisse du coût du travail en 2018
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
4. L'expérimentation « emplois francs » : un dispositif qui peine à se mettre en place
L'article 175 de la loi de finances pour 2018 prévoit l'expérimentation, entre le 1 er avril 2018 et le 31 décembre 2019, d'un dispositif d'« emplois francs ». Il vise les entreprises et les associations implantées en France qui embauchent un demandeur d'emploi résidant dans l'un des quartiers prioritaires de la politique de la ville en contrat à durée indéterminée ou déterminée d'une durée d'au moins six mois. Il prend la forme d'une prime de 5 000 euros par an sur trois ans maximum pour les embauches en CDI et de 2 500 euros par an sur deux ans maximum pour les embauches en CDD.
200 quartiers métropolitains au sein de sept territoires (département de Seine-Saint-Denis, agglomérations de Roissy-Pays-de-France et de Cergy-Pontoise, territoire de Grand-Paris-Sud, Métropole européenne de Lille, Métropole d'Aix-Marseille-Provence et agglomération d'Angers) ont été choisis pour cette expérimentation. Ces territoires représentent 25 % de la population résidant en QPV et comptent près de 200 000 demandeurs d'emplois de catégories A, B et C pouvant être concernés par le dispositif.
Les crédits prévus par la loi de finances s'élevaient à 180,08 millions d'euros en AE et 11,72 millions d'euros en CP. La dépense s'est finalement élevée à 20,70 millions d'euros en AE et 3,76 millions d'euros en CP, soit une sous-consommation de l'ordre de 88 % en AE et 32 % en CP. Il convient, en outre, de préciser que sur ces sommes, 580 000 euros ont été affectés au développement du système d'information de Pôle emploi.
Malgré les mesures prises afin d'accroitre le recours à ce dispositif -en particulier l'élargissement du nombre d'agences de Pôle emploi le proposant aux entreprises, l'envoi d'un message électronique aux employeurs situés dans les quartiers prioritaires de la ville concernés, etc. - ce dispositif peine à trouver sa place. Vos rapporteurs spéciaux estiment que l'exercice 2019 devrait donc être l'occasion de cerner la plus-value de cette expérimentation, le mécanisme étant désormais clairement établi et connu des acteurs. L'article 175 de la loi de finances pour 2018 prévoit, à cet effet, la remise, au Parlement, de conclusions, au plus tard le 15 décembre 2019, destinées à évaluer l'ensemble du dispositif. Vos rapporteurs spéciaux veilleront, par ailleurs, à ce que cette évaluation comprenne une dimension qualitative afin de mesurer si l'effet d'aubaine n'a pas été majoritaire parmi les emplois francs conclus.
5. Une diminution constante des effectifs et des dépenses de personnels
Contribution au CAS « Pensions » comprise, les dépenses de personnel ont atteint 611,07 millions d'euros, soit une consommation des crédits inférieure aux prévisions à hauteur de 15 millions d'euros. Le précédent exercice avait déjà été l'occasion de relever la contribution des personnes de la mission à l'effort de redressement des comptes publics.
Hors contribution au CAS « Pensions », les dépenses de titre 2 se sont élevées à 431,2 millions d'euros en 2018, soit une baisse de près de 3 millions d'euros par rapport à 2017 et une sous-consommation de plus de 2,5 millions d'euros par rapport à la prévision (433,8 millions d'euros).
Les principaux facteurs d'évolution de la masse salariale sont les suivants :
- une sous-consommation du plafond d'emploi de 126 ETP (256 ETP par rapport à l'exécution 2017 ), se traduisant par une diminution des dépenses de titre 2 à hauteur de 8,1 millions d'euros ;
- un glissement vieillesse technicité (GVT) solde dont le montant s'élève à 2,4 millions d'euros ;
- un rebasage de dépenses au profil atypique de 2,6 millions d'euros , qui comprend, notamment, le rachat des jours de compte-épargne-temps et le versement de l'indemnité dite de garantie individuelle de pouvoir d'achat (GIPA).
