EXAMEN DES ARTICLES
ARTICLE LIMINAIRE
Solde structurel et solde effectif de
l'ensemble
des administrations publiques de l'année 2018
Commentaire : le présent article retrace le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année 2018 ainsi que l'écart aux prévisions de la loi de programmation des finances publiques.
Conformément à l'article 8 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le présent projet de loi de règlement comprend un article liminaire qui présente « un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année à laquelle elle se rapporte » ainsi que, le cas échéant, « l'écart aux soldes prévus par la loi de finances de l'année et par la loi de programmation des finances publiques ».
Celui-ci a été modifié par un amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale, introduit à l'initiative de son rapporteur général Joël Giraud, avec l'avis favorable du Gouvernement, afin de tenir compte des nouvelles estimations publiées par l'Insee le 16 mai 2019, qui ont notamment conduit à réviser la croissance à la hausse de 0,1 point, ainsi que cela a été précédemment indiqué.
Les données présentées font l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE
PREMIER
Résultats du budget de l'année 2018
Commentaire : le présent article arrête les résultats définitifs de l'exécution des lois de finances pour 2018.
Conformément à l'article 37 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001, le présent article « arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle ».
Le I arrête le résultat budgétaire de l'État en 2018 à la somme de - 76 001 599 014,97 euros.
Le II détaille, pour cette même année, le montant définitif des recettes et des dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.
L'analyse détaillée du solde budgétaire figure dans l'exposé général du présent rapport.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 2
Tableau de
financement de l'année 2018
Commentaire : le présent article retrace le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier en 2018.
Le présent article arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'année 2018 .
Le tableau de financement qui y figure arrête à 191,9 milliards d'euros le besoin de financement de l'État et décrit les ressources mobilisées pour y répondre.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 3
Résultat
de l'exercice 2018 - Affectation au bilan
et approbation du bilan et de
l'annexe
Commentaire : le présent article, dans lequel figurent le compte de résultat et le bilan de l'État, approuve le bilan après affectation du résultat comptable de l'exercice.
Conformément au III de l'article 37 de la LOLF, la loi de règlement affecte au bilan le résultat comptable de l'exercice, tel qu'il procède du compte de résultat établi à partir des ressources et des charges constatées dans les conditions prévues à l'article 30 de la loi organique, et approuve le bilan après affectation ainsi que l'annexe.
Le résultat comptable de l'État en 2018 est arrêté à - 51,873 milliards d'euros, soit la différence entre 366,140 milliards d'euros de charges nettes et 314,267 milliards d'euros de produits régaliens nets.
Le bilan , après affectation du résultat comptable, se compose d'un actif net de 1 051,886 milliards d'euros et d'un passif de 2 347,514 milliards d'euros. La situation nette s'établit donc à - 1 295,628 milliards d'euros.
Le compte de résultat et le bilan font l'objet de présentations détaillées dans le compte général de l'État annexé au présent projet de loi de règlement et dans le rapport de présentation qui l'accompagne. Les principales évolutions du résultat patrimonial et de la situation nette sont analysées dans l'exposé général du présent rapport.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 4
Budget
général - Dispositions relatives aux autorisations d'engagement
et aux crédits de paiement
Commentaire : le présent article ajuste et arrête, pour le budget général, le montant par mission et par programme des autorisations d'engagement consommées et des dépenses au titre de l'année 2018.
Le présent article ajuste et arrête, pour le budget général, les montants définitifs, par mission et par programme, des autorisations d'engagement consommées (456,8 milliards d'euros) et des dépenses (455,4 milliards d'euros).
Les ajustements opérés sont les suivants :
- des ouvertures de crédits complémentaires à hauteur de 1 372,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 1 371,4 millions d'euros en crédits de paiement ;
- des annulations de crédits restés sans emploi et non reportés en 2018 qui s'élèvent à 6 875,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 1 136,8 millions d'euros en crédits de paiement.
Les dépenses exécutées sur les missions du budget général sont analysées dans le tome II du présent rapport.
Le niveau relativement élevé de la demande d'ouverture de crédits complémentaires, qui concerne uniquement la mission « Remboursements et dégrèvements », fait l'objet de développements dans l'exposé général du présent rapport.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 5
Budgets annexes
- Dispositions relatives aux autorisations d'engagement et aux crédits
de paiement
Commentaire : le présent article ajuste et arrête, pour les budgets annexes, le montant par mission et par programme des autorisations d'engagement consommées et les résultats desdits budgets au titre de l'année 2018.