Consommation du plafond d'emploi en 2018
(en ETP)
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Catégorie d'emplois |
Plafond emploi LFI +LFR 2018 |
Transferts de gestion 2018 |
Réalisation 2018 |
Écart aux prévisions |
|
Emplois fonctionnels |
155 |
166 |
+ 11 |
|
|
A administratifs |
1 415 |
9 |
1409 |
-15 |
|
A techniques |
2 608 |
3 |
2 736 |
+ 125 |
|
B administratifs |
760 |
858 |
+ 98 |
|
|
B techniques |
1 786 |
1 554 |
-232 |
|
|
Catégorie C |
2 364 |
2 254 |
-113 |
|
|
Total |
9 091 |
12 |
8 977 |
-126 |
Source : rapport annuel de performances 2018
Il convient de relever que le plafond d'emploi défini dans la loi de finances pour 2018 a été révisé à l'occasion de l'examen de la loi de finances rectificative pour 2018 après application de l'article 11 de la loi de programmation pour les finances publiques 2018-2022 302 ( * ) . Introduit à l'initiative du Sénat, cet article prévoit la mise en place d'un mécanisme destiné à réduire l'écart entre le plafond d'emplois voté par le Parlement et la consommation effective des emplois. Ainsi la hausse du plafond des autorisations d'emplois spécialisé par ministère ne peut excéder 1 % du niveau de la consommation constatée par la dernière loi de règlement. En 2017, la vacance sous plafond s'est élevée à 3 % ce qui a conduit le Gouvernement à réviser le plafond d'emploi fixé en loi de finances pour 2018 à 9 251 ETP. Après prise en compte de l'ouverture de 15 ETP au titre du PIC, le plafond a été ramené à 9 091 ETP en loi de finances rectificative.
Niveau de la sous-consommation du plafond des
autorisations d'emplois
de la mission « Travail et
emploi »
(en pourcentage par rapport au plafond prévu en lois de finances)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
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La position du rapporteur spécial Emmanuel Capus Votre rapporteur spécial estime que la diminution des effectifs du ministère participe de sa nécessaire contribution à l'effort de maîtrise des dépenses publiques. Elle ne tend pas, pour autant, à remettre en cause l'efficacité de son action. Votre rapporteur spécial estime cependant nécessaire, dans les années à venir, d'explorer de nouveaux viviers de rationalisation supplémentaires. La position de la rapporteure spéciale Sophie Taillé-Polian Votre rapporteure spéciale constate que le niveau de sous-consommation reste important, alors même que, notamment concernant l'inspection du travail, le nombre de postes vacants met l'administration en difficulté pour remplir l'objectif affiché en 2018 d'un agent de contrôle pour 9 000 salariés, dans un contexte où, par ailleurs, le droit du travail s'est fortement complexifié ces trois dernières années. |
6. La question des maisons de l'emploi
La loi de finances pour 2018 prévoyait une dotation de 12 millions d'euros en AE et en CP pour les maisons de l'emploi (MDE). L'exécution met en avant un taux de consommation de 77,5 % en AE (9,27 millions d'euros) et 86 % en CP (10,33 millions d'euros).
Vos rapporteurs spéciaux avaient dressé, en juillet 2018, un bilan globalement positif de l'action des MDE 303 ( * ) , ces structures ayant fait leurs preuves en vue de coordonner, au niveau local, les différents acteurs de la politique de l'emploi.
Ils avaient, à l'occasion du projet de loi de finances pour 2019, déploré le retrait de l'État du financement des MDE. Un amendement adopté à l'Assemblée nationale avait permis de dégager une ligne de crédits de 5 millions d'euros. Le Sénat, sur proposition de vos rapporteurs spéciaux, l'avaient portée à 10 millions d'euros. Le montant de 5 millions d'euros a finalement été retenu dans la loi de finances. L'examen du présent projet de loi de règlement vient souligner l'intérêt d'un subventionnement de l'État, tout en rappelant son insuffisance dès lors que plus de 10 millions d'euros ont été consommés en 2018.