Le I du présent article ajuste et arrête, pour les budgets annexes, les montants définitifs, par mission et par programme, des autorisations d'engagement consommées , soit 2 178,8 millions d'euros pour le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et 149,2 millions d'euros pour le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
Le montant des annulations d'autorisations d'engagement non engagées et non reportées est de 10,5 millions d'euros pour le premier budget annexe et de 17,0 millions d'euros pour le second.
Le II ajuste et arrête les dépenses et les recettes , soit respectivement 2 174,2 millions d'euros et 2 205,9 millions d'euros pour la mission « Contrôle et exploitation aériens » et 146,6 millions d'euros et 196,4 millions d'euros pour le budget « Publications officielles et information administrative ». Il annule 14,4 millions d'euros de crédits non consommés et non reportés pour le premier budget annexe et 11,8 millions d'euros pour le second.
Le présent article ne procède pas à l'ouverture de crédits complémentaires.
Les dépenses exécutées sur les budgets annexes sont analysées dans le tome II du présent rapport.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 6
Comptes
spéciaux - Dispositions relatives aux autorisations d'engagement, aux
crédits de paiement et aux découverts
autorisés.
Affectation des soldes
Commentaire : le présent article récapitule le montant des ouvertures complémentaires et annulations de crédits de l'exercice 2018, s'agissant des comptes spéciaux. Il arrête le solde de ces derniers au 31 décembre 2018 et, sauf exceptions, le reporte à la gestion 2019.
Le I du présent article ajuste et arrête le montant des autorisations d'engagement consommées sur les comptes spéciaux dont les opérations s'élèvent en 2018 à 74 421,7 millions d'euros pour les comptes d'affectation spéciale et à 124 311,5 millions d'euros pour les comptes de concours financiers.
2 665,4 millions d'euros d'autorisations d'engagement non engagées et non reportées sont annulés sur les comptes d'affectation spéciale et 5 857,5 millions d'euros le sont sur les comptes de concours financiers.
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Les comptes spéciaux Les articles 19 et suivants de la loi organique relative aux lois de finances distingue quatre sortes de comptes spéciaux : - les comptes d'affectation spéciale retracent des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. À titre d'exemple, le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique », alimenté par des taxes affectées, prend en charge des charges de service public de l'énergie qui contribuent à la transition énergétique de la France ; - les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l'État non dotés de la personnalité morale. Un compte de commerce est ainsi consacré aux opérations budgétaires relatives à la dette et à la trésorerie de l'État ; - les comptes d'opérations monétaires retracent les recettes et les dépenses de caractère monétaire, par exemple les émissions de monnaies métalliques et les opérations avec le Fonds monétaire international (FMI) ; - les comptes de concours financiers retracent enfin les prêts et avances consentis par l'État aussi bien à des États étrangers, dans le cadre de la politique commerciale ou de l'aide au développement, qu'à des personnes publiques ou privées. S'agissant des comptes de commerce comme des comptes d'opérations monétaires, seul le découvert de chacun de ces comptes a un caractère limitatif, les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses ayant un caractère indicatif. Les comptes de concours financiers ouverts au profit des États étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international ont également des crédits évaluatifs. Source : commission des finances |
Le II ajuste et arrête les résultats des comptes spéciaux ; les crédits de paiement ouverts et les découverts autorisés sont modifiés de la manière suivante :
- 74 444,7 millions d'euros de dépenses et 74 609,2 millions d'euros de recettes pour les comptes d'affectation spéciale, 2 570,5 millions d'euros de crédits non consommés et non reportés étant annulés ;
- 124 104,5 millions d'euros de dépenses et 124 722,5 millions d'euros de recettes pour les comptes de concours financiers, 4 663,6 millions d'euros de crédits non consommés et non reportés étant annulés ;
- 47 000,7 millions d'euros de dépenses et 46 981,7 millions d'euros de recettes pour les comptes de commerce ;
- 1 169,9 millions d'euros de dépenses et 3 522,2 millions d'euros de recettes pour les comptes d'opérations monétaires. Cette ligne supporte en outre une majoration d'autorisation de découvert de 20 092,7 millions d'euros correspondant à la traditionnelle dotation pour mémoire des opérations avec le Fonds monétaire international.
Le III arrête les soldes des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2019, à la date du 31 décembre 2018, soit :
- un solde débiteur global de 43 317,3 millions d'euros ;
- un solde créditeur global de 20 287,7 millions d'euros.