7. Une hausse des concours de l'État à Pôle emploi liée à des transferts comptables
Le total des concours de l'État à Pôle emploi a atteint 4,04 milliards d'euros, soit une hausse de 1,8 milliard d'euros par rapport à 2017 (+ 81,1 %). L'écart constaté entre 2017 et 2018 tient au transfert à Pôle emploi du versement, pour compte de tiers, d'allocations pour les demandeurs d'emploi, à l'image de l'Allocation de solidarité spécifique (ASS) ou de la rémunération de fin de formation (R2F). Ces transferts, opérés depuis le programme 102, s'élèvent à 2,46 milliards d'euros.
Ce montant reste cependant inférieur à la somme prévue en loi de finances pour 2018, soit 4,21 milliards d'euros.
La subvention pour charge de service public versée à Pôle emploi s'élève, quant à elle, à 1 458 millions d'euros, soit un montant proche de celui retenu en loi de finances initiale (1 457,4 millions d'euros). La différence tient au remboursement à l'opérateur des dépenses liées à l'embauche d'apprentis.
Cette subvention est en baisse par rapport à celle enregistrée en 2017 (- 50 millions d'euros). Cette diminution est liée à la réduction du nombre d'emplois rémunérés par l'opérateur : 48 221 ETP en 2018 (dont 46 084 ETP sous plafond) contre 49 590 en 2017 (dont 46 414 sous plafond).
Évolution des effectifs de Pôle emploi 2011-2018
(en ETP)
Source : Commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Vos rapporteurs spéciaux, partagent les conclusions du rapport publié en novembre 2018 par l'inspection générale des finances (IGF) et l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), qui relèvent que des efforts doivent être prioritairement accomplis dans les territoires les plus fragiles. Les moyens sont diversement mobilisés selon les départements et des disparités de moyens au regard des besoins entre les territoires demeurent fortement prononcées. Le rapport de l'IGF et l'IGAS insiste, en outre, sur la nécessité de renforcer le ciblage des formations vers les plus fragiles, la promotion de l'alternance et le partenariat avec des tiers, notamment les régions. Vos rapporteurs spéciaux seront mobilisés pour que la prochaine convention tripartite État Unedic Pôle emploi, actuellement en cours de négociation, permette une adéquation des moyens à ces priorités et la prise en compte de la fragilité des territoires.
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La position du rapporteur spécial Emmanuel Capus Votre rapporteur spécial partage les conclusions du rapport de l'IGAS et de l'IGF aux termes desquelles la réduction des effectifs de Pôle Emploi, qui succède à une augmentation sensible entre 2012 et 2014, ne semble pas fragiliser ses activités. Le document insiste sur le haut niveau de performance globale de l'opérateur au regard des objectifs posés par la convention tripartite État Unedic-Pôle Emploi 2015-2018. Entre 2015 et 2017, Pôle emploi a ainsi rempli 82,9 % des cibles de résultats qui lui été assignées. Le mode de pilotage et les adaptations et changements d'organisations opérés sont ainsi salués. Le rapport souligne une amélioration de l'accueil et une spécialisation concomitante des agents. Le temps consacré à l'accompagnement des demandeurs d'emploi a ainsi augmenté de 50 % entre 2014 et 2017. 71 % des usages sont satisfaits de leur suivi et 91 % des services numériques offerts par l'opérateur. La position de la rapporteure spéciale Sophie Taillé-Polian Votre rapporteure spéciale s'étonne des conclusions particulièrement favorables du rapport de l'IGAS et de l'IGF au vu des nombreux témoignages sur la situation actuelle des agents de Pôle emploi. Les conseillers dénoncent en effet depuis des mois l'alourdissement de leur charge de travail. Lors d'une grève, menée en novembre 2018, qui a fortement rassemblé (plus de 30% des agents), l'intersyndicale s'est mobilisée contre les diminutions d'effectifs et contre la détérioration des conditions de travail et du service rendu aux usagers. Cette « surchauffe » a été confirmée par une communication de M. Stéphane Viry, député (Vosges - Les Républicains) faite au nom de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale le 19 février 2019 : « Cette grève est indéniablement révélatrice d'un malaise, que nous devons comprendre et corriger. (...) L'exercice imposé par les contraintes budgétaires consistant à faire sans cesse plus ou mieux avec moins est dans une impasse » 304 ( * ) . Votre rapporteure spéciale partage en conséquence la recommandation suivante du rapport précité : « Parmi les correctifs a` apporter, la question des moyens est à mes yeux cruciale. Je suis bien évidemment conscient des contraintes budgétaires qui pèsent sur l'ensemble des opérateurs de l'État. Mais le retour à l'emploi ne devrait-il pas être la priorité' absolue ? À tout le moins, compte tenu des missions nouvelles de Pôle emploi et des tensions qui pèsent déjà` sur ses effectifs, il est indispensable de cesser l'hémorragie d'effectifs et de les stabiliser pour les années à venir. » |
8. Le compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS « FNDMA »)
Le compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS « FNDMA ») a été créé par l'article 23 de la loi du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011, en remplacement du fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage.
Il comporte deux programmes :
- le programme 787 « Répartition de la ressource régionale consacrée au développement de l'apprentissage ». Ce programme vise à répartir la part fixe de la ressource régionale pour l'apprentissage, celle-ci étant constituée d'une fraction des recettes de la taxe d'apprentissage (51 %) et d'une fraction de la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE). Le montant de la part fixe est établi à 1 544,09 millions d'euros par le code du travail (article L. 6241-2) ;
- le programme 790 « Correction financière des disparités régionales de taxe d'apprentissage et incitations au développement de l'apprentissage », affecte l'éventuel solde de la fraction régionale pour l'apprentissage, après versement de la part fixe. Le solde est réparti en fonction du nombre d'apprentis inscrits dans les centres de formations et les sections d'apprentissages régionaux, en prenant notamment en compte ceux qui préparent un diplôme ou un titre à finalité professionnelle. Les critères sont détaillés à l'article L. 6241-2 du code du travail.
Le CAS « FNDMA » est abondé par la fraction régionale pour l'apprentissage ainsi que par des sommes indûment collectées par des établissements en charge de l'apprentissage, reversées en suite au Trésor public.
La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a, cependant, abouti à une réforme complète du financement de l'apprentissage. Il a été ainsi créé une contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance, acquittée par les entreprises, qui regroupe la taxe d'apprentissage et la contribution à la formation professionnelle. Le taux de ce prélèvement est fixé à 1,23 % pour les entreprises de moins de 11 salariés et à 1,68 % pour les entreprises dépassant ce seuil. Le taux de la taxe d'apprentissage est fixé à 0,68 % : 87 % de son produit sera affecté à l'agence France compétences et le solde (13 %) est destiné à des dépenses libératoires effectuées par l'employeur (concours financier au centre de formation). L'agence France compétences sera, à partir du 1 er janvier 2020, chargée de la répartition de la part de 87 %. Le CAS « FNDMA » sera donc supprimé à cette date.
La cotisation sera collectée par les Unions de recouvrement des cotisations de Sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAFF) à compter du 1 er janvier 2021.
Dans le même temps, la loi prévoit la fusion des dispositifs existants (crédit d'impôt apprentissage, prime à l'apprentissage, aide au recrutement d'un apprenti supplémentaire, aide TPE-Jeunes apprentis) au sein d'une aide unique, ciblée sur les entreprises de moins de 250 salariés et sur les apprentis préparant un diplôme à finalité professionnelle équivalent au plus au baccalauréat.