Le IV reporte à la gestion 2019 les soldes arrêtés au III, à l'exception :
- d'un solde débiteur de 15,0 millions d'euros concernant le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ». Il s'agit du montant des échéances en capital de l'année 2018 au titre des remises de dettes aux pays étrangers ;
- d'un solde créditeur de 63,6 millions d'euros sur le compte d'opérations monétaires « Émission des monnaies métalliques ». L'exposé des motifs de l'article indique que ce solde mêle des opérations budgétaires classiques et des opérations de bilan et n'a donc pas réellement de sens ;
- d'un solde débiteur de 4,5 millions d'euros relatif au compte d'opérations monétaires « Pertes et bénéfices de change », soldé chaque année au 31 décembre.
Les dépenses exécutées sur les comptes spéciaux sont analysées dans le tome II du présent rapport.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 7
Ratification du
décret no 2018-1073 du 3 décembre 2018
relatif à
la rémunération de services rendus par le ministère de la
défense et par les formations musicales de la gendarmerie
nationale
et du décret no 2018-1274 du 26 décembre
2018
relatif aux redevances des services de navigation aérienne
Commentaire : le présent article autorise la perception des rémunérations de services instituées ou modifiées par deux décrets, afin d'éviter leur caducité.
L'article 4 de la loi organique relative aux lois de finances prévoit que « la rémunération de services rendus par l'État peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'État pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée. »
Le présent article autorise en conséquence la perception des rémunérations de services instituées ou modifiées par deux décrets publiés au mois de décembre 2018.
En premier lieu, le décret n° 2018-1073 du 3 décembre 2018 relatif à la rémunération de services rendus par le ministère de la défense et par les formations musicales de la gendarmerie nationale vise à unifier les différents régimes de rémunération des armées et de la gendarmerie nationale, qui faisaient auparavant l'objet de trois décrets distincts 51 ( * ) . Il vise ainsi à « constituer la base réglementaire unique encadrant les prestations de services réalisées par les services du ministère de la défense au profit de tiers ».
Ce décret prévoit que les prestations de service de toute nature accordées à sa demande à toute personne morale autre que l'État ou à toute personne physique, par les états-majors, directions et services du ministère de la défense et les organismes qui leur sont rattachés donnent lieu à rémunération (article 1 er ), fixée en fonction de toutes les charges supportées pour la préparation et l'exécution de la prestation (article 3). Il prévoit que des conventions seront conclues avec les bénéficiaires des prestations afin d'en préciser les conditions financières et techniques (article 7).
En second lieu, le décret n° 2018-1274 du 26 décembre 2018 relatif aux redevances des services de navigation aérienne vise à actualiser les dispositions réglementaires du code de l'aviation civile relatives aux redevances de navigation aérienne, certaines d'entre elles étant devenues obsolètes ou redondantes, et à assurer leur conformité avec les dispositions des règlements européens n° 390/2013 52 ( * ) et 391/2013 53 ( * ) .
Pour mémoire, il existe quatre types de redevances des services de navigation aérienne : la redevance de route (RR), la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne en métropole (RSTCA-M) et outre-mer (RSTCA-OM) ainsi que la redevance océanique de navigation aérienne (ROC).
Parmi les principaux apports de ce décret figurent la simplification du recouvrement des redevances pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA-M et RSTCA-OM) par l'organisation Eurocontrol et l'instauration de la possibilité de suspendre les services de navigation aérienne en cas de non-paiement des redevances dues par un usager de ces services.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 8 (nouveau)
Annexe budgétaire relative aux
opérateurs
Commentaire : le présent article prévoit que l'annexe budgétaire consacrée aux opérateurs de l'État dresse la liste de ceux qui sont considérés comme des organismes divers d'administration centrale et la liste de ceux qui ne le sont pas.
L'article 14 de la loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de 2005 prévoit que le Gouvernement annexe, au projet de loi de finances de l'année, un rapport, dit « jaune budgétaire », relatif aux opérateurs de l'État .