S'agissant du rôle des régions, ces dernières ne devraient disposer, à terme, que de 250 millions d'euros pour financer des formations en centre de formation d'apprentis et d'un montant qui sera déterminé par décret en matière de dépenses d'investissement.
En attendant, pour l'exercice 2018, les recettes du CAS « FNDMA » se sont élevées à 1 704 millions d'euros , la loi de finances pour 2018 prévoyant initialement un montant de 1 633 millions d'euros. La différence observée tient au dynamisme de la masse salariale sur laquelle est assise la taxe d'apprentissage . La progression de la masse salariale s'étant avérée plus forte que prévue, les recettes du compte ont été supérieures à l'évaluation faite en loi de finances initiales. Une large partie de cet écart a été reversée aux régions.
Exécution des crédits du CAS « FNDMA » par programme en 2018
(en millions d'euros et en %)
|
Programmes |
Crédits votés LFI 2017 |
Crédits exécutés 2017 |
Crédits votés LFI 2018 |
Crédits exécutés 2018 |
Exécution 2018 / exéc. 2017 |
Exécution 2018 / LFI 2018 |
|
787 - Répartition régionale de la ressource consacrée au développement de l'apprentissage |
||||||
|
AE |
1 393,55 |
1 393,55 |
1 389,94 |
1 389,84 |
99,7 % |
100,0 % |
|
CP |
1 393,55 |
1 393,55 |
1 389,94 |
1 389,84 |
99,7 % |
100,0 % |
|
790- Correction financière des disparités régionales de taxe d'apprentissage et incitations au développement de l'apprentissage |
||||||
|
AE |
179,69 |
241,46 |
242,79 |
299,97 |
124,2 % |
123,5 % |
|
CP |
179,69 |
241,48 |
242,79 |
300,00 |
124,2 % |
123,6 % |
|
Total |
||||||
|
AE |
1 573,24 |
1 635,01 |
1 689,94 |
1 689,90 |
103,4 % |
103,5 % |
|
CP |
1 573,24 |
1 635,03 |
1 689,94 |
1 689,94 |
103,4 % |
103,5 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Le CAS « FNDMA » était doté pour 2018 de 1,69 milliard d'euros en AE comme en CP, soit 116,7 millions d'euros de plus que lors de l'exercice précédent. Cette augmentation devait permettre de faire face à une progression du nombre d'apprentis . 437 100 apprentis ont effectivement été recensés en 2018, correspondant à une hausse de 3,6 % par rapport à 2017. Cette augmentation est supérieure aux prévisions. Le succès de l'expérimentation de l'élargissement de l'âge d'entrée en apprentissage à 30 ans justifie pour partie cette progression . Limitée à neuf régions, le dispositif a été étendu à l'ensemble du territoire par la loi du 5 septembre 2018.