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Les opérateurs de l'État La notion d'opérateur de l'État n'est pas définie par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui prévoit toutefois que les documents budgétaires incluent une « présentation indicative des emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public » 54 ( * ) . D'après le « jaune budgétaire » relatif aux opérateurs de l'État, ceux-ci se définissent par trois critères cumulatifs : - une activité de service public qui peut explicitement se rattacher à la mise en oeuvre d'une politique définie par l'État et identifiée dans la nomenclature budgétaire par destination selon la répartition en mission, programme et action ; - un financement assuré majoritairement par l'État , directement sous forme de subventions ou indirectement via des ressources affectées, notamment fiscales. Ceci n'exclut pas la possibilité pour l'opérateur d'exercer des activités marchandes à titre subsidiaire ; - un contrôle direct par l'État qui ne se limite pas à un contrôle budgétaire ou économique et financier mais doit relever de l'exercice d'une tutelle ayant capacité à orienter les décisions stratégiques, que cette faculté s'accompagne ou non de la participation au conseil d'administration. Un organisme ne remplissant pas tous ces critères peut tout de même être qualifié d'opérateur de l'État s'il porte des enjeux importants pour celui-ci, en fonction notamment de son poids dans les crédits ou la réalisation des objectifs d'un programme, de l'exploitation ou de l'occupation de biens patrimoniaux remis en dotation ou mis à disposition par l'État, de l'appartenance au périmètre des organismes divers d'administration centrale (ODAC) et de la présence de la direction du budget au sein de l'organe délibérant prévue par les statuts de l'organisme. Source : commission des finances |
Le « jaune budgétaire » annexé au projet de loi de finances pour 2019 dénombre 484 opérateurs de l'État, qui rémunèrent 401 468 emplois sous plafond en équivalents temps plein travaillés (ETPT) et bénéficient de 50,6 milliards d'euros de financement publics.
L'enjeu est donc considérable et une information appropriée sur les opérateurs de l'État est indispensable à la bonne compréhension du patrimoine et de la situation financière de celui-ci.
Un organisme divers d'administration centrale (ODAC) est, selon l'INSEE, un organisme auquel l'État a donné une compétence fonctionnelle spécialisée au niveau national. Contrôlés et financés majoritairement par l'État, ils ont une activité principalement non marchande.
On compte notamment parmi les ODAC, qui sont au nombre d'environ 700, le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), le Commissariat à l'énergie atomique (CEA), l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) ou encore l'Académie française et les universités et grandes écoles publiques.
Les notions d'organisme divers d'administration centrale et d'opérateur de l'État sont proches mais ne se confondent pas. Le « jaune budgétaire » donne l'exemple de l'Office national des forêts (ONF), opérateur de l'État qui ne relève pas de la catégorie des ODAC.
L'Assemblée nationale , sur la proposition de M. Michel Lauzzana et plusieurs de ses collègues députés du groupe La République en Marche, a adopté, avec un avis de sagesse de la commission des finances et un avis favorable du Gouvernement, un amendement n° 25 qui prévoit que le document budgétaire précité relatif aux opérateurs de l'État dresse la liste des opérateurs qui ne sont pas considérés comme des ODAC et la liste des opérateurs qui sont considérés comme des ODAC . Selon l'exposé des motifs de l'amendement, l'objectif est de permettre au Parlement d'obtenir l'information la plus complète possible au sujet des opérateurs.
Cette information ne figure en effet pas parmi les informations d'ordre financier et statistique relatives aux opérateurs qui doivent nécessairement figurer dans le document budgétaire annexé aux projets de loi de finances en application de l'article 14 précité de la loi de règlement pour 2005.
Votre rapporteur général fait observer que l'INSEE publie chaque année une liste des organismes divers d'administration centrale 55 ( * ) . Il suffirait donc de procéder à un simple recoupage à partir du « jaune budgétaire » pour déterminer quels opérateurs relèvent ou non de cette catégorie.
Ces fichiers étant toutefois publiés sous forme difficilement manipulable, il peut être utile de faire figurer cette information directement dans l'annexe budgétaire.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 51 Décret n° 83-927 du 21 octobre 1983 fixant les conditions de remboursement de certaines dépenses supportées par les armées, décret n° 86-366 du 11 mars 1986 relatif à la rémunération de certains services rendus par le ministère de la défense et décret n° 81-97 du 2 février 1981 modifié autorisant la perception par le ministère de la défense de rémunérations pour services rendus par les formations musicales des armées.
* 52 Règlement d'exécution (UE) n° 390/2013 de la Commission du 3 mai 2013 établissant un système de performance pour les services de navigation aérienne et les fonctions de réseau.
* 53 Règlement d'exécution (UE) n° 391/2013 de la Commission du 3 mai 2013 établissant un système commun de tarification des services de navigation aérienne.
* 54 Article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.
* 55 Un arrêté du 4 septembre 2018 fixe en outre la liste des organismes divers d'administration centrale ayant interdiction de contracter auprès d'un établissement de crédit un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois ou d'émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée, ce qui inclut la quasi-totalité des ODAC.