Évolution des effectifs d'apprentis
|
2017 |
2018 |
2018 |
2018 |
|
|
Réalisation |
Prévision PAP 2018 |
Prévision actualisée PAP 2019 |
Réalisation |
|
|
Effectif d'apprentis au 31 décembre de l'année considérée |
421 700 |
430 000 |
436 000 |
437 100 |
|
Part d'entrées supplémentaires en apprentissage au 31 décembre de l'année considérée / nombre d'entrées enregistrées en n-1 (en pourcentage) |
+ 2,5 % |
+ 3,4 % |
+ 3,6 % |
Source : rapport annuel de performances 2018
Les crédits du programme 787 ont été établis en loi de finances à 1,390 milliard d'euros en AE comme en CP en 2018. Une fraction de la TICPE s'élevant à 150,4 millions d'euros a également été attribuée aux régions. Couplée au montant du programme 787, elle permet à la part fixe de la ressource régionale pour l'apprentissage d'atteindre 1 544,09 millions d'euros, conformément à l'article L. 6421-2 du code du travail. La clé de répartition de ces sommes entre les régions et la suivante :
Répartition de la part fixe
de la ressource
régionale pour l'apprentissage
(en pourcentage)
|
Régions |
Total |
|
Auvergne-Rhône-Alpes |
11,1 % |
|
Bourgogne-Franche-Comté |
4,4 % |
|
Bretagne |
4,4 % |
|
Centre-Val de Loire |
4,2 % |
|
Corse |
0,5 % |
|
Grand Est |
9,2 % |
|
Hauts-de-France |
8,7 % |
|
Ile de France |
15,4 % |
|
Normandie |
5,5 % |
|
Nouvelle Aquitaine |
9,4 % |
|
Occitanie |
7,4 % |
|
Pays de la Loire |
6,4 % |
|
Provence-Alpes-Côte d'azur |
6,8 % |
|
Guadeloupe |
1,7 % |
|
Guyane |
0,4 % |
|
Martinique |
1,8 % |
|
Réunion |
2,7 % |
|
Mayotte |
0 % |
|
France entière |
100 % |
Source : rapport annuel de performances 2018
Le programme 790 vise à procéder à la répartition du solde dynamique de la ressource régionale pour l'apprentissage, après versement de la part fixe prévue au programme 787. Il était initialement doté pour 2018 de 242,8 millions d'euros . Il a bénéficié de reports de crédits à hauteur de 0,36 million d'euros en AE et 2,72 millions d'euros en CP ainsi que d'une majoration à hauteur de 56,8 millions d'euros en AE et 54,5 millions d'euros en CP à l'occasion de la loi de finances rectificative pour 2018. L'ensemble de ces mouvements se traduit par une augmentation de 57 millions d'euros du versement aux régions.
De fait, si le niveau des recettes réalisé a été supérieur de plus de 71 millions d'euros aux prévisions, les dépenses ont également été supérieures au montant inscrit en loi de finances. Le solde du CAS « FNDMA » est cependant resté positif . Le solde cumulé du compte depuis sa création s'élève désormais à 30,2 millions d'euros.
Évolution de l'équilibre du compte
(en millions d'euros)
|
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
|||||||
|
Prévision |
Exécution |
Prévision |
Exécution |
Prévision |
Prévision |
Exécution |
Prévision |
Exécution |
Prévision |
Prévision |
Exécution |
|
|
Recettes |
688 |
675,7 |
774 |
678,3 |
1 490,70 |
1 498,30 |
1 490,85 |
1 545,02 |
1 573,24 |
1 596,04 |
1 632,73 |
1 689,90 |
|
Dépenses |
825 |
813,7 |
865,8 |
785,4 |
1 490,70 |
1 497,10 |
1 490,85 |
1 502,19 |
1 573,24 |
1 635,03 |
1 632,73 |
1 689,94 |
|
Solde |
- 137 |
- 138 |
- 91,8 |
- 107,1 |
0 |
1,2 |
0 |
42,83 |
0 |
-38 ,9 |
0 |
14 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
* 298 DARES indicateurs , janvier 2019 n°003
* 299 Donnons-nous les moyens de l'inclusion, Rapport de M. Jean-Marc Borello à la Ministre du travail, 16 janvier 2018.
* 300 Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et la sécurisation des parcours professionnels.
* 301 Rapport final d'évaluation de la garantie jeunes, DARES, février 2018.
* 302 Loi n°2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
* 303 Les maisons de l'emploi : renforcer leur gouvernance et pérenniser leur financement pour une politique territoriale de l'emploi vraiment efficace. Rapport d'information de M. Emmanuel Capus et Mme Sophie Taillé-Polian, fait au nom de la commission des finances n° 652 (2017-2018) - 11 juillet 2018.
* 304 Mission « flash » sur Pôle emploi, commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, 19 février 2019.